II SA/Gd 110/23

II SA/Gd 110/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
I OZ 220/23 - Postanowienie NSA z 2023-06-12
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 18 ust. 1e
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2023 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. U. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 3 listopada 2022 roku, nr NSP-VIII.7581.1.183.2022.AR w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.
Uzasadnienie
B. U. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda) z dnia 3 listopada 2022 r., nr NSP-VIII.7581.1.183.2022.AR, którą uchylono pkt 2 ppkt 2 decyzji Prezydenta Miasta Gdyni (dalej jako: Prezydent), wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 8 czerwca 2022 r., nr PNS.6833.74.2018.SL i w tym zakresie orzeczono o przyznaniu odszkodowania na rzecz R. B. w kwocie 62 341,75 zł za udział wynoszący 1/4 części, zaś w pozostałym zakresie (pkt 1, pkt 2 ppkt 1 i pkt 3) utrzymano decyzję organu I instancji w mocy.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia 11 grudnia 2018 r., nr RAA11.6740.8.7.2018.AD-81/ulica (8.7/11/18), zmienioną decyzją Wojewody z dnia 19 kwietnia 2021 r., nr WI-III.7821.1.1.2021.EK - Prezydent Miasta Gdyni, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. ,,Budowa drogi gminnej dojazdowej do nieruchomości położonych w Gdyni przy ul. K. [...]-[..] oraz sieci kanalizacji deszczowej i oświetlenia ulicznego" (w skrócie "decyzja zrid"). Decyzją tą została objęta m.in. działka nr [...], której współwłaścicielami w dniu uzyskania przez decyzję zrid waloru ostateczności byli: B. U. i J. W., każde w ½ części prawa własności. Nieruchomość ta przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta Gdyni z dniem 19 kwietnia 2021 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid z dnia 11 grudnia 2018 r. stała się ostateczna.
Następnie, w dniu 10 stycznia 2019 r. - Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. działkę. W toku postępowania kilkukrotnie były sporządzone operaty szacunkowe mające na celu ustalenie wartości wywłaszczonej nieruchomości (z dnia: 10 marca 2019 r., 10 czerwca 2019 r., 4 września 2020 r. i 3 listopada 2021 r., który to operat stał się podstawą decyzji Prezydenta), odnośnie których strony postępowania składały uwagi, a sporządzający je rzeczoznawcy wyjaśniali powstałe wątpliwości. W dniu 6 lipca 2020 r. organ przesłuchał też B. U., a w dniu 5 sierpnia 2020 r. T. U. Ustalono także, że w dniu 10 października 2008 r. zmarł J. W., ujawniony na dzień uostatecznienia się decyzji zrid jako współwłaściciel działki nr [...], a zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt: VII Ns 788/09, spadek po zmarłym nabyły - córka B. U. i wnuczka R. W. - każda po 1/2 części spadku wprost. W związku z powyższym, ww. spadkobiercy, którzy dotąd nie posiadali przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, wstąpili w jej prawa.
Jak wskazał organ, na dzień 11 grudnia 2018 r. działka nr [...] zlokalizowana była na terenie, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni, uchwalony uchwałą nr XXXII/754/05 Rady Miasta Gdyni z dnia 22 czerwca 2005 r., zmienioną uchwałą nr XXXI 1/717/09 z dnia 27 maja 2009 r. oraz uchwałą nr XLVI/1080/10 z dnia 29 września 2010 r. W planie tym przeważająca część działki położona była w strefie planistycznej 94 KD-D -ulica dojazdowa (179 m2). Pozostały, niewielki wschodni fragment ww. działki położony był w granicach strefy planistycznej oznaczonej symbolem 34 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca (26 m2). Strona postępowania – B. U. domagała się uwzględnienia, że nieruchomość ta była w całości wykorzystywana na cele mieszkaniowe. W tym zakresie organ jednak stwierdził, że na dzień wydania decyzji zrid, jak wynika z dokumentacji zdjęciowej w aktach, działka – choć nie była urządzona jako ulica, to jednak stanowiła dojazd do nieruchomości sąsiednich. Takie też przeznaczenie, zgodne z planem miejscowym, przyjęto w operacie szacunkowym z dnia 3 listopada 2021 r., stanowiącym podstawę decyzji Prezydenta. Stan nieruchomości wycenianej przyjęto na dzień wydania decyzji zrid, a jej wartość została określona przy zastosowaniu metody porównywania parami. Do wyceny części działki przeznaczonej w planie pod drogę, z uwagi na tożsamość przeznaczenia, wykorzystano ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, a przed określeniem wartości części działki przeznaczonej w planie pod zabudowę mieszkaniową, przeprowadzono analizę rynku w dwóch płaszczyznach - nieruchomości mieszkaniowych oraz nieruchomości drogowych. Ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną okazały się wyższe od cen nieruchomości przeznaczonych pod komunikację. Wobec powyższego, do wyceny tej części nieruchomości wykorzystano ceny transakcyjne nieruchomości mieszkaniowych.
W celu sporządzenia wyceny na potrzeby niniejszego postępowania, analizie poddano transakcje drogowe z okresu 2016 - 2021, jakie miały miejsce na terenie miasta Gdyni oraz transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z okresu 2018 - 2021, jakie miały miejsce w Gdyni w obrębie Kamienna Góra. Analizując rynek nieruchomości, w obu przypadkach, okres badania cen transakcyjnych wydłużono ze względu na dostępność danych, tzn. stan rynku nieruchomości drogowych i tych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Jak bowiem ustalono, obrót nieruchomościami podobnymi był rzadki, występowało niewiele transakcji. Znajomość rynku w dłuższym okresie czasu pozwoliła rzeczoznawcy na wyciąganie wniosków dotyczących stanu rynku, zachowań kupujących i sprzedających, warunków zawarcia transakcji, cech nieruchomości wpływających na ceny rynkowe i je różnicujących. W obu przypadkach przeanalizowano zmianę poziomu cen wskutek upływu czasu. Tworząc pary porównawcze do wyceny przyjęto transakcje zawarte w latach 2018 - 2019 w przypadku nieruchomości mieszkaniowych oraz 2019 - 2020 w przypadku nieruchomości drogowych i zdaniem organu biegła wystarczająco uzasadniła wydłużenie okresu badania cen transakcyjnych. Na tej podstawie określono wartość prawa własności działki nr [...] o pow. 205 m2 na kwotę 210.376 zł. Na przedmiotowej działce znajdowały się również składniki budowlane (ogrodzenie z prętów stalowych na cokole z bramą wjazdową i furtką), którego wartość rzeczoznawca oszacował na kwotę 37.495 zł oraz składniki roślinne (klony, dęby, brzozy, orzechy, czarny bez) - oszacowane na kwotę 1.496 zł. Łączna wartość nieruchomości wyniosła 249.367 zł.
Odnosząc się do kwestii możliwości zastosowania w sprawie art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.), dalej jako "specustawa drogowa", organ wskazał, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Termin określony w ww. przepisie jest terminem prawa materialnego, ma charakter nieprzekraczalny i nie ma do niego zastosowania instytucja przywrócenia terminu. Oznacza to, iż strona nie może skutecznie dochodzić swojego roszczenia po upływie terminu określonego w ustawie. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialno-prawnym.
Ze specustawy drogowej wynika, iż w przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela/ użytkownika wieczystego biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu tej decyzji przez organ I instancji. Natomiast w sytuacji, gdy ww. decyzja zostanie wydana bez rygoru natychmiastowej wykonalności lub gdy zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie zostały wysłane stronom, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 3 ww. ustawy. Oznacza to, że jeżeli właściciel/użytkownik wieczysty nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje jemu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomości w terminie 30 dni od dnia uostatecznienia się ww. decyzji.
Jak wynika z akt sprawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji zrid opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności otrzymali: B. U. w dniu 28 grudnia 2018 r. i R.W. w dniu 21 grudnia 2018 r. Wprawdzie R. W., jako spadkobierca J. W., na dzień wydania decyzji zrid nie była ujawniona w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości, a ww. zawiadomienie zostało jej doręczone jako właścicielce sąsiedniej nieruchomości, to - zdaniem organu - nie ma znaczenia, w związku z którą nieruchomością, objętą daną inwestycją, strona otrzymała zawiadomienie. Dlatego też, zdaniem Prezydenta, nie podlegało wątpliwościom, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej otrzymały obie dotychczasowe współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości, w związku z czym termin, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, upłynął im w dniu 28 stycznia 2019 r. Pismem z dnia 28 lutego 2019 r. inwestor poinformował, że właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wydali jej, a na działce nie zostały rozpoczęte prace związane z realizacją inwestycji drogowej. W styczniu 2019 r. zostały zakończone prace przygotowawcze, polegające na wytyczeniu geodezyjnym projektowanej sieci kanalizacji deszczowej, z wyłączeniem jednak zakresu robót na działce nr [...]. W związku z powyższym, organ I instancji przyjął, że nie wystąpiły przesłanki do podwyższenia ustalonego odszkodowania o kwotę stanowiącą równowartość 5% wartości prawa własności wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.
Analizując prawidłowość procesu wyceny i zastosowane przepisy, organ uznał opinię rzeczoznawcy majątkowego za miarodajną, która może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się zaś do zarzutów strony w tym zakresie Prezydent podkreślił, że dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 u.g.n., jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. To rzeczoznawca dokonuje analizy rynku nieruchomości i decyduje o możliwym sposobie wyceny. Nadto, w ocenie organu orzekającego, zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa. Natomiast strona ma możliwość zwrócenia się o ocenę operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, z czego strona nie skorzystała. Prezydent zauważył przy tym, że możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.
Odnosząc się do wniosku strony o zawieszenie postępowania Prezydent wskazał, że ustawodawca uzależnił możliwość fakultatywnego zawieszenia postępowania od łącznego wystąpienia czterech przesłanek: postępowanie to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania; postępowanie w danej sprawie administracyjnej toczy się; zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu; w postępowaniu, w którym występuje wielość stron, pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania. Brak spełnienia którejkolwiek z ww. przesłanek uprawnia organ do odmowy uwzględnienia wniosku. Z powyższego wynika a contrario, że nie jest dopuszczalne fakultatywne zawieszenie postępowania wszczętego z urzędu. Niniejsze postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą w trybie specustawy drogowej jest postępowaniem wszczętym z urzędu, co wykluczyło możliwość zawieszenia postępowania na wniosek strony. Ponadto decyzji zrid został nadany rygor natychmiastowej ostateczności, a w dniu wydania postanowienia o zawieszeniu decyzja ta była również ostateczna, wobec czego wniesienie skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego nie stanowiło przesłanki do zawieszenia niniejszego postępowania. Okoliczności tej nie można było uznać za zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależało rozstrzygnięcie sprawy odszkodowawczej. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje bowiem ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie i wydać decyzję o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości.
Mając to na uwadze Prezydent uznał, że materiał dowodowy został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a wszelkie uwagi zostały dostatecznie wyjaśnione i poparte odpowiednimi dowodami. W szczególności, wątpliwości organy nie wzbudziła prawidłowość sporządzonej wyceny z dnia 3 listopada 2021 r., wobec czego ustalona w niej wartość nieruchomości mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości oznaczonej nr [...], utracone w związku z decyzją zrid z dnia 11 grudnia 2018 r. Dlatego też w decyzji z dnia 8 czerwca 2022 r. organ w pkt 1 - ustalił to odszkodowanie w wysokości 249.367 zł, w pkt 2 - przyznał odszkodowanie na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości lub ich następców prawnych w stosunku do posiadanych udziałów, tj. B. U. kwotę 187.025,25 zł za udział wynoszący 3/4 części (ppkt 1); R. W. kwotę 62.341,75 zł za udział wynoszący 1/4 części (ppkt 2). W pkt 3 - zobowiązał Prezydenta Miasta Gdyni, jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego Gminy Miasta Gdyni, do zapłaty odszkodowania określonego w pkt 1 w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.
W odwołaniu od powyższej decyzji B. U. zarzuciła organowi oparcie ustaleń decyzji o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Pomorski pozyskał do akt sprawy zaświadczenie o przeznaczeniu planistycznym nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid oraz pismo Urzędu Miasta Gdyni z dnia 7 października 2022 r. nr UIP1I.7013.12.1.2017.AW zawierające informację o dacie rozpoczęcia robót budowlanych na przedmiocie wyceny.
Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda Pomorski - decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta w części dotyczącej pkt 2 ppkt 2
i w tym zakresie orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz R. B. w kwocie 62.341,75 zł za udział wynoszący 1/4 części prawa własności do działki nr [...], zaś w pozostałym zakresie (pkt 1, pkt 2 ppkt 1 i pkt 3) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu podano, że w wyniku zawartego małżeństwa R. W. w dniu 1 czerwca 2018 r. zmieniła nazwisko na B. Z tego względu należało uchylić decyzję Prezydenta w zakresie w jakim przyznaje odszkodowanie na rzecz R. W. i orzec o przyznaniu odszkodowania na rzecz R. B.
Odnosząc się zaś do meritum sprawy i zarzutów odwołującej się, że nieprawidłowe było oparcie ustaleń operatu szacunkowego i decyzji odszkodowawczej o niemające zastosowania w niniejszej sprawie zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda uznał je za bezzasadne. Skarżąca powołała się w tym zakresie na art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, który - jej zdaniem - wyklucza możliwość stosowania ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry przy wycenie przedmiotowej nieruchomości. Jednakże treść ww. przepisu dotyczy przygotowania i realizacji inwestycji drogowej, a nie zasad określania wartości nieruchomości. W tym zakresie obowiązują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", zatem - zdaniem Wojewody - biegła prawidłowo ustaliła przeznaczenie nieruchomości w oparciu o przepisy art. 154 u.g.n. Jak wyjaśnił organ z przepisów tego artykułu wynika, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości ustala się na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.
Organ wskazał też na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555)., dalej jako rozporządzenie w sprawie wyceny. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 wskazanego rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.
Dalej wskazał Wojewoda, że do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności, biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegła zbadała wartość działki nr [...] - dla obszaru 26 m2 – przeznaczonego pod zabudowę biegła przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z obszaru miasta Gdyni, obręb Kamienna Góra, które miały miejsce od 2018 r. do dnia wyceny, a dla pozostałego obszaru 179 m2 – przeznaczonego pod drogę, przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami drogowymi z obszaru miasta Gdyni, w okresie od 2016 r. do dnia wyceny. Okres badania cen transakcyjnych w obu przypadkach wydłużyła ze względu na dostępność danych, bowiem – jak wyjaśniła: "obrót nieruchomościami podobnymi jest rzadki, występuje niewiele transakcji". Rzeczoznawca majątkowy przeanalizowała zmianę poziomu cen wskutek upływu czasu i uznała, że do obliczeń należy przyjąć ceny transakcyjne podane w aktach notarialnych (vide: strony 13-17 operatu szacunkowego z dnia 3 listopada 2021 r.).
Autorka wyceny dla obszaru 26 m2 (przeznaczonego pod zabudowę) działki nr [...] (zgodnie z art. 134 ust. 3 u.g.n.) przyjęła do porównań nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i dokonując stosownych obliczeń określiła jednostkową wartość gruntu w wysokości 2.370,32 zł/m2, jako średnią arytmetyczną z trzech nieruchomości porównawczych, zaś dla obszaru 179 m2 (przeznaczonego pod drogę) przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia), rzeczoznawca majątkowy przyjęła do porównania nieruchomości o przeznaczeniu drogowym i określiła jednostkową wartość gruntu w wysokości 830,99 zł/m2, jako średnią arytmetyczną z trzech nieruchomości porównawczych. Zatem wartość rynkową działki nr [...] określono jako iloczyn wartości jednostkowej i powierzchni, przy uwzględnieniu różnych funkcji nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. wartość 61.628,32 zł (dla części przeznaczonej pod zabudowę) oraz wartość 148.747,21 zł (dla części przeznaczonej pod drogę). Łączna wartość za prawo własności gruntu działki nr [...], po zsumowaniu wartości obszarów przeznaczonych pod różne cele - wyniosła 210.376,00 zł.
W związku z tym, że na przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid znajdowało się ogrodzenie z prętów stalowych na cokole z bramą wjazdową i furtką, długość 34,6 m.b., biegła części składowe gruntu tj. składniki budowlane, wyceniła stosując podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia. Przy metodzie kosztów odtworzenia określa się koszty odtworzenia części składowych gruntu przy zastosowaniu tej samej technologii i materiałów, które wykorzystano do wzniesienia lub powstania tych części składowych. Metodę kosztów odtworzenia stosuje się przy użyciu techniki szczegółowej, techniki elementów scalonych lub techniki wskaźnikowej. Wartość prawa własności ww. nakładów biegła oszacowała na podstawie "Sekocenbud III kw. 2021 obiekt [...]" przy uwzględnieniu stopnia zużycia na poziomie 20%, współczynnika regionu -1,020 oraz kosztów dokumentacji i nadzoru w wysokości 2%, na łączną kwotę 37.495 zł. Natomiast wartość składników roślinnych określiła korzystając z dostępnych opracowań do oszacowania wartości ogrodniczych plantacji kultur wieloletnich na łączną kwotę 1.496 zł.
Zatem łączną wartość prawa własności gruntu działki nr [...] wraz z częściami składowymi biegła oszacowała na kwotę 249 367,00 zł.
Zdaniem Wojewody, w operacie szacunkowym z dnia 3 listopada 2021 r. szczegółowo wyjaśniono sposób ustalenia wartości prawa własności wycenianej działki, zamieszczono informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości i jego weryfikację. Dokument ten został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, szczegółowo wyjaśnia sposób ustalenia wartości prawa własności działki nr [...]. Biegła posiada wiedzę specjalistyczną, tj. uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, dlatego subiektywne zdanie strony odwołującej się o błędnie przeprowadzonej wycenie nie świadczy o tym, iż operat szacunkowy został sporządzony niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Ww. wycena nie zawiera pomyłek ani braków, czy niejasności. Przyjęte w wycenie założenia nie budziły więc zastrzeżeń organu i organ uznał, że może ona stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też organ nie znalazł podstaw do zlecenia oceny prawidłowości tego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zaś strona odwołująca się nie wykazała inicjatywy w wystąpieniu o taką ocenę, ani nie złożyła kontroperatu.
Odnosząc się do zarzutów strony, która wniosła o "słuszne odszkodowanie", Wojewoda wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. K 4/10, w uzasadnieniu którego uznano, że odwołanie się do wartości rynkowej nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi właściwą podstawę dla określenia odszkodowania "słusznego" w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jednocześnie zastrzeżono, że w standardzie konstytucyjnym mogą zmieścić się także przepisy niegwarantujące odszkodowania ekwiwalentnego. Racjonalność ustawodawcy w dążeniu do realizacji doniosłego celu publicznego może wręcz dyktować ograniczenie odszkodowań w stosunku do ustalonych na podstawie zasad ogólnych. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, nie można wykluczyć pozytywnej oceny konstytucyjnoprawnej przepisów, które ograniczałyby zakres odszkodowania w stosunku do wartości rynkowej wywłaszczanego prawa, w sytuacji gdy tylko dzięki temu ograniczeniu możliwe było urzeczywistnienie celu publicznego. Mając na uwadze pogląd Trybunału Konstytucyjnego, a także regulacje specustawy drogowej, organ stwierdził, że § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny odpowiada konstytucyjnemu standardowi odszkodowania, nawiązuje bowiem do stosownych unormowań u.g.n.
W kwestii braku podstaw do podwyższenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości Wojewoda wskazał, że również bierne zachowanie strony, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich, oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego. Podstawą do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości może być także ustalenie, że przed upływem terminu na wydanie nieruchomości inwestor rozpoczął roboty budowlane na działce, a zatem faktycznie objął ją w posiadanie. Takie okoliczności nie miały jednak miejsca w niniejszej sprawie, gdyż zgodnie z notatką służbową pracownika Urzędu Miasta Gdyni z dnia 2 września 2019 r., skuteczne doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid w przedmiotowej sprawie nastąpiło dnia 28 grudnia 2018 r. (w przypadku B. U.) oraz dnia 21 grudnia 2018 r. (w przypadku R. W. - aktualne nazwisko B.). Faktyczne objęcie w posiadanie przedmiotu wyceny nastąpiło natomiast dopiero 22 października 2019 r., czyli po 10 miesiącach od dnia doręczenia zawiadomienia. W związku z tym, w ocenie Wojewody, słusznie Prezydent uznał, że B. U. i R. B. nie przysługuje uprawnienie do powiększenia wartości odszkodowania o 5 %.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że decyzja organu I instancji jest co do zasady prawidłowa, a uchylenie pkt 2 pkkt 2 tej decyzji było konieczne tylko ze względu na zmianę nazwiska R. W., która obecnie nosi nazwisko B.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. U. zaskarżyła decyzję Wojewody w części nieustalającej wysokości odszkodowania, nieprzyznającej odszkodowania i nie zobowiązującej do jego zapłaty ponad kwotę 249.367 zł, tj. w zakresie różnicy pomiędzy rzeczywistą wartością rynkową przedmiotowej nieruchomości, a ustalonym i przyznanym odszkodowaniem, zarzucając:
naruszenie prawa materialnego tj. art.11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez oparcie operatu szacunkowego oraz ustaleń decyzji o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mającego zastosowania w niniejszej sprawie,
naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, poprzez uznanie że § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz art. 4 pkt 17 u.g.n. nakazuje w pierwszej kolejności zbadać przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdy tymczasem w przedmiotowej inwestycji stosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustawowo wykluczone,
naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez pominięcie okoliczności, że sporna nieruchomość została wydana bez stosowania
przymusu egzekucyjnego w związku z uznaniem zarzutów B. U. oraz umorzeniem postępowania egzekucyjnego,
nierozpoznanie wszystkich okoliczności istotnych dla rozpoznania sprawy poprzez pominięcie wniosków dowodowych na okoliczności użytkowania spornej nieruchomości w całości na funkcje związane z budownictwem mieszkaniowym.
W uzasadnieniu tych zarzutów strona skarżąca podniosła, że zgodnie
z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazany przepis wyklucza więc możliwość zastosowania w przedmiotowej sprawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry. Tym samym brak jest w szczególności podstaw prawnych do zastosowania w operacie szacunkowych norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie za nieruchomości porównawcze nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Co więcej, zgodnie z art. 4 pkt 17 u.g.n., przeznaczenie nieruchomości winno być ustalone na podstawie wielu przesłanek, z których zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są decydujące. W przypadku ewentualnej kolizji ustaleń pierwszeństwo powinno przysługiwać ustaleniom korzystniejszym dla właściciela nieruchomości, albowiem prawo własności podlega w Polsce szczególnej konstytucyjnej ochronie.
Wobec niemożności oparcia ustaleń zaskarżonej decyzji o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznym jest, zdaniem skarżącej, przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność faktycznego wykorzystania spornej nieruchomości. Takie też wnioski dowodowe strona składała w pismach z 2 maja 2019 r. i 15 grudnia 2021 r., jednak zostały one pominięte przez organ.
Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że sporna nieruchomość została przez nią wydana bez stosowania przymusu egzekucyjnego, albowiem jej zarzuty zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zostały uwzględnione. W związku z wadliwością postępowania egzekucyjnego i niezasadnością prowadzenia egzekucji postępowanie egzekucyjne zostało umorzone. W tym zakresie strona wniosła o dołączenie w celach dowodowych akt postępowania egzekucyjnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
(Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od zarzutów i wniosków podniesionych w treści skargi.
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie ww. przepisów, kontrola legalności nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego.
W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej ustalenia skarżącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, kwestią sporną było to, czy ustalając wartość wywłaszczonej nieruchomości i wysokość odszkodowania, możliwe jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też należy uwzględnić faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, jak domagała się tego strona. Ponadto, odmienne było stanowisko strony skarżącej i organów co do tego, czy ustalone odszkodowanie należy w tym wypadku powiększyć o 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162 ze zm.), dalej jako specustawa drogowa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości (działki przejętej pod drogę) stanowiły przepisy specustawy drogowej oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), dalej w skrócie "u.g.n.", a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 ze zm.), dalej rozporządzenie, które na mocy § 85 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości, miało zastosowanie do operatu sporządzonego przed dniem 9 września 2023 r.
Zgodnie z art. 12 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części, przejęte pod inwestycje drogowe na podstawie jej przepisów, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust.4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Przepis art. 18 specustawy stanowi zaś, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (ust. 1). W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji zrid lub doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego (ust. 1e).
Zgodnie ze znajdującym odpowiednie zastosowanie w tej sprawie art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło w tej sprawie po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość prawa własności nieruchomości położonej w Gdyni przy ul. K., oznaczonej jako działka nr [...], która sporządzona została w dniu 3 listopada 2021 r. W wycenie tej biegła określiła też wartość składników budowlanych oraz nasadzeń roślinnych. Jak wynika z operatu, ustalając wartość przedmiotowej nieruchomości biegła uwzględniła sytuację planistyczną działki nr [...] oraz jej stan istniejący na dzień wydania decyzji zrid, a szacunków dokonała przy zastosowaniu metody porównywania parami. Jednakże, zdaniem strony skarżącej, w niniejszej sprawie brak było podstaw do przyjęcia planistycznego przeznaczenia działki, a biegła powinna uwzględnić faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości, tj. mieszkaniowy i zgodnie z takim przeznaczeniem należało dokonywać wyceny.
Ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że podnosząc zarzut oparcia operatu i następnie decyzji o ustaleniu odszkodowania o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i drogowe (co do zasady) przeznaczenie nieruchomości, strona skarżąca powołuje się na przepis art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2021 r. poz. 485). Zdaniem Sądu, treść tego przepisu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie oznacza, że w niniejszej sprawie nie można było uwzględnić planistycznego przeznaczenia nieruchomości. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten wyklucza zastosowanie u.p.z.p. jedynie w odniesieniu do spraw dotyczących zrid. Tymczasem przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Okoliczność, iż wywłaszczenie nastąpiło na skutek decyzji zrid i przejęcia działki pod drogę, nie oznacza, że przepis art. 11i ust. 2 specustawy drogowej znajdzie zastosowanie w sprawie ustalania odszkodowania za takie wywłaszczenie. Przesądza o tym wprost treść cytowanego już art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, zgodnie z którym do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a tego przepisu, stosuje się odpowiednio co do zasady przepisy o gospodarce nieruchomościami.
Dalej strona powołuje się na przepisy § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i art. 4 pkt 17 u.g.n. i wskazuje, że również te przepisy nie dają podstaw do ustalania przeznaczenia nieruchomości w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego strona wywodzi też, że w razie kolizji ustaleń, pierwszeństwo powinno przysługiwać ustaleniom korzystniejszym dla właściciela ze względu na konstytucyjną ochronę prawa własności.
Odnosząc się do tego zarzutu Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 154 u.g.n. – znajdującym zastosowanie w tej sprawie, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Przepis ten jednoznacznie więc stanowi, że dla wyceny ma przede wszystkim znaczenie przeznaczenie planistyczne nieruchomości, a w razie braku planu miejscowego – przeznaczenie w studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w sytuacji, gdy żaden z tych dokumentów nie istnieje, ustawodawca dopuszcza uwzględnienie faktycznego stanu użytkowania nieruchomości. Co więcej, przepis art. 154 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. jest jedyną normą prawną zawartą w u.g.n., która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja tego przepisu jest jasna i zrozumiała, niewymagająca skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Wskazany przepis nie daje innych możliwości interpretacyjnych niż kolejne odwoływanie się najpierw do przeznaczenia zgodnego z obowiązującym planem miejscowym, a w przypadku jego braku, przeznaczenia zgodnego ze studium bądź decyzją o warunkach zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 514/21 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W sprawie było bezsporne, że wyceniana nieruchomość znajduje się na obszarze objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLVI1080/10 Rady Miasta Gdyni z dnia 29 września 2010 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolami: 94 KD-D - ulica dojazdowa oraz 34 MN1 - zabudowa jednorodzinna wolnostojąca. Trudno wobec tego przyjąć, że w niniejszej sprawie możliwe było określenie przeznaczania nieruchomości z pomięciem ustaleń zawartych w ww. planie.
Zdaniem Sądu organy nie dokonały też błędnej wykładni przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny. Stanowi on, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Odnosząc się do takiej treści ww. przepisu jeszcze raz przypomnieć trzeba, że - wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, także nieruchomość wywłaszczoną decyzją zrid, możliwe jest zastosowanie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie wyklucza tego treść art. 11i ust. 2 specustawy drogowej. W związku z tym, zastosowanie znajdzie również § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny w zakresie, w jakim przewiduje ustalenie przeznaczenia nieruchomości wywłaszczonej w oparciu o zapisy planu miejscowego, stosownie do treści art. 154 u.g.n.
Taka konstrukcja przepisów art. 154 u.g.n. i § 35 ust. 1 rozporządzenia jest konsekwencją tego, iż odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa. Dlatego też kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Wniosków tych nie zmienia regulacja zawarta w § 36 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Należy bowiem stwierdzić, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że zawsze ilekroć nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej (tak jak w analizowanym przypadku), wycena wartości tej nieruchomości, stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania, winna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2311/15, dostępny w CBOSA).
Odczytując całościowo regulacje przepisów art. 154 u.g.n. oraz § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny należy stwierdzić, że zasadne było w niniejszej sprawie oparcie wyceny nieruchomości na przeznaczeniu działki określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, dokonując tej wyceny dla nieruchomości, o której mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, a więc przejętej pod drogę na mocy decyzji zrid, biegała zasadnie uwzględniła tzw. zasadę korzyści, przewidzianą w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli więc przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Co jednak istotne, zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. w ogóle nie może znaleźć zastosowania w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i jej przeznaczenie realizujące cel wywłaszczenia są tożsame, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 179 m2. Ta część działki została bowiem przeznaczona w planie miejscowym pod ulicę dojazdową, natomiast cel wywłaszczenia został określony jako budowa drogi dojazdowej gminnej, a więc przeznaczenie planistyczne i przeznaczenie realizujące cel wywłaszczenia są tożsame. W konsekwencji więc, dla tej części działki zasadne było przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych i cen transakcji takimi nieruchomościami.
Zasada korzyści została jednak zastosowana w odniesieniu do części działki o powierzchni 26 m2 przeznaczonej w planie na cele mieszkaniowe. W tym zakresie należało dokonać analizy w dwóch płaszczyznach, tj. nieruchomości mieszkaniowych, a więc zgodnych z przeznaczeniem planistycznym i drogowych, czyli realizujących cel wywłaszczenia. Analiza taka została w sprawie przez biegłą przeprowadzona i wykazała ona, że ceny transakcyjne gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są wyższe od cen nieruchomości drogowych. W konsekwencji, stosując zasadę korzyści, do tej części nieruchomości wykorzystano ceny transakcyjne nieruchomości mieszkaniowych i prawidłowość takiego działania nie budzi wątpliwości Sądu.
W świetle tych rozważań Sąd stwierdził, że nie było podstaw do oszacowania wartości całej działki nr [...] na podstawie przeznaczenia mieszkaniowego, jak domaga się tego skarżąca. Wyjaśniono już bowiem, że przepisy prawa nakazują w pierwszej kolejności ustalenie przeznaczenia nieruchomości wycenianej na potrzeby odszkodowania w oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie studium lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a dopiero w razie braku ww. możliwe jest przyjęcie faktycznego przeznaczenia działki. Skoro więc, jak bezspornie ustalono, w rozważanym wypadku dla działki nr [...] w dacie wydania decyzji zrid obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Kamiennej Góry w Gdyni, to właśnie ten dokument powinien był stanowić podstawę ustalenia przeznaczenia ww. nieruchomości. Co więcej, skoro plan ten przewidywał, że działka nr [...] znajduje się w dwóch jednostkach planistycznych, to nie było możliwe przyjęcie tylko jednego przeznaczenia. Niezbędne było ustalenie, jaka konkretnie powierzchnia została przeznaczona pod drogę, a jaka na mieszkalnictwo, co też organy prawidłowo uczyniły, a biegła uwzględniła te dane w operacie szacunkowym. Ponadto, zdaniem Sądu, twierdzeniom skarżącej o mieszkaniowym przeznaczeniu nieruchomości przeczą ustalenia biegłej, która dokonała oględzin działki przed realizacją inwestycji i ustaliła, że działka jest niezabudowana i stanowi fragment wewnętrznego dojazdu do sąsiednich posesji, a także same zdjęcia nieruchomości, znajdujące się w aktach sprawy, w tym w sporządzanych operatach. Ze zdjęć tych również wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana i stanowi fragment wewnętrznego dojazdu do zabudowań. Wydaje się zatem, iż to z tej dojazdowej funkcji strona wywodzi przeznaczenie mieszkaniowe, co należy uznać za błędne.
Reasumując całość powyższych rozważań Sąd uznał, że zarzuty naruszenia art. 11i ust. 2 spec ustawy drogowej, a także § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny i art. 4 pkt 17 u.g.n. są niezasadne. Podkreślić przy tym trzeba, że sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada ani organ administracji, ani Sąd. To rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Natomiast o potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości, których w tej sprawie nie było. (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 6/19, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (por. wyroki NSA: z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11; z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem na organie nie spoczywa obowiązek przeprowadzenia takiej weryfikacji, mimo zarzutów formułowanych przez stronę wobec operatu szacunkowego, to obowiązkiem organu jest poinformowanie strony o możliwości samodzielnego skorzystania przez nią z trybu weryfikacji operatu przewidzianego w art. 157 u.g.n. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań, mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Z okoliczności niniejszej sprawy wyraźnie wynika, iż powyższe uprawnienie było skarżącej znane już w postępowaniu przed organem I instancji. Skarżąca nie skorzystała z niego w toku postępowania wskazując, iż jest to obowiązek organu. Mając jednak na uwadze, iż w toku postępowania biegła odniosła się do zarzutów skarżącej formułowanych wobec sporządzonego operatu, to zasadnie organy uznały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy za wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy. Wobec tego, podnoszone pod adresem operatu zarzuty należało traktować jako subiektywną opinię strony o wadliwości operatu, która to opinia nie znajdowała uzasadnienia w wynikach oceny przeprowadzonej przez organy administracji. Również kontrola przeprowadzona przez Sąd nie wykazała wadliwości operatu i mógł on stanowić podstawę ustalenia odszkodowania.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1e specustawy drogowej należy przypomnieć, że zgodnie z tym przepisem w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna
- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
Regulacja ta w sposób jasny statuuje więc przesłanki, których spełnienie uprawnia do podwyższenia ustalonego przez organy odszkodowania o 5 % wartości wywłaszczonej nieruchomości. Dla dokonania tego podwyższenia kluczowe są dwa elementy: wydanie nieruchomości oraz zachowanie określonych terminów. Przy czym w orzecznictwie przyjmuje się, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej rozumieć należy podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim rozporządzania rzeczą. Zwraca się przy tym uwagę, że w przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 509/16; z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3776/18, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że przesłanki uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy analizowanej ustawy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności, nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również, bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki NSA z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15;
z 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15; oraz z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 63/16 - wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, skoro w przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa o "odpowiednim" wydaniu nieruchomości w określonym terminie, to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli), albo w sposób dorozumiany tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora lub przez podmiot działający na jego zlecenie (wykonawcę). Oczywistym jest jednak, że aby to bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu to konieczne jest aby w terminie określonym w przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.
W rozpoznawanej sprawie w istocie jest bezsporne, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e ustawy.
Jak wynika bowiem z akt sprawy, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone B. U. w dniu 28 grudnia 2018 r., zaś R. B. (w dacie doręczenia W.) w dniu 21 grudnia 2018 r. Stosownie zatem do treści art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości, uprawniający do otrzymania bonusu wynoszącego 5% wartości nieruchomości, upłynął w dniu 21 stycznia 2019 r. w odniesieniu do R. B. i w dniu 28 stycznia 2019 r. w odniesieniu do skarżącej. W aktach sprawy brak jest jednak oświadczeń ww. o wydaniu inwestorowi nieruchomości, natomiast - jak ustaliły organy, do tego czasu nie wydano przedmiotowej nieruchomości inwestorowi. Faktyczne objęcie w posiadanie nieruchomości przez inwestora nastąpiło w dniu 22 października 2019 r., a więc niewątpliwie po upływie terminu, o którym mowa w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej.
Nie można przy tym zgodzić się z twierdzeniem strony, iż wydanie nieruchomości nastąpiło dobrowolnie, gdyż postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciwko skarżącej przez Prezydenta zostało umorzone. Jak już bowiem wyjaśniono, ustawowy termin na dobrowolne wydanie nieruchomości upłynął bezskutecznie, zaś sam fakt wystawienia tytułu wykonawczego w dniu 10 września 2019 r., niezależnie od tego, jak zakończyło się to postępowanie, świadczy o tym, iż organ podjął władcze kroki w celu wyegzekwowania od byłych właścicieli obowiązku wydania nieruchomości inwestorowi. W związku z tym Sąd uznał, że również zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne, gdyż organy prawidłowo oceniły okoliczności faktyczne sprawy i ustaliły, że nie zostały spełnione przesłanki do podwyższenia kwoty ustalonego odszkodowania.
Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że kontrolowane postępowanie odpowiada prawu. Organy w oparciu o prawidłowo zgromadzony i wszechstronnie rozważony materiał dowodowy, ustaliły stan faktyczny, który mógł stać się podstawą do zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego, których wykładnia również nie budzi wątpliwości składu orzekającego. W szczególności organy obu instancji zweryfikowały sporządzony operat z dnia 3 listopada 2021 r. pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki. Nie stwierdzono jakichkolwiek niejasności bądź wątpliwości, które podlegałyby usunięciu. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do stawianych zarzutów, a strona – mimo wielokrotnego informowania o takiej możliwości – nie zwróciła się o weryfikację operatu do związku zawodowego rzeczoznawców majątkowych, nie przedstawiła także kontr-operatu. Jednocześnie powyższej oceny decyzji administracyjnych nie zdołały podważyć zarzuty skargi, wobec czego należało uznać, że brak jest podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 3 listopada 2022 r.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę B. U. jako niezasadną.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem złożony w tym przedmiocie wniosek organu nie spotkał się ze sprzeciwem skarżącej.