II SA/Gd 1098/22

II SA/Gd 1098/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-06-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Magdalena Dobek-Rak
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 2086/23 - Wyrok NSA z 2024-08-07
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r., nr SKO Gd/1804/22 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Skarga M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r., nr SKO Gd/1804/22, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 10 lutego 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – J. D. (urodzoną w dniu 29 stycznia 1949 r.), która na podstawie orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 15 listopada 2017 r. zaliczona została na stałe do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności od dnia 20 kwietnia 2004 r., ze wskazaniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje oraz że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Wójt Gminy Gniewino decyzją z dnia 8 marca 2022 r., nr GOPS.SP.4702.2.2.02.2022, wydaną na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Uzasadniając wydaną decyzję, organ wskazał, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. Pomiędzy rezygnacją/ niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo – skutkowy. Skarżąca zakończyła pracę zawodową w dniu 30 września 1996 r. Nad matką sprawuje zaś opiekę od maja 2015 r., kiedy to stan zdrowia męża niepełnosprawnej pogorszył się, tak, że nie był on już w stanie opiekować się żoną. Mąż niepełnosprawnej zmarł w dniu 30 lipca 2015 r. Organ wskazał także, że w niniejszej sprawie nie zachodzą nadto wątpliwości co do sprawowania przez skarżącą nad matką opieki, ponieważ skarżąca z tytułu opieki nad matką jest obecnie, na mocy decyzji z dnia 26 października 2021 r., uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten skarżąca pobiera od 2015 r. Przed przyznaniem tego zasiłku przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy, który potwierdził, że skarżąca faktycznie sprawuje opieką nad matką. Skarżąca złożyła przy tym oświadczenie, że z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dalszego pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże, jak wskazał organ, nie można przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia albowiem nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z orzeczenia o niepełnosprawności wynika bowiem, że nie można ustalić daty, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącej.
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 10 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) – zwanej dalej u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że wbrew stanowisku organu I instancji, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. W związku bowiem z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1b należy stosować z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Jednakże, zdaniem Kolegium, przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, albowiem nie istnieje związek pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium wskazało przy tym, że ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń lekarskich wynika, że matka skarżącej choruje przewlekle, wymaga stałego leczenia i przyjmowania leków, wymaga okresowo opieki osoby drugiej. Matka skarżącej choruje na cukrzycę, jaskrę, nadciśnienie, zaburzenia siatkówki, zwyrodnienie wielostawowe, przyjmuje insulinę 2 razy dziennie. Zgodnie z oświadczeniem skarżącej dnia 11 lutego 2022 r. sprawuje ona całodobową opiekę nad matką: w godzinach od 7:00 do 9:00 – pobudka, prowadzenie do toalety, podanie leku, higiena osobista, przygotowanie ubrania, badanie krwi na czczo, podanie insuliny, przygotowanie i podanie śniadania; od 9:00 do 11:00 – mierzenie ciśnienia, badanie krwi, prowadzenie do toalety, zakraplanie oczu; od 11:00 do 13:00 – przygotowanie obiadu, sprzątanie, przywiezienie opału, palenie w piecu, pranie, wyjście do toalety; od 13:00 do 15:00 – wyjście na spacer, podanie obiadu, podanie insuliny, badanie krwi, rozwiazywanie krzyżówek, wyjście do toalety; od 15:00 do 17:00 – smarowanie oraz masaż ciała, oglądanie telewizji; od 17:00 do 19:00 – przygotowanie do kolacji, podanie insuliny, podanie leków, mierzenie ciśnienia, badanie krwi, zakraplanie oczu; od 19:00 do 21:00 – podanie kolacji, przygotowanie łóżka, kąpiel, obcinanie paznokci, smarowanie pleców, przebranie do snu, wyjście do toalety. Skarżąca podkreśliła przy tym, że jej matka często potrzebuje opieki w nocy, a z uwagi na brak toalety w domu i przyjmowanie leków moczopędnych, kilkakrotnie w ciągu dnia wymaga prowadzenia do wychodka na podwórku. Nadto, skarżąca realizuje recepty, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie i opłaca rachunki. Podczas przeprowadzonego w dniu 2 września 2022 r. wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz ze swoim mężem i matką, zamieszkują w 3 – pokojowym mieszkaniu z łazienką znajdującą się poza mieszkaniem. Matka skarżącej wymaga całodobowej opieki, nie korzysta ze sprzętu ułatwiającego poruszanie się, korzysta z pomocy córki, nie korzysta z rehabilitacji, podczas nieobecności skarżącej opiekę sprawuje jej mąż lub córka. Skarżąca w związku z opieką nad matką wykonuje następujące czynności opiekuńcze: 7:00 – poranna toaleta (wyjście do wychodka), ubranie się, badanie krwi na czczo; 8:00 – przygotowanie śniadania, podanie insuliny, zakraplanie oczu, podanie leku, w razie zaprowadzenie do wychodka, sprzątnie i wietrzenie pokoju; od 10:00 do 11:00 – mierzenie ciśnienia, badanie krwi, ewentualnie spacer przy wsparciu córki, prowadzenie do wychodka; od 13:00 do 14:00 – podanie obiadu, podanie insuliny; 15:00 – badanie krwi, wyjście na spacer, rozwiazywanie krzyżówek; 18:00 – podanie insuliny, podanie kolacji; 19:00 – podanie leków; od 20:00 do 21:00 – wieczorna toaleta, masowanie stóp i ciała; od 22:00 do 23:00 – lekka przekąska, zakraplanie oczu i podanie insuliny.
W ocenie Kolegium, rozmiar i zakres opieki nie wymuszana na skarżącej niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Matka skarżącej nie jest osobą leżącą. Niewątpliwie, po mieszkaniu porusza się przy wsparciu córki ale, jak wynika z orzeczenia o niepełnosprawności, powinna zostać zaopatrzona w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze ułatwiające funkcjonowanie, wtedy miałaby możliwość samodzielnego poruszania się. Nadto, matka skarżącej samodzielnie spożywa przygotowane wcześniej przez córkę posiłki. Skarżąca podaje matce leki raz dziennie a insulinę 4 razy dziennie w odstępach 5 – godzinnych. Skarżąca prowadzi matkę do toalety ale zastosowanie pieluchomajtek zabezpieczyłoby osobę niepełnosprawną na kilka godzin, podczas nieobecności skarżącej. Poza tym istnieje możliwość zaopatrzenia w toaletę turystyczną, która pozwala na wygodne załatwienia potrzeb fizjologicznych bez konieczności wychodzenia na zewnątrz. Natomiast czynności tj. sprzątanie, pranie, gotowanie, robienie zakupów, umawianie wizyt lekarskich, załatwienie spraw urzędowych itp. są czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Skarżąca nie wykonuje przy matce czynności pielęgnacyjnych ściśle związanych z jej osobą, wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach, gdyż matka skarżącej nie wymaga szczególnej pielęgnacji, tak jak osoba, która nie jest w stanie wykonać samodzielnie żadnych czynności. Czynności składające się na zakres opieki nad matką w większości są wykonywane w pewnych odstępach czasu.
Jednocześnie, Kolegium wskazało, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca udokumentowała swoje ostatnie zatrudnienie w 1996 r. (1 miesiąc) a zatem 26 lat temu. Z kolei, matką skarżąca zaczęła się opiekować w 2015 r. a zatem przez 19 lat nie podejmowała zatrudnienia z przyczyn innych niż konieczność opieki nad matką. Tym samym, brak jest podstaw do przyjęcia, że to w związku ze sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką nie podejmowała ona zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej ma bowiem charakter stały a nie chwilowy.
Kolegium zauważyło również, że w 2015 r. skarżąca z tytułu opieki nad matką otrzymała specjalny zasiłek opiekuńczy i podkreśliło, że uzasadnienie decyzji przyznających skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy ograniczało się wyłącznie do spełnienia kryterium dochodowego, organ nie oceniał spełnienia pozostałych przesłanek, tj. niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nadto, Kolegium wskazało, że oprócz skarżącej zobowiązana do alimentacji w równym stopniu jest także siostra skarżącej i brat. Okoliczność zaś, że rodzeństwo skarżącej zamieszkuje w innej miejscowości oraz, że jedno z nich pracuje nie stanowi okoliczności obiektywnej przesądzającej o tym, że nie są oni w stanie sprawować opieki nad rodzicem.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając naruszenie:
- przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewłaściwym przeprowadzeniu postępowania dowodowego a w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego przy jednoczesnym nieuwzględnieniu słusznego interesu obywatela skutkujące podjęciem decyzji o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia;
- przepisów prawa procesowego, tj. art. 8 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu postepowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do władzy publicznej, m.in. poprzez uznanie, że w przypadku skarżącej niepodejmowanie zatrudnienia ma charakter stały a nie chwilowy, podczas gdy to jest dowolna ocena i nie wiadomo na podstawie jakich dokładnie dowodów została podjęta;
- przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez wykładnię tego przepisu prowadzącą do wniosku, że rozmiar sprawowanej opieki musi być na tyle duży, że uniemożliwia podjęcia jakiejkolwiek pracy, co prowadzi do zaskakującego wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobom, które np. mają przerwę w świadczeniu opieki wynoszącą jedna godzinę dziennie, przez co mogą podjąć zatrudnienie na 1/8 etatu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Gniewino z dnia 8 marca 2022 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Skarżąca, jako córka, niewątpliwie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. w dniu 15 listopada 2017 r. ze wskazaniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez orzekające w sprawie Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle przedstawionej przez Kolegium argumentacji.
Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika przy tym, że w przypadku osoby wymagającej opieki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, negując wymagania dotyczące sposobu i intensywności opieki nad niepełnosprawną osobą, określone w orzeczeniu o niepełnosprawności właściwego organu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 1045/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
W niniejszej sprawie Kolegium oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowo –skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wskazując przy tym, że rozmiar i zakres opieki skarżącej nad matką nie wymusza na niej niepodejmowania zatrudnienia. Tymczasem, organ I instancji na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego uznał, że skarżąca nie podejmuje zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, zaś pomiędzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo – skutkowy. Organ I instancji nie miał przy tym wątpliwości co do sprawowania przez skarżącą opieki, wskazując nadto, że od 2015 r. pobiera ona z tytułu opieki nad matką specjalny zasiłek opiekuńczy i odwołując się również do przeprowadzonego, przed przyznaniem tego zasiłku, rodzinnego wywiadu środowiskowego, potwierdzającego, że skarżąca faktycznie sprawuje opieką nad matką.
Z akt sprawy wynika zaś, że matka skarżącej wymaga całodobowej opieki. Skarżąca w związku z opieką nad matką wykonuje szereg opisanych szczegółowo czynności, takich jak: podawanie leków, pomoc w utrzymaniu higieny osobistej, przygotowanie ubrania, badanie krwi i podawanie insuliny, przygotowanie i podawanie posiłków, mierzenie ciśnienia, zakraplanie oczu, sprzątanie, palenie w piecu, pranie. Nadto, skarżąca realizuje recepty, robi zakupy, umawia wizyty lekarskie i opłaca rachunki. Niewątpliwie przy tym matka skarżącej potrzebuje też opieki w nocy. Co więcej, z uwagi na brak toalety w domu i przyjmowanie leków wymaga zaprowadzenia do toalety na podwórku. Powyższe okoliczności potwierdza zarówno wywiad środowiskowy z dnia 11 lutego 2022 r., jak i kolejny wywiad z dnia 2 września 2022 r.
Wskazać zaś należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że dokonana przez Kolegium w powyższym aspekcie ocena dotycząca braku związku przyczynowo – skutkowego pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. To samo dotyczy stwierdzenia Kolegium, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza niepodejmowania zatrudnienia chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Niezrozumiała jest przy tym argumentacja Kolegium, dotycząca możliwości użycia pieluchomajtek na czas nieobecności skarżącej.
Nadto, Kolegium oceniło, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, albowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej przez skarżącą ma charakter stały a nie chwilowy.
W związku z tym wskazać należy, że miarodajny dla oceny spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest stan faktyczny istniejący w dacie złożenia wniosku o świadczenie a także w dacie orzekania przez organy. Jak bowiem wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma znaczenia, od kiedy utrzymuje się taki stan rzeczy, a zatem rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką mogła nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, by oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo-skutkowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt I OSK 2156/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie wymaga wyłącznie rezygnacji z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, lecz równorzędną przesłanką jest brak możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opiekę.
Wreszcie, w ocenie Sądu, uzasadnienia dla dokonanej przez Kolegium negatywnej oceny wniosku skarżącej nie może stanowić fakt, że skarżąca posiada rodzeństwo.
Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 21 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 504/21, LEX nr 3209641, WSA w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Rz 1781/21, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organy zobligowane były wyłącznie do zbadania okoliczności odnoszących się do rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą oraz związku tej okoliczności z potrzebą sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca.
Sąd podziela przedstawiony w orzecznictwie pogląd, że w sytuacji, gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, który należy do kręgu podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, brak jest podstaw do odmowy przyznania świadczenia z uwagi na istnienie innych osób, które mogłyby świadczyć pomoc osobie niepełnosprawnej. Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 22 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 675/22 https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że jeżeli jest kilka osób zobowiązanych w jednakowym stopniu do alimentacji, to można przyznać świadczenie jednej z nich, jeżeli tylko spełnia przewidziane prawem warunki. Jeżeli zatem skarżąca, jako córka osoby wymagającej opieki znajduje się wraz z rodzeństwem wśród osób wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., którym w razie spełnienia pozostałych warunków ustawowych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, to do niej należy wybór, czy wypełni swój obowiązek alimentacyjny względem matki poprzez sprawowanie osobistej opieki (nie podejmując bądź rezygnując z zatrudnienia), czy też zapewni jej opiekę w inny sposób, np. podejmując zatrudnienie, dzieląc się obowiązkami opiekuńczymi z rodzeństwem (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 737/21, LEX nr 3221221, wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 834/21, LEX nr 3339198). Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę. Nie było zatem podstaw do badania alternatywnych sposobów zapewnienia matce skarżącej niezbędnej opieki poprzez weryfikację sytuacji rodzinnej pozostałych osób zobowiązanych względem niej do alimentacji, tj. rodzeństwa skarżącej, w sytuacji, gdy opiekę tę sprawuje faktycznie skarżąca.
W świetle powyższego, przedstawiona przez Kolegium argumentacja budzi wątpliwości co do jej zasadności, tym bardziej że, jak zauważyło Kolegium, skarżąca od 2015 r. w związku z opieką nad matką ma przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy.
Zgodnie zaś z treścią art. 16 ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2022 r., poz. 2140) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli:
1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub
2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej
- w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Nie sposób nie zauważyć, że brzmienie cytowanego przepisu jest zbieżne co do zasady z treścią normatywną art. 17 ust. 1 u.ś.r., a tym samym uprawniona jest konkluzja, iż zarówno w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego przesłanką ich przyznania jest rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia celem sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Tymczasem, organ (pierwszej instancji) przyznając skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy uznał, że wymagane ustawowo przesłanki w tej materii zostały przez skarżącą spełnione w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad matką a Kolegium w niniejszej sprawie, uznało, że brak jest związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącą nad matką opieką a rezygnacją przez z nią z zatrudnienia.
Powyższe, świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie Kolegium wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i powiązanego z tą regułą normy art. 107 § 3 k.p.a. W obrocie prawnym nie powinno zaś dochodzić do przypadku funkcjonowania indywidualnych aktów administracyjnych, które na gruncie tych samych okoliczności faktycznych sprawy i przy istnieniu tożsamych przesłanek materialnoprawnych rozbieżnie kształtują sytuację prawną strony postępowania.
Odmienna ocena prawna sytuacji skarżącej w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do oceny sformułowanej w postępowaniu o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy zbieżnych przesłankach przyznania obu komentowanych świadczeń rodzinnych i zgłoszonego przez skarżącą żądania przyznania korzystniejszego świadczenia, stanowi nadto naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z brzmienia art. 8 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Poza tym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.).
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Przy czym, Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 października 2022 r.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu skarżącej.