II SA/GD 1116/02

II SA/Gd 1116/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Retyk
Tamara Dziełakowska
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie del. Sędzia SO Tamara Dziełakowska, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Małgorzata Kuba, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2002r. Nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia prawa własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 grudnia 2001r. nr [...]
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 grudnia 2001r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił M. J. nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. G. [...] będącej w użytkowaniu wieczystym. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 104 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209). W uzasadnieniu decyzji organ administracji stwierdził, iż wnioskodawca – M. J. jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w S. przy ul. G. [...], którą nabyła na podstawie umowy darowizny Rep "A" [...] i postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wydanego przez Sąd Rejonowy w S. sygn. akt [...] z dnia 19 lipca 2000r. Przepisy ustawy dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zarówno w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym nie dotyczą nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy, gdyż nie została ona nabyta w związku z dekretem z dnia 6 września 1951r. o ochronie uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (t.j. Dz. U. Nr 46 z 1957 r. poz. 340 ze zm.).
M. J. w odwołaniu od powyższej decyzji podniosła zarzut niewłaściwej interpretacji ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.
Decyzją z dnia 13 marca 2002r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. l ustawy z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną przez ich użytkowników wieczystych przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy (tj. 24 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarze Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanką uwłaszczenia jest m.in. położenie nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych (w tym byłego Wolnego Miasta Gdańska), uprzednie nadanie gospodarstwa rolnego lub działki gruntowej w trybie osadnictwa rolnego, status nieruchomości rolnej lub zabudowanej na cele mieszkaniowe. Przedmiotowa nieruchomość nie została przez odwołującą się lub jej poprzednika prawnego nabyta w trybie wskazanych przepisów dotyczących osadnictwa rolniczego. Nie została więc spełniona jedna z przesłanek warunkujących dopuszczalność uwłaszczenia. Organ odwoławczy uznał za błędne stanowisko, iż przesłanką uwłaszczenia jest wyłącznie położenie nieruchomości na obszarze Ziem Odzyskanych wymienionych w dekrecie z 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich. Ustawa z 4 września 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności określa zasady przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi. Jej przepisy stosuje się do osób fizycznych, które nabyły prawo użytkowania wieczystego przed dniem 31 października 1998r., a także do osób fizycznych będących ich następcami prawnymi. Powyższa ustawa pozwala skorzystać z przekształcenia służącego im prawa wszystkim zainteresowanym, także na Ziemiach Odzyskanych, którzy złożą stosowny wniosek do 31 grudnia 2002r. Ustawodawca w ustawie z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (została ona uchwalona w miesiąc po nowelizacji ustawy z 1997r.) zawęził zakres jej stosowania do nieruchomości gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych zabudowanych na cele mieszkaniowe oraz stanowiących nieruchomości rolne, stosując wobec nich możliwość nieodpłatnej zamiany prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowi zatem lex specialis w stosunku do ogólnej ustawy z 1997r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i dotyczy jedynie przypadków, gdzie kwestię własności nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na Ziemiach Odzyskanych nie zostały do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 lipca 2001r. uregulowane. Jednakże takie sytuacje odnoszą się do przypadków bardzo nielicznych. Celu wydania tejże ustawy nie można postrzegać inaczej biorąc dodatkowo pod uwagę, iż w dacie uchwalenia omawianej ustawy znane było stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 kwietnia 2000r., który uznał unormowania dotyczące preferencyjnych reguł odpłatności za przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności zawarte w ustawie z 1997r. za niedopuszczalne i niezgodne z Konstytucją RP z uwagi na naruszenie m.in. konstytucyjnej gwarancji mienia komunalnego oraz samodzielności finansowej gmin. Zmiana tej ustawy na skutek orzeczenia Trybunału nastąpiła w miesiąc przed uchwaleniem ustawy z dnia 26 lipca 2001r. (ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności).We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny obszernie zinterpretował również stan prawny odnoszący się do użytkowania wieczystego na obszarze Ziem Odzyskanych wskazując na zbędność specjalnych uregulowań dla tego terenu oraz na okoliczność, iż wzbogacanie tylko niektórych grup i społeczności kosztem wspólnoty stanowi przykład naruszenia konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej.
M. J. wniosła skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazując, iż ustawa z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie ogranicza się tylko do osób, które nabyły prawo użytkowania wieczystego na mocy dekretu z 1951r. tzn. w trybie osadnictwa rolniczego na Ziemiach Odzyskanych. Nadto skarżąca zakwestionowała zasadność powołania przez organ odwoławczy stanowiska Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000r., wskazując, iż nie dotyczyło ono omawianej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego.
Zgodnie z art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U Nr 113 poz. 1209 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy (tj. 24 października 2001r.) użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340 ze zm.)
1) zabudowanych na cele mieszkaniowe
2) stanowiących nieruchomości rolne
przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości.
Z treści tego przepisu wynika, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przysługuje użytkownikom wieczystym nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych (Dz. U. Nr 46 poz. 340 ze zm.) Wątpliwość czy wolą ustawodawcy było uwłaszczanie użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, które to obszary zostały wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, czy też uwłaszczanie użytkowników wieczystych nieruchomości nabytych w trybie dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, należy rozstrzygnąć na korzyści pierwszej z tych interpretacji.
Przede wszystkim za taką interpretacją przemawia wykładnia językowa niniejszego przepisu. Konsekwencją zasady racjonalności ustawodawcy w płaszczyźnie językowej jest reguła, zgodnie z którą ustawodawca używa dla wyrażenia swej woli zwrotów językowych najbardziej precyzyjnych semantycznie, odpowiadających znaczeniowo jego intencjom oraz zasada ustawodawcy oszczędnego w słowach.
Zgodnie z regułą używania przez ustawodawcę zwrotów językowych najbardziej precyzyjnych semantycznie, odpowiadających znaczeniowo jego woli, gdyby wolą ustawodawcy było uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości, które zostały nabyte w trybie dekretu z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, ustawodawca, zdaniem Sądu posłużyłby się taki sformułowaniem w treści przepisu. Fakt, iż jego treść została sprecyzowana w inny sposób, przemawia za uznaniem, iż wolą ustawodawcy nie było skonstruowanie normy o takim znaczeniu.
Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nawet w przypadku uznania, iż ustawodawca użył określenia nieruchomości wymienionych w dekrecie zamiast nabytych w trybie dekretu nieprecyzyjnie, przeciwko wykładni przyjętej przez organy administracji przemawia zasada ustawodawcy oszczędnego w słowach, zgodnie z którą ustawodawca nie używa w tekście prawnym wyrażeń zbędnych. Gdyby wolą ustawodawcy było uwłaszczenie użytkowników wieczystych nieruchomości wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, ustawodawca w treści przepisu nie użyłby sformułowania położonych na obszarach Państwa Polskiego, które przy takiej woli ustawodawcy byłby całkowicie zbędne. Oczywistym jest bowiem, że wydany akt prawny nie mógłby dotyczyć nieruchomości innych niż położone na obszarach Państwa Polskiego. Ustawodawca polski wprowadzając normy dotyczące uwłaszczenia użytkowników wieczystych nie mógłby odnieść ich do nieruchomości innych niż pozostające w granicach Państwa Polskiego. Nadto jedynie takie nieruchomości zostały wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. Gdyby sformułowanie "nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych", miało oznaczać nieruchomości wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, zwrot "położonych na obszarach Państwa Polskiego" byłby zbędny.
Wykładnia językowa art. l ust. l ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości prowadzi zatem do wniosku, że słowo "nieruchomości" odnosi się do bezpośrednio z nim sąsiadującego zwrotu "położonych na obszarach Państwa Polskiego", a sformułowanie "wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych", stanowi sprecyzowanie obszarów Państwa Polskiego jakie miał na myśli ustawodawca. Analizowany przepis dotyczy zatem uwłaszczenia użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, które to obszary zostały wymienione w dekrecie z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych. W dekrecie tym zostały wymienione obszary Ziem Odzyskanych oraz Wolnego Miasta Gdańska (art. 13 ust. 2 cyt. dekretu).
Nadto wskazać należy, iż dekret z dnia 6 września 1951r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych przewidywał w art. 2 ust. 1, iż osoby, które posiadają gospodarstwa rolne i prowadzą je osobiście lub przez członków rodziny, żyjących z nimi we wspólności gospodarczej, a do dnia wejścia w życie niniejszego dekretu nie nabyły ich własności, stają się z mocy prawa właścicielami tych gospodarstw. W wyniku jego działania nieruchomości przechodziły zatem na własność osób fizycznych, a nie stawały się przedmiotem użytkowania wieczystego W odniesieniu do tych nieruchomości nie była zatem potrzebna ustawa stwarzająca możliwość nabycia własności tych nieruchomości przez osoby posiadające nieruchomości w użytkowaniu wieczystym. Przyjęcie, że uchwalona została ustawa, dotyczy nieruchomości będących przedmiotem własności podważa jej sens i kłóci się z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Wątpliwy byłby również sens wydania ustawy dotyczącej jedynie nieruchomości, których dotyczy art. 4 ust. 1 cyt. dekretu, t.j. części nieruchomości, które nie przeszły na własność posiadaczy z uwagi na przekroczenie norm obszarowych wymienionych w tym przepisie oraz nieruchomości nadanych w trybie osadnictwa rolniczego, które następnie wskutek różnych okoliczności (jak zrzeczenie się własności czy spadkobranie) stały się ponownie własnością Skarbu Państwa, po czym zostały oddane w użytkowanie wieczyste. Gdyby intencją ustawodawcy było wydanie aktu prawnego znajdującego, wbrew wnioskom wypływającym z wykładni językowej przepisu, zastosowanie w tak incydentalnym zakresie, winien on zaznaczyć te okoliczność w treści ustawy.
W konsekwencji stwierdzić należy, że roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własności nieruchomości przewidziane w art. l ust. l ustawy z 26 lipca 2001 r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lipca 2003 r. przysługiwało wszystkim osobom fizycznym, będącym w dniu 26 maja 1990r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy - 24 października 2001r. użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z 6 września 1951r. tj. na obszarze Ziem Odzyskanych oraz obszarze byłego Wolnego Miasta Gdańska. Ustawa ta stanowiąca przepisy szczególne w stosunku do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (t.j. Dz. U. Nr 120 poz. 1299 ze zm.) umożliwiała nabycie przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości na warunkach korzystniejszych - nieodpłatnie.
Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2000 r. K 8/98 (OTK 2000/3/87) przywołany w treści zaskarżonej decyzji nie stanowi argumentu na poparcie stanowiska organów administracji. Orzeczenie to nie dotyczyło będącej podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości lecz zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 2a ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności.
Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości niezasadnie zawężając jego zastosowanie do gospodarstw rolnych oraz działek gruntowych nadanych w trybie osadnictwa rolniczego na terenach Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska. Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię miało wpływ na wynik sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy administracji powinny kierować się nowym brzmieniem art. l ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Wskazać bowiem należy, iż treść art. l ust. l cyt. ustawy uległa zmianie z dniem 16 lipca 2003r. Obecnie przepis ten nie zawiera terytorialnego ograniczenia dla prawa nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych. Zgodnie z jego aktualną treścią osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja, o której mowa w ust. 3, stała się ostateczna. Nadto w dniu 18 grudnia 2003r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne (Dz.U. Nr 205, poz. l991), które szczegółowo określa tryb postępowania w sprawach wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości.