II SA/Gd 11/19

II SA/Gd 11/19 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2019-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jolanta Górska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1824/21 - Wyrok NSA z 2023-02-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1405
art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 3 pkt 8, art. 62 ust. 1, art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowego uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
S. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt SKO [..], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 21 czerwca 2018 r., nr [..], o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia.
Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 13 września 2016 r. do Wójta Gminy został złożony wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego gospodarstwa rolnego poprzez budowę, rozbudowę i adaptację budynków inwentarskich przeznaczonych do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr [..] w miejscowości Z. Gmina L. Jako podstawę wniosku wskazano przepis § 2 ust. 2 pkt 21 w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397 z późn.zm.). Do wniosku nie została dołączona karta informacyjna przedsięwzięcia, jak też brak było raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w formie pisemnej, który został przedłożony jedynie jako płyta CD. Wniosek nie został podpisany, lecz z jego treści wynikało, że inwestorem jest S. D.
Wersja elektroniczna raportu wskazywała, że w ramach projektowanej inwestycji na działce o nr ewidencyjnym [...] planuje się rozbudowę istniejącego obiektu inwentarskiego, tj. chlewni tuczarni, do zakładanej obsady 1000 stanowisk dla tuczników, przy powierzchni zabudowy wynoszącej 831 m2; adaptację istniejącego budynku magazynowego, o powierzchni zabudowy 364 m2, na chlewnię tuczarnię o obsadzie 400 stanowisk dla tuczników oraz budowę chlewni tuczami o wymiarach wewnętrznych 14,0 x 26,0 m i zakładanej obsadzie 400 stanowisk dla tuczników. Ponadto, w raporcie wskazano, że budowa będzie przebiegać w pięciu etapach, zaś łączna liczba stanowisk dla tuczników w planowanych tuczarniach wyniesie 1800, co daje w przeliczeniu 252 DJP zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W raporcie wskazano, że inwestycja projektowana jest w jednym wariancie - system bezściółkowy w cyklu otwartym. Odrzucony został wariant zerowy, jak i wariant lokalizacyjny (umiejscowienie chlewni w innej części nieruchomości) oraz wariant technologiczny, w którym zakładano montaż instalacji mechanicznej systemu wentylacji projektowanych chlewni nr 2 i nr 3, tak jak ma to miejsce w chlewni nr 1.
W toku wszczętego w dniu 13 września 2016 r. postępowania mieszkańcy Z. w wielu swoich pismach odnieśli się do kwestii planowanego przedsięwzięcia, także w zakresie niekompletności informacji wskazanych w raporcie, wyrażając przy tym sprzeciw co do planowanego przedsięwzięcia. Następnie Wójt Gminy zwrócił się o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia i w tym zakresie uzyskał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 listopada 2016 r. oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lutego 2017 r.
Mając powyższe na uwadze Wójt Gminy decyzją z dnia 29 marca 2017 r. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Rozstrzygnięcie to, w wyniku rozpoznania odwołania, zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt [...], które wskazało na brak zarówno pisemnej wersji złożonego raportu, jak też załączników wskazanych w art. 74 ust. 1 pkt 3, pkt 3a i pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś. oraz zaniechanie wezwania organu do uzupełnienia braków wniosku przez stronę wnioskującą. Również złożony w wersji elektronicznej raport nie zawiera wszystkich elementów opisanych w art. 66 u.o.o.ś., w szczególności wariantów przedsięwzięcia.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji wezwał w dniu 14 sierpnia 2017 r. inwestora o uzupełnienie zarówno wniosku, jak i jego aktualizacji, wobec dokonanego podziału działki nr [..] na działki o nr [..] i [..], o uzupełnienie wskazanych konkretnie braków wniosku, takich jak załączniki w postaci mapy z zaznaczonym obszarem oddziaływania przedsięwzięcia i terenem, na którym realizowana będzie inwestycja - także w formie elektronicznej, oraz raportu, o wszystkie elementy określone w art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. Inwestor w dniu 21 sierpnia 2017 r. wykonał wezwanie organu w ten sposób, że złożył aktualny i podpisany wniosek o wydanie decyzji środowiskowej w formie pisemnej i na płycie CD. Ponadto, wnioskodawca wskazał, że przedłożony raport spełnia wymagania określone w art. 66 ust. 1 u.o.o.ś. i zawiera wszelkie informacje pozwalające organowi prowadzącemu postępowanie oraz organom opiniującym i uzgadniającym na merytoryczną ocenę wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Świadczyły o tym pozytywne opinie organów uzgadniających i opiniujących wydane w toku postępowania. Pismo strony zawiera także doprecyzowanie kwestii analizowanych wariantów w ten sposób, że wariant proponowany przez stronę zakłada wentylację mechaniczną w chlewni nr 1 i wentylację grawitacyjną w projektowanych chlewniach nr 2 i nr 3, zaś racjonalny wariant alternatywny zakłada wentylację mechaniczną we wszystkich trzech chlewniach. Jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska strona wskazała wariant proponowany przez siebie.
W dniu 7 września 2017 r. organ ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia braków raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko poprzez wskazanie informacji na temat powiązań z innymi przedsięwzięciami, gdyż raport nie uwzględniał kumulatywnego odziaływania z inwestycją planowaną na działce nr [..] bezpośrednio sąsiadującą z działką nr [...] (obie stanowiące własność strony) pod nazwą "Budowa siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku tucz trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną''. Ponadto, należało wyjaśnić, czy w związku z wydzierżawieniem działki nr [...], grunty rolne będące w dyspozycji wnioskodawcy, będą wystarczające do przyjęcia 1601,1 m3 gnojowicy. Jak wskazał w tym zakresie organ, dobra praktyka rolna zakłada wywóz gnojowicy na grunty, gdzie poziom wód gruntowych znajduje się poniżej 1,2 metra, zatem należy wyjaśnić, czy przeprowadzone były badania chłonności gruntu lub, czy takie badania są planowane przed wydaniem decyzji, czy w analizie wyłączone zostały grunty nie nadające się na przyjęcie gnojowicy - rowy, oczka wodne i jaka jest ich powierzchnia. Ponadto, w ocenie organu, analizowane warianty nie zawierają wymaganych ustawą opisów, w szczególności w racjonalnym wariancie alternatywnym zasadne byłoby uwzględnienie lokalizacji nowych budynków w oddaleniu od zwartej zabudowy mieszkalnej, a w wariancie najbardziej korzystnym dla środowiska należy rozważyć zarówno oddalenie od zwartej zabudowy, jak i zagospodarowanie gnojowicy w innych sposób, niż nawożenie okolicznych pól uprawnych w sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. W raporcie nie zawarto też analizy wpływu na dobra materialne i sąsiednie nieruchomości, na które inwestycja potencjalnie oddziałuje, mimo iż znajduje się w zwartej zabudowie mieszkalnej, co daje podstawę dla rozważenia odsunięcia lokalizacji nowych budynków.
Po złożeniu w dniu 19 września 2017 r. wyjaśnień i uzupełnień przez inwestora, organ uzyskał uzgodnienie planowanej inwestycji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. odmówił uzgodnienia i określenia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Organ ten podniósł, że przedłożona w sprawie dokumentacja nie pozwala na dokonanie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko planowanego przedsięwzięcia.
W tym stanie rzeczy Wójt Gminy decyzją z dnia 21 czerwca 2018 r. odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego Gospodarstwa Rolnego poprzez budowę, rozbudowę i adaptację budynków inwentarskich przeznaczonych do tuczu trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] obręb Z., gmina L. Zdaniem organu wariantowanie przedstawione przez inwestora jest niewystarczające dla stwierdzenia, że wybrany wariant jest optymalny. Ponadto, inwestor wezwany do rozszerzenie raportu o analizę wpływu na dobra materialne i sąsiednie nieruchomości, w stopniu niewystarczającym przeanalizował wpływ przedsięwzięcia na dobra materialne, w tym na nieruchomości położone w strefie oddziaływania inwestycji. Planowana inwestycja znajduje się w zwartej zabudowie mieszkalnej i wobec protestów mieszkańców, należało rozważyć odsunięcie lokalizacji nowych budynków od tej zwartej zabudowy. Negatywny wpływ inwestycji to obniżenie wartości nieruchomości, brak możliwości prawidłowego korzystania z sąsiednich nieruchomości, wpływ na zdrowie i ograniczenie komfortu życia. Organ zwrócił ponadto uwagę na błędy merytoryczne raportu, których, pomimo wezwania organu, wnioskodawca nie uzupełnił. Nastąpiły bowiem zmiany dotyczące gospodarstwa rolnego i przedsięwzięcia pod względem wyłączenia części gospodarstwa o powierzchni 2,67 ha na cele utworzenia nowego siedliska, nielegalna zabudowa, czy brak oceny inwestycji z planowanym przedsięwzięciem na działce nr [..] pod względem emisji i oddziaływania na środowisko.
W odwołaniu od powyższej decyzji S. D. zarzucił błędne przyjęcie, iż inwestor nie przedstawił racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska w sytuacji, gdy dokonał tego w piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. oraz zaniechanie wezwania inwestora do złożenia dalszych wyjaśnień lub dokumentacji w zakresie wariantowania planowanego przedsięwzięcia.
Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 30 października 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego Wójt Gminy prawidłowo zakwalifikował planowane przedsięwzięcie jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów § 2 ust.2 pkt 2 w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia. Ponadto, organ wypełnił zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 19 lipca 2017 r., bowiem wezwał inwestora do uzupełnienia braków wniosku i raportu, które zostały uzupełnione w powtórnie prowadzonym postępowaniu. Ponadto, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, poprzez wykonanie wszystkich czynności określonych w art. 3 pkt 8 u.o.o.ś., przy czym postępowanie to wykazało, że zachodzą podstawy dla odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla wskazanego we wniosku przedsięwzięcia.
Jak wskazało Kolegium, za wydaniem negatywnej dla wnioskodawcy decyzji przemawia przede wszystkim odmowa uzgodnienia warunków realizacji inwestycji. W świetle bowiem art. 77 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma charakter wiążący, co oznacza brak możliwości wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także niedopuszczalność określenia w decyzji pozytywnej warunków odmiennych, niż uczynił do organ uzgadniający. W związku z tym, że postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia inwestycji, Wójt Gminy był zobligowany do wydania decyzji odmownej. Również nielegalna zabudowa, co do której odnosi się złożony wniosek, powoduje, iż nie było możliwe ustalenie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do adaptowanego na chlewnię nr 2 istniejącego budynku magazynowego o powierzchni zabudowy 364 m2, w obrocie prawnym znajduje się decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2018 r., nr [..], nakazująca inwestorowi wykonanie rozbiórki budynku inwentarskiego, wybudowanego na działce nr [..] w Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto, przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa karna pod sygn. akt [..], również dotycząca budowy tego budynku bez wymaganego pozwolenia. W aktach sprawy brak jest informacji, czy powyższe postępowanie legalizacyjne zostało ostatecznie zakończone, jednakże brak jest też jakiegokolwiek dowodu wskazującego na ostateczne zalegalizowanie przedmiotowej samowoli budowlanej.
Także fakt, iż wariant przedsięwzięcia wskazany przez stronę do realizacji, nie może być uznany za wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz zmiany geodezyjne nieruchomości nr [..], związane z utworzeniem nowego siedliska i niewykazanie, jak zmniejszenie powierzchni terenu ma wpływ na realizację inwestycji, uniemożliwiały wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. Ponadto, wnioskodawca nie dokonał oceny inwestycji na działce nr [..] w związku z planowanym na działce nr [..] bezpośrednio sąsiadującej z działką [..] przedsięwzięciem w rozmiarze i charakterze zbliżonym do przedsięwzięcia opisanego we wniosku złożonym w niniejszej sprawie, tj. chów trzody chlewnej.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji w ogóle nie stosował art. 81 ust. 1 u.o.o.ś. umożliwiającego wskazanie w decyzji, za zgodą wnioskodawcy, wariantu dopuszczonego do realizacji – innego niż proponowany przez wnioskodawcę - lub, w razie braku zgody wnioskodawcy, wydanie odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia. Wójt dwukrotnie natomiast wzywał wnioskodawcę do uzupełnienia braków przedłożonego raportu o warianty wraz z ich szczegółowym uzasadnieniem, opisane w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. Uzupełnione braki zostały jednak prawidłowo ocenione jako niewystarczające do stwierdzenia, że wybrany przez stronę wariant, wentylacja mechaniczna w chlewni nr 1 oraz grawitacyjna w chlewniach nr 2 i 3, jest optymalny. Jak wskazało bowiem Kolegium, w chlewniach preferowana jest wentylacja mechaniczna, bo daje ona największe możliwości regulacji przepływu powietrza, pozwalając na rozchodzenie się równomierne powietrza w budynku bez tworzenia przeciągów w budynku. Z kolei wentylacja grawitacyjna wykorzystuje różnicę temperatury powietrza zewnętrznego i wewnętrznego. Różnica temperatur powoduje różnicę ciśnień, a więc i ruch powietrza. Budynek musi posiadać otwory nawiewne i wyciągowe które funkcjonują prawidłowo w okresie dużej różnicy temperatur występującej zwykle w okresie letnim. Informacje dotyczące wariantowania przedsięwzięcia przedłożone przez wnioskodawcę prowadzą do wniosku, iż korzystniejszy dla środowiska - jako bardziej wydajny - byłby nie wariant proponowany przez stronę odwołującą się (wskazany także jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska - przyp. Kolegium), tylko przedstawiony racjonalny wariant optymalny.
Oznacza to, że nie sposób uznać, jak twierdzi strona odwołująca się w swoim piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r., że proponowany przez nią do realizacji wariant jest najkorzystniejszy dla środowiska art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. b u.o.o.ś. Ponadto, nie sposób uznać za trafny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a., bowiem organ wzywał stronę do uzupełnienia braków raportu i dokonał ich oceny, podobnie jak organy uzgadniające. Kolegium zwróciło też uwagę, iż nie ma znaczenia fakt, że w uprzednio prowadzonym postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska pozytywnie uzgodnił projektowane przedsięwzięcie, bowiem na skutek uchylenia ówczesnej decyzji organu pierwszej instancji i uzupełnienia braków raportu, Wójt Gminy zobowiązany był do ponownego przeprowadzenia postępowania w całości, a zatem także do ponownego uzgodnienia przedsięwzięcia obejmującego wprowadzone zmiany w raporcie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta, a także uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skarżący zarzucił naruszenie:
art. 66 ust. 1 pkt 3b u.o.o.ś. poprzez uznanie, że obowiązek przeanalizowania kumulatywnego oddziaływania inwestycji wraz z innym planowanym przedsięwzięciem odnosi się także do przedsięwzięć, dla których nie wydano decyzji środowiskowej;
art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. poprzez uznanie, że organ wydający decyzję środowiskową posiada kompetencje do samodzielnej i dowolnej oceny wariantu technologicznego proponowanego przez inwestora jako wariant najkorzystniejszy dla środowiska;
art. 62 ust. 1 pkt 1 b u.o.o.ś. poprzez uznanie, że analiza wpływu inwestycji na dobra materialne powinna odnosić się do protestów lokalnej społeczności, podczas gdy organy nie określiły w żaden sposób zakresu, w jakim analiza ta miałaby zostać przeprowadzona, zaś w uzupełnieniu do raportu zawarto tego rodzaju analizę i wskazano, że sposób zagospodarowania terenu nie spowoduje zmiany oddziaływania w stosunku do jego dotychczasowej formy, a mimo zwiększonej obsady fermy wymogi określone przepisami prawa zostaną zachowane;
art. 72 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania i przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko możliwe jest wyłącznie dla przedsięwzięć planowanych, podczas gdy procedura ta może być prowadzona również w przypadku przedsięwzięć będących już w fazie realizacji, a nawet powstałych wskutek samowoli budowlanej;
art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś. poprzez przyjęcie, że uchylenie decyzji środowiskowej w całości powoduje automatyczne uchylenie rozstrzygnięć organów współdziałających, co przesądza o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania głównego i uzgodnieniowego, podczas gdy uzyskanie całkowicie nowego uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska byłoby konieczne wyłącznie w przypadku, gdyby okoliczności faktyczne i prawne sprawy uległy istotnej zmianie, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło oraz uznanie, że sentencja postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o odmowie uzgodnienia stanowi wystarczającą podstawę do uznania go za wiążący organ przy wydawaniu decyzji środowiskowej, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego jest przeanalizowanie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w tym również merytoryczna weryfikacja zasadności odmowy uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia;
art. 142 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 7 u.o.o.ś. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, mimo że postanowienie to nie posiadało żadnego uzasadnienia i zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem uprzednio wydane przez ten organ współdziałający postanowienie uzgodnieniowe nie zostało wyeliminowane na wcześniejszych etapach postępowania w niniejszej sprawy, zaś organy wydające zaskarżone decyzje nie wskazały żadnych wad tego uzgodnienia;
art. 138 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że uchylenie uprzednio wydanej decyzji środowiskowej spowodowało automatyczne uchylenie postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska uzgadniającego środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia, podczas gdy uzupełnienie raportu dokonane przez inwestora nie spowodowały istotnej zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy, wobec czego nie wystąpiły przesłanki pozwalające uznać, że korzystne uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stało się bezprzedmiotowe oraz poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, która została wydana mimo faktu, iż w obrocie pozostawały dwa sprzeczne ze sobą postanowienia uzgodnieniowe Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska;
art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o dowolną, sprzeczną z przepisami prawa, zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania i przyjęcie, że uchylenie uprzednio wydanej decyzji środowiskowej spowodowało automatyczne uchylenie uprzednio wydanego postanowienia uzgodnieniowego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co skutkowało pominięciem ustaleń zawartych w korzystnym dla inwestora postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, mimo iż uzgodnienie to nie zostało wyeliminowane z obrotu na żadnym etapie postępowania w niniejszej sprawie, w wyniku czego rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte zostało na przesłankach pozaustawowych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak też utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy nie naruszają przepisów prawa, w stopniu który uzasadniałby konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej u.o.o.ś.
Organy obu instancji, ponownie rozpoznając sprawę z wniosku skarżącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego obiektu inwentarskiego, adaptacji istniejącego budynku magazynowego oraz budowie chlewni tuczarni, o łącznej zakładanej obsadzie 1800 sztuk trzody chlewnej, co daje w przeliczeniu 252 DJP, na działce nr [...], prawidłowo zakwalifikowały je jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.t.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Zgodnie z powołanym przepisem za tego rodzaju przedsięwzięcie uważa się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP - przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza).
W konsekwencji takiej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 u.o.o.ś., wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, poprzedzonej przeprowadzoną oceną oddziaływania na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś.), w toku której obligatoryjne jest sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. W postępowaniu ocena okoliczności faktycznych dokonywana jest w oparciu o przygotowany raport, który stanowi istotny środek dowodowy i który organ obowiązany jest uwzględnić przy wydawaniu decyzji.
Zgodnie z art. 3 pkt 8 u.o.o.ś. postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia obejmuje w szczególności:
a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,
b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,
c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.
Natomiast, w myśl art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:
1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;
2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;
4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Analizując wnikliwie zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Sąd uznał, że organy po raz drugi procedujące z wniosku skarżącego w sposób kompleksowy zebrały materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, na jego podstawie dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w kontrolowanym postępowaniu organ pierwszej instancji, po uchyleniu przez Kolegium pierwotnej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia, wezwał inwestora do uzupełniania wniosku. Nie był on bowiem podpisany, nie wskazywał inwestora. Brak było karty informacyjnej przedsięwzięcia, raportu w wersji pisemnej oraz załączników. Na wezwanie organu braki powyższe zostały uzupełnione, w tym wyjaśniono zmianę numeracji działki objętej inwestycją z nr [..] na nr [...], co uzasadniał dokonany podział pierwszej wskazanej działki.
Na tak zgromadzonym materiale dowodowym organ przystąpił do oceny zasadniczego dowodu w sprawie, a mianowicie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ wydający decyzję środowiskową opiera bowiem swoje ustalenia i oceny w zakresie wyznaczonym w art. 62 ust. 1 u.o.o.ś. na treści raportu. Raport jest najważniejszym dowodem w sprawie i jego racjonalność, logiczność, obiektywizm przedstawionej przez inwestora argumentacji powinien być poddany wnikliwej analizie organu wydającego decyzję, w szczególności pod kątem wymogów określonych w art. 66 u.o.o.ś. Raport powinien uwzględniać wszystkie potencjalne zagrożenia środowiskowe związane z realizacją planowanej inwestycji, albowiem jest instrumentem identyfikacji znaczących oddziaływań na środowisko, co umożliwia w toku postępowania ocenowego określenie adekwatnych środków łagodzących i kompensujących. Raport powinien być wszechstronnie przeanalizowany przez organ decyzyjny, a pojawienie się wątpliwości co do jego kompletności czy rzetelności ocen w nim przedstawionych zobowiązuje organ prowadzący postępowanie w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego w celu rozważenia wszelkich niejasności w stanie faktycznym sprawy.
Wątpliwości organu wzbudził zawarty w raporcie opis wariantowania przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.o.o.ś. raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym:
a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego,
b) racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska
- wraz z uzasadnieniem ich wyboru.
Oznacza to, że raport musi zawierać opis trzech wariantów, które uwzględniają szczególne cechy danego przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, tj. wariant proponowany przez inwestora, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Z kolei dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 u.o.o.ś. wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., II OSK 1376/12, z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 89/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).
Co do zasady, także wariant proponowany przez wnioskodawcę oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska powinny być różne. Nie da się wykluczyć przy niektórych specyficznych przedsięwzięciach, że warianty te będą się pokrywały (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 463/13, dostępny na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie raport, w wersji przedstawionej wraz z wnioskiem, zawierał wyłącznie wariant proponowany przez inwestora. Nie zawierał wariantów racjonalnego alternatywnego i najkorzystniejszego dla środowiska. Za takie warianty nie można było bowiem uznać wariantów określonych w raporcie jako "warianty analizowane przez inwestora przed wybraniem wariantu proponowanego". Zawierały one odmienność od wariantu inwestorskiego polegającą na innym miejscu posadowienia chlewni nr 3 oraz na zastosowaniu w chlewniach nr 2 i 3 mechanicznego systemu wentylacji, tak jak w chlewni nr 1. W ramach uzupełnienia wariantowania przedsięwzięcia inwestor pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. opisał trzy wymagane warianty. Wariant inwestorski obejmował bezściółkowy tucz trzody chlewnej w trzech chlewniach, przy czym w chlewni nr 1 zakładano zastosowanie systemu wentylacji mechanicznej, a w pozostałych dwóch chlewniach systemu wentylacji grawitacyjnej. Racjonalny wariant alternatywny różnił się od powyższego tylko jednolitym systemem wentylacji mechanicznej z użyciem wentylatorów w każdym z budynków. Natomiast, według inwestora, wariantem najkorzystniejszym dla środowiska był wariant proponowany przez niego. Takiego wariantowania nie zaakceptował organ pierwszej instancji zawracając uwagę na brak racjonalnego wariantu alternatywnego, który uwzględniałby wymogi ochrony środowiska, a nie potrzeby ekonomiczne inwestora. Podobnie poczynił organ odwoławczy, wskazując jednak, że w jego ocenie najkorzystniejszym wariantem dla środowiska byłby wskazany racjonalny wariant alternatywny, a nie wariant inwestora, ze względu na większą przydatność mechanicznego systemu wentylacji.
Analizując powyższą kwestię Sąd uznał, że wnioski końcowe obu organów w kwestii braku prawidłowego wariantowania w przedstawionym raporcie i jego uzupełnieniach są zasadne, choć uzasadnienie Kolegium w tym zakresie nie jest trafne, co nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
W ocenie Sądu bowiem, przedstawione opisy trzech niezbędnych wariantów nie spełniają wymogów racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska i nie mogły stanowić podstawy do ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Dla spełnienia ustawowych wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.o.ś. należy dokładnie opisać każdy z wariantów, uzasadnić ich wybór oraz określić przewidywane oddziaływania na środowisko każdego z tych wariantów. Tego wszystkiego zabrakło w przedłożonym i uzupełnianym w niniejszej sprawie raporcie oddziaływania na środowisko.
Ustawodawca zakłada wynikającą z istnienia potencjalnej możliwości przedstawienia różnych wariantów planowanej inwestycji, konieczność ich analizy przez inwestora i przedstawienia w taki sposób, by organ wydający środowiskowe uwarunkowania dysponował materiałem do dokonania własnej analizy, który z tych wariantów jest możliwy do realizacji z punktu widzenia zagrożeń dla środowiska. Inwestor nie może więc z góry ograniczać możliwości analizy oddziaływań na środowisko wynikających z różnych wariantów planowanego przedsięwzięcia przez przedstawienie opisu tylko jednej wersji, bądź kilku wersji różniących się w taki sposób, że nie można ich traktować jako wariantów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słowo "wariant", w kontekście raportu, jest rozumiane jako inne opracowanie, inne wykonanie, odmiana, modyfikacja, wersja. Kwestie praktyczne związane z treścią raportu obejmują lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2017 r., II OSK 1472/15, i z dnia 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2849/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Elementy różniące warianty winny być analizowane w kontekście charakteru przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu, jaka część składowa przedsięwzięcia nadaje mu zasadniczy kształt i co najbardziej wywiera wpływ na środowisko. Tylko takie sformułowanie wariantów realizuje cel ustawy, albowiem umożliwia takie ukształtowanie warunków realizacji przedsięwzięcia, które zabezpieczy środowisko przez niekorzystnym oddziaływaniem.
Założenie ustawodawcy wydaje się wskazywać, że obiektywnie zawsze istnieje możliwy do realizacji wariant korzystniejszy dla środowiska niż ten proponowany przez inwestora. Zawsze więc przy tego rodzaju przedsięwzięciu polegającym na hodowli zwierząt można zaproponować wariant, który stanowi modyfikację tego samego rodzaju przedsięwzięcia także w zakresie powodującym mniejsze oddziaływania na środowisko. Te alternatywy mogą wiązać się przykładowo ze zmniejszeniem obsady hodowli, usytuowaniem inwestycji, zastosowaniem innej technologii hodowli, zastosowaniem różnej generacji urządzeń. W ocenie Sądu z uwagi na potrzebę ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na danym terenie, wariant najkorzystniejszy dla środowiska może polegać na ograniczeniu zasięgu przestrzennego realizowanego przedsięwzięcia, osiągniętym poprzez zmniejszenie ilości lub wielkości obiektów budowlanych, w których planowana działalność będzie wykonywana, a przez to zmniejszenie obsady chlewni (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 1376/12; wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 464/13).
W myśl art. 3 pkt 13 u.o.o.ś. przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Wskazać należy, że rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko pełniąc nie tylko rolę konkretyzującą, w odniesieniu do niektórych przedsięwzięć, ustawowy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, również definiuje i określa przedsięwzięcia jako różnego rodzaje aktywności stanowiące zamierzenia budowlane lub ingerencje w środowisko. Wśród tych aktywności występuje także przedsięwzięcie stanowiące przedmiot niniejszej sprawy, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (§ 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia). Chów i hodowla zwierząt stanowią przedsięwzięcie, którego wielkość jest policzalna. Obiektywne kryterium wielkości pozwala nie tylko zaliczyć chów i hodowlę zwierząt do katalogu przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ale także na różnicowanie tego typu przedsięwzięć pod względem oddziaływania na środowisko. Zakres chowu i hodowli zwierząt ma znaczenie z punktu widzenia ochrony środowiska - przecież oddziaływanie chowu i hodowli zwierząt na środowisko jest wywodzone właśnie z rozmiaru tej działalności (ilość DJP).
Zmniejszenie zakresu chowu i hodowli zwierząt, skutkujące niewątpliwie zmniejszeniem oddziaływania na środowisko, jest co do zasady możliwe bez utraty tożsamości przedsięwzięcia. Pewną granicę takiego zmniejszenia rozmiaru planowanego przedsięwzięcia stanowi zespół uwarunkowań technologicznych i ekonomicznych. Przedsięwzięcie nie może być ograniczone do rozmiaru, w którym wysiłek ekonomiczny (organizacyjny, finansowy) inwestora podda w wątpliwość sens realizacji przedsięwzięcia. Byłoby to zbliżenie się w praktyce do sytuacji, w której za wariant najkorzystniejszy należałoby uznać niezrealizowanie inwestycji, a tego zaakceptować nie można. Jednak pomiędzy wariantem inwestora, wariantem alternatywnym, a ewentualnym wariantem najbardziej korzystnym dla środowiska, w przypadku przedsięwzięcia o zaplanowanym rozmiarze, jest przestrzeń, która co najmniej wymagała rozważenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2849/17, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu zatem istniała możliwość przedstawienia wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska, odmiennego od wariantu inwestora, opartego o zmniejszenie zakresu przedsięwzięcia, czego nie uczynił inwestor przedstawiając jako najkorzystniejszy wariant, który waloru tego nie spełnia w odniesieniu do środowiska, a wyłącznie w stosunku do ekonomicznego rachunku inwestora.
Należy zgodzić się również z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że z tego punktu widzenia inwestor nie przedstawił w raporcie także alternatywnego wariantu przedsięwzięcia. Jako racjonalny wariant alternatywny inwestor wskazał chów takiej samej ilości trzody chlewnej, w takiej samej lokalizacji i usytuowaniu, w takim samym systemie chowu bezściółkowego, z jedyną różnicą w postaci zastosowanego systemu wentylacji mechanicznej we wszystkich trzech planowanych chlewniach, wskazując przy tym, że wywrze to pozytywny wpływ na poziom emitowanego hałasu. Wyjaśniono bowiem, że zastosowanie mechanicznego systemu wentylacji we wszystkich chlewniach doprowadziłoby do przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu dla zabudowy zagrodowej. Inwestor nie uwzględnił jednak w swojej argumentacji innych, istotnych oddziaływań planowanego, specyficznego przedsięwzięcia na środowisko, takich jak, emisja gazów do powietrza czy powstawanie odchodów zwierzęcych (gnojownica). W zakresie emisji gazów przy wariancie najkorzystniejszym dla środowiska inwestor stwierdził, że jej poziom nie będzie różnić się od wielkości emisji przy wariancie przez niego proponowanym. Stwierdzenie to nie wnosi żadnych informacji przydatnych dla różnicowania wariantów, skoro faktor o najistotniejszym wpływie na środowisko w postaci wielkości obsady trzody chlewnej pozostaje taki sam.
Inwestor nie spełnił więc wskazanych w ustawie wymogów dotyczących przedstawienia wariantu alternatywnego. Różnicowanie wariantów oparte wyłącznie na kosmetycznej, nieznacznej zmianie w ramach planowanego systemu wentylacji w chlewniach Sąd ocenia jako iluzoryczne wskazanie wariantu alternatywnego, które nie wystarcza, by uznać, że inwestor sam dokonywał jakiejkolwiek analizy rzeczywistych rozwiązań alternatywnych z punktu widzenia ochrony środowiska, do czego jest zobowiązany, ale też, że nie przedstawił informacji, które pozwoliłyby na taką ocenę organowi. Podkreślić również należy, że inwestor nie przedstawił przewidywanego oddziaływania wszystkich analizowanych wariantów dla środowiska, ograniczając się właściwie do analizy oddziaływania wariantu proponowanego przez siebie.
W takiej sytuacji Sąd zaakceptował stanowisko organów, że inwestor nie zrealizował wymogów art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.o.ś., albowiem nie przedstawił racjonalnego wariantu alternatywnego, a argumentacja przemawiająca za uznaniem wariantu preferowanego przez inwestora za wariant najkorzystniejszy dla środowiska nie mogła zostać zaakceptowana jako wybiórcza, pomijająca kluczowe aspekty oddziaływania inwestycji na środowisko. Braki te, pomimo wezwań organu, w toku postępowania nie zostały uzupełnione. Prawidłowo uznano je za wadę pozbawiającą tego rodzaju dowód przydatności dla postępowania, skoro w raporcie brak jest prawidłowego opisu i analizy wskazanych wyżej trzech wariantów realizacji inwestycji. Naruszenie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak przedstawienia pozostałych wariantów realizacji inwestycji nie pozwala, stosownie do treści art. 81 u.o.o.ś., na wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o wariant inny niż proponowany przez właściciela, jeśli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność innego wariantu niż proponowany. W takim przypadku, za zgodą wnioskodawcy wskazuje się w decyzji wariant dopuszczony do realizacji albo w przypadku braku zgody wnioskodawcy odmawia się zgody na realizację przedsięwzięcia. Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.o.ś. ma istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w sytuacji przedstawienia wariantu racjonalnego alternatywnego, bądź najkorzystniejszego dla środowiska możliwe jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w oparciu o inny wariant realizacji inwestycji niż wskazany przez wnioskodawcę.
W toku postępowania organ wezwał również inwestora do uzupełnienia raportu o informacje dotyczące powiązań planowanego przedsięwzięcia z tego samego rodzaju inwestycją planowaną na działce nr [...] w Z. pod nazwą "Budowa siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku tucz trzody chlewnej wraz z niezbędną infrastrukturą" o łącznej obsadzie 1990 sztuk. W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z dnia 19 września 2017 r. inwestor wyjaśnił, że brak uwzględnienia oddziaływań skumulowanych z inwestycją na działce nr [..] wynikał z faktu, że zaplanowano ją dopiero w 2017 r. i jest ona dopiero na etapie procedowania – inwestor nie uzyskał jeszcze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji. Skarżący jednak dołączył do pisma cześć raportu sporządzonego dla inwestycji na działce nr [..], w którym uwzględniono skumulowane oddziaływanie z istniejącymi i planowanymi obiektami na działce nr [..]. Z dokumentacji tej wynika, że łączna obsada trzody chlewnej planowana w ramach tych dwóch przedsięwzięć łącznie wyniesie 3790 sztuk. W oparciu o przedłożone dokumenty skarżący wyjaśnił, że skumulowane oddziaływanie obydwu gospodarstw rolnych nie spowoduje przekroczenia obowiązujących standardów jakości środowiska poza terenem, który jest własnością obydwu inwestorów.
W tych okolicznościach faktycznych Sąd podzielił stanowisko organów, że w przedłożonym raporcie, jak i jego uzupełnieniu nie została przeprowadzona wyczerpująca analiza skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwzględnieniem faktu, że w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji planowane jest przedsięwzięcie o takim samym charakterze, a łączna obsada trzody chlewnej w tych dwóch przedsięwzięciach wyniesie 3790 tuczników. Powyższe zaniechanie stanowi o sporządzeniu raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś., zgodnie z którym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmujący bezpośrednie, pośrednie, wtórne, skumulowane, krótko-, średnio-i długoterminowe, stałe i chwilowe oddziaływania na środowisko, wynikające z: a) istnienia przedsięwzięcia, b) wykorzystywania zasobów środowiska, c) emisji.
Przytoczony przepis ustanawia wymóg umieszczenia w raporcie opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opisu przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, obejmującego m.in. skumulowane oddziaływania na środowisko. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, taka konstrukcja przepisu rozwija treść zasady przezorności, wynikającej z art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś., zgodnie z którym kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Uwzględniając powyższe przyjmuje się, że raport powinien zawierać informację o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć, w stosunku do których inwestorzy lub jeden inwestor wystąpili z wnioskami o wydanie decyzji środowiskowych. Opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę powinien odpowiadać założeniu, na którym opiera się instytucja prawna ocen oddziaływania na środowisko. Założenie to przewiduje, że skutki ludzkiej ingerencji w środowisku oraz alokacji zagrożeń nie dadzą się nigdy dokładnie przewidzieć i opisać. Z tego powodu badanie oddziaływań skumulowanych powinno uwzględniać treść zasady przezorności (zob. wyroki NSA z dnia 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2943/15 i II OSK 3042/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że skumulowane oddziaływania na środowisko dotyczą zmian w środowisku, które są spowodowane wpływem danego przedsięwzięcia w połączeniu z innymi obecnymi i przyszłymi przedsięwzięciami. W konsekwencji inwestor, kierując się zasadą przezorności, powinien uwzględnić w raporcie informacje o potencjalnych zagrożeniach związanych z wystąpieniem efektu skumulowanego oddziaływania na środowisko nie tylko w stosunku do istniejących przedsięwzięć, ale i przedsięwzięć planowanych, o których powziął wiadomość (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r., II OSK 1303/16, LEX nr 2476086, podobnie wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., IV SA/Wa 2021/17, LEX nr 2454684).
W niniejszej sprawy, zarówno w raporcie, jak i w uzupełnieniu raportu, pomimo wezwań organu o jego uzupełnienie we wskazanym zakresie, brak jest analizy skumulowanych odziaływań na środowisko, z uwzględnieniem inwestycji planowanej na działce nr [..] w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo, na jakiej podstawie inwestor stwierdził, że nie dojdzie do oddziaływań skumulowanych, skoro w dokumentach sporządzonych dla inwestycji na działce nr [..] uwzględniono skumulowane oddziaływanie na środowisko z inwestycją planowaną na działce nr [..]. Przy tym podkreślić należy, że o ile funkcjonowanie każdego przedsięwzięcia oddzielnie może nie spowodować naruszenia standardów jakości środowiska, o tyle łączna eksploatacja kilku przedsięwzięć tego samego rodzaju, może wywołać skumulowany efekt, szczególnie w sytuacji, gdy planowane przedsięwzięcie pod względem skali przedsięwzięcia znacznie przewyższa już istniejące. Konieczność uwzględnienia skumulowanego oddziaływania na środowisko była tym większa, że w raporcie przewidziano rolnicze wykorzystanie powstającej w ramach przedsięwzięcia gnojownicy poprzez nawożenie nią m.in. terenu działki nr [..] (s. 29 raportu), gdzie, jak ustalono w toku postępowania, planowana jest i procedowana inwestycja o takim samym charakterze, która również będzie generowała odchody zwierzęce wymagające zagospodarowania.
Przyznać należy, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś. posługuje się ogólną formułą "oddziaływania skumulowane". Niemniej jednak nie można z tego wywodzić braku potrzeby weryfikacji oddziaływań skumulowanych nawet z przedsięwzięciami dopiero planowanymi, dla których nie wydano jeszcze decyzji środowiskowych, zwłaszcza w kontekście przedsięwzięcia mogącego zawsze negatywnie oddziaływać na środowisko, co nie narusza art. 66 ust. 1 pkt 3b u.o.o.ś. Sąd przyłącza się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą w sytuacji potencjalnej możliwości kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z innymi, należy dokonać analizy i wyliczeń tych oddziaływań łącznie. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości UE wskazuje się wyraźnie, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend).
Nie sposób pominąć w aspekcie zweryfikowania kumulacji oddziaływań podnoszonych w toku postępowania uzasadnionych wątpliwości członków społeczności lokalnej wobec planowania w pobliżu przedsięwzięć o podobnym charakterze oddziaływania, czyli planowanej hodowli trzody chlewnej w ilości 1990 sztuk (na granicy wielkości wprowadzającej dodatkowe wymogi ustawowe) oraz objętej niniejszą sprawą wnioskowanej hodowli trzody chlewnej o obsadzie 1800 sztuk.
W tym kontekście stawiana przez inwestora teza o braku skumulowanego odziaływania planowanej inwestycji z innymi jest nieuprawniona, nierzetelna, a brak danych i analizy w tym zakresie uprawniał organy do stwierdzenia, że raport wymaganej oceny oddziaływania skumulowanego nie zawiera i nie spełnia w związku z tym wymogu wynikającego z art. 66 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś.
W ocenie Sądu raport jest również nierzetelny w odniesieniu do ustawowego wymogu analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem, a więc został sporządzony z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy u.o.o.ś. Autor raportu w oderwaniu od sytuacji faktycznej, a więc planowanych w pobliżu przedsięwzięć tego samego rodzaju oraz lokalizacji przedsięwzięcia w niewielkim oddaleniu od zwartej zabudowy wsi Z., założył, że nie przewiduje się znaczących konfliktów społecznych. Przedstawione stanowisko jest jedynie wyrazem oczekiwań inwestora i jego deklaracji na przyszłość, nie zaś analizą rzeczywistego nastawienia okolicznych mieszkańców. Nie ma wątpliwości, że nastawienie to jest zdecydowanie negatywne, o czym świadczą pisemne stanowiska mieszkańców zgłaszane w toku postępowania. Nietrudno było, w ocenie Sądu, takie negatywne nastawienie przewidzieć i przedstawić rzeczywistą analizę problemu, w oparciu o doświadczenie wynikające z funkcjonowania w tej miejscowości i gminie podobnych inwestycji. Tymczasem autor raportu właściwie nie zakłada możliwości wystąpienia konfliktu społecznego, wskazując jedynie na potrzebę ograniczania uciążliwości odorowej przedsięwzięcia. To nie jest rzetelna analiza, do przedstawienia której zobowiązany jest inwestor, niezależnie od tego, że wnioski i uwagi społeczeństwa bierze pod uwagę organ wydający decyzję środowiskową. Podkreślić należy, że analiza możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem jest niezbędnym elementem raportu. Analiza w tym zakresie ma istotne znaczenie dla ostatecznego kształtu planowanego przedsięwzięcia, albowiem czynniki społeczne są jednym z kryteriów, do których powinny odwoływać się warianty realizacji przedsięwzięcia. W tych okolicznościach również stwierdzenie raportu o braku oddziaływania na dobra materialne nie realizuje wymogów ustawowych, zwłaszcza w sytuacji niewielkiego oddalenia przedsięwzięcia od budynków użyteczności publicznej oraz od zwartej zabudowy wsi.
Za niezasadny należało uznać zarzut oparcia się przy rozstrzyganiu sprawy na wadliwym postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 9 maja 2018 r., którym odmówiono uzgodnienia przedmiotowej inwestycji pod względem oceny środowiskowej. Po pierwsze, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, Kolegium w sposób prawidłowy i rzetelny zweryfikowało zaskarżone wraz z decyzją organu pierwszej instancji postanowienie uzgadniające organu współdziałającego. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 7 u.o.o.ś. do uzgodnień i opinii, o których mowa w ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że zaskarżenie takiego postanowienia wydanego w trybie współdziałania organów może nastąpić łącznie z odwołaniem od decyzji wydanej w sprawie głównej.
Po drugie, natomiast należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie zachodziła uzasadniona potrzeba ponownego wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie objętego wnioskiem przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie decyzją z dnia 19 lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 29 marca 2017 r. ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia zgłoszonego przez skarżącego i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Przy tym wskazać należy, że nie uchyliło postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lutego 2016 r., którym uzgodniono przedsięwzięcie na działce nr [..]. Wyjaśnić należy, że motywami zastosowania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a. była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w takiej części, która miała zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Należało bowiem uzupełnić istotne braki wniosku, począwszy od jego podpisania i wskazania podmiotu inwestującego, poprzez wyjaśnienie zmian geodezyjnych w zakresie działki zainwestowanej z działki o nr [..] na działkę o nr [..], a skończywszy na konieczności przedłożenia karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz pisemnej wersji raportu wraz z załącznikami, uzupełnionego o prawidłowe opisanie i uzasadnienie wariantów. Dopiero zaktualizowany kształt przedsięwzięcia mógł stać się podstawą do wiążącej wypowiedzi organu współdziałającego, co też nastąpiło postanowieniem z dnia 9 maja 2018 r., które Kolegium w sposób uzasadniony uznało za prawidłowe.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie z powodu braków we wniosku i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, które należało po rozstrzygnięciu kasacyjnym w ponownie prowadzonym postępowaniu uzupełnić, wystąpiła sytuacja w pełni uzasadniająca konieczność ponownia uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Pomimo tego, że ponowne rozpoznanie wniosku o ustalenie środowiskowych uwarunkowań nie powoduje automatycznie konieczności ponowienia procedury uzgodnieniowej, to jednak są przypadki, gdy potrzeba taka zachodzi. Nie jest to tak oczywiste, gdy w obrocie prawnym pozostaje uzgodnienie organu współdziałającego wydane w tej samej sprawie. Do takiej sytuacji procesowej dochodzi z pewnością w razie uzupełnienia wniosku o zasadnicze elementy, takie jak chociażby wskazanie działki podlegającej zainwestowaniu czy przedłożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz kompletnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z art. 77 ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.o.ś. wynika, że organ występujący o uzgodnienie lub opinię przedkłada organowi współdziałającemu wniosek i raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Przedłożenie zmienionego wniosku i raportu w kompletnej wersji z załącznikami, następnie uzupełnionego, oznaczało zatem konieczność ponownego wydania uzgodnienia.
Zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że zdiagnozowane przez organy administracji przyczyny odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem skarżącego istnieją i stanowią rzeczywiste podstawy zaskarżonej decyzji. Organy, zgodnie z dyspozycją art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., rozpoznały wniosek biorąc pod uwagę wyniki uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, ustalenia zawarte w obarczonym brakami raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. To dawało podstawy do podjęcia zaskarżonej decyzji, której legalności nie zdołały podważyć zarzuty skargi.
Przy tym wyjaśnić należy, że wbrew twierdzeniom organów, legalność obiektu chlewni nr 2, podlegającej zgodnie z wnioskiem adaptacji do funkcji planowanej, nie powinna była mieć wpływu na ocenę dopuszczalności ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, albowiem wykracza ona poza zakres zastosowania art. 80 u.o.o.ś. Wadliwość ta nie miała jednak wpływu na wynik postępowania, który zdeterminowało negatywne uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz nieusunięte wadliwości przedłożonego raportu, uniemożliwiające właściwe zdiagnozowanie potrzeb ochrony środowiska w kontekście planowanego przedsięwzięcia. W konsekwencji, w niniejszej sprawie organ odwoławczy dokonał prawidłowej oceny, że zachodziła podstawa do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właśnie ze względu na treść art. 80 ust. 1 pkt 1 u.o.o.ś., w sytuacji gdy raport przedstawiony przez inwestora uniemożliwił analizę planowanego przedsięwzięcia pod kątem zagrożeń i uciążliwości dla środowiska. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że przedstawiony przez wnioskodawcę raport wraz z dokonanym uzupełnieniem nie spełnia wszystkich obowiązkowych wymogów określonych w art. 66 u.o.o.ś. Raport nie zawiera bowiem prawidłowego opisu wariantowania (art. 66 ust. 1 pkt 5 i 6 u.o.o.ś.), oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko (art. 66 ust. 1 pkt 8 u.o.o.ś.), a także analizy możliwych konfliktów społecznych (art. 66 ust. 1 pkt 15 u.o.o.ś.).
W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał niezbędnych w sprawie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego i rozpoznania sprawy, dokonał jego wszechstronnej oceny i przedstawił logiczną argumentację wyjaśniającą wyrażone w sprawie stanowisko.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.