II SA/GD 1101/23

II SA/Gd 1101/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-05-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 107 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W1 oraz W2 na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 października 2023 r., nr WOP.7721.191.2020.EL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 19 maja 2023 r., nr PINB.7141.24.2019.BK.13, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz strony skarżącej W1 oraz W2 kwotę 1.014 (jeden tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 3 lutego 2019 r. "N." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "N.", "Spółka") zawiadomiła Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") o samowoli budowlanej zagrażającej zdrowiu i życiu ludzkiemu polegającej na spawaniu i montowaniu nowego przyłącza gazowego do budynku przy ul. T. [...] w G. i zmianę jednego przyłącza na dwa.
W odpowiedzi na wezwanie PINB do udzielenia wyjaśnień M. S. (Zarządzanie Nieruchomościami "A."), działając w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej T. 1 (dalej: "WM 1") i Wspólnoty Mieszkaniowej T. 2 (dalej: "WM 2"), poinformowała, że nie zostały wykonane nowe przyłącza gazowe, w związku z czym nie było konieczności uzyskania stosownych pozwoleń organów architektoniczno-budowlanych. Wyjaśniono, że przeprowadzone przez wspólnoty mieszkaniowe prace dotyczyły usunięcia nieszczelności na wewnętrznej instalacji gazu w budynku T.1 i T.2.
W dniu 19 marca 2019 r. pracownicy PINB, na podstawie art. 81 ust. 4 i art. 81a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", przeprowadzili kontrolę robót budowlanych przy instalacji gazowej (przy kurku głównym) przy wejściu do budynku przy ul. T. [...]
w G. Podczas kontroli M. S. oświadczyła, że wykonano naprawę przy kurku głównym na skutek wycieku gazu i zamknięcia jego dopływu dla mieszkańców kamienic przy ul. T. [...] i T. [...]. W protokole kontroli odnotowano również, że w lokalu użytkowym, którego najemcą jest O. T. (prezes zarządu "N.") stwierdzono instalację gazową wewnętrzną w pomieszczeniu kuchni zakończoną gazomierzem. O.T. oświadczył, że wykonał instalację gazową bez pozwolenia, po starej trasie.
Pismem z 12 kwietnia 2019 r. PINB, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego
w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G.
Postanowieniem z 17 maja 2019 r. PINB, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na "N." jako inwestora robót budowlanych obowiązek przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją zawierającej ocenę wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji gazowej w lokalu użytkowym, pod kątem zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną,
w terminie do 31 lipca 2019 r.
W dniu 27 czerwca 2019 r. "N." przedłożyła ocenę techniczną wraz
z inwentaryzacją instalacji gazowej w lokalu użytkowym w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. T. [..]-[...] w G.
W wyniku zażalenia wniesionego na postanowienie PINB z 17 maja 2019 r. przez I. G. (członka zarządu WM T. 2) Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem
z 6 listopada 2019 r. utrzymał je w mocy w części dotyczącej nałożonego obowiązku, natomiast uchylił je w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin do 31 stycznia 2020 r.
Decyzją z 2 października 2020 r. PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 Prawa budowlanego, orzekł o braku podstaw do nakazania "N. " obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uznając, że samowolnie wykonane roboty budowlane w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G. zostały zakończone.
W wyniku odwołań wniesionych od powyższej decyzji przez Wspólnotę Mieszkaniową T.3 w G. (dalej: "WM T3"), WM T.2
i Prokuratora Okręgowego w Gdańsku PWINB decyzją z 16 marca 2022 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego wobec ustalenia, że roboty budowlane ingerowały w części wspólne poprzez wykonanie instalacji gazowej, która została podłączona do pionu instalacji gazowej i zamontowaniu gazomierza, inwestor powinien wykazać się posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - zgody wspólnot mieszkaniowych na wykonane roboty. W ocenie PWINB wskazuje na to wykładnia systemowa art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. O ile bowiem przepisy te nie przewidują w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz nie dają podstawy do żądania od inwestora przedstawienia takiego prawa, o tyle, w świetle obecnego orzecznictwa sądów administracyjnych, obligują organ nadzoru budowlanego do zajęcia stanowiska w tej kwestii, w oparciu o zgromadzony w aktach materiał dowodowy.
Od decyzji PWINB z 16 marca 2022 r. "N." wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 269/22 oddalił go.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie bez znaczenia jest okoliczność legitymowania się przez "N." prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu zasadnie też PWINB uznał, że wyjaśnienie tej kwestii w ponownie przeprowadzonym postępowaniu jest konieczne, albowiem ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Od ww. wyroku "N." wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 15 września 2022 r. sygn. akt II OSK 1737/22 oddalił ją.
Decyzją z 19 maja 2023 r. PINB, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G. - z uwagi na jej rozbiórkę.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że w odpowiedzi na wezwanie z 20 stycznia 2023 r. inwestor robót budowlanych, tj. "N.", wskazał, że nie posiada stosownej uchwały wspólnot mieszkaniowych wyrażającej zgodę na włączenie istniejącej instalacji do części wspólnej (pionu). PINB podał, że pouczył inwestora, iż brak takiej zgody skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę instalacji gazowej.
Organ pierwszej instancji wskazał następnie, że 6 kwietnia 2023 r. przeprowadził czynności kontrolne w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G. W trakcie kontroli nie stwierdzono obecności instalacji gazowej oraz gazomierza, w pomieszczeniach kuchni znajdowały się urządzenia kuchenne podłączone do instalacji elektrycznej, zaś najemca lokalu okazał protokół demontażu instalacji gazowej z 4 kwietnia 2023 r.
Mając na uwadze okoliczność, że będąca przedmiotem postępowania instalacja gazowa została zdemontowana PINB umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie administracyjne.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez WM 3
i WM 1 PWINB decyzją z 6 października 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że właścicielem lokalu użytkowego przy ul. T. [...]-[..] w G. jest Gmina Gdańsk, natomiast najemcą jest "N.". PWINB podał, że w lokalu tym, w 2019 r. została wykonana wewnętrzna instalacji gazowa, która została podłączona do pionu instalacji gazowej i zamontowano gazomierz. Inwestorem wykonanych robót budowlanych była "N.", która nie posiadała pozwolenia na budowę na powyższe roboty budowlane. Ponadto inwestor nie posiadał prawa do nieruchomości (brak stosownej uchwały wspólnot mieszkaniowych). Organ odwoławczy podał, że 4 kwietnia 2023 r. Spółka zdemontowała ww. instalację gazową, zaś urządzenia kuchenne podłączono do instalacji elektrycznej.
PWINB wskazał następnie, że w związku z brakiem udziału wszystkich stron postępowania w kontroli przeprowadzonej 6 kwietnia 2023 r. zlecił organowi pierwszej instancji dokonanie dodatkowych oględzin (z uwzględnieniem art. 79 k.p.a.). Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 17 sierpnia 2023 r. z udziałem stron PINB stwierdził: "na dzień oględzin w lokalu użytkowym w części pomieszczeń sal konsumpcyjnych nie stwierdzono licznika gazowego i instalacji gazowej. W pomieszczeniu zaplecza (kuchni) nie stwierdzono kuchni gazowych oraz podłączeń do instalacji gazowej wspólnej". W punkcie 10 protokołu ("Inne ustalenia...") zapisano: "Poinformowano najemcę lokalu o konieczności zamontowania na pionie wspólnym odwadniacza w miejscu zamontowania zaworu odcinającego". Obecny podczas oględzin przedstawiciel Gdańskich Nieruchomości oświadczył: "Instalacja gazowa została zdemontowana i kuchnie gazowe zostały zdemontowane". Natomiast O. T. oświadczył: "usunięcie zaworu odcinającego na odwadniacz na części wspólnej powinna wykonać wspólnota mieszkaniowa, wykonano go podczas wycieku gazu, w celu zabezpieczenia przed wybuchem".
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że do protokołu oględzin załączono protokół
z próby szczelności instalacji gazowej w obiekcie z 4 kwietnia 2023 r. potwierdzający demontaż instalacji gazowej w lokalu gastronomicznym, który nie wykazuje żadnych nieprawidłowości oraz zaleceń.
PWINB przyznał, że zgodnie z zaleceniami Sądu kwestia posiadania przez Spółkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymagała wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, który tego zagadnienia w ogóle nie badał, niemniej badanie tego prawa wobec rozbiórki instalacji gazowej stało się bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy podał następnie, że w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Odwołując się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podniósł, że bezprzedmiotowość postępowania jest określana jako brak przedmiotu postępowania, zaś przez przedmiot należy rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. A zatem, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania.
Odnosząc się do uwag wniesionych do protokołu z 17 sierpnia 2023 r. przez zarządcę nieruchomości, że punkt wpięcia części wspólnej nie został usunięty - pozostał zawór odcinający, a powinien być odwadniacz, organ odwoławczy podkreślił, że z akt sprawy nie wynika, aby inwestor zainstalował odwadniacz. PWINB nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji o konieczności zamontowania przez najemcę na pionie wspólnym odwadniacza. W ocenie organu odwoławczego zobowiązana do zamontowania odwadniacza na instalacji będącej częścią wspólną jest Wspólnota, niemniej zapis ten zawarty w protokole nie ma wpływu na rozstrzygnięcie.
Końcowo PWINB wyjaśnił, że co do zasady organ nadzoru budowlanego wydając rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie ocenia aktualny stan faktyczny i prawny. Oceniając sprawę w ramach swoich kompetencji organ ten nie może wydawać rozstrzygnięć "na przyszłość" wobec potencjalnych naruszeń przepisów prawnych. Ewentualne kolejne naruszenie będzie mogło być przedmiotem nowego postępowania (o ile oczywiście wystąpi stan faktyczny wymagający interwencji w trybie organu nadzoru).
W skardze na decyzję organu odwoławczego WM 1 i WM 2 (dalej: "Skarżące"), reprezentowane przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciły jej naruszenie następujących przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia wymaganych czynności, zgromadzeniu niekompletnego materiału dowodowego oraz jego błędnej, arbitralnej i niewyczerpującej ocenie noszącej znamiona dowolności, co
w konsekwencji skutkowało niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy,
w szczególności poprzez: uznanie, że doszło do prawidłowego zdemontowania instalacji gazowej, podczas gdy "N." podczas budowy instalacji gazowej usunęła odwadniacz, a w chwili obecnej zamontowano wyłącznie zawód odcinający, przy czym Skarżące nie mają wiedzy, czy zdemontowano całość instalacji gazowej
i przywrócono stan poprzedni;
2. art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. instalacji gazowych zawnioskowanego w odwołaniu na fakt oceny technicznej rozbiórki samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G., bowiem organ przeprowadził tylko oględziny, podczas których wskazano na nieprawidłowości
w demontażu instalacji gazowej;
3. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu,
że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania i konieczne stało się jego umorzenie, podczas gdy co prawda doszło do demontażu samowoli budowlanej, jednak w sposób niezgodny ze sztuką budowlaną i z ingerencją w części wspólne nieruchomości, na co wymagana była zgoda wspólnot mieszkaniowych w formie uchwały, tym bardziej,
że w protokole oględzin stwierdzono, iż punkt wpięcia do instalacji gazowej nie został usunięty - zainstalowano wyłącznie zawór odcinający oraz polegające na uznaniu,
że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, pomimo że po stronie Skarżących istnieje dopuszczalne prawem roszczenie, jak również przedmiot w postaci bezpodstawnej decyzji znajdującej się w obrocie prawnym;
4. art. 139 k.p.a. poprzez złamanie zakazu reformationis in peius i orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się;
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego oraz braku wyjaśnienia braku mocy dowodowej protokołu z 17 sierpnia 2023 r. i braku podzielenia stanowiska o konieczności zamontowania przez najemcę odwadniacza;
6. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy na podstawie przedstawionych w odwołaniu zarzutów organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania w celu przywrócenia stanu poprzedniego obiektu budowlanego.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie jego zastosowania, podczas gdy inwestor zdemontował samowolnie wybudowaną instalację gazową, jednak nie doprowadził obiektu do stanu poprzedniego, co wprost wynika z protokołu oględzin
z 17 sierpnia 2023 r., a w efekcie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe - jak twierdzi PWINB, zaś wymaga podjęcia nałożenia na "N." obowiązków zmierzających do przywrócenia stanu poprzedniego.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, w tym protokołów oględzin, wynika, iż "N." dokonała samowoli budowlanej i nie uzyskała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Bezsporne zatem jest, że przedmiotowa instalacja gazowa została wykonana bez pozwolenia na budowę i nie było możliwości jej zalegalizowania.
Strona skarżąca wskazała, że najprawdopodobniej w kwietniu 2023 r. instalacja gazowa została zdemontowana, jednak - jak wynika z oględzin z sierpnia 2023 r. - nie przywrócono stanu poprzedniego. Inwestor nadal posiada "wpięcie" do sieci gazowej zakończone, co - wbrew ustaleniom faktycznym dokonanym przez organ odwoławczy - nie oznacza całkowitego demontażu instalacji, który umożliwiałby umorzenie postępowania.
Zwrócono uwagę, że wynikające z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki nie mają charakteru bezwzględnego. Powinny być one orzekane wtedy, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie strony skarżącej taka sytuacja ma miejsce w niniejszym stanie faktycznym, bowiem inwestor nie uzyskał zgody wspólnot mieszkaniowych na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a instalacja nie została całkowicie zdemontowana.
Zdaniem strony skarżącej podjęte przez organy rozstrzygnięcia zapadły przedwcześnie, bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz kompleksowej oceny materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem przepisów postępowania
(art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także związanym z tym naruszeniem prawa materialnego - art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.
Strona skarżąca podkreśliła, że stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten może być stosowany tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego zachodzi brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją, nie zaś wtedy, gdy wydanie decyzji staje się zbędne. Aby można było mówić
o bezprzedmiotowości postępowania konieczne jest wykazanie, że przestała istnieć sprawa administracyjna, która ma być rozstrzygnięta decyzją administracyjną. O takiej sytuacji można natomiast mówić jedynie wtedy, gdy strona nie posiada już interesu prawnego w domaganiu się załatwienia sprawy decyzją administracyjną. W ocenie Skarżących w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż wciąż posiadają one interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia organu administracji.
Końcowo wskazano, że w niniejszej sprawie organy uznały, iż bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce z przyczyn faktycznych, a to dlatego, że inwestor nielegalnej instalacji gazowej rozebrał ją, co nie znajduje jednak odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, który jest wybiórczy i niepełny. Przede wszystkim podczas oględzin nawet przedstawiciel właściciela lokalu, tj. Gdańskich Nieruchomości, wskazał na brak montażu odwadniacza i brak przywrócenia stanu poprzedniego, wyłącznie demontaż rur gazowych, które dochodziły do punktów odbioru.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 6 października 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 19 maja 2023 r. umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G. - z uwagi na jej rozbiórkę.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 ustawy
z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) i w konsekwencji umorzył ww. postępowanie, a organ odwoławczy zaakceptował tę ocenę utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję
o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak
i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20,
z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138). W konsekwencji, postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż brak jest materialnego elementu stosunku administracyjnoprawnego (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 430/19).
W uzasadnieniu wyroku z 9 listopada 1995 r. sygn. akt III ARN 50/95 (OSNAPiUS 1996/11, poz. 150) Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym
i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a., przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (zob. również wyrok Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 20/10, LEX nr 794506).
Przenosząc poczynione dotychczas uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd jako przedwczesne ocenił wydane w sprawie decyzje, albowiem organy nie zgromadziły materiału dowodowego, który pozwalałby na postawienie tak stanowczej tezy, jaką zaprezentowano w wydanych rozstrzygnięciach, a mianowicie, że będąca przedmiotem postępowania instalacja gazowa została zdemontowana, przez co postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe.
Należy zauważyć, że postępowanie było prowadzone w przedmiocie samowolnie przeprowadzonych robót budowlanych w związku z wykonaniem instalacji gazowej
w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G.
Okoliczność, że instalacja gazowa w ww. lokalu została wykonana bez pozwolenia na budowę nie była sporna. Potwierdził ją O. T. (prezes zarządu "N." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 19 marca 2019 r., wskazując dodatkowo, że wykonał ją "po starej trasie". Natomiast obecna podczas tej kontroli M. S. (Zarządzanie Nieruchomościami "A.") zaprzeczyła, aby w lokalu tym istniała wcześniej instalacja gazowa.
A zatem, już w dniu 19 marca 2019 r. pojawiła się rozbieżność w oświadczeniach co do faktu istnienia wcześniej w ww. lokalu instalacji gazowej. Rozbieżności tej organy de facto nie wyjaśniły w toku postępowania, które trwało ponad 4 lata, dopuszczając się tym samym naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który niewątpliwie miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy podkreślić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), co wiąże się
z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego
(art. 77 § 1 k.p.a.). Stan faktyczny sprawy nie może być ustalony w ten sposób, że zostaną pominięte jakieś jego elementy. Rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niepełnego stanu faktycznego stanowi naruszenie przywołanych przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto na organy administracji publicznej został nałożony obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Wszystkie te zasady znajdują zastosowanie zarówno
w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i przed organem odwoławczym (art. 140 k.p.a.).
Powyższym zadaniom orzekające w sprawie organy nie sprostały, prowadząc postępowanie z naruszeniem wskazanych wyżej reguł procesowych.
Podstawowym obowiązkiem organu pierwszej instancji było przede wszystkim ustalenie, kiedy w ww. lokalu została wykonana instalacja gazowa, kto ją wykonał, na podstawie jakich dokumentów gestor sieci (tj. P. Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością - dalej: "P.") wydał spółce "N." warunki przyłączenia do sieci gazowej (w aktach sprawy, tj. skoroszycie zawierającym ocenę techniczną wraz
z inwentaryzacją instalacji gazowej w lokalu użytkowym przy ul. T. [...]-[...] w G., znajduje się dokument datowany na 1 października 2018 r.).
Zgromadzenie tych dokumentów pozwoliłoby na ustalenie, z jakich elementów składała się instalacja gazowa wykonana bez pozwolenia na budowę w ww. lokalu,
a w konsekwencji - czy jej rozebranie w kwietniu 2023 r. nastąpiło w takim samym zakresie, w jakim ją wcześniej nielegalnie wykonano.
Należy zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się pismo zarządcy nieruchomości "A." z 21 marca 2019 r. skierowane do P., w którym zwrócono się o udzielenie wyjaśnień w sprawie okoliczności montażu gazomierza w ww. lokalu, tj. przedstawienie wymaganych prawem dokumentów niezbędnych do uruchomienia instalacji gazowej
w lokalu. Pismo to pozostało jednak bez odpowiedzi.
W toku ponownie przeprowadzonego postępowania jednym z obowiązków organu pierwszej instancji będzie wystąpienie do P. o udzielenie informacji w powyższym zakresie i nadesłanie całej posiadanej dokumentacji związanej z przyłączeniem do sieci gazowej lokalu użytkowego przy ul. T. [...]-[...] w G.
Kolejno należy zwrócić uwagę na zawarty w protokole kontroli robót budowalnych
z 6 kwietnia 2023 r. zapis, że O. T. okazał "protokół demontażu instalacji gazowej z 4 kwietnia 2023 r.". Tymczasem wskazany przez organ dokument to protokół
z przeprowadzonej próby szczelności instalacji gazowej w obiekcie. Z dokumentu tego nie wynika, co dokładnie zostało zdemontowane.
Wreszcie należy wskazać na niedostatki uzasadnień wydanych w sprawie decyzji, które nie spełniają wymagań stawianych przez art. 107 § 3 k.p.a.
Organ pierwszej instancji w lakonicznym uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia ocenił, że instalacja gazowa będąca przedmiotem postępowania została zdemontowana, przez co prowadzone postępowanie należało umorzyć.
Natomiast organ odwoławczy na ostatniej stronie zaskarżonej decyzji wskazał:
"z akt sprawy nie wynika, że inwestor zainstalował odwadniacz". PWINB nie podzielił również stanowiska PINB o konieczności zamontowania przez najemcę na pionie wspólnym odwadniacza. W ocenie organu odwoławczego "zobowiązanym do zamontowania odwadniacza na instalacji będącej częścią wspólną jest Wspólnota. Niemniej zapis ten zawarty w protokole nie ma wpływu na rozstrzygnięcie".
Wręcz przeciwnie, zapis ten ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, skoro w toku postępowania administracyjnego strona skarżąca konsekwentnie wskazywała na niepełny zakres demontażu instalacji gazowej.
Należy podkreślić, że organ administracji publicznej nie może poprzestać na gołosłownym stwierdzeniu, że określona okoliczność nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, lecz powinien swoje stanowisko uzasadnić, z odwołaniem się do dowodów, które to stanowisko potwierdzają.
Konsekwencją obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym, obok innych wymogów decyzji, obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno
w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob.: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (w:) M. Jaśkowska,
M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2022; C. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el.).
Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Innymi słowy, nie chodzi o to by przytaczać treść czy konkluzje przedłożonych dowodów, ale żeby dokonać ich oceny. W judykaturze podkreśla się, że uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część tego aktu. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny one być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest wskazanie faktów i dowodów, które legły
u podstaw wydania decyzji. W rezultacie, powinno ono zawierać ustosunkowanie się do tych faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, lecz także do tej części faktów i dowodów, którym organ administracji nie przyznał mocy dowodowej przy podejmowaniu decyzji. Ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia istotnych rozbieżności w materiale dowodowym, bez ich wyliczenia, a następnie próby wyjaśnienia, stanowi istotne naruszenie przepisów prawa (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 693/23).
Konsekwentnie też przyjmuje się, że zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy lub twierdzenia uważane przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy powinny być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę (zob. wyrok WSA w Lublinie z 23 listopada 2023 r.
sygn. akt II SA/Lu 675/23).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania (art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji
z 19 maja 2023 r.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB zgromadzi kompletny materiał dowodowy odpowiadający wskazanym wyżej wymogom, mając na uwadze konieczność zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Gdy w sprawie będą wymagane wiadomości specjalne organ pierwszej instancji może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii (art. 84 § 1 k.p.a.). W sytuacji, w której PINB nie zgodzi się ze stanowiskiem strony skarżącej i argumentacją na jej poparcie, powinien odnieść się szczegółowo się do tej argumentacji w uzasadnieniu decyzji spełniającej wszystkie wymogi stawiane przez art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Chodzi tu przede wszystkim o rzetelne i wnikliwe przeanalizowanie kwestionowanych przez Skarżące zagadnień, a tym samym realizację sformułowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.
W przypadku wniesienia odwołania obowiązkiem organu odwoławczego będzie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą skutecznie wniesiony środek odwoławczy gwarantuje stronie rozpoznanie sprawy załatwionej przez organ pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Istotą dwuinstancyjności postępowania jest bowiem dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy. W judykaturze akcentuje się, że organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych
w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do nich. Natomiast uzasadnienie, w którym brak jest rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na zweryfikowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, uprawnia do stwierdzenia, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem zasad procesowych, w tym zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1264, WSA w Krakowie z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 991/16, WSA we Wrocławiu
z 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 29/17). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie,
że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy
z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (zob. wyrok NSA z 7 lipca 2020 r. sygn. akt
II OSK 2785/20). W doktrynie wskazuje się, że właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy
(A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 15.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r.,
poz. 1964), zasądzając od PWINB solidarnie na rzecz Skarżących kwotę 1.014 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).[pic]