II SA/Gd 1093/22

II SA/Gd 1093/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 16 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 października 2022 r., nr SKO Gd/4234/22 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o umorzenie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 13 lipca 2022 r., nr GCŚ/P/Z/FA-D19258/3/2022.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 29 lipca 2020 r. P. W. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący"), na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2020 r., poz. 808 ze zm.) - dalej: "u.p.o.u.a.", wystąpił do Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji")
o umorzenie 50% należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego.
Decyzją z 11 stycznia 2021 r. Prezydent odmówił Wnioskodawcy umorzenia kwoty 43.420,30 zł stanowiącej 50% należności w wysokości 86.840,59 zł oraz odmówił umorzenia kwoty 73,28 zł stanowiącej 50% odsetek ustawowych ustalonych na dzień wydania decyzji w wysokości 146,56 zł, przypadających do zwrotu z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 maja 2009 r. do 30 września 2019 r. na rzecz M. W. i K. W.
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 27 maja
2021 r. utrzymało ją w mocy.
Na powyższą decyzję Kolegium Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 669/21 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Postanowieniem z 13 lipca 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Strony w sprawie o umorzenie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz uprawnionych K. W. i M. W.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że rozpatruje wniosek P. W. w sprawie umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz jego dzieci, przy czym postępowanie administracyjne w tym zakresie prowadzone jest obecnie wskutek uchylenia przez WSA w Gdańsku wyrokiem
z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 669/21 decyzji Kolegium z 27 maja 2021 r. wraz
z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta z 11 stycznia 2021 r. o odmowie umorzenia części należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na rzecz M.W.
i K. W. Organ pierwszej instancji podał, że w ww. wyroku WSA w Gdańsku zobowiązał go do ustalenia i wykazania w decyzji, jaka jest całkowita wysokość aktualnie ciążących na dłużniku należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, czyli jaka jest wysokość aktualnego zadłużenia względem budżetu państwa. W przypadku ewentualnego uwzględnienia wniosku o umorzenie wyznacza to bowiem konkretną kwotę, jakiej dłużnik nie musi zwracać w związku z udzieleniem mu ulgi od spłaty tych należności.
Prezydent zaznaczył, że podstawę prawną ustalenia wysokości należności budżetu Skarbu Państwa dochodzonej od dłużnika alimentacyjnego stanowi art. 27 ust. 1 i 1a u.p.o.u.a., zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, zaś odsetki są naliczane od pierwszego dnia następującego po dniu wypłaty świadczeń
z funduszu alimentacyjnego, do dnia spłaty.
Organ pierwszej instancji wskazał, że uprawniony K. W. złożył skargę na decyzję Kolegium z 25 sierpnia 2021 r. orzekającą o obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 14.006,67 zł. W związku z tym, do czasu rozpoznania przez sąd administracyjny prawidłowości uznania kwot spornych za nienależnie pobrane organ właściwy wierzyciela nie ma możliwości wskazania całkowitej wysokości aktualnie ciążących na dłużniku należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Prezydent uznał tym samym za zasadne zawieszenie prowadzonego postępowania do czasu uzyskania prawomocnego orzeczenia sądu w zakresie będącym zagadnieniem wstępnym w sprawie udzielenia dłużnikowi alimentacyjnemu ulgi w spłacie należności, jakim jest wysokość kwot, których zwrotu ma prawo oczekiwać organ od dłużnika alimentacyjnego.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Kolegium postanowieniem z 7 października 2022 r. utrzymało je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że zagadnienie wstępne to pewna kwestia o charakterze otwartym - jeszcze nieprzesądzona, której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne. Podkreślono, że zagadnienie wstępne musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego.
Odwołując się do orzecznictwa sądowego Kolegium wskazało, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne. Zdaniem organu odwoławczego zaistnienie przesłanki określonej w art. 97 § 1
pkt 4 k.p.a. zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do zawieszenia postępowania
z urzędu, niezależnie od stanowiska procesowego stron postępowania i niezależnie od ich woli, czy też podejmowanych działań w celu wyjaśnienia zagadnienia wstępnego.
Kolegium podało, że 30 lipca 2020 r. Strona złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz uprawnionych K. W. i M.W. Po jego rozpoznaniu Prezydent decyzją z 11 stycznia 2021 r. odmówił umorzenia kwoty 43.420,30 zł stanowiącej 50% należności w wysokości 86.840,59 zł oraz odmówił umorzenia kwoty 73,28 zł stanowiącej 50% odsetek ustawowych ustalonych na dzień wydania decyzji w wysokości 146,56 zł, przypadających do zwrotu z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od
1 maja 2009 r. do 30 września 2019 r. na rzecz M. W. i K. W. Od tej decyzji Wnioskodawca złożył odwołanie, po którego rozpatrzeniu Kolegium decyzją
z 27 maja 2021 r. utrzymało ją w mocy. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 13 kwietnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 669/21 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd zobowiązał organ do ustalenia i wykazania, jaka jest całkowita wysokość aktualnie ciążących na dłużniku należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. jaka jest wysokość aktualnego zadłużenia względem budżetu państwa.
Kolegium wskazało, że w 2021 r. prowadzone było postępowanie administracyjne
w sprawie nienależnie pobranych świadczeń względem syna Wnioskodawcy, tj. K. W. W wyniku tego postępowania Prezydent 1 marca 2021 r. wydał decyzję
w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od decyzji tej Strona wniosła odwołanie do Kolegium, które decyzją z 25 sierpnia 2021 r. orzekło o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez osobę uprawnioną – K. W. w wysokości 14.006,67 zł. Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez K. W. do WSA w Gdańsku i do dnia wydania decyzji przez Kolegium skarga na tę decyzję nie została rozpoznana.
Zdaniem organu odwoławczego kwestia rozpoznania przez sąd administracyjny sprawy w zakresie prawidłowości uznania przez organy kwot za nienależnie pobrane przez syna Wnioskodawcy ma istotny wpływ na wykonanie przez organ wyroku Sądu
z 13 kwietnia 2022 r., tj. ustalenie całkowitej wysokości aktualnie ciążących na Stronie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Należności Wnioskodawcy są bowiem ściśle powiązane z ewentualną należnością wierzyciela prawomocnie orzeczoną jako nienależnie pobrane, albowiem prawomocnie orzeczona należność wierzyciela pomniejsza wysokość należności, jaką do zwrotu do budżetu państwa posiada Strona (dłużnik alimentacyjny). Dopóki zatem nie zostanie prawomocnie rozstrzygnięta kwestia nienależnie pobranych świadczeń przez K. W., dopóty nie jest możliwe jednoznaczne określenie wysokości należności Wnioskodawcy, która stanowi przedmiot rozstrzygnięcia wniosku Strony o umorzenie należności. W sprawie istnieje zatem zależność (związek przyczynowy) miedzy uprzednim rozstrzygnięciem sprawy przez sąd administracyjny a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.
Podsumowując Kolegium podniosło, że zawieszenie postępowania z urzędu, w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., nastąpiło zgodnie z prawem, celem konieczności wyjaśnienia zagadnienia wstępnego, mającego bezpośrednie znaczenie dla postępowania wszczętego z wniosku Strony, tj. sprawy umorzenia zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych K. W. i M. W. Przed podjęciem rozstrzygnięcia o umorzeniu należności niezbędne jest bowiem ustalenie ich aktualnej wysokości, tj. kwoty całkowitego zadłużenia Wnioskodawcy względem budżetu państwa, na co ma wpływ rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w ww. sprawie.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego P. W. zarzucił mu naruszenie przepisów: 1) art. 107 § 3, art. 11 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec nieustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, a także wobec niewyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy,
2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wobec błędnego przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie
w sprawie, w sytuacji gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania administracyjnego jest właściwy ten sam organ, a także, gdy kwestia ta została już przez ten organ w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięta, wobec czego samo wszczęcie postępowania sądowego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła już zagadnienie wstępne, nie może być podstawą do zastosowania powyższego przepisu.
W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że oba postępowania - o umorzenie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego i o zobowiązanie do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, prowadził równolegle ten sam organ, przy czym przesłankę wszczęcia postępowania o zwrot świadczeń nienależnie pobranych przez K.W. stanowiło postanowienie prokuratora o umorzeniu dochodzenia w sprawie uchylania się przez Stronę od obowiązku alimentacyjnego (zawierające ustalenie zapłaty kwoty alimentów zaległych na rzecz K. W.), którego odpis organ odebrał
13 lipca 2020 r. Zatem przesłanka wszczęcia postępowania o ustalenie i zwrot świadczeń nienależnie pobranych wyłoniła się uprzednio w stosunku do wniosku o umorzenie należności z 30 lipca 2020 r. Mimo kolejności wystąpienia przesłanek implikujących niezależnie od dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. kolejność rozpatrzenia spraw organ wydał decyzje w kolejności odwrotnej - w sprawie o umorzenie należności z funduszu 11 stycznia 2021 r., a w sprawie o zwrot świadczeń nienależnie pobranych 1 marca 2021 r. Prowadząc zatem oba postępowania, przez blisko sześć miesięcy, organ nie dostrzegł zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego rozstrzygnięcia, ani swej "niewłaściwości" w tym przedmiocie, ani potrzeby zawieszenia postępowania głównego, zatem odmiennie niż na obecnym etapie, aczkolwiek również z naruszenia prawa. Nie ulega jednak wątpliwości,
że postępowanie w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych przez K. W., czyli w kwestii uznanej przez organ za zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu
o umorzenie należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego wszczętym wnioskiem Skarżącego, zakończyło się decyzją ostateczną w rozumieniu
art. 16 § 1 k.p.a.
Odwołując się do orzecznictwa sądowego Skarżący podniósł, że samo wszczęcie postępowania sądowego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła już zagadnienie wstępne, nie może być podstawą do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona zwróciła przy tym uwagę na rozbieżność stanowisko judykatury w kwestii tego, czy "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być także ten sam organ. W części orzecznictwa wyrażany jest bowiem pogląd, że pojęcie "innego organu" nie zawsze musi oznaczać innego organu w strukturze administracji publicznej, ale także może nim być ten sam organ, jeśli w myśl przepisów właściwy jest do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Jednakże w doktrynie i przeważającej części orzecznictwa dominuje stanowisko, że z zakresu pojęcia zagadnienia wstępnego należy wyłączyć te sytuacje, gdy do rozstrzygnięcia kwestii wynikłej w toku postępowania jest właściwy ten sam organ.
Mając powyższe na uwadze Skarżący podniósł, że w najkorzystniejszym dla siebie przypadku, ocenianym z perspektywy prezentowanego dotychczas stanowiska, organ mógł zawiesić rozpoznanie sprawy głównej wyłącznie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w odrębnym postępowaniu decyzją ostateczną, w najgorszym zaś w ogóle nie było podstaw do stwierdzenia istnienia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1
pkt 4 k.p.a., czyli takiej kwestii, do rozstrzygnięcia której właściwy jest miejscowo
i rzeczowo tylko "inny organ lub sąd", przy czym za "inny sąd" nie sposób uznać sądu administracyjnego z uwagi na konstrukcyjną i ustrojową jego kompetencję do kontroli legalności stosowania prawa przez organy administracji, nie zaś do rozpoznawania spraw administracyjnych.
Podsumowując Skarżący podniósł, że skoro przedmiotem zagadnienia wstępnego miałoby być ustalenie i zobowiązanie do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych
z funduszu alimentacyjnego, to na podstawie u.p.o.u.a. właściwym do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego pozostaje w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej, niezależnie od wyniku postępowania kontrolnego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 października 2022 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z 13 lipca 2022 r., którym organ ten zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek P. W. w sprawie o umorzenie należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz uprawnionych K. W. i M. W.
Kwestie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 97-103 k.p.a. Podstawą prawną kontrolowanych w następstwie wniesionej skargi postanowień jest art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Problematyka zagadnienia wstępnego jest najmniej jednoznaczna spośród wszystkich przesłanek zawieszenia postępowania. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zagadnienie wstępne, zwane też kwestią wstępną lub prejudycjalną, dotyczy sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem postępowania uzależnione jest od wcześniejszego zagadnienia materialnoprawnego, które z istoty swej należy do kompetencji innego organu administracyjnego lub sądu i nie było wcześniej prawomocnie osądzone (zob. postanowienie NSA z 21 listopada 1996 r. sygn. akt I SA/Kr 519/96, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Inaczej nieco określić można zagadnienie wstępne, że jest to sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego
w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie (zob. wyrok NSA z 28 listopada 1997 r. sygn. akt I SA/Lu 1199/96).
Z kolei w piśmiennictwie wskazuje się, że na konstrukcję zagadnienia wstępnego składają się cztery elementy: 1) zagadnienie to wyłania się w toku postępowania, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, 4) istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. G. Łaszczyca, Pojęcie zagadnienia wstępnego
w kodeksie postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo 2002, nr 7, s. 64).
Jeśli chodzi o tę ostatnią przesłankę, to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, którego ocena, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie i nie było wcześniej prawomocnie przesądzone (tak: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2004, s. 438). Nie chodzi przy tym o jakikolwiek związek pomiędzy określoną kwestią, istotną prawnie
z punktu widzenia rozpoznania sprawy, ale o istnienie związku przyczynowego pomiędzy kwestią podniesioną jako zagadnienie wstępne a rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 10 sierpnia 1983 r. sygn. akt I SA 481/03, ONSA 1983/2/65). Organ jest obowiązany ten związek ustalić, a gdy on nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W piśmiennictwie podkreśla się również, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć taką kwestię o charakterze otwartym, tj. jeszcze nie przesądzoną, której treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (por. B. Graczyk, O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno-Społeczne, seria I, 1965, Nr 38, s. 91 i 92).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi teoretyczne na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że - wbrew stanowisku organów - nie wystąpiła w niej przesłanka do zawieszenia postępowania dotyczącego umorzenia należności z tytułu świadczeń
z funduszu alimentacyjnego.
W niniejszej sprawie przed Prezydentem Miasta Gdańska toczą się (toczyły się) równolegle dwa postępowania administracyjne: w przedmiocie uznania świadczenia
z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz jego zwrotu (art. 23 u.p.o.u.a.) oraz zainicjowane wnioskiem Skarżącego z 29 lipca 2020 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a.).
Pierwsze z ww. postępowań zakończyło się wydaniem przez Prezydenta decyzji
z 1 marca 2021 r., którą organ ten ustalił, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznane na osobę uprawnioną – K. W., pobrane w okresie od 1 maja 2017 r. do 30 września 2019 r. w łącznej kwocie 14.306,67 zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym i orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w ww. kwocie wraz
z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 25 sierpnia 2021 r. uchyliło ją w części dotyczącej kwoty, obniżając ją do 14.006,67 zł. Na decyzję Kolegium K.W. wniósł skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 13 października 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 983/21 oddalił ją.
Natomiast drugie z ww. postępowań zakończyło się wydaniem przez Prezydenta decyzji z 11 stycznia 2021 r., którą organ ten odmówił umorzenia kwoty 43.420,30 zł stanowiącej 50% należności w wysokości 86.840,59 zł oraz odmówił umorzenia kwoty 73,28 zł stanowiącej 50% odsetek ustawowych ustalonych na dzień wydania decyzji
w wysokości 146,56 zł, przypadających do zwrotu z tytułu wypłaconych świadczeń
z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 maja 2009 r. do 30 września 2019 r. na rzecz M. W. i K. W. W wyniku wniesionego od tej decyzji odwołania Kolegium decyzją z 27 maja 2021 r. utrzymało ją w mocy. Na decyzję Kolegium P. W. wniósł skargę do WSA w Gdańsku, który wyrokiem z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gd 669/21 uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.
Z uzasadnień wydanych w niniejszej sprawie postanowień wynika, że postępowanie toczące się w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego o umorzenie należności
z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego (art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.o.u.a.) miało rozstrzygnąć zagadnienie wstępne, jakim - w ocenie organów - było ustalenie aktualnej wysokości należności wnioskowanych do umorzenia, tj. kwoty całkowitego zadłużenia Skarżącego względem budżetu państwa (art. 23 u.p.o.u.a.). Jednakże w dniu 25 sierpnia 2021 r. Kolegium wydało ostateczną decyzję w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz jego zwrotu, przez co zagadnienie wstępne zostało wyjaśnione.
Skoro organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz jego zwrotu był Prezydent i organ ten wydał decyzję w tym przedmiocie w dniu 1 marca 2021 r., a decyzja ta została co do zasady utrzymana w mocy przez Kolegium (organ odwoławczy obniżył jedynie kwotę świadczenia), to uznać należy, że sprawa ta została rozstrzygnięta przez organy administracji. Wydana przez Kolegium decyzja z 25 sierpnia 2021 r. jest zatem decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. Zagadnienie wstępne zostało tym samym ostatecznie rozstrzygnięte w toku postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu wszczęcie postępowania sądowego mającego na celu ocenę zgodności z prawem decyzji ostatecznej, która rozstrzygnęła zagadnienie wstępne
w innym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 97
§ 1 pkt 4 k.p.a. Dopóki ta decyzja ostateczna nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, bądź nie zostanie wydane postanowienie o wstrzymaniu jej wykonania, dopóty zawieszenie postępowania nie tylko naruszałoby art. 97 § 1 pkt 4 i art. 16 § 1 k.p.a., ale naruszałoby też wynikającą z art. 12 § 1 k.p.a. zasadę szybkości postępowania organu administracji publicznej.
W ocenie Sądu już z literalnego brzmienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika,
że zawieszenie postępowania nie wchodzi w rachubę, gdy zagadnienie prejudycjalne zostało już rozstrzygnięte. Sytuacja taka zachodzi, kiedy w kwestii prejudycjalnej wiąże już decyzja ostateczna, oznaczająca przecież w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej i stabilizację skutków prawnych ukształtowanych
w wyniku jej zakończenia. Wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada trwałości decyzji administracyjnych ma fundamentalne znaczenie dla całego systemu postępowania administracyjnego (tak: NSA w wyroku z 6 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 784/18).
Nie ulega wątpliwości, że wydana decyzja, wobec jej zaskarżenia do sądu administracyjnego, może - co do zasady - zostać uchylona, bądź też sąd może stwierdzić jej nieważność, co będzie skutkować ponownym przeprowadzeniem postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie rozstrzyga jednak spraw administracyjnych,
a jego wyroki nie zastępują decyzji administracyjnych. Dopóki wydana decyzja nie zostanie uchylona i postępowanie administracyjne nie będzie ponownie w toku, brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na istnienie zagadnienia wstępnego. Okoliczność, że wynik innego postępowania (w tym postępowania sądowoadministracyjnego) może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej nie daje podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracji i wydanie decyzji (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r. sygn. akt II GSK 507/08).
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 w zw. z art. 120 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z 13 lipca 2022 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, sprowadzającą się do uznania, że fakt wniesienia do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję kończącą postępowanie administracyjne w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane oraz jego zwrotu nie stanowił zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, przez co zawieszenie postępowania było nieprawidłowe.[pic]