II SA/Gd 1121/22

II SA/Gd 1121/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 157 par.2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A. B. – K. i D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 października 2022 r., nr SKO Gd/2725/22 w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji dotyczącej zmiany decyzji w sprawie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących A. B. – K. i D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
A. B. i D. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 27 października 2022 r., nr SKO Gd/2725/22, w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 9 września 2016 r. Prezydent Miasta Gdyni, na wniosek I. Spółki Akcyjnej Spółki Komandytowej, ustalił warunki zabudowy działki nr [...] obręb [...], przy ul. L. [...] w Gdyni dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną oraz garażem o powierzchni użytkowej do 10585 m2.
Decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 29 września 2016 r., nr RAA.6730.192.2016.KR-75/121, decyzja z dnia 9 września 2016 r. została zmieniona w części obejmującej ustalenie linii zabudowy, na podstawie art. 132 § 1 k.p.a.
Skarżący, w oparciu o przysługujące im prawo własności lokali usytuowanych na działce nr [...], złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 września 2016 r. z uwagi na fakt, że wydanie kolejnej decyzji dla tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowi naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący wyjaśnili, że Prezydent Miasta Gdyni ustalał już warunki zabudowy położonej przy ul. L. [...] działki nr [...] (wówczas nr [...]), co nastąpiło decyzją z 2014 r. Decyzja wydana w roku 2016 jest więc kolejną decyzją wydaną w sprawie zakończonej decyzją ostateczną.
Postanowieniem z dnia 27 października 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 29 września 2016 r. w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 9 września 2016 r. uznając, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony.
Kolegium wyjaśniło, że na podstawie materiałów zebranych w toku rozpatrywania odwołania wnioskodawców od decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oraz zażalenia na postanowienie w sprawie sprostowania ww. decyzji ustaliło, iż wnioskodawcy źródeł swego interesu prawnego w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] upatrują w prawie własności lokali w budynku znajdującym się na działce nr [...]. Powołując się bowiem na treść art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego, wnioskodawcy wskazują, że planowana inwestycja wpłynie na przysługujące im prawo własności lokali usytuowanych w budynku na działce nr [...], sposób jego wykonywania, sposób korzystania z rzeczy, a zrealizowanie planowanego obiektu będzie miało wpływ na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących, doprowadzi do zakłócenia korzystania z ich prawa własności. Ich zdaniem wpływ rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 9 września 2016 r., następnie zmienionej w części decyzją tego organu z 29 września 2016 r., na prawo własności lokali usytuowanych na działce nr [...] polegać będzie na ograniczeniu prawa do widoku, słońca, nieskrępowanego pobytu na balkonie, oddziaływaniu w postaci hałasu maszyn budowlanych i nawoływania się pracowników na placu budowy, zanieczyszczenia powietrza wytwarzanego w wyniku procesu budowlanego jak kurz, hałas i spaliny, oddziaływaniu na "potencjalną, przyszłą" możliwość zagospodarowania nieruchomości, zagrożeniu dla stabilności ich budynku i ewentualności szkody z tego wynikającej.
W ocenie Kolegium, powyższa argumentacja nie świadczy o tym, by analizowana decyzja, względnie skutki jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, w okolicznościach niniejszej sprawy bezpośrednio i realnie wpływały na interes prawny wnioskodawców, rodziły dla nich określone prawa i obowiązki, w szczególności ograniczenia w dysponowaniu swoją własnością. Decyzja o warunkach zabudowy nie określa bowiem szczegółowych rozwiązań projektowych i konstrukcyjnych obiektu, ani też nie ustala miejsca jego usytuowania na danym terenie, w tym odległości od granic z sąsiednimi nieruchomościami. Jak wskazał organ odwoławczy, tego rodzaju ustalenia czynią organy administracji architektoniczno-budowlanej na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, rozstrzygając w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzja taka nie uprawnia do podejmowania jakichkolwiek działań związanych z rozpoczęciem robót budowlanych. Nie określa warunków ich prowadzenia. W konsekwencji kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji w fazie jej realizacji, a później eksploatacji, na nieruchomości sąsiednie nie jest analizowana i rozstrzygana decyzją o warunkach zabudowy. Ochrona interesów osób trzecich na etapie decyzji o warunkach zabudowy nie może być tym samym rozciągana na okoliczności regulowane przepisami prawa budowlanego.
Zdaniem Kolegium, interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wszelkich sprawach dotyczących weryfikacji rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, poza inwestorem, będą posiadać jedynie te podmioty, których prawa i obowiązki są ukształtowane poprzez samo rozstrzygnięcie o dopuszczalnym przeznaczeniu i podstawowych parametrach zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem, a nie poprzez przyszłe, warunkowane decyzją w sprawie warunków zabudowy orzeczenia (np. pozwolenia na budowę). W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium nie dostrzegło zaś takiego wpływu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy działki nr [...] zawartego w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 9 września 2016 r., zmienionej w części decyzją tego organu z 29 września 2016 r., na prawa i obowiązki wnioskodawców, w szczególności na przysługujące im prawo własności nieruchomości położonych przy ul. L. [...] w Gdyni. Organ odwoławczy podkreślił, że analizowana decyzja nie rozstrzyga kwestii nasłonecznienia działki nr [...], jej przysłaniania, prawa do widoku, słońca, nieskrępowanego pobytu na balkonie. Decyzja ta nie dotyczy ewentualnych emisji z terenu przyszłej budowy. Nie określa geotechniczych warunków prowadzenia robót budowlanych. Zważywszy na określone w decyzji funkcje zabudowy i jej graniczne parametry, Kolegium nie dostrzegło także wpływu zawartego w decyzji z 9 września 2016 r. rozstrzygnięcia na możliwości zabudowy i zagospodarowania działki nr [...].
Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucili mu przede wszystkim naruszenie art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 29 września 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy nie wpływa na interes prawny skarżących, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że skarżący nie są stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...]. Zdaniem skarżących, wszechstronna i prawidłowa ocena materiału dowodowego, powinna prowadzić do wniosku, iż skarżący posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wywodzący się z prawa własności, tj. z art. 140 k.c., gdyż planowana inwestycja wpływa na ich prawo własności, sposób wykonywania tego prawa, sposób korzystania z rzeczy, a zrealizowanie planowanego obiektu będzie miało wpływ na możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących. Skarżący powołali się ponadto na art. 144 k.c. wskazując, że planowana inwestycja zakłóci korzystanie z ich prawa własności, planowane roboty ziemne wpłyną na stabilność budynku skarżących, zacienienie i przesłanianie mieszkań (budynku) przez planowane budynki. Skarżący wyjaśnili, że zamieszkują w budynku usytuowanym na działce nr [...] (są właścicielami dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku na piątej kondygnacji), która to działka leży w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...], na której planowana jest inwestycja (a obie działki rozdziela jedynie działka drogowa nr [...]), a ich okna "wychodzą" wprost na planowaną (realizowaną inwestycję). Ponadto, budynek skarżących ma pięć kondygnacji (i wysokość 21,50 m), podczas gdy inwestor wniósł o wydanie warunków zabudowy dla budynku, który ma mieć maksymalny wysokość 30 m i dziewięć pięter, a zatem nowa inwestycja ma mieć co najmniej trzy pietra powyżej lokalu skarżących i już ta sama okoliczność, zdaniem skarżących, wskazuje na oddziaływanie budynku o zakładanej wysokości na lokale skarżących. Skarżący zwrócili uwagę, iż ich interes prawny potwierdza pośrednio uznanie ich za stronę przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...].
Skarżący zarzucili także naruszenia art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez zaniechanie działania organu z urzędu i niestwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji wydania tej decyzji jako kolejnej, dotyczącej tej samej lokalizacji i tej samej inwestycji dla tego samego wnioskodawcy. Skarżący wyjaśnili, że decyzja z 29 września 2016 r. dotyczy tego samego wnioskodawcy, tej samej lokalizacji i tego samego przedsięwzięcia budowlanego poza tym, że na jej mocy dwukrotnie powiększono powierzchnię użytkową, szerokość frontową elewacji i powierzchnię zabudowy o 4% przy tych samych uwarunkowaniach otoczenia. Zdaniem skarżących, możliwe jest złożenie kolejnego wniosku o wydanie warunków zabudowy dla tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja. Wydanie zaś kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz tego samego inwestora, w odniesieniu do tego samego terenu i tej samej inwestycji stanowi zaś podstawę stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał całkowicie działania z urzędu, w żaden sposób tego nie uzasadniając.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Kolegium ponownie wskazało, że skarżący nie wykazali, aby rozstrzygnięcie w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 29 września 2016 r. mogło realnie wpłynąć na dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy ich nieruchomości. Rozważania w tym zakresie zawarte we wniosku oraz w skardze mają czysto hipotetyczny, nieskonkretyzowany charakter.
Zdaniem Kolegium, jakkolwiek prawo własności może być potencjalnie źródłem interesu prawnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy na działkach sąsiednich, to jednak ochroną z prawą tego wynikającą nie są objęte takie wartości jak "prawo do widoku i zasięgu przestrzennego" oraz braku barier architektonicznych na rozciągającej się z danego lokalu (nieruchomości) osi widokowej. Wartości te, jakkolwiek subiektywnie dla skarżących cenne, nie są elementami chronionego prawa własności. Wpływ inwestycji w tym zakresie nie może być zatem źródłem indywidualnego interesu prawnego. Z kolei prawo do światła dziennego i kwestia tzw. zacieniania, podlega badaniu i jest przedmiotem wiążących rozstrzygnięć dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w ramach którego ocenia się konkretny projekt budowlany i przyjęte tam rozwiązania architektoniczno-budowlane. Kwestia dostępu do światła dziennego nie jest natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdzie ocenia się i kształtuje jedynie podstawowe parametry zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, a nie rozstrzyga o konkretnych formach architektonicznych badając ich wpływ na nieruchomości sąsiednie.
Zdaniem organu odwoławczego, nie może przynieść oczekiwanego przez skarżących rezultatu także argumentacja w zakresie potencjalnych uciążliwości towarzyszących samej realizacji inwestycji (drgania, hałas, zapylenie, wpływ na stabilność budynków). Na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycja podlega ocenie jedynie z punktu widzenia wymogów ładu przestrzennego oraz ograniczeń w zabudowie wynikających z przepisów szczególnych, a nie z punktu widzenia samego prowadzenia robót budowlanych i wymagań im towarzyszących.
W piśmie procesowym z 12 lipca 2023 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, iż skarżącym nie przysługuje status strony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt sprawy. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Kontrolując zaskarżone postanowienie w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem skargi jest postanowienie, którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 29 września 2016 r., nr RAA.6730.192.2016.KR-75/121, w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 9 września 2016 r., nr RAA.6730.192.2016.KR-75/121, w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] obręb [...], przy ul. L. [...] w Gdyni, dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną oraz garażem o powierzchni użytkowej do 10 585 m2.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stwierdzenie nieważności jest instytucją prawną stwarzającą możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji zapadłych w postępowaniu zwykłym, dotkniętych jedną z wad wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy braku przesłanek negatywnych, o których mowa w § 2 tego artykułu lub przepisach szczególnych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji toczy się na ogólnych zasadach przewidzianych w przepisach k.p.a., z uwzględnieniem odrębności wynikających z art. 156 - 159 k.p.a.
W myśl art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiące wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.
Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie powoduje jednak automatycznie wszczęcia tego postępowania. Inicjuje jedynie czynności wyjaśniające, które w tej fazie nie mogą jeszcze obejmować badania czy przyczyny nieważności rzeczywiście miały miejsce,
a dotyczą jedynie formalnej dopuszczalności wniosku, w tym ustalenia istnienia
po stronie wnioskodawcy przymiotu strony. Taka konieczność wynika z treści
art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Redakcja art. 61a § 1 k.p.a. stwarza podstawy do wyodrębnienia dwóch różnych grup przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, które można podzielić wedle kryterium podmiotowego (z żądaniem wszczęcia postępowania występuje osoba niebędąca stroną postępowania) oraz przedmiotowego (inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiają wszczęcie postępowania). Przesłanka podmiotowa odmowy wszczęcia postępowania zachodzi, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, a więc w przypadku niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2016 r., I OSK 1201/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się, że oczywistość ta albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 21 października 2014 r., II SA/Kr 1199/14, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (por. wyroki NSA: z 17 czerwca 2005 r., OSK 1534/04; z 5 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05; z 2 października 2009 r., II OSK 1501/08; z 10 marca 2010 r., II GSK 433/09; z 28 marca 2013 r., II GSK 321/11; wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2013 r., VII SA/Wa 1771/12, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się bowiem, że postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego jest aktem formalnym, a nie merytorycznym, gdyż na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty (por. wyroki NSA: z 29 listopada 2017 r., II OSK 337/17; z 5 września 2019 r., II OSK 2460/17; z 2 grudnia 2021 r., II OSK 89/19, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sytuacji zaś, gdy ustalenia z zakresu przymiotu strony wnioskodawcy wymagają przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, winno ono nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania legitymacji wnioskodawcy. Legitymacja ta jest taką kwalifikacją podmiotu, której oceny dokonuje się nie in abstracto, lecz zawsze na gruncie konkretnej sprawy, w związku z potrzebą odpowiedzi na pytanie, czy określony układ stosunków faktycznych w kontekście norm materialnych tworzy sprawę rozstrzyganą w postępowaniu administracyjnym i czy konkretny podmiot korzysta z determinowanego prawem materialnym uprawnienia do występowania w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie jako osoba, której sfery prawnej ma ono dotyczyć (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2022 r., II OSK 3750/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając wniosek A. B. oraz D. K., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 29 września 2016 r., jako przyczynę odmowy wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a., wskazało brak przymiotu strony wnioskodawców.
Uzasadniając swoje stanowisko, Kolegium poczyniło teoretyczne rozważania natury ogólnej dotyczące podmiotów uprawnionych do żądania stwierdzenia nieważności decyzji, a także charakteru decyzji o warunkach zabudowy stwierdzając, że argumentacja skarżących nie świadczy o tym, by analizowana decyzja, względnie skutki jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, w okolicznościach niniejszej sprawy bezpośrednio i realnie wpływały na interes prawny wnioskodawców, rodziły dla nich określone prawa i obowiązki, w szczególności ograniczenia w dysponowaniu swoją własnością. Organ uznał bowiem, że interes prawny w sprawie dotyczącej warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wszelkich sprawach dotyczących weryfikacji rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, poza inwestorem, będą posiadać jedynie te podmioty, których prawa i obowiązki są ukształtowane poprzez samo rozstrzygnięcie o dopuszczalnym przeznaczeniu i podstawowych parametrach zabudowy nieruchomości objętej wnioskiem, a nie poprzez przyszłe, warunkowane decyzją w sprawie warunków zabudowy orzeczenia (np. pozwolenia na budowę). W okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium nie dostrzegło zaś takiego wpływu rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy działki nr [...], na prawa i obowiązki wnioskodawców, w szczególności na przysługujące im prawo własności nieruchomości położonych przy ul. L. [...] w Gdyni.
Jak wynika zaś z ustaleń faktycznych dokonanych przez Kolegium na podstawie materiałów zebranych na potrzeby odrębnego postępowania, tj. odwołania wnioskodawców od decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu oraz zażalenia na postanowienie w sprawie sprostowania ww. decyzji, wnioskodawcy są właścicielami dwóch lokali mieszkalnych znajdujących się na piątej kondygnacji budynku wielorodzinnego (o wysokości 21,50 m) usytuowanego na działce nr [...]. Planowana po przeciwnej stronie ulicy inwestycja na działce nr [...] obejmuje zaś realizację budynku mieszkalno-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną i obsługą komunikacyjną oraz garażem o powierzchni użytkowej do 10 585 m2 (o maksymalnej wysokości 30 m). Od terenu inwestycji działkę, na której znajduje się budynek, w którym skarżący posiadają lokale mieszkalne, oddziela działka stanowiąca drogę – ul. L. W ocenie wnioskodawców, wpływ planowanej inwestycji na lokale stanowiące własność skarżących polegać będzie zaś na ograniczeniu prawa do widoku, słońca, nieskrępowanego pobytu na balkonie, oddziaływaniu w postaci hałasu maszyn budowlanych i nawoływania się pracowników na placu budowy, zanieczyszczenia powietrza wytwarzanego w wyniku procesu budowlanego jak kurz, hałas i spaliny, oddziaływaniu na "potencjalną, przyszłą" możliwość zagospodarowania nieruchomości, zagrożeniu dla stabilności ich budynku i ewentualności szkody z tego wynikającej.
Sąd, mając powyższe na uwadze, oceniając treść zaskarżonego postanowienia uznał, że przedstawiona w nim argumentacja nie uzasadniała zastosowania przez Kolegium art. 61a § 1 k.p.a., a zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie zostało wydane wadliwie. Organ nie przedstawił bowiem okoliczności, które wskazywałyby na "oczywistość" braku interesu prawnego wnioskodawców. Oczywistość ta nie wynika ani z treści podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, ani nie została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. W konsekwencji, w sprawie brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie wnioskodawców dotyczy cudzej sprawy, a nie ich własnej.
W ocenie Sądu, w świetle powyższych okoliczności oraz treści art. 61a § 1 k.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem ocena, czy wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 29 września 2016 r., powinna zostać dokonana po wszczęciu postępowania, co stworzyłoby możliwość szczegółowego zbadania legitymacji skarżących w ramach procesowych. Ustalenie istnienia po stronie skarżących interesu prawnego wymagało bowiem dokonania pogłębionej analizy w tym zakresie, czego Kolegium zaniechało poprzestając na stwierdzeniu, iż skarżący nie są właścicielami działki bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, a ponadto wydana decyzja, z uwagi na jej charakter, nie wpływa bezpośrednio i realnie na interes prawny skarżących.
Jak już wskazano, tylko oczywisty brak przymiotu strony, stanowi podstawę odmowy wszczęcia postępowania. Za słuszny w tym kontekście uznać należy prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. Na prawo do obrony składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo do wysłuchania. W razie, gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania z powodu przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2016 r., II OSK 1226/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., II SA/Bd 1131/17, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niewątpliwie stroną postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskodawca (inwestor) oraz podmioty legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości, dla której mają zostać ustalone warunki zabudowy. Za stronę postępowania mogą być również uznani właściciele (użytkownicy wieczyści) działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji, a także i dalej położonych nieruchomości – a to z uwagi na położenie tych działek w obszarze oddziaływania inwestycji. O tym, czy danej osobie przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej, nie decyduje automatycznie sama bliskość danej działki od działki inwestora. W każdym przypadku należy przeprowadzić analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu. Zastosowanie znajduje zatem przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej zagospodarowania działki sąsiedniej może potencjalnie dojść do ograniczenia zakresu możliwości korzystania z normatywnie chronionych praw przysługujących właścicielowi, wynikających w szczególności z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Wbrew stanowisku organu, ochrona tych uprawnień jest odzwierciedlona m.in. w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również w art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. prawo własności. Przywołane regulacje – przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy – mogą być źródłem interesu prawnego decydującego o uczestniczeniu jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu należącego do innej osoby (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2016 r., II OSK 892/15, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). O istnieniu tego interesu prawnego przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18; z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tego rodzaju sprawach przy ustaleniu kręgu stron ma znaczenie kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości.
W zaskarżonym postanowieniu mimo, że w podstawie prawnej powołano art. 61a k.p.a., w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dokonano, aczkolwiek w ogólnikowy sposób, oceny legitymacji skarżących do złożenia wniosku w oparciu o przepisy prawa materialnego stwierdzając, że w świetle analizowanych okoliczności faktycznych, nie ma podstaw do uwzględnienia żądania, ponieważ wnioskodawcy nie wykazali interesu prawnego, co wyrażono błędnie w formie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tylko bowiem oczywisty brak interesu prawnego mógł stanowić przeszkodę do prowadzenia postępowania.
Prawidłowe rozpatrzenie żądania wnioskodawców wymagało zaś dokonania pogłębionej analizy w zakresie istnienia po ich stronie interesu prawnego w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko Kolegium o braku legitymacji skarżących należy uznać za przedwczesne.
Pomimo tego, że ochrona interesu prawnego osób trzecich w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ograniczona jest zakresem regulacji, w oparciu o którą rozstrzyga organ, a więc tylko do wpływu na możliwość zagospodarowania działek sąsiednich oraz ich użytkowania bez ponadnormatywnych zakłóceń, a ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mają działanie potencjalne, gdyż przewidują jedynie możliwość realizacji danej inwestycji, a nie nakładają obowiązku jej realizacji przez inwestora, to przyjęcie toku rozumowania zaprezentowanego przez Kolegium, że z podanego powodu, dopiero na kolejnym etapie realizacji inwestycji można egzekwować ochronę interesu prawnego, w zasadzie eliminowałoby realizację praw osób trzecich i w istocie stanowiłoby o tym, że decyzja o warunkach co do sposobu zabudowy nieruchomości nie może naruszać interesu właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Nie można jednak z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowana zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko będzie sięgać oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie (por. wyroki NSA z: 12 maja 2015 r., II OSK 2413/13; 25 kwietnia 2017 r., II OSK 765/16, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W celu ustalenia istnienia interesu prawnego skarżących organ winien był zatem wyjaśnić rzeczywisty rozmiar i charakter przedsięwzięcia inwestora, uwzględniając przy tym w sposób właściwy okoliczności dotyczące wzajemnego usytuowania nieruchomości skarżących i terenu inwestora mając przy tym na uwadze, że skarżącym przysługuje prawo własności lokalu w budynku sąsiadującym z działką objętą ustaleniem warunków zabudowy. Kolegium powinno wziąć także pod uwagę, że o statusie stron w sprawach z zakresu ustalenia warunków zabudowy decydują nie rzeczywiste ograniczenia w zagospodarowaniu, jakie realizacja planowanego zamierzenia inwestycyjnego może spowodować dla właścicieli nieruchomości, lecz potencjalna możliwość negatywnych ingerencji w prawo własności, np. z uwagi na zamiar usytuowania w bliskiej odległości obiektu kubaturowego o wysokości i uciążliwości nieporównywalnej z istniejącą zabudową, którego realizacja może rodzić obawy związane chociażby ze wzmożonym ruchem samochodowym, ruchem osób trzecich, hałasem w różnych porach dnia, ograniczeniem dostępu do światła słonecznego.
Zaskarżone postanowienie nie zawiera żadnych ustaleń dotyczących sytuacji prawnej wnioskodawców ani ich konfrontacji z kształtem inwestycji objętej warunkami zabudowy, co upoważnia do stwierdzenia naruszenia art. 7 w zw. art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 w zw. z 126 k.p.a. w zakresie podstawy faktycznej orzeczenia.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezprzedmiotowym jest rozważanie zagadnień dotyczących wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, albowiem jak dotąd nie przeprowadzono prawidłowo postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżących.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, skutkiem czego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, ponownie rozważy status prawny skarżących i ich uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 157 § 2 k.p.a., co oczywiście nie jest jednoznaczne z przesądzeniem losów prawnych tej decyzji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.