II SA/GD 1108/23

II SA/Gd 1108/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. B. na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna nr V/44/2007 z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Wdzydze, z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 6, w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 95, karta terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 28U, 2. zasądza od Rady Gminy Kościerzyna na rzecz skarżącego W. B. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu 8 listopada 2023r. W. B. wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007r. nr V/44/2007 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny Wdzydze, z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. (Dz.Urz.Woj.Pom. Nr 106, poz.1720), dalej również jako miejscowy plan z 2007 r.
Przedmiotową uchwałę skarżący zaskarżył w części w zakresie obejmującym § 4 pkt 6) w którym wskazano definicję wysokości zabudowy jako "wysokość mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu, bez masztów odgromnikowych, anten lub kominów". We wniesionej skardze zarzucił naruszenie:
- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez określenie sposobu obliczania wysokości zabudowy w sposób sprzeczny w wyżej wymienionym rozporządzeniem i w konsekwencji wadliwym określeniem parametru wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków;
- art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmienne zdefiniowanie pojęcia "wysokości budowy" w dwóch planach zagospodarowania przestrzennego obejmujących jedną działkę (działkę o nr ewid. [...] stanowiącą własność skarżącego).
Wniósł on o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007r. nr V/44/2007 w zakresie § 4 pkt 6 tejże uchwały oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Skarżący podał, że jest właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] położonej w obrębie ewidencyjnym W., gmina K., która objęta jest zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r. skarżący został zobowiązany do uzupełnienia projektu budowlanego m.in. o kompletny rysunek przekroju podłużnego spełniającego wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wysokości projektowanego budynku. W celu wykonania zobowiązania wystąpił on do Gminy Kościerzyna o wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wskazuje z przesłanego mu w dniu 2 sierpnia 2022 r. wypisu wynika, iż działka o nr ewidencyjnym [...] jest objęta dwoma miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, t.j.: miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Wdzydze na terenie gminy Kościerzyna zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 roku nr V/44/2007 oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego Wdzydze na terenie gminy Kościerzyna zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Kościerzyna dnia 20 września 2019 roku nr Vlll/11/19 (Dz.Urz.Woj.Pom. z 05 listopada 2009 r. poz. 4814), dalej również jako plan z 2019 r..
Jak podaje skarżący oba plany zagospodarowania przestrzennego zawierają w sobie różne definicje terminu wysokość zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 27 marca 2007 roku nr V/44/2007 w § 4 pkt 6) wskazuje, iż "wysokość zabudowy" to wysokość mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu, bez masztów odgromnikowych, anten lub kominów. Plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 20 września 2019 roku nr Vlll/11/19 w § 15 pkt 14) wskazuje, iż "wysokość zabudowy" należy rozumieć jako wysokość obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów odrębnych z zakresu prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego doprowadza to do sytuacji, w której dla działek położonej w jednej miejscowości inaczej należałoby obliczać dopuszczalną wysokość zabudowy, co jest nie do pogodzenia z zasadami racjonalnego ustawodawstwa i przepisami prawa budowlanego. Zachodzą również sytuacje, w których oba plany regulują te same działki, tak jak ma to miejsce w przypadku działki skarżącego. Stosowanie dwóch definicji "wysokości zabudowy" doprowadza do sytuacji, w której niemożliwe jest sporządzenie projektu budowlanego nieruchomości, co w sposób oczywisty i rażący narusza prawo własności.
Dodatkowo skarżący podnosi, że sama definicja zawarta w planie z 2007 r. jest niezgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Nie może dojść do sytuacji, w której to wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu, a w inny w oparciu o przepisy techniczno-budowlane. Przytoczył w tym zakresie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 1562/13, cytując "Z uwagi na zawartą w §6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). definicję wysokości budynku, przyjąć należy, że w planie miejscowym rada gminy może samodzielnie zdefiniować pojęcie wysokości zabudowy, ale definicja ta nie może odnosić się wyłącznie do budynków oraz nie może doprowadzić do tego, że wysokość budynków będzie określana w inny sposób w oparciu o przepisy planu a w inny sposób w oparciu o przepisy techniczno–budowlane" oraz orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2015 r. o sygn. II OSK 2196/13, cytując "Ponadto zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdza, m.in., zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi. W związku z tym, że na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sporządza się projekt budowlany, to ustalenia te nie mogą pozostawać w sprzeczności z normami prawnymi zawartymi w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane. Uwzględniając te powiązania podzielić należy pogląd wyrażany w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, zgodnie z którym ustanowienie w planie miejscowym innych zasad pomiaru budynku niż przyjęte w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, może powodować wątpliwości interpretacyjne wśród adresatów norm i organów stosujących prawo budowlane."
Ponadto wskazał, że definicja zawarta w zaskarżonym planie jest identyczna z definicją wskazaną w uchwałę Rady Gminy z dnia 28 września 2006 r. Nr XL/311/2006 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to definicja była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r. o sygn. II SA/Gd 11/22 Sąd orzekł o nieważności uchwały w zakresie § 2 pkt 5, w którym to została zdefiniowana wysokość zabudowy, jako: wysokość mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.
Skarżący zaznacza, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Jak podaje w skardze niedopuszczalne jest określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Jak podnosi skarżący w uzasadnieniu pismem, które złożył do Rady Gminy Kościerzyna, wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, jednak pismem z dnia 6 października 2023 r. gmina nie uwzględniła tego wezwania.
W odniesieniu do interesu prawnego skarżący wskazuje, że postanowienia planu z 2007 r. bezpośrednio kształtują jego uprawnienia właścicielskie. Dwie różne definicje "wysokości zabudowy" dla jednej nieruchomości uniemożliwiają skarżącemu wykonywanie jego praw właścicielskich w ten sposób, że nie pozwalają mu na wykonanie projektu budowlanego zgodnego z obiema definicjami, a zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, projekt budowlany musi być zgodny z obowiązującym na danym terenie zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ budowlany wezwał go do uzupełnienia złożonego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego o m.in. kompletny rysunek przekroju podłużnego spełniającego wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wysokości projektowanego budynku.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Kościerzyna wniosła o jej oddalenie. Organ przyznaje, że skarżący bezsprzecznie jest właścicielem działki objętej zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na zarzuty skarżącego organ podaje, że jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej również u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.
Organ podnosi, że art. 1 ust. 1 u.p.z.p. określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, za podstawę tych działań przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazano, jakie kwestie gmina jest zobowiązana określić w planie miejscowym. Według Rady Gminy Kościerzyna działania związane z polityką przestrzenną podejmowane przez nią stanowią działania w zakresie ochrony ładu przestrzennego. Gmina ma nie tylko prawo, ale i obowiązek określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonych elementów, w tym także wysokości zabudowy.
W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w momencie uchwalania zaskarżonego aktu prawa zawarty został wymóg dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, z którego wynika, że plan miejscowy powinien zawierać m.in: 6) "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu." Elementy te zdaniem organu, stanowią konieczny składnik treści projektu i planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w okresie, w którym treść art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była ujęta ogólnie, uzupełnienie wymogów związanych z treścią planu, znalazło miejsce w ww. przepisie rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów, Rada Gminy Kościerzyna w § 4 pkt 6 uchwały wprowadziła definicję wysokości zabudowy, której brak było w przepisach rangi ustawowej.
Odnosząc się do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez określenie sposobu obliczania wysokości zabudowy w sposób sprzeczny w wyżej wymienionym rozporządzeniem i w konsekwencji wadliwym określeniem parametru wysokości zabudowy w odniesieniu do budynków, organ wskazuję, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiąca podstawę uchwalania planu miejscowego, jest odrębnym od Prawa budowlanego aktem prawnym. W ocenie organu definicje wprowadzone na potrzeby Prawa budowlanego nie mogą mieć zastosowanie do etapu planowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, bowiem podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) – dalej jako u.p.z.p.. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Bezsporne jest również, że skarżąc wezwał w dniu 26 lipca 2023 r. organ gminy do usunięcia naruszenia prawa - tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę, który miał zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy. Zachowany został również termin ustawowy do wniesienia skargi określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. w stosownym brzmieniu.
Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz.559), który stanowi, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. W związku z tym należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Powyższe oznacza, że skarżący musiał wykazać, że w jego wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a uchwałą w zaskarżonej części, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jej interes prawny lub uprawnienie.
W rozpoznawanej sprawie wniesiona skarga dotyczyła uchwały Gminy Kościerzyna z dnia 27 marca 2007 r. nr V/44//07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obręb geodezyjny W., z wyłączeniem planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. - dalej jako "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego" lub "m.p.z.p." .
Bezspornym jest, że skarżący jest właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], karta terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 28U.
Ustalenia dla tego terenu określają m.in. wysokość zabudowy: maksymalnie 9m – dwie kondygnacje naziemne, w tym jedna w poddaszu użytkowym. - § 12 ust. 3 pkt 6 lit d) m.p.z.p. Ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w § 4 pkt 6 wyjaśnienie pojęcia wysokość zabudowy, należy uznać, że uchwała w tym zakresie wprowadza ograniczenia, służącego skarżącemu, jako właścicielowi nieruchomości, prawa zabudowy. Ograniczenie to wynika z wprowadzenia, dla potrzeb pojęcia wysokości zabudowy, zmodyfikowanej pod względem sposobu liczenia wysokości budynków, definicji pojęcia wysokości budynku w stosunku do definicji określonej w § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Doprowadziło to, w przypadku skarżącego do tego, że inwestycja na nieruchomości objętej ustaleniami planu, nie może być zrealizowana w wysokości, która pozostawała w zgodzie z definicją wynikającą z ww. § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Oznacza to, że uchwała w tym zakresie ingeruje w prawo skarżącego do swobodnego korzystania z nieruchomości, a tym samym narusza jego interes prawny, wynikający z uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Konstatacja ta bezspornie pozwala więc na przyjęcie, że skarżący wykazał naruszenie interesu prawnego, co uprawnia sąd do merytorycznego zbadania skargi z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności, wynikających z art. 28 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jednocześnie zauważyć trzeba, że zaskarżona uchwała nie jest obciążona wadą naruszenia trybu jej sporządzenia oraz przepisów o właściwości, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Natomiast podniesione w skardze zarzuty wymagają analizy z punktu widzenia zachowania przez właściwy organ zasad sporządzenia planu, wynikających z u.p.z.p.
Przechodząc więc do właściwej oceny podniesionych zarzutów, zacząć należy od ogólnej uwagi, że w polskim porządku prawnym, z mocy art. 87 Konstytucji RP, obowiązuje określona hierarchia aktów prawnych. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, szczególne znaczenie ma ustęp drugi przywołanego artykułu, z którego wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W ścisłej korelacji z przywołanym przepisem pozostaje art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle powołanych regulacji konstytucyjnych, kompetencja organów do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. W przeciwieństwie do art. 92 Konstytucji RP, normującego kompetencję do wydawania rozporządzeń, art. 94 Konstytucji RP nie przewiduje, że upoważnienie ustawowe do stanowienia aktów prawa miejscowego ma zawierać wytyczne dotyczące treści. Ta różnica w konstrukcji delegacji ustawowej dla wydania rozporządzenia z konstrukcją delegacji ustawowej dla stanowienia aktów prawa miejscowego nie daje jednak podstaw do pozostawienia pełnej swobody zakresu przedmiotowego regulacji organom samorządu terytorialnego. Przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie w ramach obowiązujących przepisów ustawowych i w zakresie upoważnień wyraźnie tam udzielonych organom gminy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, sygn. akt II OSK 1562/13, www.nsa.gov.pl).
Poszukując zatem ustawowego źródła upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, jakim niewątpliwie są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, należy odwołać się do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z kolei z art. 4 ust. 1 tejże ustawy wynika, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Analiza treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do przyjęcia, że organy samorządu terytorialnego zostały upoważnione do modyfikowania zawartej w przepisach wyższego rzędu definicji. Ustawa ta określa ogólne ramy tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Gdyby wolą ustawodawcy było przyznanie radzie gminy uprawnienia do modyfikacji definicji ustawowej w akcie prawa miejscowego, to uprawnienie takie zawarte zostałoby wyraźnie w ustawie lub rozporządzeniu wykonawczym. Wykładania literalna nie daje podstaw do przyjęcia, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje radzie miasta takie uprawnienie. Również wykładnia celowościowa i funkcjonalna przepisów tej ustawy nie daje podstaw do przyjęcia, że radzie miasta służy tego rodzaju uprawnienie.
Wymaga przy tym zaznaczenia, że sąd nie kwestionuje uprawnienia, a zarazem obowiązku rady, określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego maksymalnej wysokości zabudowy na danym terenie, co wprost wynika z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Sprecyzowanie wysokości zabudowy ma istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji kształtowania polityki przestrzennej, w kontekście względu na ład przestrzenny i zrównoważony rozwój, a także tworzenie harmonijnej całości zabudowy. Kwestią wymagającą szerszej analizy jest zatem nie sama kompetencja organu do określania maksymalnej wysokości zabudowy na obszarze objętym danym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest to okoliczność całkowicie bezsporna, ale sposób, w jaki powinno to zostać dokonane, tak aby nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego.
W niniejszej sprawie Rada Gminy błędnie zmodyfikowała i wykorzystała legalną definicję "wysokości budynku", zawartą w § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t. j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), do zdefiniowania pojęcia "wysokości zabudowy", i to w brzmieniu z daty uchwalania planu jak i obecnym. W § 4 pkt 6 uchwały wyjaśniono bowiem pojęcie wysokości zabudowy jako wysokość mierzona od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu obiektu do kalenicy lub najwyższego punktu obiektu, bez masztów odgromnikowych, anten lub kominów. Natomiast § 6 przywołanego rozporządzenia określa, iż wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku do górnej płaszczyzny stropu bądź najwyżej położonej krawędzi stropodachu nad najwyższą kondygnacją użytkową, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, albo do najwyżej położonej górnej powierzchni innego przekrycia.
Przepisy prawa budowlanego oraz planowania przestrzennego regulują "jeden" proces budowlany, oczywiście w różnych jego fazach. Wypada nadto zauważyć, że świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego zarówno z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z innymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Co więcej, treść art. 41 ust.1 i 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a do prac tych należy między innymi wykonanie niwelacji terenu. Ustawa Prawo budowlane normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach (art. 1). Oznacza to, że przepisy tej ustawy, a więc także i przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - znajdują zastosowanie już na etapie projektowania obiektów budowlanych. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o określonej treści nie może więc pozostawać w oderwaniu od projektowania obiektów budowlanych i treści norm prawnych zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy Prawo budowlane (tak: ww. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 listopada 2014 roku, II OSK 1563/13).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być uchwalony na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, a także uwzględniać przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Uzupełniająco należy wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna w odpowiednim zakresie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424).
Reasumując więc dotychczasowe rozważania stwierdzić należało, że skoro rozporządzenie jasno określa sposób obliczania wysokości budynku, to organ samorządu terytorialnego nie może tej definicji remodelować. Oczywiście, tego rodzaju konkluzja w żaden sposób nie wyklucza określania w planie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy na danym obszarze. Co więcej, czynność ta jest obowiązkiem organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy powinna była to jednak uczynić w sposób jak najbardziej uniwersalny, aby umożliwić ustalanie dopuszczalnej, maksymalnej wysokości wszystkich obiektów tworzących zabudowę na terenie objętym planem, a nie tylko budynków, a nadto, aby było to zgodne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Niedopuszczalne jest natomiast określanie pojęcia wysokości zabudowy przy pomocy innych definicji ustawowych bądź wydanych na podstawie upoważnienia ustawowego lub ich modyfikacji, tak jak miało to miejsce w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku o kosztach postępowania.