II SA/Gd 1126/22

II SA/Gd 1126/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-02-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. W. i S. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2022 r., nr SKO Gd/2689/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
K. W. i S. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2022 r., nr SKO Gd/2689/22, którą uchylono decyzję Burmistrza Władysławowa z dnia 30 marca 2022 r., nr RGNiGP.6730.29.2020 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przedmiotowa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym:
Pismem z dnia 25 września 2020 r. skarżący zwrócili się do Burmistrza Władysławowa z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] obręb T., gmina Władysławowo.
Analizując zakres inwestycji ustalono, że wskazany we wniosku teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., II SA/Gd 270/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził bowiem nieważność uchwały Rady Miejskiej we Władysławowie z dnia 28 marca 2007 r. nr VI/66/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T-1 w części dotyczącej ustaleń dla działki nr [...] położonej w obrębie T. W świetle przywołanego planu działka była przeznaczona pod tereny lasu, tereny do zalesienia oraz trwałe użytki zielone.
Z uzupełnionego przez inwestora wniosku wynika, że działka nr [...] o powierzchni 11,47 ha stanowi grunty rolne - RVI, ŁV, PsVI, W-RVI, W-ŁV, W, LsVI, N i planowana jest na niej inwestycja polegająca na realizacji zabudowy zagrodowo- siedliskowej, w ramach której przewiduje się: budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego – ok. 300 m2, budynku garażowo-gospodarczego – ok. 165 m2, uprawę ziół i borówki, wydzielenie terenu pod mini zoo maksymalnie: 10 sztuk danieli, 10 sztuk kóz, 10 sztuk owiec, 25 sztuk kur różnego gatunku oraz hodowlę krów szkockich w wolnym wybiegu (maksymalnie 4 krowy szkockie) i wykonanie stawu o powierzchni maksymalnie 200 m2 i głębokości maksymalnie 2 m.
W piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że planowana inwestycja stanowi część siedliska rolniczego. W związku z tym, że wnioskodawcy posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni ponad 11,47 ha, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w gminie Władysławowo wynosi 3,88 ha, w ich ocenie w sprawie zastosowanie ma art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiący, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Decyzją z dnia 23 marca 2021 r. Burmistrz Władysławowa odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, jako niespełniającej warunków art. 61 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 u.p.z.p.
Jak wskazał organ I instancji, działka objęta wnioskiem posiada powierzchnię przekraczającą średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy Władysławowo, a wnioskodawca posiada status rolnika. W ocenie organu I instancji celem wniosku nie jest jednak w istocie zabudowa zagrodowa, ale poszerzenie prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej - agroturystyki. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że wnioskodawcy posiadają już budynek mieszkalny w ramach prowadzonej działalności rolniczej, a także posiadają budynek gospodarczy, w którym trzymają sprzęt rolniczy w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, polegającą na utrzymaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymywaniu obszarów proekologicznych. Budynek gospodarczy umiejscowiony jest w odległości ok. 1200 m od miejsca, gdzie planowana jest budowa nowej zabudowy zagrodowej, natomiast budynek mieszkalny położony jest w odległości ok. 1000 m od tego miejsca. Zdaniem organu I instancji planowane zamierzenie inwestycyjne nie zmieni rodzaju prowadzonej działalności rolniczej, a wnioskodawcy nie wykazali związku pomiędzy poszczególnymi częściami gospodarstwa rolnego, którego wniosek dotyczy, a utworzeniem nowego siedliska. Organ I instancji zwrócił uwagę na to, że zgodnie z ogólnie dostępną dokumentacją zawartą na stronach internetowych w budynku mieszkalnym wchodzącym w skład gospodarstwa rolnego (opisanym jako pensjonat agroturystyczny) prowadzona jest działalność gospodarcza związana z wynajmem turystycznym, a dodatkowo obszar objęty wnioskiem ma stanowić nie gospodarstwo rolne, a pozostawać dodatkowym miejscem prowadzonej działalności gospodarczej związanej z zakwaterowaniem turystycznym.
Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 6 września 2021 r., nr SKO Gd/2385/21 uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego doszło bowiem do naruszenia przepisów postępowania wyjaśniającego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., skutkującego koniecznością ponownego badania sprawy przez organ I instancji w zakresie mającym wpływ na jej wynik.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien był ocenić, czy informacje zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wraz ze złożoną dokumentacją w sprawie pozwalają na dokonanie ustaleń w spornym zakresie, tj. co do ustalenia charakteru prowadzonego przez inwestora gospodarstwa rolnego oraz powiązania go z zabudową objętą wnioskiem wszczynającym przedmiotowe postępowanie. W ocenie organu odwoławczego, pomimo próby uzasadnienia przez organ I instancji stanowiska w tym zakresie, nie przeprowadził on wyczerpującego postępowania wyjaśniającego dającego podstawę do jednoznacznego stwierdzenia, że planowana zabudowa zagrodowa, określona we wniosku nie jest funkcjonalnie związana z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. W konsekwencji w sytuacji braku właściwej oceny przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. brak było podstaw, aby Kolegium oceniało planowaną zabudowę według parametrów charakteryzujących zabudowę sąsiednią - art. 61 ust. 1 pkt. 1 up.z.p.
Organ odwoławczy zauważył, iż świadczenie usług turystycznych w gospodarstwie rolnym oznacza świadczenie ich w oparciu o zabudowania, grunty i inne zasoby tego gospodarstwa, bez zmiany ich charakteru i naruszania podstawowej funkcji, jaką jest zachowanie zdolności do produkcji rolnej. W rozpoznawanej sprawie objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja związana jest i ma powstać na terenie działki, która stanowi teren gospodarstwa rolnego prowadzonego przez skarżących. W ocenie Kolegium, organ I instancji stwierdzając, że inwestorzy planują zrealizować wnioskowaną inwestycję również z myślą o prowadzeniu działalności turystycznej naruszył obok art. 61 ust. 4 u.p.z.p., również art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek zainteresowanego podmiotu, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego, a więc że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Lu 564/12). Nie ustalając precyzyjnie woli inwestora co do określenia funkcji planowanej zabudowy zagrodowej i związku z istniejącymi już zabudowaniami na przedmiotowej działce w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego, organ I instancji dopuścił się naruszenia obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Kolegium, nie przesądzając kwestii spełnia w sprawie przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zauważyło nadto, że organ I instancji w sposób precyzyjny nie odniósł się także do pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji, starając się spełnić wskazania wynikające z decyzji organu odwoławczego dokonał szczegółowej analizy warunków wymaganych dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zwracając się w tym celu o dodatkowe informacje do wnioskodawców, czyniąc własne ustalenia oraz występując do jednostek i organów wyspecjalizowanych.
W konsekwencji, decyzją z dnia 30 marca 2022 r. Burmistrz Władysławowa ponownie odmówił ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, jako niespełniającej warunków art. 61 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 u.p.z.p.
Organ I instancji rozpoznając po raz drugi sprawę dokonał ustaleń w zakresie oceny planowanej inwestycji pod kątem uznania jej za zabudowę zagrodową w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów oraz zbadał czy planowana inwestycja pozostaje w związku z funkcjonalnym i organizacyjnym z gospodarstwem rolnym. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji uznał, że w sprawie spełnione są przesłanki wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., a zatem przy ocenie dopuszczalności planowanej inwestycji pominął kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Analizując kryterium dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), organ I instancji wskazał, że dostęp do drogi publicznej (tj. ul. N. w T. - położonej w odległości ok. 730 m w linii prostej od terenu inwestycji) ma się odbywać poprzez działki:
- nr [...] (przylegającą do działki nr [...], stanowiącą własność Gminy), niestanowiącą drogi publicznej, będącą wydzieleniem pod docelową (przyszłą) drogę dojazdową, jednakże nieurządzoną i niefunkcjonującą w przestrzeni, o szerokości działki do 4 m, dla której nie została ustanowiona żadna służebność na rzecz właścicieli działki [...];
- nr [...] (stanowiącą własność Gminy), niestanowiącą drogi publicznej, stanowiącą wydzielenie pod docelową (przyszłą) drogę, oznaczoną w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (oznaczonego symbolem T-l) - 3KDL (droga lokalna), działka ta nie stanowi drogi publicznej, nie jest urządzona oraz nie ma bezpośredniego połączenia z drogą publiczną, dla której nie została ustanowiona żadna służebność na rzecz właścicieli działki [...].
Organ I instancji wskazał, że z uwagi na obecne rozwiązania wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz faktycznie istniejącego układu drogowego (dojazd do drogi publicznej w części przebiega przez własność prywatną, tj. działkę nr [...]), brak jest możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej, polegającej na prawie przejazdu oraz przechodu przez działki gminne nr [...] i nr [...], w celu umożliwienia dostępu do drogi publicznej właścicielom działki nr [...] obręb T. Nadto, drugie z zaproponowanych przez właścicieli gruntu rozwiązanie polegające na wskazaniu dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [..], a następnie nr [...] (stanowiącą własność wnioskodawców) również nie spełnia warunku dostępu do drogi publicznej, gdyż działka nr [...] stanowi wydzielenie o szerokości około 3,5 m i długości ok. 695 m, a zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (oznaczonym symbolem T-2) na odcinku około 260 m wchodzi w skład terenów oznaczonych jako 15 ZLz - tereny do zalesienia, na odcinku około 35 m wchodzi w skład terenu przewidzianego jako obwodnica (teren 1KDZ), na odcinku około 20 m wchodzi w skład terenu oznaczonego symbolem 6 ZP - zieleń izolacyjna, następnie na odcinku 80 m wchodzi w skład terenu usługowego (12 U) i dopiero na ostatnim odcinku około 300 m stanowi wraz z działkami nr [...] i [...] (własność gminy) wydzielenie pod drogę oznaczoną symbolem 17KDD, do ul. O. (działki nr [...] i [...] – stanowiącej drogę wewnętrzną, własność gminy).
Ponadto, organ I instancji stwierdził, że działki nr [...] oraz nr [...] nie spełniają warunków umożliwiających kwalifikację ich jako potencjalnej drogi dojazdowej, czy ciągu pieszo-jezdnego dla obsługi planowanej zabudowy, ponieważ działki te posiadają szerokość ok. 3,5 m, a zgodnie z § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie funkcję dojścia do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych mogą spełniać dojścia, pod warunkiem że ich szerokość nie będzie mniejsza niż 4,5 m. Burmistrz wyjaśnił także, że obszar inwestycji miałby być obszarem o funkcji siedliskowej, na potrzeby prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc związanej z obsługą dużych maszyn rolniczych, a tym samym szerokość ok. 3,5 m jest szerokością niewystarczającą do zapewnienia obsługi komunikacyjnej. Organ I instancji podkreślił przy tym, że układ komunikacyjny na działkach nr [...] i [...] fizycznie nie istnieje. Zakładając nawet, że działki nr [...] i [...] spełniałaby wszystkie warunki determinujące możliwość korzystania z nich jako z dróg dojazdowych (regulacje prawne), to byłyby to drogi istniejące wyłącznie teoretycznie, a zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny.
Dla ostatecznego podkreślenia braku dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] Burmistrz przytoczył ustalenia Wojewody Pomorskiego, który zajął stanowisko w tym zakresie w toku prowadzonego postępowania odwoławczego od decyzji Starosty Puckiego z dnia 10 czerwca 2021 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie zgłoszenia dotyczącego zamiaru budowy dwóch parterowych budynków gospodarczych na ww. działce. W decyzji z dnia 8 listopada 2021 r. Wojewoda Pomorski wskazał bowiem, że działka nr [...] nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie nie ma możliwości realizowania na niej inwestycji budowlanej, zaś inwestorzy na potrzeby realizacji planowanej inwestycji winni są zapewnić dostęp dla działki nr [...] do drogi publicznej, zarówno faktyczny, jak i prawny. A co za tym idzie nawet w przypadku istniejącej faktycznie drogi dojazdowej przebiegającej przez inne nieruchomości gruntowe połączone z drogą publiczną, niezbędne jest zapewnienie prawnej możliwości korzystania z tych nieruchomości, np. poprzez ustanowienie stosownej służebności. Jak wynika z poczynionych ustaleń obecnie warunek ten nie jest spełniony".
Wobec powyższego, w ocenie organu I instancji, teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Oceniając zaś warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczący uzbrojenia terenu, Burmistrz wskazał, że teren nie jest uzbrojony w przyłącza. Do wniosku dołączono zaś potwierdzenie możliwości zaopatrzenia w energię elektryczną (pismo E. z dnia 6 października 2020r.). Energia cieplna pochodzić będzie z indywidualnego źródła. Inwestor dołączył do wniosku zapewnienia dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzenie ścieków (pismo E. z dnia 28 stycznia 2020 r.). Jak zauważył organ I instancji, sieci te są jednakże oddalone od terenu inwestycji o około 300 m. Wobec powyższego, z uwagi na brak sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na wysokości działki objętej wnioskiem Burmistrz wystąpił do spółki E., celem ustalenia, czy planowana jest rozbudowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w tym rejonie. W odpowiedzi wskazano, że nie jest przewidywana rozbudowa sieci i dalsza realizacja podłączeń do sieci wodnokanalizacyjnych w tym rejonie. Podłączenie wnioskowanej nieruchomości do sieci miałoby się odbywać na zasadzie budowy przyłącza wodociągowego jak i przyłącza kanalizacyjnego. Tym samym, realizacja przyłącza musiałaby zostać zrealizowana przez wnioskodawców na własny koszt na odcinku od najbliższej sieci do terenu inwestycji (na odcinku ok. 300 m). Organ I instancji, z uwagi na wątpliwości dotyczące możliwości budowy indywidualnego przyłącza do sieci na odległość około 300 m - zwracał się kilkukrotnie o wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie do spółki E. Z treści udzielonych odpowiedzi wynikało zaś m.in., że nie przewiduje się rozbudowy sieci wodociągowej i kanalizacyjnej w kierunku działki [...] obręb T., brak jest uzasadnienia ekonomicznego dla takiej inwestycji, a miejsce i sposób włączenia przyłączy wodnokanalizacyjnych dla planowanej inwestycji określone zostanie dopiero na etapie wydawania warunków technicznych na wniosek inwestora. E. wskazał również orientacyjne miejsce włączenia do sieci na wysokości oczyszczalni ścieków (tj. w oddaleniu o kilkaset metrów). W tym miejscu Burmistrz wskazał, że orzecznictwo wyklucza możliwość traktowania jako indywidualnego przyłącza wodociągowego fragmentu sieci znajdującego się poza granicami nieruchomości przyłączanej. Przyłączem kanalizacyjnym jest odcinek przewodu łączącego instalację wewnętrzną z siecią, ale wyłącznie do granicy nieruchomości przyłączanej do sieci. Poza granicą nieruchomości dalsza część przewodu stanowi element sieci. Jeżeli na nieruchomości brak jest studzienki, to przyłączem jest odcinek przewodu pomiędzy wewnętrzną instalacją, a granicą nieruchomości, dalsza część tego przewodu prowadząca do sieci stanowi element tejże sieci.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji wskazał, że jeżeli mająca powstać infrastruktura stanowiłaby element sieci wodociągowej, to musiałaby zostać przejęta przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne. W przedmiotowej sprawie nie zawarto żadnej umowy w tym zakresie, a co więcej E. wskazał na niezasadność rozbudowy sieci na wysokości działki nr [...] oraz brak uzasadnienia ekonomicznego takiej inwestycji. Burmistrz podkreślił przy tym, że pomimo iż gestor sieci wskazuje na możliwość realizacji infrastruktury nakładem własnym inwestora - to w przedmiotowy przypadku wnioskodawca nie posiada żadnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomościami (m.in. gminnymi), które umożliwiłyby budowę infrastruktury technicznej na odcinku kilkuset metrów poza terenem inwestycji - tj. odpowiedniej służebności gruntowej.
Wobec powyższego organ I instancji wskazał, że nie może jednoznacznie stwierdzić, iż istniejące lub planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Zebrana dokumentacja nie potwierdza bowiem, że uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego objętego przedmiotowym wnioskiem, a co za tym idzie w ocenie Burmistrza nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Dalej organ I instancji wskazał, że z ewidencji gruntów wynika, że teren działki nr [...] obejmuje grunty rolne klasy VI, łąki klasy V, pastwiska klasy VI, wody na terenach rolnych W-RVI, wody na terenach łąkowych W-ŁV, wody powierzchniowe W, Lasy klasy VI oraz nieużytki. Zgodnie zaś z wnioskiem w ramach inwestycji nie ma dojść do zmiany sposobu użytkowania terenu, a co za tym idzie warunek w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. zostałby spełniony.
W ramach oceny zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), w szczególności w zakresie położenia inwestycji na obszarach objętych formami ochrony przyrody ustalono, że realizacja przedsięwzięcia jest przewidziana na nieruchomości położonej w całości na terenie otuliny Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach Bielawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu.
Teren inwestycji leży częściowo w strefie 100 m od koryta rzeki Czarna Wda, a zgodnie z treścią wniosku wnioskodawcy nie planują realizacji zabudowy w ww. strefie. W ocenie Burmistrza na podstawie treści wniosku nie ma możliwości oceny jakiego typu działania, roboty wykonane zostaną w ramach inwestycji. Niemniej jednak organ I instancji zauważył, że na terenie inwestycji doszło do zmiany rzeźby terenu na skutek wykonania (bez zachowania właściwych procedur) przez wnioskodawcę stawu, co spowodowało zarówno zmianę stosunków wodnych na terenie inwestycji, jak i trwałe zniekształcenie rzeźby terenu, przerwanie procesów glebotwórczych oraz zmianę rzędnych terenu, a staw został wykonany w obszarze 100 m od krawędzi rzeki Czarna Wda.
Ponadto, organ I instancji zakwalifikował planowaną inwestycję jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co przesądza o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzyskanie zaś decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Burmistrz, dla planowanej inwestycji nie została wydana (ani też nie jest w trakcie procedowania) decyzja środowiskowa.
W świetle powyższego, w ocenie organu I instancji, nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Burmistrz uznał natomiast, że spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 16 listopada 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący są właścicielami działki nr [...], objętej wnioskiem oraz jednej z sąsiednich działek nr [...] o powierzchni 7,07 ha, która na wniosek skarżącej, na podstawie decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia 27 stycznia 2020 r.. została podzielona na działki nr od [..] do [...], zgodnie z którą proponowany podział dopuszcza się pod warunkiem ustanowienia przy zbywaniu wydzielonych działek nr [...]-[...] odpowiednich służebności przejścia i przejazdu na obszarze działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...]-[...]. W uzasadnieniu przywołanej decyzji stwierdzono, że w wyniku dokonania podziału wyodrębniono trzy działki przeznaczone pod planowany teren zabudowy usługowej (działki nr [..]-[...]), działkę pod teren zieleni urządzonej (działka [...]), teren pasa drogowego drogi zbiorczej (działka nr [...]), teren pasa drogowego dróg dojazdowych (działki nr [...] i [...]) oraz działkę stanowiącą w części teren przeznaczony pod zalesienie oraz teren lasu (działka nr [...]). Wydzielona działka nr [...] posiada dostęp do dróg publicznych ul. O., ul. N. i ul. S. przez obszar działek nr [...]-[...] oraz wydzielonej działki nr [...]. Wydzielone działki nr [...]-[..] posiadać będą dostęp do dróg publicznych ul. O., ul. N. i ul. S. przez obszar drogi gminnej stanowiącej teren działek nr [..]-[...], wydzielonych działek nr [...] i [...] oraz poprzez obszar działki ewidencyjnej nr [...], która stanowi własność wnioskodawcy. Wydzielona działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej ul. Ż. przez obszar drogi gminnej położonej na terenie działek nr [...]-[....]. Organ II instancji wskazał także, że skarżący dołączyli umowę udostępnienia zawartą w dniu 24 sierpnia 2021 r. pomiędzy Gminą Władysławowo (właścicielem działki nr [...]), a skarżącymi (właścicielami działek [...]-[...]), określającą wzajemne udostępnienia przedmiotowych nieruchomości na warunkach określonych w umowie.
Organ odwoławczy wskazał, że wnioskodawcy we wniosku z dnia 25 września 2020 r. dojazd do planowanej inwestycji określili poprzez drogę gminną - działka nr [...] i dalej do drogi gminnej - działka nr [...]. W piśmie z dnia 23 listopada 2020 r. wnioskodawcy wystąpili o ponowną analizę dojazdu do działki nr [...] poprzez działkę nr [...], której są właścicielami, która to działka ma dostęp do drogi publicznej zbiorczej 1 KDZ lub do ul. N., a następnie ul. R. Ponadto, w piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r., odnosząc się szczegółowo do kwestii związanych z dostępem działki objętej wnioskiem do drogi publiczne, skarżący wyjaśnili, że nieruchomość nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez wewnętrzną drogę dojazdową gminną analogicznie jak ma miejska oczyszczalnia ścieków tj. poprzez działkę nr [...] i nr [...] (ewentualnie służebność przez działkę nr [...]), alternatywnie poprzez drogę wewnętrzną nr [...] i nr [...]. Wnioskodawcy wskazali, że zarówno działka nr [...], nr [...], jak i nr [...] nie stanowią drogi publicznej, a ich położenie w terenie i wykorzystanie min. przez rolników i turystów świadczy wprost, iż są to drogi wiejskie. W sprawie nie ma też większego znaczenia fakt, że droga nr [...] jest w planie zagospodarowania w części przeznaczona pod zalesienie, gdyż może być drogą leśną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach. Nadto, w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że główny dojazd do terenu inwestycji został wskazany na załączniku graficznym pierwotnego wniosku. Dojazd od działki nr [...] do dróg publicznych: ul. O., N., S. będzie odbywał się przez działkę ewidencyjną nr [...], drogą gminną położoną na terenie działki nr [...] przez działkę nr [...], która stanowi własność wnioskodawców, wydzieloną działkę nr [...], drogę gminną na terenie działek nr [...]-[...]. Powyższy dojazd do drogi publicznej jest tożsamy z dojazdem do drogi publicznej, który został ustalony w decyzji Burmistrza Władysławowa z dnia 27 stycznia 2021 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości - działki nr [...].
Organ odwoławczy wskazał, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki lub działek, które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.). Co do zasady, o pełnieniu przez teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693.), drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi. W związku z tym, nie budzi wątpliwości, że udostępnienie gminnej drogi wewnętrznej na zasadach powszechnego dostępu realizuje warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Co przy tym istotne, podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Jednocześnie, analizując całość dokumentacji w niniejszej sprawie i występowanie częściowo dróg leśnych organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 8 ustawy o lasach, przez drogi leśne należy rozumieć drogi położone w lasach niebędące drogami publicznymi w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Zatem drogą leśną będzie każda droga położona w lesie, o ile nie będzie ona drogą publiczną. Natomiast, co do zasady, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o lasach, ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb. Jednocześnie jednak ustawodawca przewiduje od tej zasady wyjątki określone w ust. 3. Jak zaznaczyło Kolegium, dla niniejszej sprawy szczególne znaczenie ma wyłączenie z pkt 7, dotyczące osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Wyznacznikami jest to, aby te tereny miały status rolnych, a więc np. były określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, oraz znajdowały się wśród lasów. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy wskazał, że zadaniem organu I instancji ponownie rozpatrującego sprawę będzie ustalenie czy szlaki komunikacyjne zaproponowane przez skarżących w różnych wersjach opartych na zapisach wynikających z decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości - działki nr [...], umowy udostępnienia zawartej pomiędzy skarżącymi a Gminą Władysławowo odnośnie do działki [...] oraz powszechnie dostępne drogi gminne wewnętrzne oraz drogi leśne są przejezdne. Z materiału dowodowego nie wynika bowiem, czy do przedmiotowej działki obecnie istnieje dojazd, a wbrew twierdzeniu organu I instancji bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia jakości tych dróg w zakresie przejezdności, podlegająca ocenie dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
W kontekście spełnienia przez planowaną inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ odwoławczy wyjaśnił, że wymóg ten dotyczy uzyskania zapewnienia gestora mediów, tj. przedsiębiorstwa dostarczającego dane usługi, o tym, że planowana inwestycja może uzyskać przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a takie zapewnienie inwestor w sprawie przedstawił. Ponadto, zakładanie i eksploatacja na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej może być realizowane w trybie przepisów art. 3051 - 3054 Kodeksu cywilnego dotyczących służebności przesyłu, które regulują dostęp do nieruchomości, na których już zostały zlokalizowane urządzenia przesyłowe przedsiębiorstw przesyłowych, a także zgodnie z art. 124 i 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, z późn. zm.), które przewidują, że realizacja instalacji i urządzeń przesyłowych zaliczonych do celu publicznego może być prowadzona także w przypadku braku zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na podstawie zezwolenia starosty udzielonego w formie decyzji administracyjnej. A zatem w powyższym zakresie sprawa wymaga ponownej szczegółowej oceny.
Ponadto, w zakresie spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ odwoławczy zwrócił uwagę na rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w kontekście tego, czy decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko i wyłącznie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, czy też do jej części określonej przez inwestora. Działka nr [...] stanowi grunty: RVI o powierzchni 3.6837 ha, ŁV o powierzchni 3.6100 ha, PsVI - o powierzchni 0.2200 ha, W-RVI - o powierzchni 0.0223 ha, W-ŁV o powierzchni 0.1456 ha, W – o powierzchni 0.0021 ha, Ls VI o powierzchni 3.5363 ha, N - o powierzchni 0.2500 ha, zatem bezspornie teren przedmiotowej działki o pow. 3.5363 ha zajmuje las. Kolegium wskazało przy tym, że na załączniku nr 3 do decyzji organu I instancji zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz użytki leśne w terenie inwestycji. Organ I instancji w ogóle jednak nie odniósł się do kwestii, iż teren o powierzchni ponad 3,5363 ha stanowi las, tym samym pomijając ocenę w niniejszej sprawie w zakresie ochrony gruntów leśnych.
Przechodząc do oceny zgodności z przepisami odrębnymi, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Kolegium stwierdziło, że skoro organ I instancji ustalił, że działka nr [...] jest położona częściowo w strefie 100 m od koryta rzeki Czarna Wda, to powinien był zebrać pełen zakres dowodów w celu oceny położenia inwestycji na terenie zagrożenia powodziowego i ewentualnych skutków z tym związanych dla planowanych obiektów budowlanych, w tym także konsekwencji związanych wykonaniem stawu. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę nie przeanalizował wniosku i przedstawionych przez skarżących danych charakteryzujących inwestycję w zakresie chowu zwierząt na tyle, by ustalić w sposób bezsporny, że przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, czy do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji strona nie jest zobligowana dołączyć decyzji wydanej w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium zaznaczyło, że organ I instancji wprawdzie oceniał przedmiotową inwestycje odnośnie do potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej, jednak w zakresie, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W świetle powyższego Kolegium uznało, że zaistniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Skarżący wnieśli sprzeciw od opisanej wyżej decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami uniemożliwiającymi orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy.
Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu II instancji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji zdjęciowej drogi dojazdowej do działki nr [...] na okoliczność faktu jej przejezdności, a także zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżących, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że w doktrynie podkreśla się, że decyzja kasatoryjna w trybie art. 138 § 2 k.p.a. podjęta może być jedynie w wyjątkowych przypadkach, co wyłącza zastosowanie wykładni rozszerzającej. Skarżący wyjaśnili, że w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy kolejny raz uchylił decyzję Burmistrza Władysławowa i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący stwierdzili przy tym, że z żadnego przepisu u.p.z.p., jak i jakiejkolwiek innej ustawy, nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak też by organ II instancji nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie.
Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 16 listopada 2022 r. r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.
Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia zatem, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Sprzeciw nie jest zatem, co do zasady, środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem przede wszystkim charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954).
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.
Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Kolegium okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Burmistrza Władysławowa 30 marca 2022 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
Przede wszystkim bowiem wymaga wyjaśnienia kwestia dostępu do drogi publicznej, a ustalenia w tym zakresie mają kolosalne znaczenie dla możliwości ustalenia warunków zabudowy a przede wszystkim na samo procedowanie wniosku. Słusznie zatem Kolegium uznało, że kwestia ta wymaga precyzyjnego ustalenia przez organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy. Wprawdzie Kolegium stwierdziło, że ustalenia mają dotyczyć szlaków komunikacyjnych zaproponowanych przez skarżących w różnych wersjach, to jednak końcowo należy odwołać się do jednego konkretnego sposobu skomunikowania nieruchomości, jako że decyzja o warunkach zabudowy musi zawierać konkretne i jednoznaczne ustalenia a nie warunkowe czy też wariantowe. Zauważyć przy tym trzeba, że w przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia i parametrów nowej zabudowy. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p., czy też nie. Wskazanie dostępu do drogi publicznej należy więc do wnioskodawcy, zaś organ weryfikuje wniosek w tym zakresie. W sytuacji, gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądanie. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w toku postępowania wniosek może być przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Zatem w pierwszej kolejności organ I instancji powinien wyjaśnić kwestię dostępu do drogi publicznej po uzyskaniu stanowiska wnioskodawców.
Wskazać przy tym należy, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ dokonuje jedynie ustaleń w powyższym zakresie na gruncie przepisów u.p.z.p. Kwestia warunków technicznych związanych z dostępem do drogi analizowana jest dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazuje się w orzecznictwie, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże jedynie co do stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z porządkiem przestrzenno-urbanistycznym i architektonicznym. Z kolei, konkretyzacja ogólnie sformułowanych warunków zagospodarowania i zabudowy terenu następuje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie ma obowiązku dokonywania oceny planowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zgodnie z którym dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej powinien być odpowiedni do przeznaczenia i sposobu użytkowania działki budowlanej (zob. wyroki NSA: z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 727/18 oraz z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1801/11 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, prawidłowo także Kolegium wskazało na możliwość pominięcia oceny w zakresie ochrony gruntów leśnych, w sytuacji gdy część terenu objętego wnioskiem na powierzchni ponad 3,5363 ha stanowi las. Nie rozważano przy tym czy wniosek w rzeczywistości dotyczy całej działki czy też jej części, podczas gdy na załączniku nr 3 do decyzji organu I instancji zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz użytki leśne w terenie inwestycji. Są to również istotne okoliczności, które wymagają wyjaśnienia przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o ustalenia warunków zabudowy, a brak ustaleń w tym zakresie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania.
To samo dotyczy położenia części nieruchomości w odległości mniejszej niż 100 m od koryta rzeki Czarna Wda i wpływu tego położenia na możliwość realizacji inwestycji. Wypowiedź organu I instancji w tym zakresie jest bowiem niezrozumiała i nie ma charakteru stanowczego.
Słusznie także Kolegium zakwestionowało nieprawidłowy pogląd na temat uzbrojenia terenu i niewyjaśnienie sprawy przez organ I instancji w tym zakresie.
Ponadto, trafnie organ odwoławczy zakwestionował niezrozumiałą ocenę organu I instancji w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem ewentualnej potrzeby uzyskania decyzji środowiskowej z uwagi na niewłaściwą analizę inwestycji, w zakresie niemającym zastosowania w niniejszej sprawie.
Z powyższych względów brak było podstaw do uwzględnienia sprzeciwu.
W tym miejscu wskazać należy, że instytucja sprzeciwu od decyzji kasacyjnej ma specyficznie ukształtowany zakres kognicji sądu administracyjnego w art. 64e p.p.s.a., który to jest przepisem szczególnym do art. 134 § 1 p.p.s.a. W związku z tym, choć niewątpliwie nie da się skontrolować zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnej oceny zupełności postępowania dowodowego pod kątem przesłanek prawa materialnego, to jednak uwzględniając sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie może zawrzeć wiążącej oceny co do materialnoprawnych przesłanek dotyczących załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 2118/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozbawia kompetencji sądu administracyjnego do oceny prawidłowości wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w świetle hipotezy określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może jednak oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej (np. do ustalenia warunków zabudowy, czy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy), lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przedmiotem rozważań sądu mogą być zatem kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim było to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.
Z uwagi na powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 151a p.p.s.a. o oddaleniu sprzeciwu.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.