II SA/Gd 1134/23

II SA/Gd 1134/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 58
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Sławomir Kozik Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2024 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2023 roku, nr WOP.7722.141.2023.MH w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wszczęcia uproszczonego postępowania dotyczącego legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
E. P. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: WINB) z dnia 11 października 2023 r., nr WOP.7722.141.2023.MH, odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim (dalej jako: PINB) z dnia 5 lipca 2023 r., nr PINB-0551/29/2023/PO.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2023 r. E. P., reprezentowana przez pełnomocnika niezawodowego, zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim o wszczęcie uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku rekreacji indywidualnej, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], położonej w obrębie T., gmina W. Do wniosku załączono pełnomocnictwo skarżącej z dnia 12 czerwca 2023 r. udzielone W. O. W pełnomocnictwie tym zawarto też informację, aby korespondencję kierować na adres pełnomocnika i mocodawcy.
Postanowieniem z dnia 5 lipca 2023 r., po rozpoznaniu ww. wniosku, PINB odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji.
Odpis postanowienia został doręczony na adres ustanowionego pełnomocnika w dniu 13 lipca 2023 r.
W dniu 22 lipca 2023 r. skarżąca nadała w urzędzie pocztowym sporządzone przez siebie osobiście zażalenie od ww. postanowienia PINB.
Następnie - 10 sierpnia 2023 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy,
a w dniu 22 sierpnia 2022 r. w placówce pocztowej nadała pismo z dnia 18 sierpnia 2022 r. odwołujące pełnomocnictwo dla W. O. w tej i innych wskazanych sprawach, prowadzonych przed organem.
W dniu 4 września 2023 r. do organu wpłynęło uzupełnienie zażalenia – pismo z dnia 30 sierpnia 2023 r., sporządzone przez profesjonalnego pełnomocnika, wraz z nowym pełnomocnictwem udzielonym adwokatowi W. N.
Postanowieniem z dnia 6 września 2023 r. WINB stwierdził uchybienie przez stronę terminu do wniesienia zażalenia. Odpis tego postanowienia został doręczony pełnomocnikowi w dniu 11 września 2023 r.
W dniu 15 września 2023 r. reprezentujący skarżącą pełnomocnik wniósł o przywrócenie jej terminu do złożenia zażalenia. Do wniosku załączono zażalenie oraz oświadczenia skarżącej i jej byłego pełnomocnika dotyczące doręczenia postanowienia PINB z dnia 5 lipca 2023 r.
We wniosku wskazano, że skarżąca nie ponosi winy w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia, gdyż w tym czasie korzystała z pomocy pełnomocnika – W. O., który jednak nie jest pełnomocnikiem zawodowym. Pracownik pełnomocnika odebrał postanowienie w dniu 13 lipca 2023 r., a zostało ono przekazane skarżącej w dniu 21 lipca 2023 r. Jednocześnie jednak pełnomocnik nie przekazał wnioskodawczyni informacji o tym, w jakiej dacie postanowienie zostało odebrane i jak należy liczyć termin na wniesienie zażalenia. Wobec tego skarżąca, pozostając w przekonaniu, że postanowienie to zostało odebrane w dniu 21 lipca 2023 r., w dniu 22 lipca 2023 r. złożyła zażalenie.
Jak wyjaśniono, istotną okolicznością jest to, iż w tym okresie istniał już spór pomiędzy wnioskodawczynią a jej ówczesnym pełnomocnikiem, co do sposobu prowadzenia sprawy oraz dostępności i komunikatywności pełnomocnika. Ostatecznie pełnomocnictwo zostało wypowiedziane w dniu 18 sierpnia 2023 r. Okolicznością potwierdzającą ten stan rzeczy jest choćby to, że skarżąca zdecydowała się sama wnieść zażalenie, nie korzystając już z pomocy tego pełnomocnika.
Powyższe oznacza, że skarżąca bez swojej winy została pozbawiona możliwości wniesienia zażalenia w terminie, a czynności przez nią podejmowane po otrzymaniu postanowienia PINB świadczą o tym, że gdyby otrzymała je wcześniej, to z pewnością dołożyłaby należytej staranności we wniesieniu zażalenia w terminie. W tym wypadku wyłączną winę za uchybienie terminu ponosi ówczesny pełnomocnik wnioskodawczyni (W. O.), który zapewne z uwagi na rozbieżność zadań z mocodawczynią co do sposobu prowadzenia sprawy i wynikające z tego tytułu nieprozumienia nie wniósł w terminie zażalenia, a o wydaniu postanowienia podlegającego zaskarżeniu poinformował wnioskodawczynię już po upływie terminu na złożenie środka zaskarżenia. Co więcej, do pełnomocnika takiego nie można odnosić poglądów dotyczących braku podstaw do przywrócenia terminu w sytuacji uchybienia po stronie pełnomocnika profesjonalnego, gdyż w tym wypadku reprezentujący stronę przed organem I instancji pełnomocnik nie był pełnomocnikiem profesjonalnym. Natomiast obciążanie wnioskodawczyni konsekwencjami podwójnego zaniechania jej pełnomocnika (niewniesienie zażalenia w terminie i brak przekazania pełnej informacji o odebranym postanowieniu) jest niezasadne i krzywdzące.
We wniosku wskazano też, że zachowany został termin 7 dni na złożenie tego wniosku, liczony od daty ustania przyczyny uchybienia terminu, gdyż w tym wypadku ustanie tej przyczyny nastąpiło w dniu 11 września 2023 r., kiedy to nowemu pełnomocnikowi doręczono postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Przy czym zauważono, że dla sposobu liczenia tego terminu nie ma znaczenia fakt zapoznania się przez skarżącą z aktami sprawy w dniu 10 sierpnia 2023 r. W tej dacie strona nie stwierdziła bowiem uchybiania terminu do wniesienia zażalenia, zaś przeglądanie akt miało inny cel - zapoznanie się z merytorycznymi powodami odmowy wszczęcia postępowania o czym wnioskodawczyni nie wiedziała. Nadto skarżąca pozostawała wtedy jeszcze w przekonaniu, że ówczesny pełnomocnik przekazał jej postanowienie podlegające zaskarżeniu w pierwszym możliwym terminie, wobec czego nie szukała specjalnie zwrotek potwierdzających faktyczną datę odbioru pisma.
Końcowo wskazano na inne okoliczności uzasadniające wniosek, tj. nieznaczne przekroczenie terminu do złożenia zażalenia (2 dni), wagę sprawy rozpoznawanej przez PINB dla strony i jej sentymentalny charakter, fakt, iż w pełnomocnictwie z dnia 12 czerwca 2023 r. wskazano, iż korespondencja ma być doręczana zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie, oraz to, że w ocenie strony rozstrzygnięcie PINB winno mieć formę decyzji, a nie postanowienia.
Wniesiono też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: oświadczenia W. O. na okoliczność daty przekazania skarżącej postanowienia PINB z dnia 5 lipca 2023 r. i powzięcia przez wnioskodawczynię wiedzy o wydanym w stosunku do niej postanowieniu w dniu 21 lipca 2023 r.- a więc po upływie terminu na złożenie zażalenia oraz oświadczenia skarżącej z dnia 11 września 2023 r. na okoliczność daty przekazania jej postanowienia z dnia 5 lipca 2023 r., powzięcia przez nią wiedzy o wydanym wobec niej postanowieniu w dniu 21 lipca 2023 r.- a więc po upływie terminu na złożenie zażalenia oraz przekonania strony co do daty początkowej terminu na jego wniesienie.
Na skutek rozpoznania wniosku, postanowieniem z dnia 11 października 2023 r. WINB odmówił przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB z dnia 5 lipca 2023 r. Organ stwierdził bowiem, że wniosek ten został złożony przez pełnomocnika strony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), dalej "k.p.a.", tj. po terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, a ponadto uznał, że okoliczności wskazane przez pełnomocnika strony nie uprawdopodobniają, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony.
W uzasadnieniu organ II instancji uznał, że w świetle regulacji art. 58 § 2 k.p.a. nie sposób przyjąć, aby bieg terminu przewidzianego na złożenie wniosku o przywrócenie terminu rozpoczął się dopiero po otrzymaniu rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., tj. postanowienia z dnia 6 września 2023 r. Jest to o tyle istotne, że z jednej strony "brak wiedzy" czy też "uświadomienie" sobie przez uczestników postępowania, jakie są konsekwencje niezłożenia ww. wniosku nie może być uznane za "przyczynę", o której mowa w art. 58 § 2 k.p.a., zaś z drugiej strony złożony wniosek o przywrócenie terminu stoi w sprzeczności z przepisem art. 58 § 3 k.p.a., który stanowi, że przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.
WINB wskazał, że w niniejszej sprawie strona dowiedziała się o wydaniu postanowienia organu I instancji w dniu 21 lipca 2023 r., kiedy to osobiście złożyła na nie zażalenie. Zdaniem organu, zarówno na etapie wniesienia zażalenia z dnia 21 lipca 2023 r. jak i na etapie postępowania w związku z tym zażaleniem (w tym po zapoznaniu się z aktami sprawy), strona (lub jej pełnomocnik) miała możliwość podniesienia kwestii dotyczącej braku złożenia wniosku o przywrócenie terminu, do czasu wydania przez organ postanowienia w trybie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Odnośnie zaś kwestii przeglądania w dniu 10 sierpnia 2023 r. akt sprawy organ stwierdził, że nie jest jego rolą ocenianie, w jakim celu strona zapoznaje się z aktami sprawy postępowania administracyjnego, a następnie jakie zamierza podjąć działania w związku z pozyskaną w ten sposób wiedzą. Powyższe prowadzi do wniosku, że w dniu 11 września 2023 r. nie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (do wniesienia zażalenia), a przeciwne stanowisko w tej kwestii skutkowałoby zasygnalizowaną powyżej sprzecznością z przepisem art. 58 § 3 k.p.a.
Odnosząc się do kwestii winy strony w uchybieniu terminu zauważono, że w chwili doręczania postanowienia ówczesny pełnomocnik był odpowiedzialny za terminowe przekazanie postanowienia z dnia 5 lipca 2023 r. stronie, celem umożliwienia złożenia na nie zażalenia (osobiście przez stronę lub przez pełnomocnika strony). Dlatego, w świetle przytoczonych we wniosku poglądów, za przyczynę "usprawiedliwiającą" uchybienie terminu przewidzianego na złożenie zażalenia nie można uznać faktu uzyskania przez stronę wiedzy o rozstrzygnięciu organu I instancji, tzn. że zostało wydane i kiedy zostało doręczone. Nie jest bowiem rolą organu ocenianie i rozstrzyganie ewentualnych kwestii spornych pomiędzy stroną a ustanowionym przez nią pełnomocnikiem, ani tym bardziej kwestii odpowiedzialności pełnomocnika z tytułu przyjętej na siebie funkcji reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym. Pojęcie "brak wiedzy" niewątpliwie nie jest równoznaczne z pojęciem "przeszkoda nie do przezwyciężenia" czy "siła wyższa". Należyta staranność w prowadzeniu spraw wymaga, by w warunkach z jakiegokolwiek powodu niekorzystnych zachować szczególną dbałość i ostrożność, zwłaszcza w dokonywaniu istotnych czynności urzędowych, czemu w rozpatrywanym przypadku wnioskująca uchybiła.
Końcowo WINB wskazał, że nawet nieznaczne uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, stanowi uchybienie i skutkuje bezwzględnym obowiązkiem organu odwoławczego do stwierdzenia uchybienia terminu, na mocy bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Wydając postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia, organ jest związany obowiązującymi przepisami prawa i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 7, art. 8 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art. 58 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż skarżąca nie uprawdopodobniła, aby do uchybienia terminu na wniesienie zażalenia doszło bez jej winy, podczas gdy przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu twierdzenia i przedstawione na ich poparcie dowody w postaci oświadczeń skarżącej (z dnia 11 września 2023 r.) oraz W.O. (bez daty dziennej) w sposób jednoznaczny co najmniej uprawdopodabniają, iż skarżąca w okresie od 13 do 20 lipca 2023 r.- kiedy otwarty był termin na złożenie zażalenia, wskutek uchybienia swojego ówczesnego pełnomocnika w ogóle nie wiedziała o wydanym w stosunku do niej postanowieniu PINB z 5 lipca 2023 r., wobec czego, wskutek przeszkody nie do przezwyciężenia (niezawinionego braku wiedzy o rozstrzygnięciu podlegającym zaskarżeniu), nie była w stanie wnieść zażalenia w przewidzianym przez prawo terminie;
art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 80, art. 81a § 1 i art. 58 § 2 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż skarżąca o uchybieniu terminu na wniesienie zażalenia dowiedziała się w dniu 21 lipca 2023 r. lub 10 sierpnia 2023 r., a co za tym idzie uchybiła ona
7- dniowemu terminowi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, podczas gdy w wypadku skarżącej ustanie przyczyny uchybienia terminu (tj. brak wiedzy, że zażalenie z dnia 21 lipca 2023 r. zostało złożone po terminie) nastąpił z dniem 11 września 2023 r., tj. w dacie doręczenia postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu na wniesienie zażalenia, jako pierwszej możliwej dacie, kiedy skarżąca wiedząc, że doszło do uchybienia terminu, mogła podjąć odpowiednie działania prawne.
W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 21 lipca 2023 r. skarżąca dowiedziała się od W. O. o wydanym w stosunku do niej postanowieniu PINB
z 5 lipca 2023 r., lecz jednocześnie nie otrzymała informacji, iż jest już po terminie na złożenie zażalenia na to postanowienie. Skarżąca - nie wiedząc, że wydano w stosunku do niej postanowienie podlegające zaskarżeniu, nie miała możliwości zaskarżyć go w terminie. Była to okoliczność (przeszkoda) obiektywna i niezawiniona przez skarżącą, która uniemożliwiła jej wniesienie zażalenia w terminie. Trudno zgodzić się przy tym z organem, że brak wiedzy o doręczonym postanowieniu i rozpoczętym terminie na jego zaskarżenie nie był przeszkodą nie do przezwyciężenia w jego zaskarżeniu. Jest bowiem oczywiste, że aby zaskarżyć to postanowienie, skarżąca musiałaby mieć wiedzę o jego istnieniu w okresie biegu terminu na wniesienie zażalenia, tymczasem w nieniniejszej sprawie skarżąca o istnieniu tego postanowienia, a tym samym o konieczności jego zaskarżenia, dowiedziała się następnego dnia po upływie terminu na jego zaskarżenie, tj. w dniu 21 lipca 2023 r.
Trudno jest też zarzucić skarżącej jakiekolwiek niedbalstwo dyskwalifikujące możliwość przywrócenia terminu, gdyż jedyną i wyłączną przyczyną tego uchybienia był fakt, iż ówczesny pełnomocnik skarżącej nie zaskarżył postanowienia z 5 lipca 2023 r., ani też nie przekazał skarżącej informacji o otrzymaniu tego postanowienia w okresie biegu terminu na jego zaskarżenie. Skarżąca natomiast - działając w zaufaniu do swojego pełnomocnika, była przekonana, że ten po otrzymaniu niekorzystnego dla niej postanowienia poinformuje ją o tym w terminie umożliwiającym reakcję (wniesienie środka zaskarżenia) lub też sam taki środek zaskarżenia wniesie. Co więcej, skarżąca w pełnomocnictwie z dnia 12 czerwca 2023 r. wniosła o dokonywanie doręczeń pism związanych ze sprawą zarówno na adres pełnomocnika, jak i bezpośrednio na jej adres, co faktycznie nigdy nie miało miejsca. W konsekwencji, wobec skarżącej nie rozpoczął się w ogóle bieg terminu do wniesienia zażalenia. Natomiast dla oceny stopnia staranności skarżącej w niniejszej sprawie znaczenie powinien mieć również fakt jej zachowania po dowiedzeniu się o wydanym postanowieniu, tj. że skarżąca jeszcze tego samego dnia napisała zażalenie, które nadała następnego dnia. Wskazuje to w sposób niewątpliwy, iż gdyby skarżąca miała wiedzę o wydanym wobec niej postanowieniu w terminie na jego zaskarżenie, to termin ten zostałby zachowany.
Dalej zauważono, że w przedmiotowej sprawie zaniechania w wniesieniu zażalenia a następnie w poinformowaniu wnioskodawczyni o wydanym w jej sprawie postanowieniu dopuściła się osoba nie będąca ani adwokatem, ani radcą prawnym, a więc nie mająca wiedzy i doświadczenia umożliwiających jej rozeznanie konsekwencji zaniechania wniesienia zażalenia w terminie, ani poczucia odpowiedzialności za sprawę i etyki zawodowej - czego można wymagać od zawodowych pełnomocników. W tym stanie rzeczy obciążanie skarżącej konsekwencjami podwójnego zaniechania jej pełnomocnika (niewniesienie zażalenia w terminie i brak przekazania pełnej informacji o odebranym postanowieniu) jest niezasadne i krzywdzące.
Odnosząc się do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu skarżąca podniosła, że organ błędnie utożsamia powzięcie przez skarżącą wiedzy o wydanym w stosunku do niej postanowieniu ze świadomością, że zażalenie z dnia 21 lipca 2023 r. wniesione zostało po terminie. Wiedzę w tym zakresie - a więc stan rzeczy, w którym ustała przyczyna uchybienia terminowi - skarżąca powzięła dopiero z dniem 11 września 2023 r., po otrzymaniu postanowienia z dnia 6 września 2023 r. stwierdzającego uchybienie termonu na wniesienie zażalenia. Dopiero z tą chwilą skarżąca powzięła wiedzę o konieczności i zasadności złożenia wniosku o przywrócenie terminu na wniesienie zażalenia.
Tak samo niezasadnie organ administracyjny powołuje się na fakt przeglądania przez skarżącą akt postępowania w dniu 10 sierpnia 2023 r. W trakcie przeglądania akt, ani później, skarżąca nie stwierdziła, aby wniesione przez nią zażalenie z dnia 21 lipca 2023 r. było złożone po terminie. Również pracownik organu administracyjnego, z którym tego dnia rozmawiała skarżąca, nie informował, aby stwierdzono wniesienie zażalenia po terminie. Wręcz przeciwnie, zachęcał skarżącą, aby ta uzupełniła wniesione przez siebie zażalenie, co też faktycznie miało miejsce w drodze pisma z dnia 31 sierpnia 2023 r. Natomiast zamiarem skarżącej, przeglądającej akta w dniu 10 sierpnia 2023 r. było zapoznanie się z merytorycznym stanem sprawy - dowodami na które PINB powołał się w postanowieniu z dnia 5 lipca 2023 r., w tym w szczególności ze zdjęciami lotniczymi z 2010 i 2013 r., o których wcześniej skarżąca w ogóle nie wiedziała. Czym innym jest natomiast analiza akt pod kątem tego, czy zażalenie zostało wniesione w terminie, gdyż jest to kwestia, której trzeba specjalnie szukać w aktach sprawy i do stwierdzenia której trzeba mieć potrzebną wiedzę (np. co do sposobu liczenia terminów w postępowaniu administracyjnym). W niniejszej sprawie skarżąca tego nie robiła gdyż nie miała takiej potrzeby - na dzień 10 sierpnia 2023 r. była przekonana, że zażalenie zostało wniesione w terminie, a dodatkowo została w tym utwierdzona słowami pracownika organu administracyjnego, który zachęcał ją do uzupełnienia o nowe dowody wniesionego zażalenia.
Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że jeśli strona nie była świadoma uchybienia terminu, termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, iż środek zaskarżenia złożony został z uchybieniem terminu. W związku z tym, w niniejszej sprawie, termin na złożenie wniosku o przywrócenie uchybionego terminu na wniesienie zażalenia powinien być liczony co daty powzięcia wiadomości o uchybieniu tego terminu, tj. 11 września 2023 r.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że przed wydaniem postanowienia w trybie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. nie był zobowiązany poinformować stronę, że zażalenie zostało złożone z uchybieniem ustawowego terminu, tym bardziej jeżeli strona nie zwracała się w tym zakresie z konkretnym zapytaniem. W kwestii udostępnienia i przeglądania akt zauważono, że udostępnienie akt następuje w trybie art. 73 i art. 74 oraz art. 10 k.p.a. i nie jest rolą organu administracji publicznej udzielanie stronom porad prawnych jak również informowanie stron w sposób przesądzający, jakie będzie rozstrzygnięcie. Do momentu zakończenia postępowania (podjęcia rozstrzygnięcia) strona ma prawo przedstawić w sprawie swoje stanowisko (uwagi, zastrzeżenia, wnioski) do już zgromadzonego materiału dowodowego, jak również przedstawić wszelkie dalsze dokumenty, które zdaniem strony mogą przyczynić się do rozpatrzenia sprawy zgodnie z jej oczekiwaniami. W takim też zakresie była udzielana skarżącej informacja w dniu zapoznania się z aktami sprawy w siedzibie organu odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku.
Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 11 października 2023 r. odmawiające skarżącej przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z dnia 5 lipca 2023 r. Istotą sporu w tej sprawie było to, czy wniosek o przywrócenie terminu został złożony w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu i czy strona uprawdopodobniła brak swojej winy w niedokonaniu czynności procesowej w terminie.
Na wstępie rozważań przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie to wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2).
Wniesienie zażalenia po wskazanym terminie nie zamyka jednak stronie drogi instancyjnej, gdyż ustawodawca w art. 58 k.p.a. przewidział instytucję przywrócenia przez organ terminu dla dokonania czynności procesowych. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, 2) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, 3) zainteresowany dopełnił czynności, dla których określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu.
Z powyższego wynika, że przesłanką, która musi obligatoryjnie zaistnieć w pierwszej kolejności, aby w ogóle możliwe było badanie okoliczności podniesionych we wniosku i ewentualne przywrócenie uchybionego terminu, jest złożenie żądania (prośby) w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż termin siedmiodniowy jest terminem, który nie podlega przywróceniu (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1365/16; z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1992/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ustanie przyczyny uchybienia terminu to ustanie przeszkody do dokonania danej czynności procesowej, niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności w tym zakresie. Ocena czy strona dochowała terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu należy do organu administracji publicznej. Co przy tym istotne dla niniejszej sprawy - datą, od której należy liczyć termin określony w art. 58 § 2 k.p.a., jest data uzyskania przez osobę zainteresowaną wiadomości o zdarzeniu powodującym rozpoczęcie biegu terminu. Jeśli zatem strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie (zażalenie) zostało złożone z uchybieniem terminu.
W okolicznościach niniejszej sprawy sporna była kwestia złożenia przedmiotowego wniosku w terminie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu. Organ przyjął bowiem, że strona o uchybieniu terminu wiedziała już w dniu 21 lipca 2023 r., kiedy to osobiście złożyła zażalenie, a z pewnością najpóźniej w dniu 10 sierpnia 2023 r. tj. kiedy przeglądała akta sprawy w siedzibie organu. Skarżąca zaś jako datę relewantną dla sprawy wskazuje dzień 11 września 2023 r., kiedy to nowemu pełnomocnikowi strony doręczono postanowienie organu z dnia 6 września 2023 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia z dnia 21 lipca 2023 r. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest w tej materii niezasadne.
Z okoliczności sprawy wynika, że ani w dniu 21 lipca 2023 r., ani w dniu 10 sierpnia 2023 r. skarżąca nie wiedziała, że termin na złożenie zażalenia został przekroczony. Wiedzy takiej strona nie posiadała w dniu 21 lipca 2023 r., kiedy składała zażalenie, albowiem o dokładnej dacie doręczenia postanowienia, jak wyjaśniła, nie została poinformowana przez swojego pełnomocnika. Nie sposób też zgodzić się z organem, że taką wiedzę miała strona w momencie przeglądania akt w dniu 10 sierpnia 2023 r., gdyż celem tej czynności – jak wskazała skarżąca, nie było zapoznanie się z samym postanowieniem i weryfikacja terminów, lecz zapoznanie się z materiałem dowodowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia. Co więcej, po przejrzeniu akt skarżąca zdecydowała się na uzupełnienie wniesionego zażalenia, co wskazuje, iż w trakcie dostępu do akt nie powzięła ona wiedzy o tym, że wniesione przez nią zażalenie było nieterminowe. W tym czasie też organ odwoławczy nie doszedł do takiego wniosku, gdyż nie wydano jeszcze postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
W świetle tego jeszcze raz wskazać trzeba, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, jest dzień, w którym strona powzięła wiadomość o uchybieniu terminowi. Dotyczy to sytuacji, w których strona nie miała świadomości przekroczenia terminu i dokonując czynności działała w subiektywnym przeświadczeniu, że robi to w ustawowym terminie. Jeśli zatem strona nie wiedziała o uchybieniu terminu, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od uzyskania przez nią wiadomości o tym, że odwołanie (zażalenie) zostało złożone z uchybieniem terminu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1524/98, dostępny w CBOSA). Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że datą tą, w przypadku uchybienia terminu do wniesienia odwołania (zażalenia), jest data doręczenia postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do dokonania tej czynności (por. wyroki NSA
z 24 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 1664/98, z 10 marca 2000 r., sygn. akt
I SA/Lu 1524/98, z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I FSK 373/08, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia zostało doręczone nowemu pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 11 września 2023 r., wobec czego tę datę należało przyjąć, jako moment ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Dlatego też wniosek strony w trybie art. 58 k.p.a. złożony w dniu 15 września 2023 r. należało uznać za złożony zgodnie z terminem określonym w art. 58 § 2 k.p.a.
W związku z tym błędne jest twierdzenie organu, jakoby przedmiotowy wniosek został złożony bez zachowania terminu wskazanego w art. 58 § 2 k.p.a. Niezależnie jednak od błędnej oceny organu odwoławczego w tym zakresie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, gdyż trafnie WINB stwierdził, iż w sprawie nie została spełniona druga z przesłanek przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym, tj. brak winy strony w uchybieniu terminu. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała bowiem, że nie ponosi winy za zaistniałe uchybienie, gdyż nie została należycie poinformowana przez ówczesnego pełnomocnika o dacie doręczenia mu postanowienia organu I instancji i składając w dniu 21 lipca 2023 r. zażalenie nie wiedziała, iż termin na złożenie środka odwoławczego już upłynął. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych (art. 33 k.p.a.). Jednocześnie ustawa nie zastrzega, że pełnomocnikiem może być tylko profesjonalista. Zatem wybór strony co do sposobu reprezentowania jej interesów w postępowaniu to autonomiczna decyzja strony, która sama, według własnego uznania, korzysta z przysługujących jej uprawnień procesowych, by następnie ponosić wynikające z tego konsekwencje. Ustanawiając zatem wybraną przez siebie osobę pełnomocnikiem strona musi liczyć się z tym, że osoba ta reprezentuje ją w postępowaniu i może działać samodzielnie, chyba że co innego wynika z treści pełnomocnictwa. Podkreślenia wymaga, że stosunek pełnomocnictwa ze swej natury oparty jest na szczególnym zaufaniu mocodawcy do ustanowionego przez niego zastępcy procesowego i niesie ze sobą to następstwo, że wszelkie działania czy zaniedbania pełnomocnika odnoszą bezpośredni skutek w sferze praw i obowiązków reprezentowanego.
Tak więc istota pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym wyraża się w działaniu za stronę i podejmowaniu za nią i w jej interesie wszystkich czynności, jakie zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego strona ta zobowiązana byłaby lub mogłaby podjąć. Pełnomocnictwo co do zasady wyłącza obowiązek osobistego działania strony w postępowaniu administracyjnym, poza pojedynczymi, wynikającymi z przepisów prawa i podyktowanymi specyfiką konkretnej czynności przypadkami, gdzie bezpośredni udział strony jest niezbędny. Ponadto, gdy zakres udzielonego pełnomocnictwa wskazuje na to, iż pełnomocnik zastępuje stronę w postępowaniu w danej sprawie w pełnym zakresie (tak jak w tej sprawie), to oznacza, że podejmuje on w imieniu mocodawcy wszelkie kolejne i pozostające ze sobą w związku czynności procesowe (w szczególności złożenie wniosku wszczynającego postępowanie, składanie wniosków dowodowych, wnoszenie ewentualnych zażaleń na wydawane w toku postępowania postanowienia i odwołania od decyzji czy pisemne wyrażanie stanowiska w sprawie w toku postępowania). Takie procesowe usytuowanie pełnomocnika strony jako bezpośredniego partnera organu w sprawie administracyjnej tej strony skutkuje tym, że jest on na równi ze stroną adresatem dyspozycji norm procesowych znajdujących zastosowanie w danym postępowaniu. Jak przyjmuje się w doktrynie, pełnomocnik z chwilą ustanowienia staje się, odpowiednio do zakresu udzielonego pełnomocnictwa, podmiotem praw i obowiązków procesowych strony (vide: A. Matan (w) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, wyd. C.H. Beck, W-wa 2003 str. 369).
W związku z tym strona - ustanawiając pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, ponosi skutki wynikające z ewentualnego błędu pełnomocnika i to niezależnie od tego, czy jest to pełnomocnik profesjonalny, czy nieprofesjonalny. Każdy pełnomocnik ma bowiem obowiązek dbania o interesy swego mocodawcy poprzez zapewnienie sprawnej obsługi postępowania. Decydując się zatem na udzielenie pełnomocnictwa mocodawca zarazem przyjmuje na siebie wszelkie konsekwencje działalności pełnomocnika, zarówno te pozytywne, jak i negatywne (zob. postanowienia: NSA z 6 października 2014 r., sygn. akt I FZ 328/14; WSA w Opolu z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Op 400/19, dostępne w CBOSA).
Na gruncie art. 58 k.p.a. powyższe oznacza, że niezachowanie terminu przez pełnomocnika równoznaczne jest z zaniechaniem samej strony, która nie może twierdzić, że za jego działanie nie ponosi odpowiedzialności. Przeciwnie, odpowiedzialność osób, którymi strona posługuje się przy dokonywaniu czynności procesowych w postępowaniu, jest oceniana pod względem należytej działalności samej strony (zob. postanowienie NSA z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II FZ 386/06; wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3049/17, dostępne jw.). Innymi słowy, pojęcie winy strony w uchybieniu terminowi w postępowaniu administracyjnym obejmuje swym zakresem także winę pełnomocników ustanowionych w sprawie.
W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji była reprezentowana – co jest bezsporne - przez W. O., który działał na mocy pełnomocnictwa strony z dnia 12 czerwca 2023 r. Był to pełnomocnik nieprofesjonalny, o czym strona wiedziała. Ustanowionemu przez skarżącą pełnomocnikowi postanowienie PINB z dnia 5 lipca 2023 r. zostało doręczone w dniu 13 lipca 2023 r., jak stanowi zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy. We wniosku wskazano, że rozstrzygnięcie to zostało przekazane mocodawczyni w dniu 21 lipca 2023 r., jednakże pełnomocnik nie podał daty doręczenia mu postanowienia.
Sąd nie neguje, że w rozważanym wypadku doszło do zaniechania ze strony pełnomocnika, na skutek czego strona osobiście wniosła zażalenie z uchybieniem terminu. Niemniej jednak, w świetle przytoczonych poglądów, które orzekający skład popiera, nieprofesjonalne działanie pełnomocnika nie mogło świadczyć o braku winy skarżącej w niezachowaniu terminu do zaskarżenia postanowienia I instancji. Strona bowiem ponosi odpowiedzialność za to, w jaki sposób ureguluje kwestię swojej reprezentacji i komu powierzy prowadzenie swoich spraw. W tym zaś zakresie obciąża ją konieczność zachowania należytej staranności, której w niniejszej sprawie skarżąca nie dochowała.
Jednocześnie ani we wniosku, ani skardze nie podano, aby zaniechanie pełnomocnika - polegające na nienależytym poinformowaniu strony o terminie doręczenia postanowienia i czasie na wniesienie zażalenia, było wynikiem sytuacji, której pełnomocnik nie mógł przezwyciężyć nawet przy użyciu największego wysiłku w danych warunkach. Trudno też wyobrazić sobie, jakie mogłyby być to przeszkody, które uniemożliwiały przekazanie skarżącej ww. informacji. Zatem brak przekazania mocodawczyni danych niezbędnych do skutecznego wniesienia przez nią zażalenia stanowiło działanie nieprofesjonalne, za które odpowiedzialność ponosi również strona, która takiej osobie powierzyła prowadzenie swoich spraw. Ponadto sama strona wskazywała na kwestię konfliktu z poprzednim pełnomocnikiem, a mimo to pełnomocnictwo zostało odwołane dopiero w dniu 18 sierpnia 2023 r.
Powyższej oceny nie zmienia fakt, że w pełnomocnictwie z dnia 12 czerwca 2023 r. zaznaczono, iż korespondencja ma być doręczana zarówno na adres pełnomocnika, jak i skarżącej, a mimo to decyzja PINB została doręczona tylko pełnomocnikowi. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli w sprawę ustanowiono pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. W związku z tym, doręczenie stronie rozstrzygnięcia, gdyby takowe nastąpiło omyłkowo – zamiast pełnomocnikowi lub równolegle z doręczeniem pełnomocnikowi, ma w stosunku do tej strony wymiar wyłącznie informacyjny. Czynność ta wywołuje jedynie ten skutek, że strona zostaje poinformowana o treści pisma (orzeczenia). Natomiast skutki prawne związane z doręczeniem rozpoczynają się dopiero z datą skutecznego doręczenia pisma (orzeczenia) ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. Doręczenie decyzji (postanowienia) stronie, jeżeli działa ona przez ustanowionego pełnomocnika, jest bezskuteczne (zob. wyroki NSA z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1855/13; z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3305/18, dostępne w CBOSA). Zatem brak doręczenia postanowienia I instancji także stronie skarżącej, zgodnie z zastrzeżeniem zawartym w pełnomocnictwie, nie wpływa na ocenę braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia od tego postanowienia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdził, że choć organ odwoławczy błędnie ocenił kwestię zachowania terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż jednocześnie prawidłowo przyjął, że nie została spełniona druga z przesłanek określonych w art. 58 k.p.a., tj. brak winy strony w uchybieniu terminu. Jako że wymogi skutecznego domagania się przywrócenia uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym muszą być spełnione łącznie, brak któregokolwiek z nich uniemożliwia pozytywne rozpatrzenie wniosku. Natomiast kwestia winy skarżącej w uchybieniu terminu do złożenia zażalenia nie budziła wątpliwości organu i Sądu, na co wskazują powyższe rozważania. Kwestionowane postanowienie odpowiada więc prawu i wbrew twierdzeniom skargi nie narusza art. art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 80, art. 81a § 1
i art. 58 § 1 k.p.a., zaś stwierdzone naruszenie art. 58 § 2 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy i nie mogło stanowić podstawy wyeliminowania kontrolowanego orzeczenia z obrotu prawnego.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.