II SA/Gd 1089/24

II SA/Gd 1089/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Jakub Chojnacki /sprawozdawca/
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Kinga Czernis po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 14 sierpnia 2024 r., nr SKO.450.102.2024 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Człuchów z dnia 1 lipca 2024 r., nr 159/2023; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku na rzecz skarżącego G. L. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pan G. L. (dalej: Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku (dalej: SKO, Kolegium, organ drugiej instancji) z 14 sierpnia 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wójt Gminy Człuchów decyzją z 17 listopada 2023 r. odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego związanego z działalnością rybacką (hodowla narybku), na terenie działek nr [...]-[...], obręb P., gmina C. Jako powód takiego rozstrzygnięcia wskazano okoliczność, że w sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem złożonej z ww. działek nie ma zabudowy, która swym charakterem nawiązywałaby do planowanej zabudowy. Wójt podkreślił też, że teren inwestycji znajduje się w obszarze ochrony krajobrazowej, w strefie, w której zakazuje się budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych.
SKO decyzją z 18 grudnia 2023 r. powyższą decyzję uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia nakazując uzupełnienie postępowania dowodowego i wskazując, w kontekście do posiadanego przez Skarżącego gospodarstwa rolnego, którego uzupełnieniem ma być planowana inwestycja, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.
Wójt Gminy Człuchów ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z 1 lipca 2024 r. odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego związanego z działalnością rybacką (hodowla narybku), na terenie działek nr [...]-[...], obręb P., gmina C.
Zdaniem organu pierwszej instancji nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ na obszarze analizowanym wokół tych działek nie ma zabudowy mogącej stanowić tzw. dobre sąsiedztwo w zakresie dotyczącym planowanej budowy budynku gospodarczego związanego z działalnością rybacką (hodowla narybku) w zabudowie zagrodowej. Wnioskodawca przedstawił co prawda dokumenty poświadczające posiadanie gospodarstwa rolnego, nie ma jednak możliwości wyłączenia stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku art. 61 ust. 4 z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż wielkość gospodarstwa rolnego związanego z planowaną inwestycją tj. 3,4214 ha, nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie C., wynoszącej 25,3200 ha.
Jako powód odmowy ustalenia warunków zabudowy wskazano też niezgodność inwestycji z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako że przedmiotowe działki znajdują się w Obszarze Chronionego Krajobrazu "[..]" oraz Natura 2000 "[..]". Zgodnie z § 5 pkt 8 lit. a uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim zakazuje się budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Zdaniem Wójta Wnioskodawca nie spełnia warunków umożliwiających skorzystanie z określonego w § 5 pkt 8 lit. b tiret pierwsze odstępstwa dla obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rybackiej, przedłożył bowiem jedynie dokumenty poświadczające posiadanie gospodarstwa rolnego oraz wydruk z Centralnej Ewidencji i Informacji o prowadzeniu działalności gospodarczej związanej z m.in. gospodarką leśną. Tymczasem obowiązkiem uprawnionego do rybactwa jest zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 grudnia 2012 r. w sprawie oceny wypełniania obowiązku prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 103), dokumentowanie działań związanych z prowadzoną gospodarką rybacką w sposób rzetelny, systematyczny i zgodny ze stanem faktycznym, ponadto obiekty chowu i hodowli ryb muszą być objęte nadzorem Powiatowego Lekarza Weterynarii. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 października 2008 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia działalności w zakresie sektora akwakultury (Dz. U. z 2008 r. Nr 190, poz. 1167) wymagane jest uzyskanie Weterynaryjnego Numeru Identyfikacyjnego.
SKO decyzją z 14 sierpnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Człuchów z 1 lipca 2024 r.
Kolegium wskazało, że ponieważ prowadzone przez Skarżącego gospodarstwo rolne nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w Gminie C., nie zachodzi podstawa do zastosowania art. 64 ust. 4 u.p.z.p. - zwalniająca z wymogu spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Ponownie przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna skutkowała prawidłowym ustaleniem, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem nie będzie nawiązywać do sąsiedniej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, nie ma bowiem w sąsiedztwie zabudowy zagrodowej. Kolegium stwierdziło też, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął jako podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy brak zgodności przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi, odsyłając do wskazanych w decyzji przepisów związanych z ochroną krajobrazu i środowiska. Planowany budynek i jego przeznaczenie polegające na hodowli narybku, jak prawidłowo ustalono, będzie niezgodne z przepisami szczególnymi §5 pkt 8 lit. a uchwały krajobrazowej.
W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że hodowla narybku nie stanowi prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej. Gospodarka rybacka jest pojęciem ustawowym. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rybactwie śródlądowym podmiotem, który jest obowiązany do prowadzenia racjonalnej gospodarki rybackiej jest uprawniony do rybactwa w obwodzie rybackim. Art. 6 ust. 2 ustawy definiuje racjonalną gospodarką rybacką, która polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Gospodarka rybacka to działalność gospodarcza podmiotów uprawnionych do rybactwa. Z wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie wynika, aby celem zrealizowanego przedsięwzięcia było gospodarcze jego wykorzystanie w zakresie gospodarki rybackiej. Oceny tej nie zmienia posiadanie stawu. Okoliczność ta nie daje podstawy zastosowania § 5 pkt 8 lit. b tiret powołanej na wstępie uchwały. Przepis ten nie uprawnia bowiem do zwolnienia z zakazu w celu prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej obiektami gospodarki rybackiej. Zakres przedmiotowy pojęcia "racjonalna gospodarka rolna" obejmuje racjonalne działania ekonomiczne producenta rolnego, czyli powinna to być gospodarka rolna. Jest to także taki sposób prowadzenia tego rodzaju działalności rolniczej, który nie jest sprzeczny z celami ochronnymi ustanowionymi w przewidzianej przez ustawodawcę formie na określonym obszarze specjalnym o charakterze przyrodniczym. Hodowla ryb nie stanowi o uzupełnieniu racjonalnej gospodarki rolnej. Strona nie wykazała posiadania działalności rybackiej. W okolicznościach sprawy zbędne było w ocenie Kolegium weryfikowanie spełniania wymogu posiadania decyzji środowiskowej na prowadzenie działalności związanej z hodowlą ryb.
Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Kolegium z 14 sierpnia 2024 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że sąsiadująca z działką inwestycyjną zabudowa niemieszkalna, przywołana w zaskarżonej decyzji, zalicza się do tego samego rodzaju budynków co planowana inwestycja, czyli są to budynki niemieszkalne, tak więc przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa została spełniona. Planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy sąsiedniej. Trudno też zdaniem Skarżącego zgodzić się ze stanowiskiem, jakoby planowana inwestycja była sprzeczna z uchwałą nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że na terenie zamierzonej inwestycji znajduje się staw i bez wątpienia można w nim prowadzić działalność związaną z gospodarką rybacką w świetle art. 4 ustawy o rybactwie śródlądowym z dnia 18 kwietnia 1985. Organ nie wskazuje, jakie dokumenty uprawniające go do rybactwa zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy miał przedstawić wnioskodawca. Przepis ten nie wskazuje na żadne uprawnienia, tylko na obowiązek prowadzenia rybactwa zgodnie z zasadą racjonalności. Skarżący będąc właścicielem stawu posiada stosowne uprawnienia do prowadzenia rybactwa. Oczywiste przy tym jest to, iż racjonalne prowadzenia takiej aktywności wymaga odpowiedniej infrastruktury i właśnie z tym jest związane przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Powyższe potwierdza, iż zarzut naruszenia ww. uchwały jest nieuzasadniony, bo Skarżący korzysta z wyjątku przewidzianego w § 5 pkt 8 lit. b tiret pierwszy, tym bardziej że od wielu lat prowadzi gospodarstwo rolne, a to samo z siebie obejmuje również prowadzenie rybactwa. Ponadto, co powinno być oczywiste na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można ustalać, czy wnioskodawca posiada czy nie posiada jakieś uprawnienia. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jako przesłanka zrównoważonego rozwoju, jest okolicznością obiektywną całkowicie niezależną od jakiegokolwiek posiadania czy braku uprawnień składającego wniosek. Z wnioskiem takim może wystąpić każdy, niezależnie nawet od prawa do gruntu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Spór w sprawie niniejszej dotyczy tego, czy planowana przez Skarżącego inwestycja polegająca – jak wynika z wniosku – na realizacji budynku gospodarczego związanego z działalnością rybacką (hodowla narybku), pełniącego funkcję gospodarstw rolnych, jest możliwa do realizacji na określonym we wniosku terenie. Orzekające organy stwierdziły bowiem, że inwestycja ta nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa, tj. nie kontynuuje funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym, jak również nie jest zgodna z przepisami odrębnymi dotyczącymi ochrony krajobrazu i środowiska (zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych), a sama inwestycja nie może korzystać z wyłączenia od ww. zakazu przewidzianego dla obiektów służących prowadzeniu racjonalnego gospodarki rybackiej.
Zdaniem Sądu przeprowadzone przez organy postępowanie obarczone jest istotną wadą, która przekreśla dalsze ustalenia poczynione w jego toku. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym i to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Treść złożonego wniosku wyznacza więc przedmiot postępowania. Istnieje zatem związanie wskazanymi przez inwestora granicami terenu objętego wnioskiem oraz charakterystyką podstawowych cech planowanej inwestycji (w tym określeniem przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu i charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji), a wydając decyzję o warunkach zabudowy organ jest związany treścią żądania inwestora i nie może samodzielnie modyfikować, czy też zmieniać podstawowych cech planowanej inwestycji, do jakich zaliczyć należy w szczególności teren objęty wnioskiem. To wnioskodawca określa bowiem, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy w przedstawionym we wniosku kształcie jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Już zatem sama niezgodność decyzji o warunkach zabudowy z wnioskiem inwestora wskazuje na wadliwość prowadzonego postępowania (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 19 lutego 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 953/19; WSA z Łodzi z 5 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 487/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 369/18; NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 951/16).
W niniejszej sprawie doszło właśnie do takiej istotnej ingerencji organu w treść wniosku, co spowodowało, że w toku postępowania dokonywano ustaleń wykraczających poza wniosek. Mianowicie, w przedmiotowym wniosku Skarżący określił jako teren inwestycji działki nr [..]-[..], obręb P., gmina C., wskazując jednocześnie, że teren inwestycji obejmuje część działki ewidencyjnej lub działek ewidencyjnych (pkt 7.2 wniosku). Natomiast rozstrzygając sprawę organ pierwszej instancji badał spełnienie przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla całości działek nr [..]-[..], co oznacza, że wykroczono poza wniosek i nie uwzględniono, że inwestycja jest planowana na części wskazanych działek – choć niedookreślonej przez inwestora – a nie w całości na każdej z nich.
Odnosząc się zaś do możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, tak jak zawnioskował Skarżący wskazać trzeba, że w dominującym obecnie orzecznictwie wskazuje się, że co do zasady niedopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu obejmującego tylko część działki lub działek ewidencyjnych, chyba że w konkretnym przypadku jest to uzasadnione szczególnymi względami faktycznymi lub prawnymi (por. np. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, CBOSA). Niezależnie od kwestii możliwych wariantów interpretacyjnych dotyczących relacji pojęć "teren" oraz "działka", występujących m.in. w art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzeniu z 16 sierpnia 2003 r., należy tu przede wszystkim wskazać na ryzyko naruszenia wymagań dotyczących poszczególnych parametrów urbanistycznych, w tym uregulowanego w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1558 ze zm.) wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, co może z kolei skutkować naruszeniem podstawowej wartości uwzględnianej w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jaką jest ład przestrzenny.
Do wskazanych powyżej szczególnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uzasadniających wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, należy zaliczyć np. sytuację, w której teren inwestycji, na który składa się część działki ewidencyjnej, obejmuje wyłącznie grunty niewymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a równocześnie teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji, część działki jest już objęta ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw, planowana jest inwestycja liniowa, która z natury rzeczy obejmuje jedynie część działek przy znacznej ich liczbie (por. np. wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., II OSK 2598/21; wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16; wyrok NSA z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18; wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19, wyrok NSA z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1212/19; wyrok NSA z 15 lutego 2022 r., wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 177/18 sygn. akt II OSK 712/21 wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1082/21, wyrok NSA 15 grudnia 2021 r. sygn. II OSK 603/21).
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela w całości argumentację przestawioną w powyższych orzeczeniach, a przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że orzekające organy nie tylko wykroczyły poza zakres wniosku i rozważały możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w innym kształcie, niż założył Skarżący, ale też nie odniosły się do tego, że jeżeli inwestycja ma dotyczyć części działki lub działek ewidencyjnych, to konieczne jest rozważenie, czy w okolicznościach tej sprawy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla tak określonego terenu inwestycji, czy też nie. Co więcej, jak wynika z wniosku i załączników do niego (w szczególności załącznik graficzny), budynek ma zostać posadowiony w całości na działce nr [...]. Wobec tego wyjaśnienia i doprecyzowania wymagało to, jak ma wyglądać zagospodarowanie i zabudowa na części działek, skoro budynek ma być zlokalizowany tylko na jednej z trzech wskazanych we wniosku działek.
Wyjaśnienie powyższej kwestii ma istotne znaczenie dla oceny prawidłowości analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem przeprowadza się ją w obszarze analizowanym, ten zaś wyznacza się w odległości trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m (art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W zależności więc od tego, czy terenem inwestycji będą wszystkie trzy wskazane we wniosku części działek, czy też tylko część jednej z nich, inny będzie front terenu, a co za tym idzie obszar analizowany. Realne określenie obszaru na którym planowane jest dane zamierzenie inwestycyjne, a szerzej rzecz ujmując - odpowiednie określenie przez wnioskodawcę terenu inwestycji, ma istotny wpływ na właściwe wyznaczenie obszaru analizowanego, a następnie na ocenę, czy inwestycja w przedstawionym kształcie kontynuuje funkcję i parametry zabudowy zastane na tym obszarze. Brak wyjaśnienia tych kwestii i niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że choć wskazanie terenu inwestycji należy do kompetencji wnioskodawcy, to zadaniem organu administracji jest zweryfikowanie tej deklaracji ze stanem faktycznym konkretnej sprawy. Określenie przez wnioskodawcę terenu inwestycji nie ma charakteru dowolnego – prowadzącego wyłącznie do fikcyjnego rozszerzania frontu terenu, w celu powiększania obszaru analizowanego i uzyskania warunków zabudowy. W realiach tej sprawy oznacza to konieczność wyjaśnienia czy wniosek Skarżącego wraz ze złożonym załącznikami pozwala uznać, że budowa planowanego budynku gospodarczego w jakikolwiek sposób wiąże się z zagospodarowaniem działek nr [...] i [...].
Sąd zauważa też, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że w wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest zabudowy zagrodowej, która swoim charakterem nawiązywałaby do planowanego budynku gospodarczego związanego z działalnością rybacką. Występują jedynie budynki "inne niemieszkalne". W ocenie Sądu tak przeprowadzona analiza obarczona jest błędem, bowiem nie ustalono w sposób prawidłowy funkcji obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Organy wskazują bowiem, że w obszarze tym znajdują się "budynki inne niemieszkalne", jednak nie wyjaśniają, co to oznacza, w szczególności, jaka jest funkcja zagospodarowania działek na których te budynki się znajdują. Samo stwierdzenie funkcji niemieszkalnej, nie wyklucza badania czy funkcja planowanej zabudowy wpisywać się będzie w funkcję zabudowy zastanej na ocenianym obszarze. Jednakże, bez prawidłowego ustalenia funkcji zabudowy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym co najmniej przedwczesne jest stwierdzenie organów, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa.
Wreszcie zauważyć należy, że mimo wskazania w decyzji organu pierwszej instancji, że załącznikiem nr 2 do niej jest analiza wraz z wynikami analizy, to taki dokument nie znajduje się w aktach sprawy. Do decyzji załączono wyłącznie załącznik graficzny nr 3 do analizy – mapę w skali 1:1000. Jedyna analiza funkcji wraz z wynikami znajduje się przy projekcie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, który został przesłany do organów uzgadniających. Natomiast, jak już wyjaśniano, sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analizy architektoniczno-urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 1194/23). Zwrócić również należy uwagę, że analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami, przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 21 września 2026 r., sygn. akt IV SA/Po 509/16).
Ponadto, przepis § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyraźnie stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro więc załączniki do decyzji o warunkach zabudowy (w tym analiza funkcji i jej wyniki) stanowią integralną jej część, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 23 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 547/19; NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1862/06; NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 491/06). Sam brak załącznika tekstowego analizy i jej wyników stanowi naruszenie prawa w stopniu mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem uniemożliwia Sądowi kontrolę procesu myślowego urbanisty i oznacza, że decyzja została sporządzona z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. i § 9 rozporządzenia oraz art. 138 k.p.a., albowiem Kolegium w sposób nieuprawniony stwierdziło w swoim rozstrzygnięciu, iż wydana decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki, choć badanie akt sprawy ujawniło brak załącznika analizy wraz z jej wynikami.
Sąd nie podziela też stanowiska organów, iż Skarżący nie jest uprawniony do prowadzenia gospodarki rybackiej, a w konsekwencji, że w stosunku do planowanej zabudowy nie znajduje wyłączenie zakazu jej lokalizacji w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zgodnie z § 5 pkt 8 uchwały nr 259/XXIV/16 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 25 lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie pomorskim. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b i c ustawy o rybactwie śródlądowym – uprawnionym do chowu, hodowli lub połowu ryb jest: właściciel albo posiadacz gruntów pod wodami stojącymi lub gruntów pod wodami, do których stosuje się odpowiednio art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 i 2368 oraz z 2022 r. poz. 88 i 258), a także właściciel albo posiadacz gruntów pod stawami rybnymi lub innymi urządzeniami w gospodarstwie rolnym przeznaczonymi do chowu lub hodowli ryb. Na etapie ustalania warunków zabudowy wystarczające jest ustalenie, czy Skarżący jest podmiotem, o którym mowa w tych przepisach. Trzeba bowiem podkreślić, że warunki zabudowy nie przesądzają o tym, czy w budynku prowadzona będzie faktycznie działalność rybacka, a jedynie pozwalają ustalić, czy dana zabudowa jest możliwa do realizacji na danym terenie. Kwestie związane z ewentualnym użytkowaniem zrealizowanego budynku niezgodnie z przeznaczeniem, a więc nie dla celów prowadzenia gospodarki rybackiej, są regulowane przepisami Prawa budowlanego i mogą być rozważane na dalszym etapie (użytkowania budynku) w odrębnej procedurze. Inaczej oczywiście kwestię tę należałoby oceniać w sytuacji wydawania warunków zabudowy na potrzeby postępowania legalizacyjnego samowoli budowlanej, ponieważ w takiej sprawie stan faktyczny sprawy odnosi się do czasu teraźniejszego, a nie przyszłego – jak w realiach tej sprawy. Z akt sprawy wynika, że organy nie poczyniły działań w celu zweryfikowania, czy Skarżący faktycznie posiada staw, co pozwoliłoby na wyjaśnienie wątpliwości dotyczących spełnienia przez inwestycję warunków do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku.
Końcowo należy zauważyć, że orzekające organy nie wyjaśniły w ogóle kwestii oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 "[...]" stwierdzając jedynie, że inwestycja narusza przepisy odrębne (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W szczególności organy stwierdziły, że to przeprowadzona analiza wykazała niezgodność z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. m.in. ze względu na położenie inwestycji w obszarze Natura 2000. Tymczasem – jak już dostrzeżono – weryfikacja tego twierdzenia jest niemożliwa ze względu na brak załącznika do decyzji w postaci ww. analizy. Ponadto brak stosownej argumentacji organu uniemożliwia weryfikację istnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. z uwagi na brak wyjaśnienia przez organy podstaw ustaleń w tym zakresie.
Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt. 1 wyroku. W ocenie Sądu, stwierdzony zakres i stopień naruszenia prawa przez organy administracji obu instancji jest na tyle istotny, że konieczne jest także uchylenie decyzji organu pierwszej instancji celem zapewnienia Skarżącemu prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zaliczając do nich uiszczony od skargi wpis (500 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł).
Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie (art. 153 p.p.s.a.). Oznacza to, że organy administracji ponownie rozpoznając sprawę zobowiązane są w szczególności rozpoznać wniosek Skarżącego zgodnie zawartym w nim żądaniem - w szczególności co do terenu planowanej inwestycji, wyjaśniając wpierw, na czym polegać ma planowane zagospodarowanie terenu na obszarze wskazanym we wniosku w zakresie części działek nr [...] i [...]. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie tej kwestii umożliwi urbaniście wyznaczenie obszaru analizowanego – na podstawie prawidłowo oznaczonego frontu terenu, a następnie przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, jeżeli w obszarze tym ponownie znajdą się działki na których znajdują się "budynki inne niemieszkalne" konieczne będzie wyjaśnienie, jaką funkcję pełnią, gdyż tylko tak można ustalić, czy projektowana zabudowa może tę funkcję kontynuować. Organ powinien zadbać przy tym, aby wydana decyzja faktycznie zawierała wszystkie wymagane prawem załączniki, nie tylko na etapie projektu decyzji. Ponownie też należy rozważyć, czy do inwestycji znajdzie zastosowanie wyłączenia zakazu, o którym mowa w § 5 pkt 8 uchwały Sejmiku.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo dostępne jest Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.