II SA/GD 111/22

II SA/Gd 111/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-07-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 156/23 - Wyrok NSA z 2025-06-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 53 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Skarga J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 10 grudnia 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Brus z 9 sierpnia 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb R., gmina B., została wniesiona w następującym stanie sprawy:
W dniu 28 czerwca 2019r. inwestor P. Sp. z o.o. złożył wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb R., gmina B. (nr projektu [..]). We wniosku wskazano, iż inwestycja obejmuje budowę wieży wolnostojącej o wysokości do 62m n.p.t. (z fundamentem wieży oraz odgromnikiem), instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii, a także urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży. Dookreślono, iż na wieży umieszczone zostaną trzy anteny sektorowe - po jednej na każdym z trzech azymutów (60°, 150° i 245°), zaś każda z anten sektorowych może mieć moc EIRP (równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny) 1000<2000 W.
W dniu 27 grudnia 2019r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z 20 stycznia 2020r. Burmistrz Brus zawiesił postępowanie lokalizacyjne.
Decyzją z 21 października 2020r. Burmistrz Brus umorzył postępowanie środowiskowe, wyjaśniając, iż po przeanalizowaniu zebranej dokumentacji (w tym opinii Dyrektora PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Chojnicach z dnia 30 marca 2020r., Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2020r., a także opinii z dnia 25 marca 2020r. i ponownego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku) stwierdzono, że planowane przedsięwzięcie nie spełnia kryteriów wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. z 2016r., poz. 71 ze zm.), w konsekwencji nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko.
Postanowieniem z 29 grudnia 2020r. Burmistrz Brus podjął postępowanie w sprawie lokalizacyjnej na wniosek inwestora.
Następnie postanowieniem z 22 stycznia 2021r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Gdańsku dokumentów wynikających z art. 96 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 283 ze zm.).
Postanowieniem z 23 kwietnia 2021r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia.
Burmistrz Brus przedłożył projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla planowanego przedsięwzięcia do uzgodnienia z organami współpracującymi, uzyskując uzgodnienie od Starosty Chojnickiego, PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Chojnicach oraz od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku (pismo z 1 lipca 202lr.) - w trybie art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ostatecznie uzgodnienia dokonał również Wydział Inwestycji i Infrastruktury Drogowej Starostwa Powiatowego w Chojnicach (postanowienie Zarządu Powiatu Chojnickiego z 3 sierpnia 2021r.).
Decyzją z dnia 9 sierpnia 2021r. Burmistrz Brus ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...], obręb R., gmina B.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył J. K., zaskarżając ją w całości i zarzucając niespójność załącznika nr 1 z sentencją zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującego się z rysunku wynika, iż wieża ma się znajdować w liniach rozgraniczających na części działki nr [...]. Natomiast z treści decyzji wynika, iż Burmistrz Brus dopuszcza budowę na całej działce, gdzie obowiązuje m.in. zakaz budowy od strony rzeki, wynikający z położenia nieruchomości w [..] Parku Krajobrazowym. Dalej odwołujący się zaznaczył, iż nadal uważa, że realizacja inwestycji negatywnie wpłynie na wartość jego nieruchomości (dz. nr [...]) oraz na prowadzoną przez niego działalność agroturystyczną. Wyjaśnił, iż w jego przekonaniu inwestycja obniży w dużym stopniu walory turystyczno-krajobrazowe tego pięknego leśnego zakątka. Dodał także, iż obawia się o bezpieczeństwo własne, jak i goszczących u niego turystów z uwagi na niewyjaśniony do tej pory wpływ pola elektromagnetycznego na organizmy żywe oraz ewentualność przewrócenia się konstrukcji na jego działkę. Odwołujący domaga się przesunięcia inwestycji na tereny leśne, które w tej okolicy stanowią ponad 90% powierzchni, na których nie będzie istniało bezpośrednie zagrożenie dla ludzi i nie zaburzy walorów krajobrazowych.
W dniu 1 grudnia 2021r. inwestor P. Sp. z o.o. nadesłał analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r., poz. 2448) oraz Kwalifikację przedsięwzięcia z marca 2021r.
Kolegium rozpoznając sprawę podkreśliło, że celem uzasadnionej odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej wymagane jest wskazanie konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który by się planowanej inwestycji sprzeciwiał. Przy czym w zdaniu drugim art. 56 ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. -Dz.U. 2021r., poz. 741 ze zm.), dalej u.p.z.p., zaznaczono, iż przepis art. 1 ust. 2 dotyczący zachowania wymogów ładu przestrzennego, czy też prawa własności, nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 1 ust. 1 u.p.z.p. wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06, wyrok NSA z 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 374/09).
Również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.) nie mogą stanowić wyłącznej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego. Oczywiście w sprawie dotyczącej inwestycji celu publicznego organ administracji musi mieć na uwadze skutki decyzji. W tym kontekście wymagana jest ocena, czy potrzeba realizacji inwestycji celu publicznego pozostaje w odpowiedniej proporcji do potencjalnych skutków wynikających z ingerencji w prawo własności osób trzecich, co wynika systemowo z przepisów art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 140, 143 i 144 Kodeksu cywilnego, dotyczących ochrony własności i możliwości wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z uprawnień właścicielskich.
Odnosząc się do zarzutu o wadliwej lokalizacji inwestycji na działce Kolegium wskazało, że decyzja wyraźnie określa usytuowanie planowanej stacji tylko na działce nr [...] w R., wskazanej przez inwestora. Z zaskarżonej decyzji nie wynikają więc żadne uprawnienia skarżącego do ingerencji w prawo własności właścicieli sąsiednich nieruchomości. Kwestią podlegającą ocenie pozostaje oddziaływanie stacji poprzez wytwarzanie pól elektromagnetycznych.
Z akt sprawy wynika, iż organ ochrony środowiska przesądził, że przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej nie jest konieczne uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż planowana inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć objętych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Rozporządzenie to ma zastosowanie w niniejszej sprawie w brzmieniu dotychczasowym zgodnie z przepisem intertemporalnym, tj. § 4 nowego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019r. (Dz.U. z 2019r., poz. 1839), które weszło w życie w dniu 11 października 2019r. Powyższe nastąpiło w toku postępowania środowiskowego zakończonego decyzją Burmistrza Brus z 21 października 2020r. o umorzeniu postępowania, po uprzednim pozyskaniu opinii Dyrektora PGW Wody Polskie Zarząd Zlewni w Chojnicach, Pomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Gdańsku, a także opinii i ponownego stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku.
Organ odwoławczy wyjaśnił, iż proces inwestycyjny może, ale nie musi składać się z trzech kolejnych etapów postępowania, a mianowicie:
1. postępowania określającego środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - Dz.U. z 2021, poz. 247 ze zm. - zwanej dalej ustawą środowiskową);
2. postępowania planistycznego, w tym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);
3. postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (w trybie ustawy - Prawo budowlane).
Każdy z tych trybów zachowuje swoje odrębności. Z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis ten dotyczy także decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Rozstrzygnięcie w sprawie wydania decyzji środowiskowej ma istotne znaczenie na dalszych etapach inwestycyjnych. Zgodnie z art. 86 pkt 1-3 ustawy środowiskowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy: 1) wydające decyzje określające warunki korzystania ze środowiska w zakresie, w jakim ma być uwzględniona przy wydawaniu tych decyzji; 2) wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej 3) przyjmujące zgłoszenia, o których mowa w art. 72 ust. 1a (...), a więc przy wydawania decyzji lokalizacyjnej, czy o pozwoleniu na budowę, bądź przy przyjmowaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia są: decyzja odmawiająca zgody na realizację przedsięwzięcia (art. 81 ustawy środowiskowej), decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 85 ustawy środowiskowej), decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania (art. 85 ustawy środowiskowej), a także, wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa, decyzja umarzająca postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań w zakresie stwierdzenia, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 września 2019 r., II SA/Rz 785/19; wyrok WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2021 r., II SA/Bk 256/20).
Wspomniany przepis art. 86 ustawy środowiskowej przesądza o związaniu organów prowadzących postępowania wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej treścią decyzji środowiskowej. Związanie to nie pozwala na badanie jej legalności w toku postępowania o lokalizację inwestycji, ale wręcz nakazuje podporządkowanie się jej postanowieniom w toku tegoż postępowania.
W sprawie przedmiotowej inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej zostało zawnioskowane przez inwestora postępowanie środowiskowe, które zakończyło się wspomnianą wyżej ostateczną decyzją o umorzeniu postępowania. W decyzji tej Burmistrz Brus, działając jako organ ochrony środowiska, merytorycznie ocenił planowane przedsięwzięcie jako nie należące do katalogu przedsięwzięć do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, opisanych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010r. W tych warunkach prawnych, co prawidłowo ocenił organ I instancji, nie było przeszkód do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Doszło bowiem do wydania orzeczenia kończącego postępowanie środowiskowe przed uzyskaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o czy stanowi art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej. Takie zaś ostateczne rozstrzygnięcie na mocy art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, wiązało organ planistyczny na etapie prowadzenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rozstrzygnięcie to usuwa tym samym ewentualne wątpliwości co do właściwej kwalifikacji (środowiskowej) przedsięwzięcia.
Niezależnie od kwalifikacji przedsięwzięcia Kolegium dostrzegło - w świetle zarzutów odwołania- konieczność weryfikacji okoliczności dotyczącej oddziaływania inwestycji na sąsiednie nieruchomości, w szczególności w zakresie ustalenia czy oddziaływanie inwestycji nie ogranicza sposobu korzystania z sąsiednich nieruchomości.
Tytułem wstępu organ odwoławczy podniósł, że inwestor stacji bazowej telefonii komórkowej może realizować inwestycję, której promieniowanie elektromagnetyczne oddziałuje na sąsiednią nieruchomość jedynie wówczas, gdy pole elektromagnetyczne znajduje się w miejscu niedostępnym dla ludzi. Tylko w takiej sytuacji wykluczyć bowiem można naruszenie prawa własności sąsiedniej nieruchomości.
Dodało Kolegium, iż w związku z nowelizacją ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska mocą ustawy z dnia 30 sierpnia 2019r. (Dz.U. z 2019r., poz. 1815), która weszła w życie w dniu 25 października 2019r., zmieniona została definicja pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". Obecnie miejscami dostępnymi dla ludności są wszelkie miejsca z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości (art. 124 ust. 2). Tym samym ustawodawca wyraźnie dookreślił, iż uwzględniony winien być obecny na chwilę orzekania stan zagospodarowania terenu, a nie stan, jaki możliwy jest do realizacji w oparciu zapisy planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy.
Przeprowadzona przez organ I instancji analiza wykazała, iż wysokości, na jakich występuje promieniowanie elektromagnetyczne, przy maksymalnym nachyleniu wiązki promieniowania (tilt 6°), wynoszą odpowiednio: 50m nad poziomem terenu niezabudowanego na azymucie 60°, 57,5m nad poziomem terenu niezabudowanego na azymucie 150° oraz 50m nad poziomem terenu niezabudowanego na azymucie 245°. Jest to wysokość i miejsca niedostępne dla ludności, bowiem w promieniu do 70m od środka elektrycznego anten na wszystkich trzech azymutach nie występuje w chwili obecnej zabudowa, a tym bardziej obiekty budowlane o w/w wysokości, umożliwiające dostępność tych miejsc dla ludzi. Z przedłożonej przez inwestora na wezwanie Kolegium Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r., poz. 2448) wynika, iż maksymalny zsumowany zasięg występowania strefy o gęstości mocy pola przekraczającej dopuszczalną wartość 4,6 W/m2, tzw. promieniowania ponadnormatywnego, obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości 5,8 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 58,2 m n.p.t. (tilt 6°). Natomiast przy pochyleniu 0° w poziomie w odległości do 5,8 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 58,4 m n.p.t. Przy czym, należy zauważyć, iż podane wielkości są identyczne dla pasma, jak i dla sektora.
Powołana wartość promieniowania 4,6 W/m2 dla zakresu pasma planowanego przez Inwestora o wielkości 900 MHz wynika z obecnie obowiązujących i mających zastosowanie w niniejszej sprawie zapisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019r., poz. 2448).
W kwalifikacjach przedsięwzięcia inwestor przedstawił nadto ilość anten radioliniowych, planowane azymuty tych anten, środek ich zawieszenia. Mianowicie, inwestor planuje zamontować dwie anteny radioliniowe poniżej anten sektorowych - tj. RL1 na wysokości 57 mn.p.t, na azymucie 123° oraz RL2 na wysokości 55,6 mn.p.t., na azymucie 73°.
Z uwagi na fakt, iż różna jest wysokość, na której anteny (radioliniowe i sektorowe) będą zawieszone oraz różne jest ich skierowanie w innych azymutach (sektorowe 60°, 150°, 245°, radioliniowe 73° i 123°) Kolegium uznało, że nie zachodzi zjawisko superpozycji anten radioliniowych i sektorowych. Nie zachodzi również kumulacja anten sektorowych, gdyż na każdym azymucie umieszczona jest tylko jedna antena sektorowa i każda z nich skierowana jest w odmiennym kierunku.
W ocenie Kolegium przedłożone przez inwestora dokumenty - Kwalifikacja przedsięwzięcia i analiza przedsięwzięcia wraz z wyjaśnieniami należy uznać za miarodajne w sprawie dowody. Nie ma podstaw, aby odmówić im waloru wiarygodności i nie przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, iż wokół planowego przedsięwzięcia, w granicach określonych przez odległości, zależne od wielkości wskazanych przez inwestora parametrów, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności ustalone, zgodnie ze wspomnianą wcześniej nowelizacją art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Przeprowadzana analiza pozwoliła na stwierdzenie, że inwestycja o parametrach określonych przez inwestora nie wejdzie swym oddziaływaniem w miejsca dostępne dla ludności przy uwzględnieniu maksymalnego tiltu (pochylenia wiązki) anten planowanej stacji bazowej. W osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w odległości nie większej niż 70m nie występuje bowiem jakakolwiek zabudowa. Rozpatrując także obszar pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych dla maksymalnego pochylenia wiązki anten sektorowych (6°) Kolegium stwierdziło, iż ponadnormatywne oddziaływanie stacji nie spowoduje ograniczeń w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości znajdujących się na kierunku głównych wiązek promieniowania. Jak wskazano wyżej obszar ten obejmuje teren usytuowany w poziomie w odległości 5,8 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 58,2m n.p.t. (tilt 6°). Natomiast przy pochyleniu 0° w poziomie w odległości do 5,8 m od inwestycji, natomiast w pionie w największym zbliżeniu obszar na wysokości 58,4m n.p.t. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 marca 2021r., sygn. akt II SA/Gd 132/20).
Powyższe ustalenia zostały poczynione w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.. Organ I instancji ustalił aktualny stan zagospodarowania i zabudowy nieruchomości stwierdzając, że planowane przedsięwzięcie nie doprowadzi do ograniczenia dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji. Przeprowadzana analiza pozwoliła na stwierdzenie, że inwestycja o parametrach określonych przez inwestora nie wejdzie swym oddziaływaniem w miejsca dostępne dla ludności przy uwzględnieniu maksymalnego tiltu (pochylenia wiązki) anten nadawczo-odbiorczych planowanej stacji bazowej. Konfrontując powyższe dane z informacjami dotyczącymi planowanej inwestycji Kolegium uznało, iż organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie mogła zostać podjęta decyzja odmowna tylko na tej podstawie, że odwołujący sprzeciwia się takiej lokalizacji inwestycji.
Natomiast fakt, że inwestycja ze względu na położenie i swoje parametry nie wymaga wdrożenia postępowania w sprawie oceny środowiskowych uwarunkowań nie oznacza jednakże, iż odwołujący się jest pozbawiony ochrony prawnej. Ma on bowiem prawo do ochrony przed nadmiernym promieniowaniem elektromagnetycznym. Po pierwsze, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę inwestor będzie obowiązany realizować inwestycję według parametrów, które sam przedstawił we wniosku i które uwzględnione zostały w wydanej decyzji lokalizacyjnej, a pozostałe strony będą mogły zwracać na ten aspekt sprawy uwagę organowi architektoniczno-budowlanemu. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego także wymaganiami ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli odwołujący się w przyszłości poweźmie jakiekolwiek obawy, że zrealizowana instalacja oddziałuje negatywnie na teren pozostający w granicach jego nieruchomości może zwrócić się o wyniki przeprowadzanych w tym zakresie badań, ewentualnie zwrócić się do właściwego organu ochrony środowiska lub inspekcji sanitarnej o dokonanie kontroli pobudowanych urządzeń. Niemniej jednak rodzaj obaw wyrażanych przez odwołującego się w przedmiotowym postępowaniu - skądinąd zrozumiałych, bowiem stanowiących wyraz troski o zdrowie własne, czy sąsiadów jak i przejaw należytej dbałości o własne sprawy związane z nieruchomością - nie uzasadniał zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej wydanej przez organ I instancji.
Dalej wskazało Kolegium, iż zaskarżona decyzja wypełnia wymogi art. 54 pkt 1 u.p.z.p. określając wystarczająco rodzaj inwestycji, jak i zawierając wszystkie jej parametry techniczne, pozwalające na dokonanie kwalifikacji przedsięwzięcia oraz dokonanie oceny jego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Organ I instancji opisał w sposób szczegółowy w zaskarżonej decyzji parametry techniczne planowanej inwestycji, wskazując nie tylko typ inwestycji, ale również rodzaj i ilość anten nadawczo-odbiorczych, jaka ma być zamontowana na planowanej wieży telekomunikacyjnej, wysokość ich zawieszenia na wieży, ich moc (ze wskazaniem mocy EIRP każdej anteny w przedziale 1000< EIRP <2000W, poszczególne azymuty, tilty oraz minimalną wysokość osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem zabudowy dla każdej z anten. Zaskarżona decyzja zawiera w swej treści także elementy z art. 54 pkt 2 u.p.z.p., uwypuklone w pkt 4, 5, 6 i 7.
Kolegium dodatkowo stwierdziło, że Burmistrz Brus dochował wymogów formalnych dla wydania kwestionowanej decyzji. Mianowicie, przeprowadzone zostały uzgodnienia ze Starostą Chojnickim, Dyrektorem Zarządu Zlewni w Chojnicach PGW Wody Polskie i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oraz uzgodnienia z Wydziałem Inwestycji i Infrastruktury Drogowej Starostwa Powiatowego w Chojnicach, którego warunki zostały zawarte w załączniku graficznym zaskarżonej decyzji.
Ponadto organ I instancji wypełnił wymogi z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora i właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością inwestycji z przepisami prawa budowlanego. W rezultacie ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu lokalizacyjnym może następować tylko w takim zakresie jaki wynika z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. przy uwzględnieniu przepisów ogólnych art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.. Powyższemu organ I instancji dał wyraz w pkt 4 a-c zaskarżonej decyzji, gdzie zawarł wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Kolegium podkreśliło, iż sprzeciw mieszkańców wobec planowanej inwestycji nie stanowi przesłanki przesądzającej przy rozstrzyganiu sprawy w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015r., sygn. akt II SA/Rz 747/14 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Lu 725/10). Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują takiej podstawy do odmowy. Powyższe wynika z charakteru decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja ta nie przyznaje inwestorowi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności, zaś ochrona interesu osób trzecich realizowana jest jak wskazano wyżej w szerszym zakresie na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Przesłanki przesądzającej o odmowie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi również spadek wartości nieruchomości położonych w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Ustawodawca dopuszcza bowiem wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która może wywierać negatywne skutki na otoczenie. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Łd 268/09).
W kwestii natomiast zarzutu lokalizacji planowego przedsięwzięcia na terenie prawnie chronionym, tj. w Obszarze Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 " [..]" oraz na terenie [...] Parku Krajobrazowego, Kolegium dodało, iż organ I instancji nałożył na inwestora w tym zakresie (postanowienie z dnia 22 stycznia 2021r.) obowiązek przedłożenia Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Gdańsku dokumentów wynikających z art. 96 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postanowieniem z 23 kwietnia 2021r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowanego przedsięwzięcia, gdyż nie zachodzi sprzeczność planowanego przedsięwzięcia z celami ochrony oraz z działaniami ochronnymi wskazanymi w planie zadań ochronnych, opracowanym dla obszaru Natura 2000 [...]. W odniesieniu zaś do ochrony [..] Parku Krajobrazowego organ I instancji zawarł w treści zaskrzonej decyzji, w jej pkt 2d, iż obowiązują przepisy związane z przebiegiem inwestycji przez teren wspomnianego parku.
W złożonej skardze jej autor zarzucił, ze realizacja inwestycji w dużym stopniu obniży walory turystyczno-krajobrazowe leśnego zakątka, w którym ma zostać zrealizowana, a ponadto obniży wartość działki należącej do skarżącego. Dodał skarżący, ze od trzech lat jest osobą bezrobotną i próbuje rozwinąć działalność agroturystyczną. Obawia się także o zdrowie własne i swojej rodziny, jak również ewentualnych turystów, jakich będzie u siebie gościł w odniesieniu do oddziaływań generowanych przez stacje bazową telefonii. Postuluje skarżący przesunięcie lokalizacji stacji o kilkaset metrów, żeby jej lokalizacja stała się neutralna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły:
- art. 50 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym, inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- art. 56 u.p.z.p. w myśl którego, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jak wskazuje się trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2021 r. sygn. akt. II SA/Rz 35/21). Natomiast odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20).
Przedmiotem wniosku inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej w postaci wieży wolnostojącej. W następstwie powyższego wniosku Burmistrz Brus ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, składającej się z wieży wolnostojącej typu BOT-E2/60, 3 anten sektorowych instalacji radiokomunikacyjnej składającej się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstawy wieży,
Określono wysokość całkowitą konstrukcji - do 62 m n. p. t oraz powierzchnię inwestycji - do 100,0 m2.
Wskazano, iż budowa stacji obejmuje instalację trzech anten sektorowych, wskazano na azymuty poszczególnych anten (60, 150 i 246), moc EIRP (od 1000-2000W), maksymalne dopuszczalne nachylenie głównych wiązek (6) a także minimalną odległość pionową od osi głównej wiązki promieniowania. Ustalono, iż wszystkie anteny będą zawieszone na wysokości ponad 55 m na wieży kratowej, a teren pod wiązkami promieniowania nie jest zabudowany. W decyzji określono też warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych a także wyznaczono lokalizację inwestycji na mapie w skali 1:1000.
W badanej sprawie organy administracji stanęły na stanowisku, iż wniosek inwestora był kompletny i określał wszystkie charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Zdaniem organów określone we wniosku parametry pozwalały na zakwalifikowanie przedsięwzięcia pod względem jego oddziaływania na środowisko, przy czym jak podkreślono, kwalifikacja zamierzenia była już uprzednio dokonana w odrębnym postępowaniu w sprawie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast ocena organu w tym zakresie, dodatkowo przeprowadzona przed wydaniem zaskarżonej decyzji, potwierdziła, nie ma podstaw do uznania przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania za mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
Natomiast w ocenie skarżącego powyższe stanowisko jest błędne, gdyż organ powinien był poczynić również w postępowaniu mającym za przedmiot lokalizację inwestycji celu publicznego ustalenia mające za przedmiot takie aspekty jak obniżenie walorów krajobrazowych, obniżenie wartości działki skarżącego oraz wpływ instalowanych anten i pochodzącego z ich pracy promieniowania na zdrowie skarżącego, członków jego rodziny i potencjalnych gości w jego gospodarstwie.
Według treści art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez właściwy organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych od u.p.z.p., co z kolei potwierdza art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Z treści tych przepisów co do zasady wynika konieczność zbadania wpływu realizacji inwestycji na środowisko, a w szczególności czy planowana budowa stacji bazowej z uwagi na wytwarzane pole elektromagnetyczne, będzie mieścić się w limitach wymogów określonych w przepisach Działu VI ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm.) oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448).
Do przepisów odrębnych, do których odsyła ustawodawca mocą art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. należą także unormowania wyrażone w art. 59 ust. 1, art. 71 ust. 1, 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2003 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r. poz. 283; zwana dalej: "ustawą środowiskową") oraz w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
Przepisy tego ostatniego aktu wykonawczego ustalają: 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 3) przypadki, w których zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 lub 2.
Przytoczone akty w sposób wyraźny nakładają na organ obowiązek dokonania szczegółowej analizy szeregu parametrów technicznych stacji bazowej, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach – art. 71 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Rozstrzygnięcie tej kwestii nie leży po stronie inwestora, lecz należy do organu właściwego do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Do zadań inwestora należy dostarczenie organowi wszystkich wymaganych prawem danych pozwalających na określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, w celu umożliwienia organowi wykonania zadań związanych z oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Zatem rolą organu jest zweryfikowanie czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kwestia potrzeby uzyskania przez planowaną inwestycję została jednak w badanej sprawie ostatecznie rozstrzygnięta we właściwym postępowaniu administracyjnym. Wydano bowiem ostateczną decyzję umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowiącego przedmiot postępowania a podstawą przedmiotowego umorzenia było stwierdzenie przez organy administracji, iż badane przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko.
Zatem w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących niewłaściwego rozważenia czy też uznania obaw artykułowanych przez skarżącego w zakresie wpływu planowanej inwestycji na zdrowie osób przebywających w okolicy inwestycji, albowiem owa ocena została przeprowadzona należycie, przy czym organ zweryfikował także spełnianie przez inwestycję norm dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.
W realiach badanej sprawy, w postępowaniu mającym na celu wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w ocenie Sądu, organy były zobowiązane do uwzględnienia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji i niewątpliwie nie było ich rolą dokonywanie ponownej, przeprowadzonej już stosownym w postępowaniu administracyjnym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stąd prawidłowo organ nie znalazł podstaw do odmowy wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego z uwagi na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, także w aspekcie istnienia na terenie realizacji przedsięwzięcia sformalizowanych form ochrony przyrody.
Jeśli chodzi o zarzuty dotyczące nieuwzględnienia praw jednostki i okolicznych mieszkańców do ochrony zdrowia poprzez wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji, która może negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi należy zauważyć, iż prawodawca określając zasady kwalifikowania przedsięwzięcia pod kątem jego wpływu na środowisko określił ramy w jakich ma następować taka ocena. Twierdzenie o takim negatywnym oddziaływaniu inwestycji na zdrowie ludzi, które uzasadniłoby wydanie decyzji odmownej nie znajduje żadnych podstaw tym bardziej, iż na poparcie swoich twierdzeń skarżący nie przedstawia żadnych wiarygodnych dowodów. Natomiast w zakresie powoływanego interesu społecznego należy również dostrzegać, iż rozwój sieci telekomunikacyjnej ma dla niego istotne znacznie, stąd prawodawca określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, których określenie niewątpliwie ma na celu między innymi wyważenie potrzeb ochrony środowiska, zdrowia ludzi oraz rozwoju telekomunikacji. Wobec braku podstaw stwierdzenia, iżby w następstwie realizacji inwestycji miało dojść do przekroczenia takich norm, co zweryfikowano w stosownym postępowaniu administracyjnym, należy uznać powyższe zarzuty za nieuzasadnione.
Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut jakoby planowana inwestycja tj. 62 -metrowy maszt w bezpośredniej odległości stanowił dysonans przestrzenny wśród istniejącej zabudowy na terenie wiejskim, gdzie skarżący prowadzi działalność agroturystyczną. Zarzut obniżenia wartości działki skarżącego także nie zasługuje na aprobatę, bowiem nie sposób go powiązać z żadnym przepisem, który stałby na straży wysokiej wartości nieruchomości skarżącego czy też braku wahań tej wartości.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki został złożony przez organ odwoławczy.
Przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych stronie: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.