II SA/Gd 1129/23

II SA/Gd 1129/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Joanna Zdzienicka-Wiśniewska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 października 2023 r., nr SKO.421.832.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 5 lipca 2023 r. J. G. (dalej: "Wnioskodawczyni", "Strona", "Skarżąca") wystąpiła do Burmistrza Miasta Chojnice (dalej: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. P.
Decyzją z 22 sierpnia 2023 r. Burmistrz, na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) - dalej: "u.ś.r.", odmówił Stronie przyznania wnioskowanego świadczenia.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że M.P. jest zamężna z M. P., który posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz że z uwagi na stan zdrowia (jest po operacji nowotworu) nie jest w stanie sprawować opieki nad żoną.
Odwołując się do ustaleń wywiadu środowiskowego Burmistrz podał, że Strona pracowała zawodowo do 2019 r., od tego czasu, z uwagi na chorobę syna, otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne do czerwca 2023 r. Wskazano, że Wnioskodawczyni opiekuje się matką, która choruje na raka piersi (amputacja obu piersi), jest po trzech udarach mózgu, ma nadciśnienie tętnicze, nowotwór trzonu macicy, depresję, polineuropatię, zaniki pamięci. Strona oświadczyła, że podaje matce leki i posiłki, sprząta, ścieli łóżko, robi pranie, pomaga w czynnościach higienicznych i innych czynnościach dnia codziennego, towarzyszy w wizytach lekarskich i spacerach, robi zakupy. Organ pierwszej instancji zaznaczył, że M. P. nie jest osobą leżącą, porusza się samodzielnie po mieszkaniu, samodzielnie spożywa posiłki, nie jest "pampersowana", potrzebuje asekuracji przy ubieraniu się.
Burmistrz wskazał następnie, że Strona oświadczyła, iż jest u rodziców 3-4 razy dziennie, a opieka nad nimi zajmuje jej minimum 4 godziny w ciągu dnia. Organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że Wnioskodawczyni ma dziecko, które posiada orzeczenie
o niepełnosprawności, ale nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z powodu braku wskazań w orzeczeniu (w pkt 7 i 8) Strona utraciła prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna w czerwcu 2023 r., zaś w lipcu 2023 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę.
Zdaniem Burmistrza czynności podejmowane przez Stronę wobec matki takie jak przygotowanie posiłków, podawanie leków, codzienna toaleta, zakupy, sprzątanie, należą do takich, które można wykonywać o każdej porze dnia, czy to przed pracą lub po jej zakończeniu, nawet w niepełnym jej wymiarze. Są to ponadto czynności dnia codziennego, często świadczone przez osoby dorosłe wobec starszych rodziców, w których wyręczają osoby starsze, a które nie kolidują z jednoczesną aktywnością zawodową. Zaznaczono,
że umawianie wizyt lekarskich, jak i towarzyszenie w nich nie odbywa się codziennie.
Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji ocenił, że opieka, jaką zapewnia Wnioskodawczyni jest zasadna, lecz nie ogranicza możliwości poszukiwania pracy i powiązania zatrudnienia z opieką nad rodzicami. Tym samym, zakres czynności przemawia za tym, że Strona w istocie świadczy pomoc matce, która nawet jeśli jest konieczna, to jednak sama w sobie nie uprawnia do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to stała lub długotrwała opieka wymagająca całodobowej dyspozycyjności, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.
Końcowo organ pierwszej instancji wskazał, że z orzeczenia o niepełnosprawności M. P. (ur. w 1955 r.) wynika, że nie da się ustalić, od kiedy istnieje niepełnoprawność, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 7 listopada 2011 r. Tym samym, w sprawie nie została spełniona również przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 19 października 2023 r. utrzymało ją w mocy.
Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia w sprawie negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r. W ocenie Kolegium nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana przez Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (wyrok z 21 października 2014 r.
sygn. akt K 38/13). Odwołując się do judykatury organ odwoławczy podniósł, że ww. wyrok przesądza o tym, iż organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone
w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Kolegium wskazało następnie, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje
w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na tle powyższej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne stanowiska co do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje
w związku małżeńskim. Pierwsze z nich zakłada, że warunkiem koniecznym do nabycia przedmiotowego świadczenia jest legitymowanie się przez małżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem legitymowanie się takim orzeczeniem przez małżonka osoby wymagającej opieki nie jest konieczne, jeżeli małżonek z przyczyn obiektywnych nie może realnie podjąć się opieki i w takiej sytuacji świadczenie może być przyznane osobie zobowiązanej do alimentacji w dalszej kolejności, a sprawującej faktyczną opiekę nad osobą takiej opieki wymagającej.
Kolegium wskazało, że z uwagi na powyższą rozbieżność w orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podjął w dniu 14 listopada 2022 r. uchwałę w składzie siedmiu sędziów (zasada prawna) w sprawie o sygn. akt I OPS 2/22, która wyznacza aktualną linię orzeczniczą w kwestii przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, co stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. W świetle tej uchwały warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Innymi słowy, niepełnosprawność współmałżonka osoby wymagającej opieki, która nie została stwierdzona orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyklucza przyznanie na nią świadczenia pielęgnacyjnego innemu członkowi rodziny wskazanemu w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy wskazał, że M. P. pozostaje w związku małżeńskim z M. P., który nie posiadał orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zarówno na dzień złożenia przez Stronę wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i na dzień złożenia odwołania (M. P. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności). Okoliczność ta, w obecnym stanie prawnym, wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego Wnioskodawczyni, będącej córką M. P.
W skardze na decyzję organu odwoławczego J. G. zarzuciła jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.
w zw. z art. 62 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej
i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 100 ze zm.) - dalej: "ustawa o rehabilitacji", poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy mąż osoby wymagającej opieki posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 76 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i pominięcie, że mąż osoby wymagającej opieki – M. P., posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z treści dokumentu urzędowego w postaci kopii legitymacji emeryta (seria [...] nr [...]) wydanej przez Ministerstwo Obrony Narodowej w dniu [...]. celem wykazania faktu posiadania przez M. P. orzeczenia inwalidztwa I grupy bezterminowo, odpowiadającego ustaleniu niepełnosprawności o znacznym stopniu.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nie dopełniły ciążących na nich obowiązków wynikających z art. 7, art. 77, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a., nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego i dowodowego w wymaganym dla wyjaśnienia sprawy zakresie, nie przesłuchano M. P., nie wzięto pod uwagę tym samym, że co najmniej od 1997 r. jest on zaliczony do osób niepełnosprawnych o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy pominęły fakt, że M. P. jest inwalidą I grupy według przepisów ustawy o rehabilitacji, która w art. 62 ust. 2 pkt 1 stanowi, że orzeczenie
o zaliczeniu do I grupy inwalidów traktowane jest na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpatrzenia w trybie uproszczonym, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W ocenie organu odwoławczego przedłożona przez Skarżącą legitymacja emeryta-rencisty wojskowego nie zmienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż z przedłożonej legitymacji nie wynika, że M. P. jest niezdolny do samodzielnej egzystencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 19 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta Chojnice z 22 sierpnia 2023 r. odmawiającą J. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką M. P.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), która w art. 17 szczegółowo określa przesłanki, od których spełnienia uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji
z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce lub ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z art. 17 ust. 1b u.ś.r. wynika z kolei, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:
1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub
2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.
Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że świadczenie pielęgnacyjne w związku
z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje wtedy, gdy osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym zatem wymogiem uzyskania omawianego świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Należy zwrócić uwagę, że u.ś.r. nie zawiera definicji "sprawowania opieki", zaś z treści art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długotrwała. Zdaniem Sądu użyte w tej regulacji określenia "stała" lub "długotrwała" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie,
a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.
Należy również wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czy też za gotowość do świadczenia czynności opiekuńczych, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację
z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z 17 października 2020 r.
sygn. akt I OSK 1148/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby można było mówić o spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (zob. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19). W każdym postępowaniu właściwy organ musi zatem dokonać oceny, czy
w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest z niego zrezygnować (zob. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2820/13).
W niniejszej sprawie organy odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, lecz analiza uzasadnień wydanych w sprawie decyzji daje asumpt do przyjęcia, że ich rozstrzygnięcia uwarunkowane były ustaleniem odmiennych przesłanek negatywnych.
Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, że w sprawie nie została spełniona m.in. przesłanka warunkująca przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wskazana w art. 17
ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność matki Skarżącej, zgodnie z wydanym względem niej orzeczeniem, powstała w wieku, który nie mieści się w przedziale wiekowym zakreślonym we wskazanym przepisie.
Organ odwoławczy uznał natomiast, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., gdyż matka Skarżącej pozostaje w związku małżeńskim,
a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do argumentacji zaprezentowanej przez Burmistrza w zakresie mającym za przedmiot zastosowanie w sprawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych zdążyło już uporać się ze sporem prawnym co do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.), nie powstała przed ukończeniem 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej.
W tym miejscu należy wskazać, że w punkcie drugim wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Skoro w powołanym wyroku została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu u.ś.r. z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.
Przywołany wyżej wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia TK upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela stanowisko wyrażone w jednolitym obecnie orzecznictwie sądów administracyjnych, według którego wyrok z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 przesądza o tym, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., tj. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która
z dniem 23 października 2014 r. została przez TK ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (zob. wyroki NSA: z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 40/20, z 26 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 479/16, z 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16).
Stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji było zatem w analizowanym zakresie a limine wadliwe, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy.
Ocenie poddać w tej sytuacji należało negatywne ustalenie Kolegium, a mianowicie, czy okoliczność, że mąż niepełnosprawnej w stopniu znacznym M. P. nie legitymował się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności pozbawia Skarżącą prawa do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
Organ odwoławczy słusznie zwrócił uwagę, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. dokonywana przez sądy administracyjne nie była do tej pory jednolita.
W judykaturze ukształtowały się na tle interpretacji tego przepisu dwa rozbieżne stanowiska, które w odmienny sposób odnosiły się do tego, pod jakim warunkiem osoby wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. oraz opiekunowie osób pozostających w związku małżeńskim mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy żyją rodzice osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu lub małżonek osoby wymagającej opieki.
Kolegium prawidłowo również wskazało, że będąca przedmiotem rozbieżności kwestia została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r.
sygn. akt I OPS 2/22 (ONSAiWSA 2023/1/2), w której stwierdzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.), natomiast warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Należy wskazać, że powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności
w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy również podkreślić, że uchwała ta ma tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a., który nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (tak: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter,
B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006, s. 441).
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że z punktu widzenia języka kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a oraz w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Nie wymaga także czynienia ustaleń pojęciowych z odwołaniem się do zasad języka "powszechnego", nie jest bowiem określeniem należącym do tego języka. NSA wskazał, że stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki) rozróżnione zostały w art. 3 i 4 ustawy o rehabilitacji. Orzeczenia w przedmiocie niepełnosprawności wydawane są przez zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, powoływane zgodnie z przepisami tej ustawy.
Z orzeczeniami tych zespołów o znacznym stopniu niepełnosprawności zrównane są orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, o jakich mowa w art. 5 pkt 1 i 1a tej ustawy. Pod względem językowym przepis nie budzi zatem wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. Jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wynika z przepisów ustawy o rehabilitacji. Regulację w niej zawartą, dotyczącą orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, w tym znacznym stopniu niepełnosprawności, można traktować jak przypadek definicji legalnej tego rodzaju orzeczenia.
W uzasadnieniu omawianej uchwały NSA wskazał również, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy
(Dz. U. z 2023 r., poz. 2809) - dalej: "k.r.o.", a u.ś.r. zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach k.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów k.r.o. w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. Wskazując na osoby zobowiązane do alimentacji względem osoby wymagającej opieki u.ś.r. w szczególności nie wymaga, aby ich obowiązek alimentacyjny pod postacią obowiązku dostarczania środków utrzymania się zrealizował, dotyczy to w szczególności podejmowania się opieki dorosłych osób niepełnosprawnych mających własne środki wystarczające na pokrycie kosztów utrzymania i opieki. NSA zaznaczył, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest
w żadnym zakresie uzależnione od sytuacji materialnej osoby niepełnosprawnej wymagającej opieki, kwestie te nie są badane w postępowaniu, nie ma zatem podstaw, aby na wykładnię przepisów regulujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miały oddziaływać przesłanki z art. 132 k.r.o. regulujące kolejność realizowania się obowiązku alimentacyjnego. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, czy art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinny być interpretowane z uwzględnieniem art. 132 k.r.o.
i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym.
W omawianej uchwale NSA zwrócił również uwagę, że rozbieżność w orzecznictwie i wątpliwości interpretacyjne nie dotyczyły rozumienia tekstu prawnego, spowodowanego jego niejednoznacznością, ale kwestii odstąpienia od jednoznacznego brzmienia przepisów i stosowania ich z pominięciem warunków wprost w nim wyrażonych, czyli z pominięciem fragmentu przepisu, który musiałby zostać uznany nie tyle ze zbędny, co za niedopuszczalny, rażąco naruszający Konstytucję RP, prowadzący do sprzeczności
z chronionymi przez nią wartościami.
W konsekwencji należy przyjąć, że w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa małżonka osoby wymagającej opieki jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności.
Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako przedwczesne ocenia stanowisko Kolegium, które wskazało na istnienie negatywnej przesłanki do przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającej z art. 17
ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W tym zakresie organ odwoławczy ocenił, że skoro M. P. pozostaje w związku małżeńskim z M. P., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, to okoliczność ta wyklucza możliwość przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.
Należy zauważyć, że zgodnie z art. 3 pkt 21 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa
o znacznym stopniu niepełnosprawności - oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy
w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów
o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach
z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.
Z przytoczonej wyżej regulacji wynika, że jeśli u.ś.r. mówi o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to m.in. orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów. Należy przy tym zauważyć, że art. 3 pkt 21 lit. d u.ś.r., zrównując posiadanie znacznego stopnia niepełnosprawności z posiadaniem orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, nie zawiera odesłania do innych ustaw - takich, jakie zawierają pozostałe cztery przepisy zawarte w art. 3 pkt 21 lit. a-c i lit. e u.ś.r. Prowadzi to do wniosku, że orzeczenie
o zaliczeniu do I grupy inwalidów musi być traktowane na równi z orzeczeniami
o znacznym stopniu niepełnosprawności wydawanymi przez zespoły do spraw orzekania
o niepełnosprawności. Uznać więc należy, że osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 u.ś.r. jest osoba posiadająca orzeczenie
o zaliczeniu do I grupy inwalidów wydane przez właściwą komisję lekarską. Tym samym, określony w art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunek legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności będzie spełniony w razie posiadania orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów.
W wyroku z 31 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 739/19 NSA wskazał, że przepisy art. 3 pkt 21 u.ś.r. zostały wyodrębnione jako przepisy ogólne zawarte w rozdziale 1 i zawierają objaśnienie użytego w ustawie określenia "znaczny stopień niepełnosprawności". Mają one charakter regulujący i z tej racji pełnią ważną rolę dla pozostałych postanowień ustawy. Zdaniem NSA należy przyjąć, że ustawodawca w u.ś.r. uznał za konieczne sformułowanie definicji tego określenia przez ustalenie jego znaczenia ze względu na dziedzinę regulowanych spraw. W obrębie systemu prawnego funkcjonuje już bowiem znaczenie tego określenia. W ustawie o rehabilitacji (art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1) wskazano mianowicie, że ustala się trzy stopnie niepełnosprawności, w tym znaczny stopień niepełnosprawności, a także określono warunki zaliczenia osób do m.in. znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie NSA wprowadzenie definicji legalnej w u.ś.r. określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wskazuje zatem, że ustawodawca
w odniesieniu do dziedziny świadczeń rodzinnych uznał za konieczne użycie jego innego sensu niż w ustawie o rehabilitacji. Jeżeli ustalono zatem w u.ś.r. znaczenie tego określenia w drodze definicji, w obrębie tej ustawy nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu.
Zaprezentowanej powyżej wykładni nie przeczy przy tym treść art. 3 ust. 2 ustawy
o rehabilitacji, który ustanawia ogólną regułę legitymowania się dokumentem uprawniającym do ulg i uprawnień na podstawie odrębnych przepisów. Ustawa
o świadczeniach rodzinnych jest zaś aktem ustawowym szczególnym, który na potrzeby spraw rozpoznawanych na jej podstawie sformułował definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" wyraźnie wskazującą zakres zastosowania na zasadzie pojęć równorzędnych, wyznaczających łącznie zakres zastosowania tego terminu. Definicję określenia "znaczny stopień niepełnosprawności" w u.ś.r. należy zatem odczytywać w ten sposób, że za równorzędne z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest traktowane orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów.
Z załączonej do skargi kopii legitymacji emeryta - rencisty wojskowego (seria [...]
nr [...]) wydanej przez Ministerstwo Obrony Narodowej w dniu [...]. wynika, że M. P. został zaliczony do I grupy inwalidów.
Kwestia orzekania o niezdolności do pracy żołnierzy zawodowych została uregulowana w ustawie z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2024 r., poz. 242). W art. 20 ust. 1 tej ustawy ustalono trzy grupy inwalidztwa żołnierzy, przy czym I grupa obejmuje całkowicie niezdolnych do pracy. Z art. 21 ust. 1 ww. ustawy wynika z kolei, że podległe Ministrowi Obrony Narodowej wojskowe komisje lekarskie orzekają o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, emerytów i rencistów, związku albo braku związku inwalidztwa z czynną służbą wojskową oraz o związku albo braku związku chorób i ułomności oraz śmierci z czynną służbą wojskową (pkt 1) oraz
o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej, emerytów i rencistów, na zasadach określonych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(pkt 2). Również § 17 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 stycznia 2006 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie żołnierzy zawodowych, żołnierzy zwolnionych
z zawodowej służby wojskowej oraz emerytów i rencistów wojskowych, a także właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach
(Dz. U. z 2014 r., 1078) wskazuje, że o niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji wojskowa komisja lekarska orzeka na zasadach określonych
w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1440, z późn. zm.).
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest warunkowane legitymowaniem się tylko i wyłącznie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez zespół do spraw orzekania
o niepełnosprawności, bowiem na równi z takim orzeczeniem ustawodawca traktuje również m.in. orzeczenie o zaliczeniu do I grupy inwalidów.
Jako co najmniej przedwczesne uznać tym samym należało stanowisko Kolegium, że w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ M. P. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy wezwie Skarżącą do przedłożenia wszystkich posiadanych przez nią dokumentów związanych z zaliczeniem M. P. do I grupy inwalidztwa (m.in. orzeczenia właściwej komisji lekarskiej). Po potwierdzeniu tej okoliczności i tym samym ustaleniu, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., Kolegium, na podstawie art. 136 k.p.a., zleci Burmistrzowi przeprowadzenie dodatkowego, szczegółowego wywiadu środowiskowego (wobec lakoniczności wywiadu z 2 sierpnia 2023 r.), po czym na podstawie całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oceni, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia przez Stronę a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad niepełnosprawną matką (art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.), czemu da wyraz w stosownym rozstrzygnięciu, którego uzasadnienie będzie spełniać wymogi stawiane przez art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 6 akt sądowych), a Skarżąca
w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]