II SA/Gd 1100/22

II SA/Gd 1100/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 14 października 2022 r. nr SKO Gd/4089/22 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżąną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 13 stycznia 2021 r. nr WUiA.V.6730.172-12.2020.LW.268148, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej S. K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
S. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 października 2022 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 16 stycznia 2020 r., ustalił [...] Spółka z o. o. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego przy ul. J. [..] w Gdańsku oraz zmianie rodzaju zabudowy z mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną oraz rozbiórki istniejącego garażu - w granicach działek nr [...] i [...], obr. [...].
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 22 czerwca 2020 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w uzasadnieniu wskazując na konieczność sporządzenia nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wnikliwego rozpatrzenia sprawy w oparciu o przepisy prawa, jak również konieczność odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W dniu 13 stycznia 2021 r. organ I instancji ponownie wydał inwestorowi decyzję ustalającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego przy ul. J. [...] w Gdańsku i zmianie rodzaju zabudowy z mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną oraz rozbiórki istniejącego garażu - w granicach działek nr [...] i [...], obr. [...].
Odwołanie od tej decyzji złożyła S. K., K. T., S. T. i I. P.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 30 lipca 2021 r., wydaną po rozpoznaniu odwołania S. K. oraz odwołania jej pełnomocnika radcy prawnego M. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła S. K., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. K. T. wniósł także skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 30 lipca 2021 r., zarzucając również naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności zaś pominięcie odwołania złożonego przez niego, a także odwołań innych stron.
Postanowieniem z 10 listopada 2021 r. Sąd połączył sprawę ze skargi K. T. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi S. K. Prawomocnym wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. II SA/Gd 587/21 Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Kolegium. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ odwoławczy, pomimo wniesienia przez cztery osoby odwołań od tej samej decyzji organu I instancji, wydał zaskarżoną decyzję po rozpatrzeniu wyłącznie odwołania jednej ze stron – skarżącej S. K., pozostawiając tym samym w obrocie prawnym nierozpatrzone odwołania. Powyższe oznacza, że decyzja Kolegium z 30 lipca 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Wydanie zaskarżonej decyzji odbyło się bowiem bez rozpatrzenia trzech innych odwołań, w tym także odwołania złożonego przez skarżącego K. T., co w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania. Stwierdzenie zatem nieważności decyzji wydanej wskutek rozpoznania tylko jednego odwołania jest konieczne dla umożliwienia łącznego rozpoznania wszystkich złożonych w niniejszej sprawie odwołań.
Postanowieniem z 12 października 2022 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania S. T. od decyzji organu I instancji z 13 stycznia 2021 r. Odrębnym postanowieniem z 12 października 2022 r. Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez I. P. odwołania od decyzji organu I instancji z 13 stycznia 2021 r.
Natomiast po rozpoznaniu odwołania S. K. oraz K. T., decyzją z 14 października 2022 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 13 stycznia 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przychyliło się do ustaleń organu I instancji, że planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). W ocenie organu II instancji potwierdza to znajdująca się w aktach analiza, której wyniki stanowią załącznik do decyzji Prezydenta. Nadto parametry nowej zabudowy zostały określone w sposób dający się pogodzić z zaistniałym stanem rzeczy a decyzja Prezydenta zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 u.p.z.p., a ustalenia te są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Kolegium wyjaśniło, że ustalenia te są ogólne, gdyż uszczegółowienie ich nastąpi w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie dokonana zostanie analiza możliwości technicznych zrealizowania planowanej inwestycji. Także na tym etapie będzie wymagana ochrona interesów osób trzecich, m.in. poprzez zbadanie, czy realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje ograniczenia możliwości zagospodarowania sąsiednich działek.
Kolegium uznało przy tym, że organ I instancji zastosował się do wskazań zawartych we wcześniej wydanej decyzji Kolegium, gdyż dokonano kolejnej analizy, która zawiera prawidłowe nazewnictwo adresu i numeracji z ewidencji geodezyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia ładu przestrzennego i zasady kontynuacji zabudowy, wskazano natomiast, że zarówno zabudowa wielorodzinna jak i bliźniacza stanowią funkcje mieszkaniowe i nie ma pomiędzy nimi sprzeczności, nadto na analizowanym obszarze znajduje się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna jak i wielorodzinna. Zdaniem Kolegium zabudowa bliźniacza stanowi dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian, jednak z uwagi na brak legalnej definicji zabudowy bliźniaczej, budynki przylegające do siebie nie muszą być lustrzanym odbiciem. W niniejszej sprawie warunek ten jest spełniony. Brak jest przy tym przepisów zakazujących dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w budynku bliźniaczym.
Jak wskazano w decyzji, mimo że zabudowa mieszkaniowa w całym analizowanym obszarze stanowi symbiozę budynków jednorodzinnych z wielorodzinnymi, to ani spójne gabaryty budynków ani sposób zagospodarowania, w tym ilość miejsc postojowych nie stanowią wyróżnika pozwalającego na identyfikację, czy jest to zabudowa jedno- czy wielorodzinna. Jest to bowiem zabudowa o umiarkowanej intensywności i zbliżonych gabarytach budynków tworzących zamkniętą, jednorodną całość urbanistyczną. Kolegium uznało za nieuzasadniony także zarzut zaniechania przez Prezydenta zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy.
W skardze na tak wydaną decyzję podniesiono, że Kolegium powinno uwzględnić aktualny stan prawny budynku przy ul. J. [...]. Skarżąca S. K. wskazała, że w czasie orzekania budynek ten był ujęty w rejestrze zabytków, tymczasem brak uzgodnienia z konserwatorem zabytków skutkuje naruszeniem art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7, art. 32 Konstytucji RP, tj. dyskryminację, działanie na jej szkodę, wprowadzenie chaosu prawnego i urbanistycznego, a także brak analizy stanu prawnego i faktycznego. Nadto, zdaniem skarżącej, decyzje organów obu instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie odniosły się do jej zastrzeżeń. Kolegium bezkrytycznie przy tym przyjęło stanowisko organu I instancji, całkowicie ignorując wyliczenia skarżącej, nie odnosząc się do jej argumentów ani też nie wyjaśniając, dlaczego nie dał im wiary.
Skarżąca wskazała, że w punkcie dotyczącym rodzaju zabudowy, organ I instancji określił ją jedynie jako "zabudowa mieszkaniowa", nie wskazując, że jest to zabudowa wielorodzinna. W ocenie skarżącej nie mógł dokonać takiego doprecyzowania, gdyż budynek przy ul. J.[...] tworzy z budynkiem przy ul. J.[...] zabudowę bliźniaczą, a tym samym nie jest budynkiem jednorodzinnym i nie może nim być. W skardze powołano przy tym § 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, wskazując, że: ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: zabudowa mieszkaniowa, w tym: – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
Nadto zdaniem strony skarżącej zmiana rodzaju zabudowy z mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną wychodzi poza obszar decyzji o warunkach zabudowy a także wskazuje, że inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącego rodzaju zabudowy.
Skarżąca wskazała także, że do wniosku o zakończenie budowy inwestor zobowiązany jest złożyć załącznik "dane statystyczne metryka techniczna obiektu budowlanego", w którym powinien podać kategorię obiektów budowlanych oraz Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych – zgodnie zaś z rozporządzeniem RM z dnia 30 grudnia 1999 r. klasa budynków jednorodzinnych nie obejmuje budynków o trzech lub więcej mieszkaniach. Zdaniem skarżącej, realizacja funkcji mieszkalnej wielorodzinnej w budynku bliźniaczym jest wykluczona.
W ocenie skarżącej Kolegium pozostaje w błędzie, gdyż z faktu, że zarówno budynki mieszkalne jednorodzinne jak i budynki wielorodzinne są budynkami mieszkalnymi, nie wynika, że budynki zespołu ulic J. i K. przestają być budynkami jednorodzinnymi. W skardze podkreślono, że jedyną funkcją, którą można uznać jako kontynuację istniejącej funkcji jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Nadto budynki jednorodzinne stanowią kategorię I, a budynki wielorodzinne XIII.
W skardze zwrócono także uwagę, że Kolegium powtórzyło za inwestorem, że "brak jest przepisów zakazujących dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej w budynku bliźniaczym". W odpowiedzi na powyższe skarżąca wskazała art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 32 Konstytucji i art. 16 k.p.a. Nieprawdą jest także, że organ poprawił wskaźnik pokrycia terenu inwestycji zabudową, gdyż obecnie wynosi on 27% a nie jak podaje organ I instancji 31%. Dla działki skarżącej wynosi on natomiast 0,27, nie zaś jak wskazuje organ I instancji 0,29. Organ poprawił jeden parametr, natomiast do innych zastrzeżeń się nie odniósł.
Skarżąca podniosła także zastrzeżenia w zakresie ustaleń organu I instancji co do szerokości elewacji frontowej, uznając że ustalona szerokość nie spełnia wymogu § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., o którym mowa powyżej. Nadto Kolegium bez podania podstawy prawnej powołuje się na zasadę równości inwestycyjnej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 października 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z 13 stycznia 2021 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, usytuowanego przy ul. J.[...] w Gdańsku i zmiany rodzaju zabudowy z mieszkalnej jednorodzinnej na wielorodzinną oraz rozbiórki istniejącego garażu - w granicach działek nr [...] i [...], obr. [...] w Gdańsku.
W związku z tym, że na terenie inwestycyjnym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, słusznie ustalono, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu dla opisanej wyżej inwestycji powinno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej jak dotychczas u.p.z.p.).
Na podstawie art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.
Zgodnie natomiast z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z: wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast, przesłanki wydania omawianej decyzji wynikają z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że jej wydanie jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa);
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd uznał za zasadny zarzut skarżącej w zakresie dotyczącym braku uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. Skarżąca podniosła bowiem zarzut, że organ odwoławczy nie uwzględnił, iż w dacie orzekania budynek przy ul. J.[...] ujęty był w rejestrze zabytków, co potwierdzają informacje zawarte na stronie internetowej Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wpis nr [...]. W rezultacie w ocenie strony skarżącej, brak jest stosownego uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Także w toku postępowania przed organem I instancji skarżąca wnosiła o dokonanie weryfikacji, czy nieruchomość przy ul. J. [...] jest objęta ochroną konserwatorską (pismo z 7 listopada 2019 r.). Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji wynika, że budynek objęty wnioskiem nie posiada wartości zabytkowych (lit. i analizy dotycząca warunków konserwatorskich). Tymczasem, z zawiadomienia z 12 maja 2022 r., widniejącego w BIP Urzędu Miejskiego w Gdańsku wynika, że budynek mieszkalny przy ul. J. [...] i [...] w Gdańsku, znajdujący się na działkach nr [...] i [...], obr. [...] w Gdańsku zostaje włączony do gminnej ewidencji zabytków pod pozycją [...]. Oznacza to, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji (datowanej 14 października 2022 r.), będący przedmiotem postępowania budynek został ujęty w gminnej ewidencji zabytków, co uzasadniało sprawdzenie i potwierdzenie tej okoliczności przez organ II instancji, zweryfikowanie i ewentualne uaktualnienie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wystąpienie do organu konserwatorskiego – wojewódzkiego konserwatora zabytków o uzgodnienie decyzji, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest bowiem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze w tym względzie obowiązki procesowe. Wydając zaś rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie – organ ten uwzględnia stan prawny i faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji. W konsekwencji, brak wskazanych działań świadczy nie tylko o naruszeniu powołanych przepisów prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (rozstrzyganie w oparciu o nieaktualną analizę urbanistyczną i jej wyniki). Co więcej jednak – brak wystąpienia do organu konserwatorskiego o uzgodnienie i wydanie decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem jego stanowiska stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., co sąd orzekający obowiązany jest uwzględnić z urzędu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). W każdym jednak razie, zdaniem Sądu, już powyższe uchybienia uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.
Jednakże, niezależnie od powyższego, w niniejszej sprawie zasadniczą kwestię sporną stanowi także zagadnienie, czy planowana inwestycja spełnia kluczowy warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do której to kwestii Sąd uznał za zasadne również się odnieść. Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyroki NSA z 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, z 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.
Z zebranego materiału dowodowego wynika, że wydając skarżoną decyzję, Kolegium oparło swoje ustalenia na wykonanej wcześniej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wyniki stanowią załącznik do decyzji organu I instancji. Analiza urbanistyczno-architektoniczna (dalej też jako "analiza urbanistyczna") stanowi podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a jej wyniki stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji (zob. wyrok WSA w Krakowie, II SA/Kr 1392/17, i tam pow. wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Chodzi o to, aby możliwa była ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. Obowiązkiem organu ustalającego warunki zabudowy jest przy tym oparcie swojego rozstrzygnięcia na wynikających z przeprowadzonej analizy parametrach, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie. Parametry nowej zabudowy powinny być określone w analizie, a dalej – w decyzji o warunkach zabudowy, poprzez wskazanie takich samych, dokładnych wartości.
W analizie, będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji wskazano, że teren planowanej inwestycji położony jest na styku dwóch dzielnic S. i W. – w części dzielnicy zabudowanej budynkami mieszkalnymi, głównie jednorodzinnymi, sporadycznie wielorodzinnymi wynikającymi z wtórnych podziałów na większą niż dwa liczbę lokali. W analizie zawarto także informacje, że teren inwestycji przy ul. J.[...] w Gdańsku nie stanowi obszaru chronionego ze stanowiska konserwatorskiego (część III. "Wnioski", a także w części "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" lit. i). Podkreślenia jednak wymaga, że wskazana wyżej analiza została wykonana przed wydaniem decyzji przez organ I instancji z 13 stycznia 2021 r., w toku prowadzonego przez ten organ postępowania. Od tego czasu stan Gminnej Ewidencji Zabytków uległ zmianie, czego jednak nie zweryfikował organ odwoławczy, a o czym już mowa była powyżej.
Nadto uwzględnienia wymaga, że w treści analizy wskazano, że teren inwestycji położony jest w części dzielnicy w większości zabudowanej budynkami mieszkalnymi, głównie jednorodzinnymi, sporadycznie wielorodzinnymi, powstałymi z wtórnych podziałów tych pierwszych na większą niż dwa liczbę lokali mieszkalnych. Teren inwestycji zagospodarowany jest przy tym na cele wyłącznie mieszkaniowe (część II analizy). Obie formy: jednorodzinna i wielorodzinna swobodnie razem funkcjonują nie stanowiąc dla siebie wzajemnie źródła uciążliwości (część II analizy). Na obszarze objętym analizą wskazano przy tym na 29 budynków, z czego jedynie jeden budynek jest wielorodzinny - położony na działce nr [...], przy ul. S. [...] (tabela, k. 136 akt). Zdaniem Sądu jednak z akt sprawy nie wynika, by budynek ten, choć wielorodzinny, mógł stanowić wystarczający wzorzec dla planowanej inwestycji. Podkreślić bowiem należy, że każda sprawa powinno być rozpatrywana z uwzględnieniem jej specyfiki. W okolicznościach niniejszej sprawy natomiast, w zakresie zbadania kluczowej przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. dobrego sąsiedztwa, a w jej ramach – funkcji i rodzaju zabudowy – takich rozważań uwzględniających specyfikę sprawy bez wątpienia zabrakło. W ocenie Sądu, niezależnie od wskazanych już wyżej uchybień, wydana decyzja nie uwzględnia także wymogów ogólnych wynikających z art. 1 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., który stanowi, że ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów musi uwzględniać ład przestrzenny za podstawę tych działań.
Przedmiot inwestycji obecnie stanowi jednorodzinny budynek w zabudowie bliźniaczej, położony przy ul. J. [...], przy czym skarżąca jest właścicielką drugiego z segmentów tej zabudowy, znajdującego się przy ul. J.[...]. Na skutek zrealizowania planowanej inwestycji powstałby zatem budynek wielorodzinny z dotychczasowej zabudowy bliźniaczej, stanowiącej budynek jednorodzinny. Z analizy urbanistycznej wynika przy tym, że w obszarze analizowanym znajduje się jedynie jeden budynek wielorodzinny, który w ocenie organów stanowi wzorzec dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu jednak przedwczesna jest ocena, że może on rzeczywiście stanowić wzorzec dla zabudowy, objętej wnioskiem. Nie może ujść uwadze, że planowane przez inwestora roboty budowlanego dotyczą rozbudowy budynku jednorodzinnego (bliźniaczego) – jednego z jego segmentów, a w efekcie ich realizacji dojdzie do zmiany charakteru całej tej zabudowy – obecnie jednorodzinnej (bliźniaczej) - na budynek wielorodzinny. Zmiana ta dotknie zatem nie tylko inwestora i jego części nieruchomości, ale także skarżącą, będącą właścicielką drugiego z "segmentów". W ocenie Sądu w takiej sytuacji nie może być uzasadnieniem dla akceptacji tego zamiaru proste stanowisko organów, że z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej w budynku bliźniaczym. Oczywiście, Sąd orzekający podziela co do samej zasady stanowisko organów, że oba rodzaje zabudowy – wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej (ta sama funkcja). Co do zasady też nie ma między nimi sprzeczności. Sąd podziela też stanowisko organów, że budynki bliźniacze, jako przylegające do siebie nie muszą być swoim lustrzanym, odbiciem. Należy zarazem wyjaśnić, że zabudowa bliźniacza może polegać na wykonaniu dwóch budynków posiadających wspólną ścianę, jak również dwóch budynków, których ściany przylegają bezpośrednio do siebie. Budynki w zabudowie bliźniaczej nie muszą być identyczne architektonicznie, lecz muszą wykazywać podobieństwa w zakresie gabarytów każdego z segmentów, tj. powierzchni zabudowy, kształtu bryły, kubatury, szerokości elewacji frontowej itp. Dodatkowo muszą być symetrycznie zlokalizowane na sąsiednich działkach albo na jednej działce budowlanej (Smaga Ł., Cechy szczególne budynków w zabudowie bliźniaczej, LEX ABC). Także w orzecznictwie wskazuje się, że segmenty budynku w zabudowie bliźniaczej co prawda nie muszą być lustrzanym odbiciem, lecz powinny zachowywać przynajmniej pewien stopień podobieństwa (w szczególności w zakresie gabarytów każdego z segmentów tj. powierzchni zabudowy, kształtu bryły, kubatury, szerokości elewacji frontowej) - por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2015 r. II SA/Gd 613/14, wyrok WSA w Gdańsku z 10 lipca 2008 r., II SA/Gd 703/07. Co zatem istotne, w omawianej sprawie nie chodzi o realizację nowego budynku wielorodzinnego wśród dominującej zabudowy jednorodzinnej, a wówczas rozważania organów obu instancji w zakresie ustalenia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu można by uznać za wystarczające, lecz o rozbudowę jednego z segmentów istniejącego budynku jednorodzinnego bliźniaczego w taki sposób, który doprowadzi do zmiany charakteru całej tej zabudowy – z jednorodzinnej na wielorodzinną. Nie chodzi tu więc o zmianę funkcji, lecz o zmianę charakteru zabudowy w sposób, który niewątpliwie w sposób istotny będzie oddziaływał na sytuację skarżącej, jako właścicielki drugiego z segmentów domu jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, objętego inwestycją. Odzwierciedleniem tego problemu zdaje się być treść punktu 2 decyzji organu I instancji, z którego wynika ustalenie dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – określone jako "funkcja mieszkalna – budynek bliźniaczy". W ocenie Sądu, ustalenie to jest błędne, na co słusznie wskazuje się w uzasadnieniu skargi, skoro na skutek realizacji inwestycji dotychczas istniejący budynek utraci swój bliźniaczy, a tym samym jednorodzinny - charakter.
Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji, akceptacja zamiaru inwestycyjnego już na tym etapie, a więc warunków zabudowy, musi być przeprowadzona ze szczególną wnikliwością w zakresie spełnienia warunków dobrego sąsiedztwa – tak z perspektywy samej dopuszczalności takiej inwestycji ze względu na wymogi ładu przestrzennego i parametry nowej zabudowy, jak i przede wszystkim – rozważenie skutków w zakresie zmiany charakteru zabudowy – z jednorodzinnej na wielorodzinną i jej odpowiednika w obszarze analizowanym. Odnalezienie w takim przypadku tylko jednego budynku wielorodzinnego w obszarze analizowanym nie jest wystarczające, by uznać, że stanowi on wzorzec dla planowanej zabudowy tak specyficznego rodzaju. Przede wszystkim, nic nie wskazuje na to, by ów wielorodzinny budynek znajdujący się w obszarze analizowanym powstał na skutek rozbudowy jednego z segmentów zabudowy bliźniaczej. W ocenie Sądu, organ winien był rozważyć odniesienie się w zakresie parametrów planowanej rozbudowy w pierwszej kolejności do znajdującego się w tej samej zabudowie bliźniaczej budynku skarżącej przy J.[...]. Jedynie na marginesie tych rozważań Sąd wskazuje na nieścisłości w analizie urbanistycznej w zakresie samego opisu istniejącej zabudowy wielorodzinnej, a także na działce inwestycyjnej oraz działce skarżącej. Otóż, wskazany budynek wielorodzinny posiada w dokonanej analizie współczynnik intensywności zabudowy 23%, a bliźniaczy budynek skarżącej - 27%, podczas gdy w analizie przyjęto w tym zakresie wartość - 31% +/- 5%, bądź 31% +/- 10%. Zatem maksymalna wartość docelowa współczynnika intensywności zabudowy dla inwestycji (w jednym miejscu 36% w innym 41%) przekracza znacznie zarówno współczynnik dla zabudowy wielorodzinnej jak i współczynnik dla współistniejącego w zabudowie bliźniaczej budynku jednorodzinnego skarżącej - 27%. Takie ustalenia analizy są wysoce nieprecyzyjne, co prowadzi do jeszcze bardziej dowolnych jej wniosków, których nie sposób zaakceptować jako niebudzących wątpliwości.
Odnosząc się w dalszej części do stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji analizy urbanistycznej i jej wyników (k. 130), a także samej decyzji – wskazać należy, na ich kolejne liczne uchybienia. W analizie zostały naniesione odręczne poprawki – przekreślenie wartości granic tolerancji na dostosowanie współczynnika pokrycia zabudową i wpisanie nowej wartości (k. 138). Z uwagi na to powstała niespójność z danymi w dalszej części analizy, gdzie pozostawiono poprzednią wartość (k. 136 i k. 132 Wnioski). W rezultacie także wartości podane w wynikach analizy (stanowiących załącznik do decyzji – k. 130) nie znajdują odzwierciedlenia we wnioskach analizy. Zauważyć także należy, że analiza wprowadza pojęcie "budynku szeregowego dwurodzinnego" (nieruchomość na działce nr [...], przy ul. S.[...], k. 135), które to określenie rodzaju zabudowy jest co najmniej wieloznaczne. Nadto dla części nieruchomości wymienionych w części pisemnej analizy lit. d "Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu" informacje dotyczące zabudowy szeregowej, nie znajdują odzwierciedlenia w części graficznej, wskazującej na zabudowę bliźniaczą (dz. [..]-[..]). Świadczy to o tym, że analiza oparta była o nieaktualne informacje i zawierała nieścisłości, a ponadto posługiwała się nieprecyzyjnym nazewnictwem, pominąwszy kwestię wartości zabytkowej budynku, opisanej w pierwszej części niniejszych rozważań.
Wątpliwości Sądu budzi również określenie w decyzji organu I instancji parametru szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z § 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej powoływanego jako rozporządzenie):
1. szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.
2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.
Omawiany parametr został ustalony w decyzji na poziomie - max. 16,20 m. Jak wynika natomiast z analizy i jej wyników szerokość elewacji frontowej (obecnie mającej 13,50 m) określono jako "zgodnie z przepisami szczególnymi", uznano bowiem, że "szerokość elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przekracza średni parametr dla analizowanego obszaru, tj. 9,14 m, nie mniej wpisuje się w charakter zabudowy o analogicznej wartości estetycznej i datowaniu powstania poprzez dość dowolną wielkość tego parametru, mieszczącą się w zbiorze pomiędzy 19 a 25 metra" (k.133 akt). W ocenie Sądu tak sformułowana ocena tego parametru nie może być uznana za poprawną, chociażby z uwagi na posłużenie się w niej określeniem "zabudowy o analogicznej wartości estetycznej i datowaniu powstania" – takie kryterium nie poddaje się ocenie. Autor analizy nie wskazuje bowiem, które z budynków, jako wzorzec, to kryterium spełnia. W rezultacie w decyzji Prezydenta z 13 stycznia 2021 r. wskazano wartość maksymalną w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej - 16,20 metra, poszerzając istniejące 13,50 metra o 20%. Zauważyć jednak należy, że z analizy wynika, iż średnia szerokość elewacji frontowych wynosi na obszarze analizowanym 9,14 m, a nie jak przyjął organ - 13,50 m. Wartość przyjęta przez Prezydenta nie znajduje zatem odzwierciedlenia w dokonanej analizie, a uzasadnienie dla jej wyznaczenia na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia uznać należy - z przytoczonego wyżej powodu – za wadliwe.
Podobne wątpliwości Sądu budzi określenie parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (...) w zaskarżonej decyzji, z której wynika w tym zakresie wartość – 7,6 m (z tolerancją 1 %), podczas, gdy w analizie urbanistycznej (k. 137, lit. c) ustalono, że wartość średnia tego parametru wynosi 6,3 metra, a ponadto wskazuje się, że jest ona zbliżona do wysokości górnej krawędzi budynku mieszkalnego objętego nin. postępowaniem wynoszącej + 6,0 m. We wniosku analizy wskazuje się przy tym, że "warunek utrzymania nowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w granicach średniej wysokości max. + 6,3 zostaje zachowany". Zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy (ust. 4). Zdaniem Sądu, określenie omawianego parametru w decyzji nie koreluje w żaden sposób z ustaleniami i wynikami analizy. Trudno też znaleźć odniesienie się rozstrzygnięcia organu I instancji do wniosku inwestora (k. 20), który w zakresie omawianego parametru wskazuje – "bez zmian – kontynuacja stanu istniejącego". Nie wiadomo w istocie, na podstawie którego przepisu (którego z ustępów § 7) ustalony zostały omawiany parametr w decyzji. W rezultacie uznać należy, że organy obu instancji naruszyły powołany przepis § 7 rozporządzenia.
Podkreślenia wymaga, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji. W sytuacji, gdy w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy strony sygnalizują braki przeprowadzonej analizy, organ rozpatrujący sprawę zobowiązany jest do wyjaśnienia tej kwestii. Tym samym zgodzić się należy ze skarżącą, że organy w toku niniejszego postępowania uchybiły wskazanym w skardze przepisom postępowania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a uchybienia te były tego rodzaju, że miały istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone w sprawie uchybienia uzasadniały uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W sprawie konieczne jest bowiem przeprowadzenie ponownej analizy urbanistycznej, zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku. W okolicznościach tej sprawy, w ocenie Sądu, powinno to nastąpić w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż gdyby takie postępowanie przeprowadził organ odwoławczy, stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego statuowanej w art. 15 k.p.a. Co więcej, organ I instancji ustali wartość zabytkową, będącego przedmiotem postępowania budynku i stosownie do tych ustaleń – przed wydaniem decyzji w sprawie wniosku inwestycyjnego - wystąpi o uzgodnienie projektu decyzji do organu konserwatorskiego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił obie wydane w sprawie decyzje.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na postawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej kwotę 500 zł, na którą składa się wpis sądowy w wysokości 500 zł.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).