II SA/GD 1136/23

II SA/Gd 1136/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2378/24 - Wyrok NSA z 2025-10-01
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 26 października 2023 r., nr SKO Gd/70/23 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 15 czerwca 2021 r. (skorygowanym 20 września 2021 r.) M. D. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Wójta Gminy P. (dalej: "Wójt", "organ pierwszej instancji") o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (zespół budynków 6 razy po 2 budynki) wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] P., gmina P..
W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie K. C. i M. C., A. S. i B. S. oraz K. B. (dalej: "Skarżąca") wyrazili sprzeciw wobec planowanej inwestycji wskazując m.in., że jej otoczenie stanowią wyłącznie budynki mieszkalne jednorodzinne, tymczasem Inwestor planuje budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z wiatami, zjazdami z dróg i niezbędną infrastrukturą techniczną, co może niweczyć zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego.
Decyzją z 15 listopada 2021 r. Wójt, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1
i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz
z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] P., gmina P.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez K. B. oraz A. S. i B. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 4 lipca 2022 r. uchyliło ją
w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii spełnienia lub niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1
pkt 6 u.p.z.p., który wszedł w życie 19 maja 2021 r. Ponadto w ocenie Kolegium w aktach sprawy brak jest analizy odnoszącej się do wszystkich nieruchomości zabudowanych położonych w obszarze analizowanym i opisu każdej z nich oddzielnie. Organ odwoławczy wskazał, że wyniki analizy posługują się jedynie skrajnymi wielkościami poszczególnych parametrów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium zobowiązało Wójta do dokonania rzetelnej analizy istniejącej legalnej zabudowy odrębnie dla każdej
z zabudowanych działek położonych w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, ustalając wielkość i funkcję parametrów całej zabudowy posadowionej na nieruchomościach wchodzących w skład obszaru analizowanego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z 8 grudnia 2022 r., na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 53 i art. 54 u.p.z.p., ustalił następujący sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz
z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] P., gmina P.: linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym - po 6 m od granic z ulicami T. i N.; wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji - do 25%; udział terenu biologicznie czynnego - minimum 50%; szerokość elewacji frontowej - 10,50 m z tolerancją 20% (patrząc od strony
ul. N.); wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki lub okapu - do
4,5 m; geometria dachu - dach dwuspadowy lub wielospadowy, ze spadkiem głównej połaci od 20° do 45°; wysokość głównej kalenicy - do 9 m; ilość kondygnacji nadziemnych - maksymalnie dwie; ilość kondygnacji podziemnych - maksymalnie jedna, obsługa komunikacyjna - poprzez zjazd z drogi gminnej nr [...] - działka nr [...].
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez K. B. oraz A. S. i B. S. Kolegium decyzją z 26 października 2023 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej: "Rozporządzenie ", wskazując następnie, że dla potrzeb wyliczenia granic obszaru analizowanego przyjęto wielkość frontu działki od strony ul. N. (na mapie jest to odcinek D-C) na 48,7 m, co daje trzykrotną szerokość frontu wynoszącą 146,1 m. Kolegium zwróciło uwagę, że granice tego terenu zostały faktycznie zakreślone na mapie dołączonej do analizy w odległości 101 m wokół obu działek wskazanych we wniosku Inwestora; w rzeczywistości front działek objętych wnioskiem, a właściwie działki nr [...] (bezpośrednio sąsiadującej z drogą publiczną, gdyż działka nr [...] położona jest
w głębi, za działką nr [...]) wynosi około 33-34 m. Tym samym, granice obszaru analizowanego powinny być zakreślone w trzykrotnej odległości, tj. około 99 m - 102 m, co oznacza, że granice obszaru analizowanego wyznaczone na mapie załączonej do wyników analizy zostały zakreślone w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa, pomimo wskazania w analizie frontu działki większego niż w rzeczywistości. Ponadto część tekstowa analizy wskazuje na funkcje i ustalone parametry istniejącej w tak wyznaczonym obszarze zabudowy dla każdej nieruchomości. Wyznaczone granice obszaru analizowanego obejmują w zasadzie teren ograniczony ulicami: B., Z., A. i S. (wzdłuż których poprowadzone granice obszaru).
W ocenie organu odwoławczego wielkość terenu i znajdująca się na nim zabudowa pozwala na ustalenie, czy spełnione zostały warunki powalające ustalić funkcje i parametry planowanej inwestycji. Tym samym, znajdującą się w aktach sprawy analizę Kolegium uznało za sporządzoną prawidłowo i w zgodzie z przepisami, przez co może ona stanowić podstawę dla wyznaczenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.
Nie wzbudziły wątpliwości organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zarówno wolnostojąca, jak i bliźniacza. Tym samym - wbrew stanowisku odwołania - został dochowany warunek kontynuacji funkcji mieszkaniowej dla planowanej inwestycji.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku warunku kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem, że zabudowa jednorodzinna i zabudowa bliźniacza wraz z urządzeniami budowlanymi różnią się względem siebie co do parametrów i cech zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego fakt wspólnej ściany przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej lub szeregowej nie oznacza sam z siebie, że parametry takiej zabudowy różnią się od zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej. Co więcej, takie parametry jak np. szerokość elewacji frontowej zabudowy bliźniaczej mogą być mniejsze niż taki sam parametr
w zabudowie wolnostojącej jednorodzinnej. Oznacza to w konsekwencji kontynuację funkcji mieszkaniowej wskazanej dla planowanej inwestycji, jakim są budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej do istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, m.in. szeregowej posadowionej na wysokości terenu inwestycji po drugiej stronie ul. N. (działki od nr [...] do
nr [...]), jak też na działkach od nr [...] do nr [...] i od nr [...] do nr [...]. Wszystkie te nieruchomości położone są w obszarze analizowanym.
Na marginesie Kolegium wskazało na ustawową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zgodnie z którą jest to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Organ odwoławczy podkreślił,
że definicja ta nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy parametrami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej. Wskazano również, że parametry dla planowanej inwestycji, a w zasadzie ich wielkość, ustala się na zasadach określonych w Rozporządzeniu w oparciu o wielkości parametrów istniejącej już zabudowy.
Zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie takiego, a nie innego wyznaczenia linii zabudowy - po 6 m od granicy terenu inwestycji z działkami drogowymi. Takie wyznaczenie linii zabudowy jest zgodne z § 4 ust. 4 Rozporządzenia, czyli jako wyjątek od zasady opisanej w ust. 1 tego przepisu.
Odnosząc się do ustalenia w zaskarżonej decyzji takich, a nie innych wielkości parametrów opisanych w przepisach § 5-8 Rozporządzenia organ odwoławczy wskazał,
że na podstawie analizy istniejącej w wyznaczonym obszarze zabudowy ustalono,
iż średnia wielkość wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 22,3% (w tym nieruchomości w zabudowie bliźniaczej i szeregowej wskaźnik ten wynosi od 19,6% do 24,4%). Zaskarżona decyzja określa ten wskaźnik jako "do 25%". Mając na uwadze wskazaną w § 5 Rozporządzenia zasadę wyznaczania tego parametru Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem odwołania, że wielkość tego wskaźnika dla planowanej inwestycji musi być taka sama jak parametr ten na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Zwrócono przy tym uwagę, że Rozporządzenie wskazuje na konieczność brania pod uwagę tego parametru ze wszystkich nieruchomości zabudowanych i znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, a nie tylko niektórych, np. bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.
W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej (§ 6 Rozporządzenia) Kolegium wskazało, że z analizy wynika, iż średnia wielkość tego parametru w obszarze analizowanym wynosi 10,56 m. Tym samym wyznaczenie w zaskarżonej decyzji wielkości tego parametru na 10,5 m z tolerancją do 20% organ odwoławczy uznał za prawidłowe.
Kolegium podniosło, że wyznaczenie parametru wskazanego w § 7 Rozporządzenia (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) na 4,5 m odnosi się do wielkości parametru zabudowy bliźniaczej (ust. 4) i jest to wielkość niższa niż budynki mieszkalne w sąsiedztwie, mające do 5,7 m.
Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. zasadne było ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zaś wielkość parametrów wynika z prawidłowo sporządzonej analizy. Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez brak poszanowania, występujących na tym obszarze, uzasadnionych interesów osób trzecich przy projektowaniu oraz budowie obiektu budowlanego. Wskazano, że przepis ten, jak
i całe Prawo budowlane nie jest stosowany w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, toczącym się na podstawie u.p.z.p. Dopiero na etapie odrębnego postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego przepisy Prawa budowlanego są stosowane.
W skardze na decyzję organu odwoławczego K. B. zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inwestycja polegająca na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację istniejącej w analizowanym obszarze funkcji zabudowy oraz jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, w przypadku, w którym większość działek w analizowanym obszarze zabudowana jest budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi.
W oparciu o tak sformułowany zarzut Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie od organu administracji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi
o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz - co bardzo ważne - intensywności wykorzystania terenu. Wskazano, że dla zachowania ładu urbanistycznego ustawodawca stworzył zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, która determinuje konieczność dostosowania nowej zabudowy do stanu zastanego, do cech i parametrów urbanistycznych i architektonicznych dotychczasowej zabudowy okolicznych terenów. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Skarżąca wskazała,
że ilość budynków jednorodzinnych i rodzaj zabudowy (wolnostojące lub w zabudowie zbliźniaczonej) ma istotne znaczenie dla oceny, czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia warunek adekwatności do istniejącego już ukształtowania przestrzeni, czy też ład ten zaburzy. Ponadto zakwalifikowanie zabudowy szeregowej do kategorii budynku mieszkalnego nie jest równoznaczne z uznaniem, że tego typu zabudowa jest zgodna
z formą architektoniczną zabudowy składającej się z wolnostojących jednorodzinnych budynków mieszkalnych, gdyż zabudowa szeregowa stanowi szczególny typ zabudowy.
Skarżąca nie zgodziła się z organami, że planowana inwestycja polegającą na budowie kompleksu sześciu domów w zabudowie bliźniaczej stanowi kontynuację funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na analizowanym obszarze. W ocenie Skarżącej w istocie powstanie nowe małe osiedle - zakładając, że powstanie w rzeczywistości 12 nowych mieszkań - a w skrajnych przypadkach możliwości wydzielenia po dwóch lokali
w jednym budynku nawet 24 mieszkań - co bardziej odpowiada budowie budynku wielorodzinnego niż stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednorodzinnej.
Skarżąca przyznała, że w analizowanym obszarze umiejscowione są budynki bliźniacze, jednak stanowią one zdecydowaną mniejszość zabudowanych nieruchomości. Zwrócono uwagę, że w analizie wprost wskazano (pkt 2), że w zakresie analizowanego obszaru występuje także zabudowa jednorodzinna o innej formie architektonicznej niż wolnostojąca, ale ta jest najliczniejsza. Skarżąca podniosła, że osiedle w analizowanym obszarze z założenia swego projektowane było jako przeznaczone do zabudowy domów jednorodzinnych wolnostojących i nie sposób z wyjątkowej na tym obszarze zabudowy bliźniaczej czynić zasady pozwalającej na określenie parametrów dalszej zabudowy
i kontynuacji funkcji. Innymi słowy, fakt, że owszem istnieje na analizowanym obszarze zabudowa bliźniacza nie sprawia, aby była to funkcja dominująca, pozwalająca na dalsze kształtowanie zabudowy wedle tych parametrów. Z pewnego wyłomu nie sposób bowiem tworzyć zasady stanowiącej podstawę do określania dalszych parametrów zabudowy.
Podsumowując podkreślono, że inne jest znaczenie, oddziaływanie, wygląd architektoniczny, a w konsekwencji cała funkcja zabudowy bliźniaczej i jednorodzinnej. Tym samym ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kompleksu sześciu domów w zabudowie bliźniaczej w obszarze, w którym niewątpliwie przeważa zabudowa jednorodzinna wolnostojąca narusza zasady ładu przestrzennego, kontynuacji funkcji oraz dobrego sąsiedztwa.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 26 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. z 8 grudnia 2022 r. ustalającą sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz
z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] P., gmina P.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 977 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania
i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się
w drodze decyzji o warunkach zabudowy.
Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie
z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych,
a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa
w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji
w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz,
o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA:
z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17).
Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.
Z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju
i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), został uchylony § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), który stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany
i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu
w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy,
w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem
o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).
Również z dniem 3 stycznia 2022 r. do art. 61 u.p.z.p. dodano ustęp 5, zgodnie
z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa
w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę dopuszczalności planowanej inwestycji budowlanej na działkach nr [...] i [...], obręb ewidencyjny [...] P., gmina P. i określiły jej parametry czyniąc zadość wymogom przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia.
Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków,
o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p., została wykonana w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, a jej wyniki zostały odzwierciedlone na prawidłowo sporządzonym załączniku graficznym do analizy dając właściwą bazę do sporządzenia miarodajnego załącznika graficznego do decyzji.
Odnosząc się do zasadniczego zarzutu skargi należy podkreślić, że ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 670/18).
Jak wynika z akt sprawy, Inwestor planuje budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (zespół budynków 6 razy po 2 budynki) wraz z urządzeniami budowlanymi.
Zdaniem Sądu zabudowa taka spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy.
W analizie urbanistycznej wskazano, że w obszarach działek stanowiących bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji (działka nr [...] i stanowiąca własność Skarżącej działka nr [...]) występuje zabudowa o charakterze bliźniaczym. Ponadto
w obszarze analizowanym występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o innej formie architektonicznej niż wolnostojąca (ta jest najliczniejsza), w tym szeregowa (działki od nr [...] do nr [...], a także kwartał zabudowy w obrębie ulic: O., N., A. i S.). Autor analizy zwrócił również uwagę, że w wyniku podziału nieruchomości (północno-zachodni obszar analizy, skrzyżowanie ulic B. i Z.) występuje także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie zabudowy bliźniaczej.
Zgodnie z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane
(Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumie się budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Z kolei w myśl z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), ilekroć w rozporządzeniu tym jest mowa o zabudowie jednorodzinnej należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi
i gospodarczymi.
W konsekwencji, zarówno budynki jednorodzinne wolnostojące, jak i budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej realizują funkcję mieszkaniową i są budynkami jednorodzinnymi. Przy czym zabudowę bliźniaczą cechuje m.in. to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Innymi słowy, obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian.
W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że projektowana zabudowa jednorodzinna bliźniacza nie narusza zastanego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego (opisanego w analizie urbanistycznej) i w pełni się z nim komponuje oraz kontynuuje funkcję tego terenu, zaś istniejąca w obszarze zabudowa jest tego rodzaju,
że pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Również pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, gdyż: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), teren inwestycji posiada infrastrukturę techniczną - Inwestor dołączył do wniosku zapewnienia gestorów sieci energetycznej, wodnej i kanalizacji sanitarnej (pkt 3), teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), zamierzenie budowlane nie znajduje się w obszarach wskazanych w pkt 5a.
W odniesieniu natomiast do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, w toku postępowania administracyjnego uczestnicy argumentowali, iż zgodność z prawem oznacza także ochronę interesów osób trzecich, zaś w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich niezgodność z przepisami prawa powinna być oceniana przez pryzmat ochrony stron postępowania przed skutkami oddziaływania budowy na ich nieruchomości.
Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę.
W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich
w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w Prawie budowlanym
i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie.
Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy,
tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
Końcowo należy wskazać, że żaden właściciel nieruchomości nie ma zagwarantowanego przepisami prawa określonego status quo, czy też pewnej gwarancji niezmienności otoczenia, w którym mieszka. Jeżeli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia - jak w niniejszej sprawie - warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]