II SA/Gd 1102/24

II SA/Gd 1102/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg J. W. i W. W. oraz M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 września 2024 r., nr SKO Gd/2518/24 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących J. W. i W. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. P. kwotę 1297 (jeden tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. P. (dalej jako: skarżący, inwestor) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: Kolegium, SKO) z 4 września 2024 r.,
nr SKO Gd/2518/24, uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent) z 22 stycznia 2020 r., nr RAA.6730.3.17.2018.KR-424/3, w zakresie pkt 3 lit. d) i e) oraz ustalającą nowe brzmienie ww. punktów, zaś w pozostałym zakresie utrzymującą decyzję Prezydenta w mocy. Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 1102/24.
Skargę na powyższą decyzję wnieśli także J. W. i W. W. (dalej jako: skarżący, małżonkowie W.). Skarga ta została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Gd 1133/24.
Skargi zostały wniesione w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z 6 kwietnia 2018 r., zmienionym pismem z 28 września 2018 r. oraz potwierdzonym pismem z 18 grudnia 2019 r., M. P. wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn.: budynek mieszkalny wielorodzinny z częścią usługową (usługi gastronomiczne), trzykondygnacyjny, z garażem podziemnym, na działce nr [...], obręb [...] przy ul. W. [...] w G.
Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 8 lutego 2019 r., nr RAA.6730.3.17.2018.KR- 424/3, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, jednak decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 czerwca 2019 r., nr SKO Gd/1886/19, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent - decyzją z 22 stycznia 2020 r., nr RAA.6730.3.17.2018.KR-424/3, na podstawie nowej analizy urbanistycznej, ustalił warunki zabudowy zgodnie z treścią zmodyfikowanego wniosku inwestora dla budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową (działalność gastronomiczna) wraz z infrastrukturą techniczną. W decyzji tej ustalono m.in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 9,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do gzymsu lub okapu dachu; geometrię dachu - dach stromy, wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 30 stopni.
Po rozpatrzeniu odwołań M. D. i T. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 28 kwietnia 2020 r., nr SKO Gd/1141/20, uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. w pkt 3 lit. d i ustaliło wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 7 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (pkt 1 decyzji) a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję (pkt 2 decyzji).
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że wbrew ustaleniom organu I instancji zabudowa działki położonej przy ul. Ł. nr [...] i [...] (dz. nr [...], [...]) nie może być brana pod uwagę przy ustalaniu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem elewacja frontowa tej nieruchomości położona jest od strony ul. Ł., nie zaś jak teren inwestycji od strony ul. W. – bo to od tej strony teren inwestycji będzie miał ustaloną elewację frontową. Zauważono, że działkami sąsiednimi są działki położone po tej samej stronie co teren inwestycji – ul. W. [...] – czyli nieruchomości o numerach nieparzystych: [..]-[..]. Dla tych budynków wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki tych nieruchomości wynoszą odpowiednio 6 m, 7 m i 3 m, zatem przy stosowaniu zasady określonej w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: "rozporządzenie", wielkość tego parametru dla planowanej inwestycji położonej przy ul. W. [..] wynosi 7 m, jako zbliżona do wysokości budynku przy ul. W.[..] (6 m) i tożsama z wysokością budynku przy ul. W.[..] (7 m).
Po rozpoznaniu skarg M. D. i T. S. oraz J. W. i W.W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 546/20, uchylił decyzję Kolegium z 28 kwietnia 2020 roku.
W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do spełnienia przez inwestycję warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), dalej "u.p.z.p.". Uznał też, że Kolegium słusznie oceniło, iż określone w decyzji Prezydenta z 22 stycznia 2020 r. warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, tj. obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej i geometria dachu - ustalone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w zakresie art. 10 k.p.a. wyjaśniając, że skarżący zostali zawiadomieni przez organ I instancji o zmianie przez inwestora wniosku dokonanej pismem
z 28 września 2018 r. oraz o możliwości zapoznania się z tym zmienionym wnioskiem jak i z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wprawdzie skarżący nie zostali poinformowaniu o doprecyzowaniu przez inwestora w piśmie z dnia 19 grudnia 2019 r., że złożony przez niego wniosek dotyczy budynku wielorodzinnego z częścią usługową (gastronomia), jednakże projekt decyzji o warunkach zabudowy, o możliwości zapoznania się z którym skarżący zostali wcześniej poinformowani, dotyczył właśnie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (działalność gastronomiczna).
Sąd uznał natomiast, że ustalenie przez Kolegium wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku nie odpowiada warunkom określonym w § 7 rozporządzenia. Zdaniem Sądu wysokość ta wynika z własnego uznania i oceny organu, bez przeprowadzenia uzupełniającej analizy. Podkreślono, że parametry ustalone w decyzji o warunkach zabudowy muszą być zgodne nie tylko z wnioskiem inwestora ale przede wszystkim z wnioskami przeprowadzonej w sprawie analizy. Odstępstwo bowiem od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno -architektonicznej. Tymczasem Kolegium nie odwołało się w ogóle do średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, która zresztą nie wynika z samej analizy.
Ponadto Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił okoliczności dotyczących zabudowy na działce nr [...] przy ul. W. [..], która zgodnie z zarzutami odwołania była dopiero realizowana, co wykluczałoby możliwość uwzględnienia jej w analizie. Wskazał nadto, iż w zaskarżonej decyzji brak jest również informacji na temat wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, na co zwrócono uwagę w zarzutach skarg.
W związku z tym WSA wytyczył, iż ponownie rozpoznając sprawę Kolegium powinno dokonać ponownej oceny sporządzonej analizy funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwej do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a uznając za zasadne odstąpienie od wartości średnich, ma możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. (dodatkowe postępowanie dowodowe) przez uzupełnienie analizy funkcji i parametrów zabudowy.
Wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 1299/21, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Sądu I instancji.
W uzasadnieniu NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że skoro organy w oparciu o analizę architektoniczno - urbanistyczną wyznaczały wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia, to uznanie, że brak odwołania się do średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym powoduje, iż wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nastąpiło z naruszeniem § 7 rozporządzenia (przy braku przedstawienia argumentacji przemawiającej za zastosowaniem § 7 ust. 3 rozporządzenia), nie jest trafne.
Jak zaznaczył przy tym NSA, nie oznacza to jednak pozytywnej oceny rozstrzygnięcia organu odwoławczego w części dotyczącej wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, albowiem z okoliczności niniejszej sprawy wynika, że § 7 ust. 1 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania . NSA stwierdził, że działkami sąsiednimi wobec działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy są działki nr [...] (ul. W.[..]) oraz nr [..] (ul. Ł.[..]). Jeżeli zaś na pierwszej z nich znajduje się budynek, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6 m, a na drugiej budynek, którego wysokość ta wynosi 9 m, to należy uznać, że wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok w rozumieniu § 7 ust. 3 rozporządzenia. To z kolei prowadzi do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia powinno nastąpić na podstawie średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym. NSA uznał też za trafne spostrzeżenie Sądu I instancji, że w zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń dotyczących wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.
W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego na skutek ww. wyroków, Kolegium wystąpiło do organu I instancji ze zleceniem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia analizy wyznaczonego obszaru poprzez dokonanie ustaleń w zakresie parametrów istniejącej zabudowy:
wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki każdej z zabudowanych nieruchomości odrębnie oraz wyliczenie na tej podstawie średniej wysokości zabudowy;
wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.
Nakazało także ustalenie przez organ I instancji stan zabudowy istniejącej na działce nr [..] w G. przy ul W.[..], w szczególności czy ta inwestycja została już w całości zrealizowana - oddana do użytku. W przypadku takiego ustalenia zasadnym będzie określenie wielkości wszystkich wymaganych przepisami rozporządzenia parametrów.
W dniu 9 lipca 2024 r. do organu odwoławczego wpłynęło od Prezydenta uzupełnienie do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych przez Kolegium parametrów wraz z informacją, iż budynek wielorodzinny przy ul. W.[..] został już zrealizowany. W uzupełnieniu analizy organ I instancji ustalił, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zabudowanych nieruchomości w obszarze analizowanym wynosi 6,13 m. Z kolei średnia wysokość do głównej kalenicy została określona na 9,28 m, zaś w zakresie kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki organ ustalił, że w terenie zabudowanym kierunek kalenicy budynków jest zarówno prostopadły, jak też równoległy do ulicy.
Zaskarżoną decyzją z 4 września 2024 r. Kolegium uchyliło decyzję Prezydenta z 22 stycznia 2020 r. w części, tj. pkt 3 lit. d i e, i w tym zakresie ustaliło następujące brzmienie pkt 3: d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - 6,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; e) geometria dachu - dach strony, wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 30°, wysokość do głównej kalenicy 9,28 m oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do ul. W. prostopadle, zaś w pozostałym zakresie utrzymano decyzję I-instancyjną w mocy (pkt 2).
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż inwestor wniósł o ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji, jej gzymsu lub attyki na poziomie 9,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (tak jak w decyzji organu I instancji) oraz wysokości głównej kalenicy na poziomie 10,9 m i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do ul. W. prostopadle. Ostatecznie też doprecyzował, że zamierzeniem inwestycyjnym jest budowa budynku wielorodzinnego z częścią usługową, czyli rodzaj inwestycji przez niego wskazany jest tożsamy z rodzajem inwestycji określonym w projekcie decyzji i w końcu z zaskarżoną decyzją. Taka zmiana wniosku była prawnie dopuszczalna. Wprawdzie w aktach sprawy brak jest zawiadomienia stron dokonanego w trybie art. 10 § 1 k.p.a. już po złożeniu oświadczenia przez inwestora w zakresie rodzaju planowanej inwestycji, jednakże to naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie miało wpływu na możliwość skorzystania z uprawnień stron odwołujących się. Organ odwoławczy uznał też, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji zauważając, że dla spełnienia tej przesłanki konieczne jest wykazanie w obszarze analizowanym istnienia funkcji usługowej. Taką funkcję pełni natomiast zabudowa działki nr [...] (ul. D.[..]) i działka nr [...] (ul. W.[..]). Ponadto w obszarze analizowanym – prawidłowo wyznaczonym przez Prezydenta - występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
Kolegium stwierdziło też, że określenie wielkości wskaźnika zabudowy dla planowanej inwestycji na 0,27 nie naruszyło prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Działki nr [...]-[..], które są położone w granicach obszaru analizowanego i nie zostały wskazane w tabelce znajdującej się w treści analizy stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, lecz nie przylegają do drogi publicznej, tylko położone są w głębi odpowiednio działek nr [...]; nr [..] i niezabudowanej działki nr [..] (miejsca postojowe, przed postawionymi w głębi garażami - ul. D. [..] i budynkiem mieszkalnym na działce nr [...]). W związku z tym są one brane pod uwagę w trakcie dokonywanej analizy tylko w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu oraz geometrii dachu. Z treści akt sprawy wynika, że średnia wielkość wskaźnika zabudowy pominiętych nieruchomości wynosi 0,30 i jest nieznacznie wyższa od przyjętej w zaskarżonej w decyzji wielkości 0,27. Oznacza to, że pominięcie w dokonanej analizie tych nieruchomości, a co za tym naruszenie przepisu § 3 i § 5 rozporządzenia, w niniejszej sprawie nie jest tego rodzaju, aby zasadnym było powtórzenie postępowania organu I instancji.
Odnośnie nieprawidłowego przyjęcia dla ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej działki nr [...] zarówno budynku posadowionego od frontu działki, jak i drugiego budynku posadowionego w głębi tej nieruchomości wskazano, że oba budynki mają tę samą wielkość przedmiotowego parametru - po 12 m. Istotnie organ I instancji przyjął do wyznaczenia tego wskaźnika oba budynki, chociaż z treści przepisu § 6 rozporządzenia wynika że tylko jeden z nich - posadowiony najbliżej drogi winien być brany pod uwagę. Dokonując ponownego wyliczenia wielkości tego parametru - z pominięciem jednego z budynków posadowionych na działce nr [...] - Kolegium ustaliło, że średnia wielkość elewacji frontowej wyniosłaby 14,25 m, zaś w przypadku zaskarżonej decyzji wskaźnik ten wynosi 14,17 m. Oznacza to prawidłowe ustalenie przedmiotowego parametru na 14 metrów, zaś z treści przepisu § 6 rozporządzenia wynika prawo wskazania tolerancji 20% - co też zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.
Kolegium zwróciło też uwagę, że z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek ustalenia parametru geometrii dachu, jako geometria dachu na sąsiednich nieruchomościach w stosunku do terenu inwestycji, tylko do wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Jak wynika z analizy w tym obszarze znajdują się budynki zarówno z dachami płaskimi, jak i dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 15 do 40 stopni. Z treści analizy wynika, że taki dach w obszarze analizowanym posiada nie tylko budynek posadowiony przy ul. Ł. [...] i [...], ale także np. budynek przy ul. W.[..]; D.[..] i [..] i inne. Tym samym wyznaczenie przedmiotowego parametru planowanej inwestycji nie narusza § 8 rozporządzenia.
Dalej Kolegium wskazało, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego sporządzona została nowa tabelka obejmująca wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, z uwzględnieniem faktu istniejącej zabudowy działki nr [...] przy ul. W.[...] oraz wielkości parametrów tej zabudowy. Tabelka ta zawiera m.in. wskazanie średniej wielkości parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, która w obszarze analizowanym została ustalona na 6,13 m. Ponadto została ustalona średnia wysokość do kalenicy głównej w tym obszarze - 9,28 m oraz wskazanie, iż w obszarze analizowanym występuje zarówno kierunek głównej kalenicy prostopadły i równoległy do ulicy. Z tych względów Kolegium za zasadne uznało uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie ww. parametrów i określenie ich na nowo, zgodnie z dokonanymi ustaleniami.
Odnosząc się do treści pisma wnioskodawcy z 25 lipca 2024 r. Kolegium uznało, że brak jest podstaw do wyznaczenia parametru inwestycji określonego w § 7 rozporządzenia na podstawie jego ust. 4 z uwagi na związanie poglądem NSA zawartym w wyroku z 22 lutego 2024 r. o konieczności zastosowania właśnie przepisu § 7 ust. 3 rozporządzenia. Także część tekstowa analizy załączona do decyzji organu I instancji nie zawiera prawidłowego uzasadnienia do zastosowania tego wyjątku. Określając w niniejszej decyzji parametr wysokości głównej kalenicy na 9,28 m i kierunek kalenicy prostopadły, a nie jak wskazano w przedmiotowym piśmie strony 10,9 m, Kolegium uznało, iż brak jest podstaw dla ustalenia wielkości wnioskowanego parametru na podstawie wielkości parametru jednego budynku (nawet położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji) z pominięciem innej zabudowy.
W skardze na ww. decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku inwestor zarzucił:
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, tj. wyników analizy urbanistycznej, w tym w szczególności wynikających z niej:
wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - zgodnie z § 7 rozporządzenia,
wskaźnika geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) w zakresie wysokości głównej kalenicy (§ 8 rozporządzenia);
naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej "p.p.s.a.", poprzez błędną wykładnię oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1299/21, które polegało na niezasadnym przyjęciu przez Kolegium konieczności wyznaczenia wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w oparciu o przepis § 7 ust. 3 rozporządzenia, podczas gdy brak takiego wskazania w treści uzasadnienia ww. wyroku (NSA wskazało jedynie, że nie ma zastosowania § 7 ust. 1 rozporządzenia z uwagi na uskok na działkach sąsiednich, a co za tym idzie zastosowanie ma § 7 ust. 3 rozporządzenia, jednakże nie wykluczono możliwości wyznaczenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia jako odstępstwa od § 7 ust. 3 w sytuacji, gdy przewiduje to analiza urbanistyczna),
a w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
§ 7 ust. 4 w z w. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w z w. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy analiza zawiera bezpośrednie wskazanie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 9,0 m wraz z uzasadnieniem takiego wyznaczenia i w konsekwencji nieprawidłowe wyznaczenie przez SKO tej wartości na poziomie 6,5 m;
§ 8 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie wysokości do głównej kalenicy w oparciu o średnią matematyczną w obszarze analizowanym, tj. na poziomie 9,28 m, zamiast prawidłowo na poziomie 10,9 m, jak to wynika z analizy urbanistycznej, tj. wysokości odpowiadającej budynkowi sąsiedniemu (zgodnie z dyspozycją § 8 rozporządzenia dopuszczalne jest wyznaczenie rzeczonych parametrów, w tym wysokości do górnej kalenicy, o wartości tożsamej - odpowiadającej parametrem jednemu z obiektów występujących w obszarze analizowanym, przy czym nie jest konieczne aby określona wartość tego parametru była w obszarze analizowanym wartością średnią lub przeważającą);
naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7
i § 8 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie na ich podstawie:
wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie dokładnie 6,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku;
kąta nachylenia połaci - na poziomie dokładnie 30 stopni;
wysokości do głównej kalenicy - na poziomie dokładnie 9,28 m,
a zatem w sposób sztywny i precyzyjny, nie pozostawiający inwestorowi żadnej swobody w zakresie późniejszego kształtowania tych wielkości, co przeczy istocie decyzji o warunkach zabudowy.
Stawiając te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (w tym wynagrodzenia adwokata).
W uzasadnieniu stwierdzono, że wnioskowane parametry wysokości zabudowy nawiązują do wysokości zabudowy bezpośrednio sąsiadującej przy ul. Ł. [..] i [..] jako jej przedłużenie. Zamierzenie budowlane o wnioskowanych parametrach wysokości bezspornie wpisuje się w ład przestrzenny kwartału zabudowy, którego dotyczy decyzja. Dodatkowo, po przeciwnej stronie ulicy nowopowstałe budynki, tj. ul. D.[...] i W.[...], również mają wysokość na poziomie odpowiednio 8,6m i 10 m do okapu). Okoliczności te Kolegium całkowicie pominęło wyznaczając omawiany parametr na 6,5 m, w szczególności, że analiza urbanistyczna zawiera szczegółowe uzasadnienie dla wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie 9,0 m.
Skarżący zauważył też, że wbrew twierdzeniom Kolegium, NSA w wiążącym je wyroku sygn. akt II OSK 1299/21, nie wykluczył możliwości zastosowania odstępstwa od § 7 ust. 3 rozporządzenia. Dokonana przez Kolegium wykładnia tego wyroku jest błędna i rozszerzająca, stanowi naruszenie art. 153 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na wynik sprawy, skutkujący ustaleniem wysokości zabudowy z nieuzasadnionym pominięciem dyspozycji § 7 ust. 4 rozporządzenia.
Natomiast, zdaniem strony skarżącej, wynikającą z ustępu 4. § 7 rozporządzenia jedyną i wystarczającą przesłanką do jego zastosowania, ergo, do wyznaczenia wysokości górnej elewacji w sposób inny niż to wynika z ust. 1 lub ust. 3 § 7 jest uzasadnienie tego w analizie. Natomiast w sporządzonej w sprawie analizie uzasadniono wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w szczególny sposób, na poziomie 9,0 m, a z wyroku sygn. akt
II OSK 1299/21 nie wynika obowiązek ustalenia jej wyłącznie na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, zatem zasadnym było wyznaczenie jej przez organ na tym poziomie w oparciu o ust. 4 § 7 rozporządzenia, do czego nie doszło. Odnośnie zaś wykonanej na zlecenie Kolegium ponownej analizy skarżący stwierdził, że miała ona charakter uzupełniającym lecz nie unicestwiała wniosków poprzedniej analizy, zgodnie z którymi wysokość górnej wysokości elewacji frontowej była na poziomie 9,0 m. Rzeczona analiza jedynie uzupełniała jej arytmetyczne obliczenia w zakresie średniej wysokości ustalając, że średnia wysokość do gzymsu lub okapu wynosi 6,13 m, do kalenicy 9,28 m, a wysokość do gzymsu lub okapu kształtuje się od 1,3 do 10,2 m; a do kalenicy od 5,4 do 12,4 m.
Odnośnie § 8 rozporządzenia skarżący zauważył, że przepis ten nie wymaga, aby parametry w nim opisane wyznaczane były wyłącznie w oparciu o wartość średnią lub przeważającą na obszarze analizowanym. Brak jest też przepisu, który zakazywałby wyznaczenia geometrii dachu na poziomie takim, jak poziom bezpośrednio sąsiadującego z planowaną inwestycją budynku. Nieprawidłowa interpretacja § 8 rozporządzenia doprowadziła do niewłaściwego zastosowania tego przepisu i wyznaczenia na jego podstawie dachu spadzistego o wysokości 9,28 m do kalenicy, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem brak było przesłanek do odmowy wyznaczenia dachu o wysokości do kalenicy na poziomie do 10,9 m, odpowiadającej wysokości budynku posadowionego na działce sąsiedniej.
Końcowo skarżący zwrócił uwagę, że dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań m.in. takich jak: "minimalnie - maksymalnie", "od - do". Zwykle bowiem w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest konieczne tak precyzyjne określenie poszczególnych parametrów zabudowy, gdyż to w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę dochodzi do ostatecznego i dokładnego ustalenia wymiarów projektowanego obiektu budowlanego, jednocześnie określenie wielkości danego parametru przez oznaczenie tzw. "widełek" jest na tyle precyzyjne, że wiąże organ architektoniczno-budowlany na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku małżonkowie W. zarzucili kwestionowanej decyzji SKO naruszenie:
1/ art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co objawiało się zupełnym pominięciem twierdzeń podniesionych przez stronę skarżącą, brakiem ustalenia przez organ I, jak i II Instancji powierzchni całkowitej budynku i powierzchni lokalu użytkowego, brakiem ustalenia wielkości poszczególnych parametrów inwestycji, i brakiem ocenienia wniosku w tym zakresie, brakiem oceny czy planowana inwestycja w zakresie gastronomicznej stanowi usługę nieuciążliwą w terenie zabudowanym w zdecydowanej większości domami mieszkalnymi jednorodzinnymi, dokonaniem przez organ II instancji, jak i I instancji błędnej oceny analizy stanu faktycznego i prawnego terenu - analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu czego skutkiem było błędne uznanie:
a) iż nieruchomościami bezpośrednio sąsiadującymi z nieruchomością objętą zaskarżoną decyzję są nieruchomości znajdujące się przy ulicy Ł.[...] i [...],
b) iż większość budynków przy ulicy W. posiada wysokość 9 m (3 kondygnacje), w sytuacji gdy tylko cztery budynki przy ulicy W. mają wysokość 9 m, a pozostałe cztery budynki przy ulicy W. mają wysokość mniejszą, tj. odpowiednio dwa budynki mają wysokość 6 m, jeden budynek ma wysokość 4 m i jeden 3 m,
c) iż wysokość kalenicy dla budynku znajdującego się przy ulicy W. [...] wynosi 8,27 m w sytuacji, gdy wysokości do kalenicy w rzeczywistości wynosi 7,9 m,
d) iż wysokość kalenicy dla budynku znajdującego się przy ulicy W.[...] (działka [...]) wynosi 5,25m, w sytuacji gdy w rzeczywistości po wykonaniu pomiarów przez skarżących wysokość do kalenicy wynosi 3,7 m;
e) iż wysokość kalenicy dla budynku znajdującego się przy ulicy Ł.[...] (działka [...]) wynosi 8,7 m, w sytuacji gdy w rzeczywistości wysokość do kalenicy wynosi 7 m;
2/ art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów administracji,
3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania przez organ II instancji w uzasadnieniu na podstawie jakich dowodów organ II instancji dokonał ustaleń zawartych w motywach swojego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności na jakiej podstawie ustalił średnią wielkość parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 6,5 m w sytuacji gdy średnia ta wynosi 5 m,
4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia i oparcie swojego rozstrzygnięcia na podstawie analizy zawierającej błędy oraz nieodzwierciedlającej rzeczywistych parametrów zabudowy, w tym w szczególności wysokości kalenicy budynków położonych przy ulicy W.[..], W.[..] i ul. Ł.[...], w sytuacji gdy wskazane w analizie w tym zakresie wysokości nie odpowiadają rzeczywistym wysokością kalenicy dla ww. budynków, wskazane w analizie parametry są zawyżone;
5/ § 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia poprzez błędne określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki;
6/ § 8 rozporządzenia poprzez błędne określenie wysokości do głównej kalenicy, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki,
7/ § 6 ust 1 i 2 rozporządzenia poprzez błędne określenie szerokości elewacji,
8/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 59 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez zmianę decyzji organu I instancji jedynie w części i utrzymanie w mocy tej decyzji w pozostałym zakresie.
W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Ponadto skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego
z 10 czerwca 2019 r., nr SKO Gd/1886/19 na okoliczność nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz nieprawidłowego ustalenia przez organ II instancji wysokości głównej kalenicy - 9,28 m oraz kierunku głównej kalenicy w stosunku do ul. W. prostopadle oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 8 lutego 2019 r. na okoliczność niezgodności zaskarżonej decyzji z prawem oraz na okoliczność nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej - 14 m z tolerancją 20%.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organy nie dokonały ustalenia wielkości poszczególnych parametrów inwestycji, tj. powierzchni całkowitej budynku i powierzchni całkowitej lokalu użytkowego/usługowego. Nie dokonały oceny wniosku, ani tego, czy planowana inwestycja w zakresie funkcji gastronomicznej stanowi usługę. Odnośnie zaś ustalenia wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,28 m uznali, iż jest ono błędne i niezgodne z rzeczywiście występującą na tym terenie wysokością. Średnia bowiem wysokość kalenicy występująca na analizowanym terenie jest zdecydowanie mniejsza, co wskazują dokonane przez skarżących pomiary. To oznacza, że sporządzona w sprawie analiza nie odzwierciedla rzeczywistych parametrów istniejących na wszystkich legalnie zabudowanych nieruchomościach włączonych do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. W związku z tym nie mogła i nie może ona stanowić podstawy do wydania zaskarżonej decyzji. Braki te zatem uniemożliwiają dokonanie prawidłowej oceny planowanej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym.
W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej skarżący stanęli na stanowisku, że należy dokonać jej wyznaczenia jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Tymi działkami sąsiednimi są działki położone po tej samej stronie co teren inwestycji - ul. W.[...] - czyli nieruchomości o numerach nieparzystych, tj. nieruchomości położone przy ulicy W. [..]-[...]. Wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku przy ulicy W. [..] i [...] wynosi 6 m; budynku przy ulicy W.[..] wynosi 3 m. Średnia zatem wysokość wynosi 5 m, a nie jak to ustalił organ II instancji 6,5 m. Co więcej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że tabela zawiera m in. wskazanie średniej wielkości parametru jakim jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, która rzekomo w obszarze analizowanym została ustalona na 6,13 m. Pomimo powyższego organ II instancji w decyzji wysokość tą ustalił na poziomie 6,5 m i nie wskazał z jakich przyczyn przyjął tę wartość na poziomie 6,5 m, pomimo tego, że rzekoma średnia jest niższa, a co więcej z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż wynosi ona 5 m.
Za nieprawidłowe skarżący uznali też ustalenie szerokości elewacji na 14 m, w sytuacji gdy szerokość działki wynosi jedyne 19 m. To powoduje, iż posadowienie obiektu budowlanego pozostawi 2,5 m odległości budynku od granicy działki, co niewątpliwie z samej swej istoty stanowi naruszenie § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Zauważono, że w decyzji z 8 lutego 2019 r. Prezydent dla przedmiotowej nieruchomości ustalił tą szerokość na 11 m z tolerancją 20%. Pomiędzy wydaniem przedmiotowej decyzji, a decyzji z 22 stycznia 2020 r. nie nastąpiły żadne zmiany na analizowany terenie. Powyższe zatem w sposób jednoznaczny potwierdza, że sporządzona w sprawie analiza nie odzwierciedla rzeczywistego stanu zabudowy na analizowanym terenie, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy.
W odpowiedziach na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 1133/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), połączył sprawę ze skargi J. W. i W. W. ze sprawą ze skargi M. P., która zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Gd 1102/24, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił dalej prowadzić połączone sprawy pod sygn. akt II SA/Gd 1102/24.
Rozpoznając wniesione skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 września 2024 r. została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało jej uchylenie.
Kontrolowaną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku zaakceptowało co do zasady warunki zabudowy ustalone przez organ I instancji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową (działalność gastronomiczna) wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...], obręb [...] w G., przy ul. W.[..]. Zmieniło jedynie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, ustalając ją na - 6,5 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku, a także uzupełniło zapis dotyczący geometrii dachu - dach strony, wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 30°, ustalając wysokość do głównej kalenicy na 9,28 m oraz kierunek głównej kalenicy w stosunku do ul. W. – na prostopadle.
Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Ustalenie warunków zabudowy dla danej inwestycji możliwe jest zatem jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06, Baza Orzeczeń LEX nr 322451). Niespełnienie zaś choćby jednego z tych warunków musi prowadzić do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588) – w skrócie "rozporządzenie", w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy.
Analizując niniejszą sprawę w kontekście powołanej regulacji podkreślić należy, że zaskarżona decyzja wydana została po ponownym rozpatrzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku odwołań wniesionych od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 22 stycznia 2020 r., po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - prawomocnym wyrokiem z 17 lutego 2021 r.,
sygn. II SA/Gd 546/20, uprzednio wydanej przez SKO decyzji z 28 kwietnia 2020 roku.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie sądu i organu w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 426/08, Legalis). W konsekwencji, stanowisko sądu I instancji, który rozpoznaje skargę strony od ponownego orzeczenia organu administracyjnego powinno co do zasady odpowiadać ocenie prawnej tegoż sądu wyrażonej w poprzednim orzeczeniu a sąd ten nie może formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z wyrażonym wcześniej poglądem (zob. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 886/07, Legalis), chyba, że w okresie pomiędzy wydaniem wyroku a ponowną skargą do sądu administracyjnego zmianie uległy przepisy. Kontrola przez sąd rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się zaś do oceny czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10, Legalis). Przy tym podkreślić trzeba, przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący a uregulowania zawarte w art. 153 p.p.s.a. mają zapobiec sytuacji, w której określona kwestia byłaby odmiennie oceniana w kolejnych orzeczeniach sądu. Nadto, zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W tej sprawie orzekał także Naczelny Sąd Administracyjny, który – wyrokiem z 22 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1299/21, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 17 lutego 2021 r., sygn. II SA/Gd 546/20. Z art. 190 p.p.s.a. wynika, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 546/20, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowany, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia.
Sąd podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów, że ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru wynika, że zaplanowana na działce nr [...] budowa budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową (funkcja gastronomiczna), spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (zasada dobrego sąsiedztwa). Uznał przy tym, że dokonana w niniejszej sprawie przez inwestora pismem z 28 września 2018 r. zmiana wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 6 kwietnia 2018 r., poprzez określenie, że wniosek dotyczy budynku o funkcji mieszkaniowo – usługowej z możliwością prowadzenia działalności gastronomicznej a nie zabudowy o funkcji usługowo – hotelarskiej, była prawnie dopuszczalna. Zaakceptował także określenie planowanej inwestycji jako budowy budynku mieszkalnego, wielorodzinnego z częścią usługową (funkcja gastronomiczna), bez określania jaka część budynku będzie usługowa a jaka mieszkaniowa. Wyjaśnił też, że podziela stanowisko organu II instancji, iż w ramach identyfikacji funkcji usługowej brak jest potrzeby analizy korelacji zastanej funkcji usługowej z planowaną funkcją usługową. Istotne jest, że na analizowanym terenie istnieje wzorzec dla planowanej funkcji usługowej, a - wbrew stanowisku skarżących W., lektura akt nie potwierdza, by istniał konflikt pomiędzy funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym a zastaną funkcją. Nie ulega bowiem wątpliwości, ze usługi gastronomiczne są usługami towarzyszącymi zabudowie mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także w ww. wyroku, że Kolegium słusznie oceniło, iż określone w decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 22 stycznia 2020 r., warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w tym: obowiązująca linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej - ustalone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia. W szczególności Sąd zaakceptował wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na poziomie 14 m (z tolerancją do 20%) uznając, że takie ustalenie tego parametru odpowiada warunkom określonym w § 6 rozporządzenia.
Za nieprawidłowo ustaloną WSA uznał natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (ustaloną na poziomie 7,0 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) zarzucając, że nie wynika ona z przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizy. Nie odpowiada zatem warunkom określonym w § 7 rozporządzenia.
Zgodnie z treścią § 7 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 7 ust. 1 rozporządzenia dokonana przez WSA doprowadziła do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach sąsiednich, za które należy uznać działki zabudowane, położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma bowiem odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oznacza także tzw. dalsze sąsiedztwo (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 454/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Op 52/18 – oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei odstąpienie od ustalenia wysokości zabudowy w taki sposób wymaga szczegółowego uzasadnienia w analizie.
Sąd I instancji uznał zatem, że wprowadzone w zaskarżonej decyzji ustalenie dotyczące wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nie znajduje uzasadnienia w sporządzonej analizie, a zatem nastąpiło z naruszeniem
§ 7 rozporządzenia.
Zarzucił także, iż w zaskarżonej decyzji brak jest informacji na temat wysokości głównej kalenicy i kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki.
W wytycznych co do dalszego postępowania WSA wskazał, iż Kolegium powinno dokonać ponownej oceny sporządzonej analizy funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwej do ustalenia dla planowanej przez inwestora zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Czyniąc to może uzupełnić materiał dowodowy w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. (dodatkowe postępowanie dowodowe) przez uzupełnienie analizy funkcji i parametrów zabudowy.
Akceptując co do zasady powyższą ocenę prawną zaskarżonej decyzji dokonaną przez WSA, Naczelny Sąd Administracyjny – w wyroku z dnia 22 lutego 2024 r., sygn. II OSK 1299/21, zauważył, że z okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż w tej sprawie przy wyznaczaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania. Jak bowiem wyjaśnił NSA, pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia, zarówno z punktu widzenia wykładni językowej użytego w tym przepisie zwrotu "przedłużenie", prowadzącej do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dotyczy zabudowy znajdującej się na działkach położonych najbliżej działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy, jak również z perspektywy wykładni celowościowej i funkcjonalnej § 7 ust. 1 rozporządzenia, którego regulacja ma służyć urzeczywistnianiu zasady dobrego sąsiedztwa (kontynuacji parametrów kształtowania zabudowy, w tym gabarytów obiektów budowlanych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), powinno być rozumiane ściśle. Oznacza to, że działkami sąsiednimi wobec działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy są działki nr [...] (ul. W.[..]) oraz nr [..] (ul. Ł.[..]). Jeżeli zaś na pierwszej z nich znajduje się budynek, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 6 m, a na drugiej budynek, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 9 m, to należy uznać, że wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok w rozumieniu § 7 ust. 3 rozporządzenia. To z kolei prowadzi do wniosku, że wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanego budynku, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia powinno nastąpić na podstawie średniej wysokości występującej na obszarze analizowanym.
Ponownie rozpoznając tę sprawę Kolegium winno było uwzględnić powyższe oceny prawne i się do nich dostosować. Rację ma przy tym skarżący inwestor, że NSA w ww. wyroku nie przesądził, iż w sprawie ma zastosowanie wyłącznie § 7 ust. 3 rozporządzenia, bez możliwości zastosowania wyjątku wynikającego ustępu 4. tego paragrafu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał bowiem wyłącznie jakie działki w tej sprawie są "sąsiednimi" dla terenu inwestycji w rozumieniu § 7 rozporządzenia. Ocenił też, że wysokość na tych działkach przebiega tworząc uskok, a wówczas – jak wyjaśnił NSA, zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia, przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W żaden sposób nie wypowiedział się natomiast na temat tego czy w tej sprawie można zastosować wyjątek z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Nie uczynił tego także WSA w swoim wyroku. Dlatego też organ odwoławczy mógł rozważyć ustalenie przedmiotowego parametru także na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, a jeśli - wbrew żądaniom inwestora, nie chciał tego uczynić, powinien był swoje stanowisko należycie uzasadnić, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., odnosząc się nie tylko do dodatkowego materiału dowodowego, który pozyskał w trybie art. 136 .k.p.a., lecz także do pozostałej treści analizy, czego nie uczynił. Organ winien także wyjaśnić dlaczego, mimo wskazywania na konieczność ustalenia wysokości na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia, ustalił w decyzji ten parametr na 6,5 m co nie stanowi średniej wielkości występującej na obszarze analizowanym, która zgodnie z uzupełnieniem analizy wynosi 6,13 m.
Organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, naruszył zatem art. 153 p.p.s.a. (błędnie odczytując stanowisko NSA) a także art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (nie ustalając prawidłowo wskazanego parametru i nie uzasadniając swojego stanowiska) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Ustalając powyższy parametr na 6,5 m organ naruszył także § 7 ust. 3 rozporządzenia w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Kolegium przyjęło bowiem, z uwagi na to, iż wysokość, o której mowa w ust. 1 cyt. paragrafu, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (co jest faktem – przyp. Sądu), że ustali ten parametr jako średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Jednak średnia tego parametru w obszarze analizowanym - według tabeli stanowiącej uzupełnienie analizy sporządzone w trybie art. 136 k.p.a., wynosi 6,13 m, a nie 6,5 m jak ustala się w decyzji. Brak przy tym jakiegokolwiek wyjaśnienia w decyzji Kolegium, dlaczego ustalono wysokość na poziomie 6,5 m, a nie 6,13 m.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg, WSA stwierdza, że nie mają racji skarżący W. zarzucając, iż wysokości podane przez organ w tabeli sporządzonej w trybie art. 136 k.p.a. nie odpowiadają rzeczywistości, co mają potwierdzać ich własne wywody o dokonanych pomiarach. Są to gołosłowne twierdzenia, a pomiary strony, która nie jest wykwalifikowana w tym zakresie, nie mogą podważać prawidłowości pomiarów organu, który ma kompetencje aby takie pomiary w tym postępowaniu uczynić. Ponadto skarżący zostali powiadomieni przez SKO o zgromadzeniu dodatkowego materiału dowodowego, mogli się z nim zapoznać i nie wnieśli żadnych uwag w toku postępowania administracyjnego do tych ustaleń (vide akta SKO, w szczególności k. 27, 56 i 57). Jedyne uwagi wniósł inwestor.
Powtarzane po raz kolejny zarzuty dotyczące braku ustalenia przez organy powierzchni całkowitej budynku i powierzchni lokalu użytkowego, a także oceny czy planowana inwestycja w zakresie funkcji gastronomicznej stanowi usługę nieuciążliwą, nie mogły odnieść skutku, ponieważ organy i Sądy obu instancji zaakceptowały już funkcję inwestycji i sposób jej ustalenia, uznając, że nie narusza ona zasady dobrego sąsiedztwa. Podobnie zaakceptowały kwestionowaną przez skarżących W. szerokości elewacji.
Skarżący nie mogli także żądać aby wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej organ wyznaczył biorąc pod uwagę trzy nieruchomości położone przy ulicy W. o numerach [...]-[...], ponieważ NSA wyraźnie wskazał, iż SKO ma wziąć pod uwagę, że działkami sąsiednimi wobec działki będącej przedmiotem ustalenia warunków zabudowy są jedynie działki: nr [...] (ul. W.[...]) oraz nr [...]
(ul. Ł.[..]).
Odnosząc się do pozostałych zarzutów inwestora Sąd uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 7
i § 8 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie na ich podstawie parametrów zabudowy w sposób sztywny i precyzyjny, nie pozostawiający inwestorowi żadnej swobody w zakresie późniejszego kształtowania tych wielkości. Rzeczywiście, tak jak wskazuje inwestor, z orzeczeń sądów administracyjnych wynika, iż dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przy użyciu sformułowań takich jak: "minimalnie - maksymalnie", "od - do", jednak takie ustalenie wymiarów projektowanego obiektu budowlanego, dopuszczające pewną dowolność, jest możliwe jedynie wtedy gdy wynika ono z analizy. Co do zasady bowiem parametry zabudowy powinny być określane ściśle. Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji służy bowiem zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733).
Odnośnie ustalenia w zaskarżonej decyzji wysokości budynku do głównej kalenicy oraz kierunku głównej kalenicy, Sąd zważył że zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Kolegium ustaliło, że geometria dachu będzie następująca - dach strony, wielospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowych 30°, wysokość do głównej kalenicy 9,28 m oraz kierunek głównej kalenicy w stosunku do ul. W. prostopadle.
Ustalając ten parametr Kolegium zwróciło uwagę, że z obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek ustalenia cech geometrii dachu na podstawie sąsiednich nieruchomościach w stosunku do terenu inwestycji, tylko przy uwzględnieniu wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Wskazało, że z analizy wynika, że w tym obszarze znajdują się budynki zarówno z dachami płaskimi, jak i dachy strome o kącie nachylenia połaci dachowych od 15 do 40 stopni. Z treści analizy wynika też, że taki dach w obszarze analizowanym posiada nie tylko budynek posadowiony przy ul. Ł.[..] i [...], ale także np. budynek przy ul. W.[..]; D.[..] i [...] i inne. Tym samym wyznaczenie przedmiotowego parametru planowanej inwestycji – w ocenie organu, nie narusza § 8 rozporządzenia.
Dalej Kolegium wskazało, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania odwoławczego sporządzona została nowa tabela obejmująca wszystkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, z uwzględnieniem faktu istniejącej zabudowy działki nr [...] przy ul. W.[...] oraz wielkości parametrów tej zabudowy. W tabeli tej została ustalona średnia wysokość do kalenicy głównej w tym obszarze - 9,28 m oraz wskazano, iż w obszarze analizowanym występuje zarówno kierunek głównej kalenicy prostopadły i równoległy do ulicy. Z tych względów Kolegium określiło ww. parametry zgodnie z dokonanymi ustaleniami.
Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy zawartego w piśmie z 25 lipca 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że określając wysokość głównej kalenicy na 9,28 m i kierunek kalenicy prostopadły, a nie jak wskazano w przedmiotowym piśmie strony 10,9 m, Kolegium uznało, iż brak jest podstaw dla ustalenia wielkości wnioskowanego parametru na podstawie wielkości parametru jednego budynku (nawet położonego w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji) z pominięciem innej zabudowy.
W ocenie Sądu takie stanowisko organu jest zasadnie i zostało należycie uzasadnione, poparte jest wnioskami analizy uzupełnionej w toku postępowania odwoławczego. Tym samym zarzuty stron w tym zakresie Sąd uznał za pozbawiane postaw. Organ przeanalizował bowiem geometrię dachów występujących na obszarze analizowanym, w tym wysokości budynków do kalenicy, zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia i na podstawie tej analizy dokonał stosownych ustaleń. Należy przy tym podkreślić, że z ustaleń organu wynika, że nawet budynki mieszkalno - usługowe nie są jednolite w geometrii dachu w obszarze analizowanym, bo np. budynek przy ul. W.[...] ma dach płaski, a budynek przy ul. Ł.[...] wielospadowy. Mają też różne wysokości. Przyjęcie więc średniej dla całego obszaru jest – zdaniem Sądu - uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku).
O kosztach postępowania inwestora Sąd orzekł na podstawie art. 200
i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot kwoty 1297 zł, na którą składa się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata (780 zł) przyznane w tej wysokości z uwagi na stawiennictwo pełnomocnika na rozprawie, a także wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
O kosztach postępowania skarżących W. Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 15 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu zwrot kwoty 997 zł, na którą składa się wpis od skargi (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego adwokata (480 zł) przyznane w tej stawce z uwagi na niestawiennictwo pełnomocnika na rozprawie, a także wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Rozpoznając sprawę Kolegium będzie zobowiązane uwzględnić ocenę prawną dokonaną przez Sąd ponownie oceniając sporządzoną w sprawie analizę funkcji i parametrów zabudowy pod kątem możliwej do ustalenia dla planowanej przez inwestora zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Może w tym zakresie uzupełnić materiał dowodowy w ramach instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. (dodatkowe postępowanie dowodowe) przez uzupełnienie analizy funkcji i parametrów zabudowy.