II SA/Gd 1115/24

II SA/Gd 1115/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 37a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Słupska z dnia 30 października 2019 r., nr XII/208/19 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. stwierdza nieważność § 16 ust.1 zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Miasta Słupska na rzecz J. S.A. z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. S.A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 30 października 2019 r. nr XII/208/19 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie następujących przepisów:
1/ art. 37a ust. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 16 zaskarżonej uchwały zwanej dalej "uchwałą krajobrazową" w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny w dniu 12 grudnia 2023 roku wydał wyrok, w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie uchwały te bez ww. regulacji czy też z ich pominięciem nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym,
2/ art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określającego zasadę proporcjonalności oraz przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez obciążenie skarżącej jako najemcy nieruchomości, na której eksponowane są loga/szyldy/reklamy istniejące w dniu wejścia w życie uchwały, nieproporcjonalnymi obowiązkami wynikającymi z przepisów § 16 uchwały krajobrazowej, które dotyczą poniesienia kosztów realizacji nakazów uchwały związanych z dostosowaniem do zasad i warunków określonych uchwałą, istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z przepisami uchwały, a posadowionych uprzednio zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 16.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca upatruje swój interes prawny do wniesienia skargi w tym, że jest najemcą lokali w S., np. przy ul. L.[..] i ul. S.[..], gdzie zamieszczone są loga, szyldy i inne podlegające wymianie urządzenia reklamowe sieci sklepów skarżącej "B.", które podlegają dostosowaniu do zapisów uchwały krajobrazowej. Formalną zdolność skarżącej do zaskarżenia uchwały krajobrazowej potwierdza jej zdaniem kształtująca się praktyka orzecznicza sądów administracyjnych dotycząca tak zwanych uchwał krajobrazowych. W przedmiotowej sprawie, w której istotą jest również zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej przysługującej skarżącej jako przedsiębiorcy w przepisach Konstytucji RP, źródeł interesu prawnego należy poszukiwać również w publicznym prawie podmiotowym, określonym w art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie względnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano, że skarżąca nie wykazała, by dysponowała interesem prawnym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu skargi przywołano jedynie fakt, że J. S.A. jest najemcą lokali w mieście S., co samo w sobie jest niewystarczające dla wykazania istnienia interesu prawnego, który powinien być w skardze określony precyzyjnie. Samo stwierdzenie, że skarżąca jako najemca dysponuje bliżej nieokreślonymi powierzchniami reklamowymi nie czyni zadość wymogowi wynikającemu z art. 50 p.p.s.a. Gdyby powyższa argumentacja nie znalazła uznania Sądu organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej stwierdzając, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do wprowadzania w uchwale mechanizmów ochronnych praw nabytych poprzez różnicowanie sytuacji podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły tablice i urządzenia reklamowe na podstawie ważnych pozwoleń lub zgłoszeń. Prawa tych podmiotów zostały należycie zabezpieczone poprzez wprowadzenie wystarczająco długiego, czteroletniego okresu dla dostosowania przedmiotowych urządzeń do wymogów uchwały. Artykuł 37a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do ustanowienia rekompensat pieniężnych za wykonane czynności związane z dostosowaniem tablic i urządzeń do wymogów wprowadzonych w uchwale. W chwili obecnej wskazane przepisy w dalszym ciągu znajdują się w obrocie prawnym i wiążą organy jednostek samorządu terytorialnego. Obowiązek dostosowywania nośników reklamowych jest proporcjonalny do wyznaczonego celu, jakim jest uporządkowanie przestrzeni i ochrona krajobrazu i dotyczy jedynie nośników reklamy, które w dniu wejścia uchwały w życie nie były z nią zgodne. Ustawa planistyczna nie zawiera rozróżnienia nośników "legalnych" i "nielegalnych".
Skarżąca w piśmie z 22 listopada 2024 r. sprecyzowała, że:
- jest właścicielem zabudowanej nieruchomości składającej się z działek o nr ewidencyjnych: [..]-[...], położonej w S. przy ul. K. [...], na której prowadzony jest przez skarżącą sklep B.;
- na podstawie umowy najmu z dnia 27 marca 2023 r. zawartej z J. sp. z o.o. (dawniej J. sp. z o.o.), z którą skarżąca jest kapitałowo i osobowo powiązana, jest najemcą budynku handlowo - usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w tym terenami utwardzonymi na działce o nr ewid. [...] położonej w S. przy ul. S. [...], na której prowadzony jest przez skarżącą sklep B.
Powyższe nieruchomości, podobnie jak wymieniona w skardze nieruchomość w S. przy ul. L. [..], mieszczące sklepy "B.", posiadają podlegające wymianie urządzenia reklamowe sieci sklepów "B.", wymagające dostosowania do postanowień uchwały krajobrazowej. W sumie skarżąca posiada w S. 15 placówek sklepów sieci "B.".
Skarżąca podkreśliła, że ma w związku z tym legitymację w przedmiotowym postępowaniu, ma bowiem interes prawny, występuje bowiem związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że zaskarżona uchwała narusza prawa skarżącej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzeczeniach sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy jego własną, indywidualną sytuacją prawną a zaskarżoną uchwałą, który powoduje następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień. O naruszeniu interesu prawnego rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.
Z przywołanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023r., wydanego w sprawie P 20/19, w którym Trybunał stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, z późn. zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskie" wynika, że interes prawny w zaskarżaniu tzw. uchwał krajobrazowych wywodzić należy z prawa własności nieruchomości lub tablic i nośników reklamowych. Przesłanki te są spełnione, skarżąca jest bowiem m.in. właścicielem zabudowanej nieruchomości składającej się z działek o nr ewidencyjnych: [..]-[..], położonej w S. przy ul. K. [..], na której prowadzony jest przez skarżącą sklep B. Faktem powszechnie znanym jest, że na obiektach handlowych prowadzonych przez skarżącą umieszczone są urządzenia reklamowe i tablice reklamowe. Okoliczność ta nie jest przez organ podważana. W konsekwencji uznać należało, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu. Jednocześnie należy zauważyć, że w przepisach regulujących procedurę sporządzania uchwały krajobrazowej nie znalazł się analogiczny do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przepis, z którego wywodzi się obowiązek sądu do skontrolowania procedury uchwalania planu miejscowego z urzędu, w zakresie nieobjętym zarzutami.
Przechodząc do meritum Sąd wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie istotne są konsekwencje wynikające ze zmiany u.p.z.p., jaka została wprowadzona ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmacnianiem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774 ze zm.). Na mocy art. 7 pkt 5 tej ustawy do u.p.z.p. po art. 37 dodano art. 37a-37e dotyczące uchwały regulującej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Jednocześnie na podstawie art. 7 pkt 3 lit. b ustawy zmieniającej, uchylony został art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty. Przywołane regulacje wskazują jednoznacznie, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie materii objętej uchwałą wydawaną na podstawie nowej normy kompetencyjnej zawartej w art. 37a u.p.z.p. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co istotne w tym zakresie, rada gminy co do zasady nie utraciła kompetencji do określania zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, jednakże według nowej regulacji powinna to uczynić w odrębnej, niż plan miejscowy, uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego.
Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 37a u.p.z.p., który stanowi, że rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, zawiera część graficzną określającą granice, o których mowa w ust. 6 (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: 1) wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; 2) wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia Spółka uczyniła § 16 Uchwały XII/208/19, składający się z czterech ustępów, przy czym jedynie ustęp pierwszy dotyczy obowiązku dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej określonych, a więc dotyczy interesu prawnego skarżącej. Ustęp drugi dotyczy ogrodzeń, a ustęp trzeci obiektów malej architektury – a więc obiektów, o których w uzasadnieniu skargi nie ma mowy. Z tego względu Sąd ograniczył się do § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem, ustala się następujące terminy i zasady dostosowania istniejących, w dniu wejścia w życie uchwały, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków w niej określonych:
1) termin dostosowania do zasad określonych w uchwale wynosi maksymalnie 4 lata, za wyjątkiem banerów, reklam emitujących zmienne światło oraz reklam mobilnych, dla których termin dostosowania wynosi 1 rok,
2) sposób dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zasad i warunków określonych w uchwale polegać będzie na ich usunięciu, zmianie lokalizacji lub zmianie gabarytów w taki sposób aby były zgodne z zapisami uchwały,
3) w przypadku usunięcia tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego teren lub obiekt należy bezzwłocznie doprowadzić do należytego stanu technicznego i estetycznego.
W ocenie strony skarżącej przytoczone wyżej regulacje naruszają art. 37a ust. 9 u.p.z.p.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, że istotnie regulacja zawarta w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. budziła wątpliwości natury konstytucyjnej, przy czym dotyczyły one nie samej dopuszczalności ingerencji polegającej na odebraniu, wynikającego z uzyskanej zgody budowlanej, prawa do korzystania z nieruchomości poprzez obowiązek likwidacji tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, zgodnie z zasadami i warunkami w niej określonymi, lecz poprzez brak odpowiedniego mechanizmu kompensacyjnego z tytułu ograniczenia praw majątkowych podmiotów, które legalnie wzniosły tablice reklamowe i urządzenia reklamowe.
Powyższe wątpliwości podzielił Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 (Dz. U. z 2023 r., poz. 2739; OTK-A 2023/102) orzekł, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 tej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższy wyrok został wydany na skutek pytań prawnych sformułowanych przez NSA w postanowieniach z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 166/18 i z 6 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1954/19. U podstaw tych pytań prawnych legły zastrzeżenia NSA co do zgodności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 21 i art. 64 Konstytucji RP) obowiązku dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej i zamontowanych zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem bez równoczesnego zapewnienia odpowiedniego odszkodowania podmiotom zobowiązanym do usunięcia takich tablic. NSA w pytaniach tych zwrócił również uwagę na naruszenie zasady ochrony praw nabytych (art. 2 Konstytucji RP), albowiem zakazy w uchwale krajobrazowej mają nie tylko skutek prospektywny (w postaci zakazu wznoszenia nowych tablic i urządzeń reklamowych tego typu w danym miejscu), ale także skutek retrospektywny poprzez nałożenie obowiązku dostosowania tych już istniejących, skutkującego w efekcie obowiązkiem ich rozbiórki bez zapewnienia właścicielowi odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty pieniężnej.
Warto dodać, że pytanie prawne w sprawie o sygn. akt II OSK 1954/19 zostało zadane w związku z rozpatrywaniem skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 493/18. W sprawie tej przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), a jeden z wiodących zarzutów skargi w tej sprawie dotyczył właśnie obowiązku dostosowania istniejących już tablic do wymogów tej uchwały krajobrazowej. WSA w Gdańsku w ww. wyroku nie podzielił tych zarzutów, wywodząc m.in., że ewentualne zwolnienie istniejących w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośników reklamowych spod obowiązku dostosowania do ich przepisów utrwaliłoby istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian. Wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1951/19, w którym podkreślono, że wyrok TK z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 ma znaczenie dla prawidłowej wykładni przepisu art. 37a ust. 9 u.p.z.p. NSA zaznaczył, że aczkolwiek orzeczenie to ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w nim zakresie nie został wprost derogowany z systemu prawnego, to jednak konieczne jest dokonanie takiej wykładni art. 37a ust. 9 u.p.z.p., głównie na płaszczyźnie funkcjonalnej i systemowej, która uwzględnia treść tego orzeczenia. Wyrok zakresowy powoduje bowiem, że z systemu prawnego jest usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie, zatem sąd w trakcie rekonstrukcji normy prawnej obowiązany jest tę okoliczność wziąć pod uwagę z urzędu (zob. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Wolters Kluwer, Warszawa 2023, s. 114 i n., A Górska, Sposoby usuwania wadliwości procesu tworzenia prawa przez sądy administracyjne, Przegląd Sądowy, 2/2021, s. 89 i n., wyrok NSA z 5 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 94/22).
W omawianym wyroku Trybunał przyznał, że przyjęcie przez organ gminy aktu prawa miejscowego, jakim jest tzw. uchwała krajobrazowa, jest niewątpliwie motywowane interesem publicznym, albowiem gmina chce w ten sposób zadbać o przestrzeń publiczną i doprowadzić do tzw. ładu reklamowego. Skutkiem takiego działania jest jednak godzenie w prawa majątkowe właścicieli tablic i nośników powstałych przed wejściem w życie tej uchwały, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę. Właściciele są bowiem zmuszeni do usunięcia tablic i nośników objętych uchwałą, na własny koszt i bez zapewnienia im odszkodowania. Oznacza to, że ich prawo własności zostało ograniczone, ponieważ nie mogą oni korzystać ze swojej nieruchomości w zakresie objętym treścią uchwały krajobrazowej, a dodatkowo zmuszeni są do zlikwidowania przedmiotu stanowiącego część ich majątku. Art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje przy tym ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Trybunał podzielił w pełni zapatrywanie NSA, że ustawodawca konstruując przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. dopuścił się pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Ustawodawca przyznał bowiem podmiotom czas pozwalający na dostosowanie się do zasad i warunków umieszczania nośników reklamowych przyjętych w uchwale reklamowej poprzez wyznaczenie minimalnej długości okresu dostosowawczego (co najmniej 12 miesięcy), a tym samym pozostawiając prawodawcy lokalnemu ustalenie konkretnych ram czasowych, który powinien uwzględnić uwarunkowania miejscowe, interesy podmiotów umieszczających nośniki reklamowe, jak również występujący na danym obszarze rzeczywisty (negatywny) wpływ istniejących nośników na walory estetyczne krajobrazu. Nie przewidział jednak możliwości określenia przez radę gminy mechanizmu kompensacyjnego, przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkody legalnej w aktach prawa miejscowego. Oznacza to, że regulacja zawarta w omawianym przepisie wywołuje skutek w postaci ograniczenia praw majątkowych jednostek w celu realizacji interesu publicznego. W tym zakresie powyższa regulacja wypełnia przesłanki konstytucyjnego pojęcia wywłaszczenia, pomimo przyjęcia formy aktu prawa miejscowego, a nie decyzji indywidualnej. Na ustawodawcy ciążył obowiązek wprowadzenia takiej regulacji, która zapewniłaby podmiotom objętym uchwałą krajobrazową skorzystanie z mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy 21 ust. 2 Konstytucji RP. Brak tego mechanizmu, stanowiącego pominięcie prawodawcze, sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest niezgodny z Konstytucją RP. Powoduje to bezprawność ingerencji w prawa majątkowe, czego skutkiem jest naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Uchwała krajobrazowa eliminuje bowiem prawny skutek decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę wskazanych w niej tablic i nośników reklamowych powstałych przed wejściem w życie uchwały. Właściciele nieruchomości, którzy występowali o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych (bądź dokonali zgłoszenia robót), działali w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia słusznego odszkodowania, sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń. Prowadzi to do naruszenia interesu właścicieli tablic i nośników reklamowych objętych uchwałą krajobrazową ze względu na legislacyjną działalność państwa, w stosunku do tych podmiotów, które dochowały wszelkiej staranności o legalność swoich działań i którym państwo zezwoliło na taką działalność.
Z powyższych względów Trybunał, zgadzając się z NSA, uznał, że art. 37a ust. 9 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale krajobrazowej warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.
W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 u.p.z.p. zgodzić się trzeba ze stroną skarżącą, że wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazującej dostosowanie zrealizowanych legalnie, gdyż na podstawie zgody budowlanej (pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych) przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, bez jakiegokolwiek mechanizmu kompensacyjnego (regulacji ochronnych), jest niezgodne z prawem.
Aczkolwiek, co należy przyznać, rada gminy, zobowiązana do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie takiej regulacji nie mogła samodzielnie wprowadzić do zaskarżonej uchwały, jednak wobec niekonstytucyjności powołanego przepisu w zakresie określonym w wyroku z 12 grudnia 2023 r. w sprawie P 20/19 kwestia ta nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej uchwały w trakcie kontroli sądowej.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że Uchwała Krajobrazowa Słupska narusza prawa nabyte podmiotów, które legalnie wzniosły na terenie miasta tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę lub dokonanego skutecznie zgłoszenia robót budowlanych. Przepisy Uchwały XII/208/19 określające zasady i warunki ich sytuowania oraz termin dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie uchwały tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych w wyznaczonym terminie (§ 16 ust. 1), bez określenia w niej mechanizmu kompensacyjnego, prawa te narusza.
Dalszym skutkiem wyroku TK jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowej dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za dostosowanie względnie usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych do zasad i warunków ich sytuowania, wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych tablic i urządzeń (zob. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 166/18).
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Należy wyjaśnić, że kompetencja sądu administracyjnego przewidziana w art. 147 p.p.s.a. powinna być interpretowana z uwzględnieniem przedmiotu zaskarżenia określonego w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Z tego też względu uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego prowadzi co do zasady do stwierdzenia nieważności tego aktu w całości lub w części. Z art. 147 p.p.s.a. nie wynika natomiast możliwość przyjęcia przez sąd administracyjny dodatkowych kryteriów podmiotowych, przedmiotowych bądź podmiotowo – przedmiotowych przy kontroli zgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Stąd też, uwzględnieniem dyspozycji art. 147 p.p.s.a. należy przyjąć, że stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego powinno odnosić się do całej uchwały lub konkretnych (konkretnej) jednostki redakcyjnej zaskarżonego aktu.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały, ponieważ został on wydany w oparciu o niekonstytucyjny przepis ustawowy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023r., poz. 1935) zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 797 zł, obejmującą uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł i opłatę za pełnomocnictwo w kwocie 17 zł.
Orzeczenia powołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.