II SA/GD 1088/24

II SA/Gd 1088/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 130 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w K.-J. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 sierpnia 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.6.2023.PG w przedmiocie odszkodowania z tytułu szkód powstałych wskutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją nr 605/1/74 z 4 grudnia 1974 r. Naczelnik Gminy Przodkowo (dalej: "Naczelnik"), na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) - dalej: "u.z.t.w.n.", zezwolił Z. na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV m.in. w obrębie K., gmina P., przebiegającej przez grunty wskazane w załączonym do decyzji wykazie. Zgodnie z wykazem właścicieli gruntów linia energetyczna przebiegała m.in. przez działki nr [...]-[...], stanowiące własność A. K.
Zgodnie z umową za dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika z 10 lipca 2003 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) A. K., jako właściciel nieruchomości stanowiącej działki nr [...]-[...], przekazał prawo ich własności na rzecz syna W. K. i jego żony B. K.
Postanowieniem z 22 maja 2019 r. wydanym w sprawie I Ns 38/19 Sąd Rejonowy
w Wejherowie stwierdził, że spadek po A. K., zmarłym 4 czerwca 2018 r., na mocy ustawy nabyli zstępni: J. F., A. K., A. K., W.K. i Z. K., każdy z nich w 1/5 części spadku z dobrodziejstwem inwentarza.
Wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r. J. F., A. K. i Z. K. (dalej: "Wnioskodawcy"), na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia
21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", wystąpili do Starosty Kartuskiego (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji przyznającej na ich rzecz odszkodowanie, stosownie do posiadanego udziału w spadku po zmarłym A. K. - właścicielu działek
nr [...]-[...]. Wskazano, że szkoda polegająca na obniżeniu wartości tej nieruchomości powstała na skutek wydania przez Naczelnika decyzji z 4 grudnia 1974 r.
Pismem z 18 lipca 2019 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania
w sprawie, a decyzją z 9 sierpnia 2019 r. odmówił ustalenia na rzecz Wnioskodawców odszkodowania za szkody powstałe na działkach nr [...]-[...] położonych
w obrębie K., gmina P., w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika z 4 grudnia 1974 r.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Wnioskodawców Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 22 stycznia
2020 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Od powyższej decyzji Wojewody P. S.A. (dalej: "P.", "Spółka", "Skarżąca") wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (dalej: "WSA w Gdańsku"), który wyrokiem z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 887/20 oddalił go.
Decyzją z 10 listopada 2023 r. Starosta, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., orzekł: o ustaleniu na rzecz Wnioskodawców odszkodowania w łącznej wysokości 44.869,80 zł z tytułu szkód powstałych na działkach nr [...]-[...] położonych
w obrębie K., gmina P., w związku z decyzją Naczelnika z 4 grudnia
1974 r. zezwalającą na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV (pkt 1);
o jednorazowej wypłacie odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do udziałów wynoszących 1/5 części spadku wskazanych w postanowieniu Sądu Rejonowego
w Wejherowie z 22 maja 2019 r. sygn. akt I Ns 38/19 na rzecz Wnioskodawców, tj. po 14.956,60 zł (pkt 2); o zobowiązaniu P. do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1
i 2 jako następcy prawnego Z. (pkt 3).
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez P. Wojewoda decyzją z 7 sierpnia 2024 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że sprawa dotyczy kwestii ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości stanowiącej działki nr [...], [...] (obecnie [...]), [...] i [...], położonej w obrębie K., gmina P. Ograniczenie na tej nieruchomości powstało w związku z budową linii energetycznej napowietrznej 400 kV na podstawie decyzji Naczelnika z 4 grudnia 1974 r., która ograniczyła sposób korzystania
z ww. działek, stanowiących własność A. K.
Wojewoda zaznaczył, że bezsporne w sprawie jest to, iż przez nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [..]), nr [...] i nr [...] biegnie linia elektroenergetyczna (działka nr [...] leży poza strefą ograniczenia), zaś sporne jest to, czy Wnioskodawcom powinno zostać wypłacone odszkodowanie oraz
w jakiej wysokości.
Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie u.g.n., a zatem, aby orzec
w sprawie konieczne byłoby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy do stanu zaistniałego przed jej wejściem w życie. Wojewoda zwrócił uwagę, że kwestia dopuszczalności (bądź jej braku) zastosowania art. 129 ust. 5 u.g.n. do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, w sytuacjach innych niż przewidziana w art. 233 u.g.n., należała do spornych w orzecznictwie, jednakże 22 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") podjął uchwałę w sprawie I OPS 1/20, zgodnie z którą odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W związku z tym, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., odnoszący się zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, znajduje zastosowanie także w odniesieniu do stanu faktycznego sprzed jej wejścia
w życie, o ile uprawnienie to nie zostało wcześniej zrealizowane, w szczególności sprawa nie została załatwiona w taki sposób, który wykluczałby tę możliwość (ostateczna decyzja).
Mając powyższe na uwadze Wojewoda ocenił, że możliwe jest rozstrzygnięcie
o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] (obecnie [...]), [...] i [...] położonej w obrębie K., gmina P., na podstawie decyzji Naczelnika
z 4 grudnia 1974 r., a podstawą takiego rozstrzygnięcia powinien być art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazujący staroście wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Ustalając krąg podmiotów, które mogą wystąpić z roszczeniem organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Wojewoda podał, że zgodnie z uchwałą NSA z 22 lutego 2021 r. w sprawie I OPS 1/20 odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n. może być od dnia
1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. Organ odwoławczy podkreślił, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, nie idzie za rzeczą (jak np. hipoteka), nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości z tytułu nabycia własności, lecz tylko osobom wywłaszczonym i ich spadkobiercom.
Zdaniem Wojewody z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości był A. K., zaś zgromadzone w sprawie dokumenty pozwalają na stwierdzenie,
że w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości prawidłowo wskazano jej właściciela. Wskazano, że A. K. zmarł 4 sierpnia 2018 r., a zgodnie
z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie z 22 maja 2019 r. sygn. akt I Ns 38/19 spadek po nim odziedziczyli: J. F., A.K., A. K., W. K. i Z. K., każdy w 1/5 części spadku.
Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy ocenił, że Wnioskodawcy są uprawnieni do ubiegania się o otrzymanie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jako spadkobiercy po A. K., zgodnie
z przysługującymi im udziałami w spadku, wynoszącymi po 1/5 części każdy.
Odnosząc się do zarzutu Spółki, że Wnioskodawcy nabyli prawo własności
w drodze sukcesji singularnej, tj. na podstawie umowy za dożywocie w związku
z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika, Wojewoda wskazał, że akt notarialny
z 10 lipca 2003 r. dotyczył przekazania prawa własności na rzecz W. K.
i B. K., którzy nie są wnioskodawcami w niniejszym postępowaniu.
Wojewoda wskazał następnie, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 u.z.t.w.n., podstawowe znaczenie ma okoliczność, czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie pod kątem odszukania dokumentów świadczących o ustaleniu i wypłaceniu odszkodowania, w tym decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Determinuje to zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, że drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy zaznaczył, że fakt nieodnalezienia dokumentacji związanej z ustaleniem odszkodowania, w tym decyzji o jego ustaleniu (gdy od wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości minęło niemal 50 lat), nie może przesądzać o tym, iż zaniechano ustalenia i wypłaty odszkodowania.
W ocenie Wojewody niezbędnymi w sprawie o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości są dokumenty przeczące tezie,
że odszkodowanie ustalono i wypłacono, gdyż fakt nieodnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie może wynikać także z upływu czasu i nie świadczy jednoznacznie o braku wydania takiej decyzji w przeszłości (lub porozumienia w tym zakresie).
Zdaniem organu odwoławczego dokumenty pozyskane przez organ pierwszej instancji nie wskazują jednoznacznie, że odszkodowanie nie zostało dotychczas ustalone
i wypłacone, wskazują jedynie, że podmioty, do których się zwrócono, nie odnalazły żadnej dokumentacji w przedmiocie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z tej nieruchomości.
Wojewoda wskazał, że w niniejszej sprawie, z uwagi na upływ czasu, nie uzyskano kompletnego materiału archiwalnego, co uzasadnia oparcie się na dowodach pośrednich. W tym zakresie zwrócono uwagę, że z protokołu notarialnego zawierającego oświadczenie wiedzy wieloletniego pracownika przedsiębiorcy przesyłowego E. R., z 23 czerwca 2016 r., wynika, że w związku z budową linii 400 kV relacji Żarnowiec - Gdańsk nie dokonywano ustalania i wypłat odszkodowań z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Z oświadczenia Wnioskodawców wynika, że odszkodowanie za zmniejszenie wartości przedmiotowej nieruchomości nigdy nie zostało wypłacone ani na ich rzecz ani na rzecz spadkodawcy. Organ odwoławczy uznał tym samym, że zebrany
w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż nie miało miejsca ustalenie i wypłata odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, powstałego na podstawie decyzji Naczelnika z 4 grudnia 1974 r.
Dokonując analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej operatu szacunkowego sporządzonego 18 sierpnia 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. W. (którego aktualność potwierdzono 19 marca 2024 r.), a także badając jego wartość dowodową Wojewoda ocenił, że wyjaśnia on szczegółowo sposób ustalenia wartości szkody trwałej zaistniałej na nieruchomości, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia są prawidłowe,
a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia:
1. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", i art. 87 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w drugiej instancji, w sytuacji gdy z formalnego punktu widzenia zostało jednoznacznie rozstrzygnięte, że Wnioskodawcy nigdy nie byli właścicielami nieruchomości, której dotyczyła decyzja wywłaszczeniowa. Pomimo powyższego organ nie ustalił więc w sposób dostateczny, czy Wnioskodawcy w ogóle posiadają legitymację czynną w przedmiotowym postępowaniu, oraz czy są jedyną stroną, która taką legitymacje posiada. Organy pominęły więc najistotniejszą okoliczność w sprawie, tj. ustalenie faktu, że Wnioskodawcy nigdy nie byli właścicielami nieruchomości, której dotyczyła decyzja, bowiem jak wynika wprost z treści księgi wieczystej nr [...] nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową dotyczącą budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Żarnowiec - Gdańsk Leźno, tj. decyzja Naczelnika z 4 grudnia 1974 r, została zbyta przed zgonem wywłaszczonego A. K. (zmarł 4 czerwca 2018 r.) w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej na rzecz B. i W. K. (przekazania gospodarstwa rolnego - umowa o dożywocie z 10 lipca 2003 r.). Tym samym roszczenie odszkodowawcze nie weszło do masy spadku, gdyż do zbycia nieruchomości doszło przed otwarciem spadku na rzecz osób innych niż Wnioskodawcy;
2. art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, poprzez wydanie decyzji z nieustalonym zakresem podmiotowym stron postępowania - po wadliwym postępowaniu administracyjnym z naruszeniem licznych przepisów prawa materialnego i proceduralnego, w sytuacji gdy organ powinien rozstrzygnąć kwestię czynnej legitymacji Wnioskodawców i zakresu podmiotowego stron uprawnionych do odszkodowania, co łącznie stanowiło rażące
i widoczne prima facie naruszenie zasady praworządności;
3. art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez nie usunięte wątpliwości w zakresie kwestii czynnej legitymacji Wnioskodawców i zakresu podmiotowego stron uprawnionych do odszkodowania, co stanowiło jawne i rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez organ, miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wydania decyzji bez prawidłowego
i pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
4. art. 9 k.p.a., który stanowi że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych
i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez niewyjaśnienie ostatecznie kwestii czynnej legitymacji Wnioskodawców i zakresu podmiotowego stron uprawnionych do odszkodowania;
5. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji i postawienie w niej zbyt ogólnych twierdzeń w zakresie legitymacji czynnej stron oraz stanu własnościowego przedmiotowej nieruchomości objętej postępowaniem, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez niewyjaśnienie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym do ustalenia ostatecznie kwestii czynnej legitymacji Wnioskodawców. Wojewoda w najmniejszym stopnieniu nie odniósł się
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do faktu, że nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową dotyczącą budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Żarnowiec - Gdańsk Leźno, tj. decyzja Naczelnika z 4 grudnia 1974 r. została zbyta przed zgonem wywłaszczonego A. K. w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej na rzecz B. i W. K. (przekazania gospodarstwa rolnego - umowa o dożywocie z 10 lipca 2003 r.). Tym samym roszczenie odszkodowawcze nie weszło do masy spadku, gdyż do zbycia nieruchomości doszło przed otwarciem spadku na rzecz osób innych niż Wnioskodawcy;
6. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego przedmiotowej sprawy oraz poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przekonaniu organu, a nie na dowodach, nie odniesienie się do całokształtu materiału dowodowego zalegającego w sprawie,
tj. nieuwzględnienie faktu, że roszczenie odszkodowawcze nie weszło do masy spadku, gdyż do zbycia nieruchomości doszło przed otwarciem spadku na rzecz osób innych niż Wnioskodawcy;
7. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgodnej z art. 80 k.p.a., bowiem organ administracji publicznej wadliwie, sprzecznie z zasadami logiki, bez wiedzy specjalnej ocenił, że ostatecznie wyjaśniono kwestie czynnej legitymacji Wnioskodawców
i zakresu podmiotowego stron uprawnionych do odszkodowania, w sytuacji w której pełnomocnik P. przedłożył do akt sprawy stanowisko dotyczące konieczności ustalenia legitymacji czynnej Wnioskodawców wobec faktu, że nieruchomość została zbyta przed zgonem wywłaszczonego A. K. w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej na rzecz B. i W. K. (przekazania gospodarstwa rolnego - umowa o dożywocie z 10 lipca 2003 r).;
8. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego złożonej do akt sprawy w sytuacji, gdy ww. biegły przy sporządzaniu opinii w zakresie kluczowym dla poprawności wyceny opinii popełnił zasadniczy błąd, bowiem zupełnie absurdalne
i nielogiczne było uznanie, że dla wszystkich działek znajdują zastosowanie takie same współczynniki S = 20% i k = 30%, gdy niektóre działki obciążone są słupem, więc siłą rzeczy wymagają większych potrzeb eksploatacyjnych, zaś na działce nr [...] nie ma stanowiska słupowego, więc współczynnik S i K powinny być mniejsze z powodu nikłej ingerencji w nieruchomość;
9. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego złożonych do akt sprawy, podczas gdy przedstawiona w tym operacie wysokość zmniejszenia wartości przedmiotowej nieruchomości znacznie różni się od rzeczywistej i realnej wysokości zmniejszenia wartości nieruchomości. Brak zweryfikowania ww. opinii rzutował na całe postępowanie i doprowadził do naruszenia art. 7 k.p.a., bowiem Starosta nie dokonał właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, jak również doprowadził do naruszenia zasady, że organ administracji publicznej jest obowiązany
w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
1. art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prawo do odszkodowania może przysługiwać Wnioskodawcom jako spadkobiercom osoby wywłaszczonej, w stosunku do której wydana została decyzja
z art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., w sytuacji gdy nie ma podstawy prawnej do przyznania odszkodowania po stronie Wnioskodawców, którzy nigdy nie byli właścicielami nieruchomości, której dotyczyła decyzja, bowiem jak wynika wprost z treści księgi wieczystej nr [...], nieruchomość objęta decyzją wywłaszczeniową dotyczącą budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV Żarnowiec - Gdańsk Leźno, tj. decyzja Naczelnika z 4 grudnia 1974 r. została zbyta przed zgonem wywłaszczonego A. K. w drodze zawarcia umowy cywilnoprawnej na rzecz B. i W. K. (przekazania gospodarstwa rolnego - umowa o dożywocie z 10 lipca 2003 r.). Tym samym roszczenie odszkodowawcze nie weszło do masy spadku, gdyż do zbycia nieruchomości doszło przed otwarciem spadku na rzecz osób innych niż Wnioskodawcy;
2. art. 156 w zw. z art. 130 ust. 2 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez ustalenie prawa do odszkodowania i wysokości odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą M. W., tj. operatu zawierającego rażące błędy co do ustalenia stanu faktycznego oraz nieprawidłowości
w zakresie ustalania sposobu korzystania z nieruchomości i uciążliwości urządzeń eksploatowanych przez P., więc błędów skutkujących zawyżeniem ustalonego odszkodowania z uwagi na zawyżone i nieadekwatne w stanie faktycznym sprawy współczynnik S i K.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od Wojewody na rzecz Skarżącej zwrotu całości poniesionych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewoda w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie procesowym z 25 listopada 2024 r. uczestnik postępowania W.K. podniósł, że Wnioskodawcy nie mają w niniejszym postępowaniu legitymacji czynnej. Mając to na uwadze wniósł o zmianę wydanych w sprawie decyzji w ten sposób, aby kwota odszkodowania 44.869,80 zł przyznanego omyłkowo na rzecz Wnioskodawców została zasądzona na rzecz jego i jego żony B. K. Ewentualnie uczestnik postępowania wniósł o wznowienie postępowania w sprawie, gdyż do tej pory we wszystkich instancjach postępowanie administracyjne toczyło się bez jego udziału, nie miał możliwości obrony swoich praw, ani żadnego wpływu na wydawane decyzje.
Uzasadniając swoje stanowisko W. K. podał, że umową dożywocia
z 10 lipca 2003 r. jego ojciec A. K. darował mu i jego żonie całą swoją ziemię w obrębie K. gmina P., tj. działki nr [...]-[...]. Podkreślono,
że przedmiotem darowizny są te same działki, na których jeszcze za życia ojca zostały posadowione urządzenia przesyłowe P. i których dotyczy niniejsze postępowanie administracyjne. W ocenie uczestnika postępowania stwierdzenie nabycia spadku po A. K., na podstawie którego Wnioskodawcy podstępnie uzyskali status strony w postępowaniu administracyjnym, nie może samo w sobie stanowić podstawy do wypłaty odszkodowania.
W piśmie procesowym z 7 lutego 2025 r. Wnioskodawcy wnieśli o oddalenie skargi.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wnioskodawcy wskazali, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, które mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania. W związku z tym brak jest podstaw do formułowania wniosku, że dochodzenie tego prawa jest możliwe jedynie w przypadku tych spadkobierców, którzy nabyli nieruchomość w drodze spadkobrania. Omawiane prawo majątkowe (roszczenie o odszkodowanie) wchodzi bowiem do spadku niezależnie od tego, czy spadkobierca nabywa w spadku nieruchomość, w stosunku do której została uprzednio wydana decyzja z art. 35 u.z.t.w.n.
Zdaniem Wnioskodawców interpretacja przedstawiona przez Skarżącą nie ma podstaw w treści uchwały NSA z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, co więcej wykluczałaby z możliwości uzyskania odszkodowania całe rzesze spadkobierców. Zwrócono uwagę, że linie przesyłowe były budowane na terenach wykorzystywanych rolniczo, oddalonych od zabudowy. Natomiast po zaprzestaniu prowadzenia działalności rolniczej przez dotychczasowych rolników (właścicieli gospodarstw) gospodarstwa rolne wraz z gruntami były przekazywane ich następcom prawnym jeszcze za życia spadkodawców, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Natomiast sytuacja, gdy gospodarstwo rolne było przedmiotem dziedziczenia należała w praktyce do sytuacji wyjątkowych, najczęściej miało to miejsce w przypadku nagłej śmierci właściciela gospodarstwa.
W ocenie Wnioskodawców interpretacja Skarżącej nie jest zgodna z wolą, jaką kierował się ustawodawca wprowadzając art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wykładnia celowościowa tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że jego zamierzeniem jest regulacja zaszłości, tj. sytuacji, gdy nastąpiło uszczuplenie prawa własności bez ustalenia odszkodowania, a obecnie obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody
Pomorskiego z 7 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Kartuskiego
z 10 listopada 2022 r. o ustaleniu na rzecz J. F., A. K.
i Z. K. odszkodowania w łącznej wysokości 44.869,80 zł z tytułu szkód powstałych na działkach nr [..]-[...] położonych w obrębie K., gmina P., w związku z decyzją Naczelnika Gminy Przodkowo nr 605/1/74 z 4 grudnia 1974 r. zezwalającą na budowę linii energetycznej napowietrznej 400 kV (pkt 1);
o jednorazowej wypłacie odszkodowania w wysokości proporcjonalnej do udziałów wynoszących 1/5 części spadku wskazanych w postanowieniu Sądu Rejonowego
w Wejherowie z 22 maja 2019 r. w sprawie I Ns 38/19 na rzecz Wnioskodawców, tj. po 14.956,60 zł (pkt 2); o zobowiązaniu P. S.A. (jako następcy prawnego Z.) do wypłaty odszkodowania określonego w pkt 1 i 2 (pkt 3).
Mocą kontrolowanych decyzji rozstrzygnięto wniosek J. F., A. K. i Z. K. z 9 lipca 2019 r. o ustalenie odszkodowania w związku ze szkodami powstałymi na działkach nr [..]-[..] na skutek wydania przez Naczelnika decyzji z 4 grudnia 1974 r., na podstawie której została wybudowana napowietrzna linia elektroenergetyczna 400 kV relacji Żarnowiec - Gdańsk I.
Na dzień 4 grudnia 1974 r. właścicielem ww. działek był A. K., który zmarł 4 czerwca 2018 r. Zgodnie zaś z postanowieniem Sądu Rejonowego w Wejherowie
z 22 maja 2019 r. sygn. akt I Ns 38/19 spadek po A. K. na mocy ustawy nabyli zstępni: J. F., A. K., A. K., W. K. i Z. K., każdy z nich w 1/5 części spadku z dobrodziejstwem inwentarza.
Należy odnotować, że zgodnie z umową za dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika z 10 lipca 2003 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) A. K., jako właściciel przedmiotowej nieruchomości, przekazał prawo jej własności na rzecz syna W. K. i jego żony B. K.
Objętego wskazaną wyżej decyzją Naczelnika z 4 grudnia 1974 r. zezwolenia na budowę linii elektroenergetycznej udzielono na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), zgodnie z którym organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie
z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności
i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
Z kolei zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
W judykaturze wskazuje się, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji
(zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA z 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07 i z 1 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji, do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. Realizacja niezaspokojonych roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 36 ust. 1 u.z.t.w.n., wynikających ze stosunków administracyjnoprawnych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., następuje w trybie i na zasadach przewidzianych w przepisach tej ustawy, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny
w uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 (ONSAiWSA 2021/3/36).
Ponieważ art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n., dlatego nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W ugruntowanym już orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się,
że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia
w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 9 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 23/16
i z 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 908/16). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o jego nieprzysługiwaniu
(zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 147/13).
Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. W związku z tym roszczenie o odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa do nieruchomości dokonanego na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. powinno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji organów administracyjnych.
Odnosząc się do kwestii przedawnienia należy wskazać, że w judykaturze generalnie przyjmuje się, iż odszkodowanie ustalane w drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W świetle obecnie obowiązujących przepisów przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie, które zostało już wcześniej ustalone, natomiast przedawnieniu nie podlega samo ustalenie odszkodowania, gdyż z woli ustawodawcy następuje to w formie decyzji administracyjnej. W prawie administracyjnym
z przedawnieniem roszczenia mamy bowiem do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi. Tymczasem, ani w ustawie z 1958 r. (u.z.t.w.n.), ani
w ustawie z 1997 r. (u.g.n.) takiego ogólnego przepisu nie zamieszczono. Oznacza to,
że chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117-125 ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1061), to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod elementy infrastruktury przesyłowej nie uległo przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód, aby mogło być ono dochodzone w każdym czasie.
Zgodnie z art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw.
Nie ulega wątpliwości, że przez osobę wywłaszczoną należy rozumieć właściciela nieruchomości w dacie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z tej nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 7 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 124/21). Niewątpliwie bowiem osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za wywłaszczenie,
w tym za szczególną jego postać przewidzianą w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. i art. 124 u.g.n., jest "osoba wywłaszczona". Na gruncie art. 128 ust. 4 u.g.n. podmiotem uprawnionym do odszkodowania będzie osoba ograniczona w przysługującym jej prawie rzeczowym
(zob. wyrok NSA z 29 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1326/19). Ponadto, we wskazanej już uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20 NSA przyjął, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 u.z.t.w.n., może być od 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., a nie może być ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. na rzecz nabywcy nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu czasowego zajęcia tej nieruchomości w trybie określonym w art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n.
W konsekwencji należało uznać, że Wnioskodawcy, czyli J. F., A. K. i Z. K., mogli skutecznie wystąpić z wnioskiem o ustalenie odszkodowania, albowiem są spadkobiercami A. K., będącego właścicielem działek nr [...]-[..] w dacie ograniczenia sposobu korzystania
z tej nieruchomości.
Zarzuty Skarżącej i uczestnika postępowania W. K. dotyczące błędnego ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do odszkodowania są niezasadne, bowiem przeniesienie w dniu 10 lipca 2003 r. prawa własności nieruchomości objętej ograniczeniem na rzecz W. K. i B. K. (na podstawie umowy o dożywocie w związku z zaprzestaniem działalności rolniczej przez rolnika) pozostaje bez wpływu na aktualność roszczeń odszkodowawczych jego spadkobierców.
Argumentacja sprowadzająca się do tezy, że warunkiem przejścia na spadkobierców osoby wywłaszczonej roszczenia o odszkodowanie jest równoczesne nabycie przez nich w drodze spadkobrania nieruchomości objętej ograniczeniem nie znajduje oparcia w przepisach prawnych. Teza taka nie wynika także z uchwały NSA
z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20.
Osobą uprawnioną do odszkodowania jest niewątpliwie były, tj. posiadający takie prawo w dacie wywłaszczenia, właściciel nieruchomości oraz jego następcy prawni na mocy sukcesji uniwersalnej. Skutek decyzji zezwalającej na realizację linii energetycznej,
a tym samym ograniczającej prawo własności nieruchomości, przez którą owa linia miała przebiegać, nastąpił w czasie wydania tej decyzji, a tym samym należy go odnieść do podmiotu, któremu przysługiwało takie prawo w czasie wydania tej decyzji.
Obowiązek zapłaty odszkodowania wiąże się ściśle z uszczerbkiem majątkowym
w postaci ograniczenia prawa rzeczowego do nieruchomości. Uszczerbek ten ponosi podmiot legitymujący się tytułem do nieruchomości w momencie dokonywania ograniczenia prawa rzeczowego. Późniejsi nabywcy takiej nieruchomości uzyskują prawo rzeczowe już ograniczone orzeczonym wywłaszczeniem, a tym samym dokonane wcześniej wywłaszczenie nie wyrządza szkody w ich prawach majątkowych.
Konsekwencją przyjęcia, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej (art. 128 ust. 1 u.g.n.) jest uznanie, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego, a także nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Roszczenie o zapłatę odszkodowania za ograniczenie prawa rzeczowego nie przechodzi na singularnego nabywcę własności takiej nieruchomości i nie przysługuje każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości (zob. wyroki NSA: z 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2112/17 i z 24 marca 2023 r. sygn. akt I OSK 273/22). Prawo do odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości, które powstaje w dacie wydania decyzji stanowiącej podstawę tego ograniczenia, nie jest prawem związanym z prawem własności tej nieruchomości i jest oderwane od losów prawnych nieruchomości.
Należy również wskazać, że - jak już wcześniej była o tym mowa - ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposób wywłaszczenia, zaś kwestie odszkodowania za wywłaszczenie
i ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości regulują art. 128-135 u.g.n. Przepisy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. mają zastosowanie zarówno do sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, jak i ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 tej ustawy, a odszkodowanie -
o jakim w nim mowa - wynikać może zarówno z art. 128 ust. 1 u.g.n. - w sytuacji pozbawienia prawa, jak i z art. 128 ust. 4 tej ustawy - w razie ograniczenia prawa do nieruchomości.
O ile w przypadku wywłaszczenia polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości można wyobrazić sobie sytuację, w której własność wywłaszczonej w ten sposób nieruchomości wchodzi w skład spadku i przechodzi na spadkobierców, o tyle taka sytuacja w przypadku wywłaszczenia polegającego na odjęciu prawa własności nieruchomości nie mogłaby nastąpić.
Przyjęcie poglądu, że warunkiem przejścia prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na spadkobierców osoby wywłaszczonej jest jednoczesne przejście na nich w drodze spadkobrania prawa własności tej nieruchomości, wykluczałoby z możliwości ubiegania się o odszkodowanie spadkobierców osoby wywłaszczonej w tych przypadkach, w których wywłaszczenie wiązałoby się z pozbawieniem, a nie ograniczeniem, prawa własności. W ocenie Sądu taka wykładnia powyższych przepisów jest niedopuszczalna, godząc w konstytucyjne zasady: równości, ochrony prawa dziedziczenia oraz zasady, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Powyższe zasady konstytucyjne adresowane są nie tylko do ustawodawcy, który stanowiąc prawo nie może ich naruszać, ale stanowią również podstawowe kryterium przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa przez podmioty stosujące prawo.
Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
Już na początku swojego istnienia Trybunał Konstytucyjny wskazał, że istota zasady równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu mają być traktowane równo, a więc według jednej miary (zob. wyroki: z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r.
sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 i z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach.
Również wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada sprawiedliwości społecznej nakazuje równe traktowanie podmiotów wykazujących takie same cechy. Na gruncie analizowanej regulacji takimi cechami są pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania w sytuacji gdy obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Natomiast forma pozbawienia prawa do nieruchomości, tj. pozbawienie prawa własności do nieruchomości lub jego ograniczenie, są cechami nieistotnymi, które nie powinny wpływać na zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów.
Ponadto, jak zwrócił uwagę NSA w uchwale z 22 lutego 2021 r. sygn. akt I OPS 1/20, za stanowiskiem, zgodnie z którym spadkobierca osoby wywłaszczonej jest podmiotem uprawnionym do uzyskania odszkodowania w miejsce niezaspokojonego roszczenia odszkodowawczego byłego właściciela przemawia nie tylko konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia, ale również konstytucyjna zasada, zgodnie z którą wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Z przyjętej konstytucyjnej i ustrojowej zasady wynika, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Tym samym przyjęcie stanowiska, że spadkobierca osoby wywłaszczonej nie jest osobą uprawnioną do uzyskania odszkodowania w miejsce właściciela, którego roszczenie odszkodowawcze nie zostało zaspokojone, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności
z konstytucyjną zasadą, zgodnie z którą wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem. Zachowanie tej konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić tylko za słusznym odszkodowaniem, w przypadku gdy osoba wywłaszczona zmarła przed zaspokojeniem roszczenia odszkodowawczego, możliwe jest tylko wówczas, gdy
w miejsce zmarłego podmiotami uprawnionymi do uzyskania odszkodowania będą jego spadkobiercy. To bowiem z konstytucyjnej zasady, że wywłaszczenie może nastąpić jedynie wówczas, gdy dokonywane jest na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz konstytucyjnej zasady ochrony prawa dziedziczenia wynika, że odszkodowanie
z tytułu wywłaszczenia, które jest prawem majątkowym o charakterze kompensacyjnym, mogą nabyć spadkobiercy osoby wywłaszczonej, która zmarła przed nabyciem odszkodowania.
Przyjęcie stanowiska prezentowanego przez stronę skarżącą powodowałoby,
że w istocie wywłaszczenie działek nr [...]-[...] nastąpiłoby bez słusznego odszkodowania, skoro do jego uzyskania niewątpliwie nie byłby uprawniony ani nabywca nieruchomości pod tytułem singularnym, ani spadkobiercy wywłaszczonego właścicieli tych działek.
W tej sytuacji rolą organów było zweryfikowanie, czy przedmiotowe odszkodowanie kiedykolwiek zostało ustalone i wypłacone osobie uprawnionej.
W powyższej kwestii wypowiedział się NSA m.in. w wyroku z 13 października
2020 r. sygn. akt I OSK 1692/20 wskazując, że aby skutecznie zastosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji publicznej powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem m.in., że odszkodowanie
z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości nie zostało faktycznie ustalone i wypłacone już wcześniej. W sytuacji, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego i ocenionego (art. 80
w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że podstawowym zadaniem organu, którego obowiązkiem jest rozpatrzenie wniosku złożonego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest ustalenie na podstawie wszelkich dostępnych dowodów,
że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie nie zostało już wcześniej ustalone
i wypłacone.
W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał poczynić wiarygodne ustalenie, że w przeszłości odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości działek nr [...]-[...] nie zostało ustalone. Okoliczność ta jest bezsporna, nie ma zatem potrzeby powtarzania w tym miejscu ustaleń organów, opisanych szczegółowo w wydanych przez nie decyzjach i niekwestionowanych przez strony.
W tej sytuacji wniosek J. F., A.K. i Z. K. z 9 lipca 2019 r. był dopuszczalny i wymagał przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia wysokości należnego odszkodowania.
W myśl art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.
Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania należnego wywłaszczonemu, a zatem powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "Rozporządzenie". Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również operat oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Należy podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, ale również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie - był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 31 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 167/16).
Pomimo charakteru dowodu tzw. specjalnego, operat - jak każdy inny dowód
w postępowaniu administracyjnym - podlega ocenie, a ocena ta zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego, bowiem pełni podobną rolę (art. 84 § 1 k.p.a.). Dowód z opinii biegłego jako jedyny nie jest oceniany z punktu widzenia wiarygodności, lecz podlega uznaniu - bądź nie - przez decydenta procesowego (organ administracji publicznej, sąd). Przy ocenie operatu weryfikacji organu administracji publicznej podlega zastosowane przez rzeczoznawcę podejście do wyceny (czyli sposób określania wartości nieruchomości), przyjęta metoda i technika szacowania, gdyż w tym zakresie rzeczoznawca nie może działać dowolnie. Na organie spoczywa również obowiązek oceny prawidłowości zastosowanych zasad wyceny wynikających z przepisów u.g.n.
i Rozporządzenia, w tym prawidłowość dokonanej analizy rynku nieruchomości, wybór nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, scharakteryzowanie cech mających wpływ na wartość nieruchomości przyjętych do porównań oraz nieruchomości wycenianej.
Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji
o wywłaszczeniu. W przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw,
a w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 i art. 106 ust. 1, według stanu
i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale lub podjęcia uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Przepis art. 134 stosuje się odpowiednio.
Stosownie zaś do art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).
Oceniając sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy z 18 sierpnia
2022 r., stanowiący podstawę określenia wysokości szkody związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości, Sąd podzielił stanowisko organów, które uznały ten dokument za wiarygodny i rzeczowy dowód na wartość rynkową nieruchomości będącą punktem wyjścia do ustalenia wysokości odszkodowania.
Rzeczoznawca, zgodne z wymogami art. 130 ust. 1 u.g.n., dokonała oszacowania wartości nieruchomości według stanu z daty wydania decyzji zezwalającej na budowę linii elektroenergetycznej. W przypadku bowiem, gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu pozbawienia lub ograniczenia praw.
Badając stan nieruchomości biegła ustaliła, że na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [..]-[...] posadowiona jest linia energetyczna 400 kV. Jej przebieg
i usytuowanie są bezsporne i zostały potwierdzone podczas wizji lokalnej.
Ustalając przeznaczenie nieruchomości biegła (odwołując się do pisma Wójta Gminy Przodkowo z 15 czerwca 2022 r.) wskazała, że brak jest informacji na temat przeznaczenia nieruchomości w dacie ograniczenia. Obowiązujący w latach późniejszych (od 1978 r.) plan zagospodarowania przestrzennego określał przeznaczenie działek, na których posadowiono linię jako rola.
Zgodnie z art. 154 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu sporządzenia operatu szacunkowego) w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
(ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).
W związku z powyższym biegła przyjęła przeznaczenie wynikające z faktycznego sposobu korzystania z nieruchomości, tj. przeznaczenie rolne, zaś okres badania wyznaczyła od września 2020 r. do dnia wyceny. Obszarem badania objęto gminy P., K. (bez miasta) i S. W badanym okresie odnotowano zmianę cen na skutek upływu czasu, dla którego przyjęto korektę w wysokości 6%.
Stosując podejście porównawcze (art. 153 ust. 1 u.g.n.), metodę porównywania parami (§ 4 ust. 3 Rozporządzenia) biegła określiła wartość prawa własności, a następnie wartość szkód i zmniejszenia wartości nieruchomości z tytułu lokalizacji linii elektroenergetycznej 400 kV.
Autorka wyceny wskazała, że obszar leżący pod liniami energetycznymi 400 kV oraz dodatkowy obszar pasa technologicznego niezbędny do prawidłowej obsługi tej linii energetycznej wynosi 5.636 m2 (działka nr [...]), 4.020 m2 (działka nr [...] - obecnie [...]), 14.701 m2 (działka nr [...]). Wskazano, że powierzchnia zajęta przez słup posadowiony na działce nr [...] i [...] (obecnie [...]) wynosi po 30 m2.
Biegła oszacowała jednostkową wartość działki nr [...] na kwotę 53.156,56 zł/ha, działki nr [...] (obecnie [...]) na kwotę 60.318,75 zł/h, zaś działki nr [...] na kwotę 78.224,22 zł/ha. Dokonując ustalenia zmniejszenia wartości nieruchomości, w związku
z lokalizacją linii wysokiego napięcia 400 kV, biegła określiła je, przyjmując współczynnik zmniejszenia wartości w wyniku lokalizacji urządzenia infrastruktury technicznej S na poziomie 0,2, natomiast współczynnik współkorzystania K na poziomie 0,3 (dla pasa technologicznego) oraz dla powierzchni pod słupem S i K na poziomie 100%.
Łącznie ustalona przez biegłą wartość szkody trwałej wyniosła 13.353 zł (dla działki nr [...]), 10.847 zł (dla działki nr [...]) i 50.583 zł (dla działki nr [...]), co daje łączną wartość 74.783 zł.
W piśmie z 12 października 2022 r. biegła, odnosząc się do zarzutów Spółki sformułowanych w piśmie z 12 września 2022 r., wyjaśniła, że współczynnik "S" został przyjęty na poziomie 0,2 zarówno dla działek nr [...] i [...], w granicach których znajdują się słupy elektroenergetyczne, jak i dla działki nr [...], przez którą przebiega napowietrzna linia elektroenergetyczna, a słupy nie znajdują się na działce. Biegła wskazała,
że współczynnik "S" to współczynnik obniżenia wartości nieruchomości na skutek lokalizacji urządzenia przesyłowego. Zaznaczono, że w operacie szacunkowym odrębnie określono zmniejszenie wartości nieruchomości w miejscu posadowienia słupów (gdzie "S" i "K" przyjęto na poziomie 100%) oraz oddzielnie w miejscu przebiegu linii elektroenergetycznej wraz ze strefą ochronną. W ocenie biegłej brak jest podstaw, aby przyjąć inny wskaźnik dla działek, na których zlokalizowany jest słup, a inny dla działki bez słupa. Biegła wskazała również, że współczynnik współkorzystania z nieruchomości
w pasie ograniczonego użytkowania przez przedsiębiorstwo ("K") dla wszystkich wskazanych w piśmie działek został przyjęty na poziomie 0,3. Wyjaśniono, że właściciel nieruchomości ma obowiązek udostępniania nieruchomości przedsiębiorcy przesyłowemu w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii; przedsiębiorca przesyłowy ma prawo wejścia na grunt w celu usunięcia ewentualnych awarii. Biegła zauważyła również, że jeżeli nastąpi uszkodzenie linii elektroenergetycznej na środku działki nr [...] wysoce prawdopodobne jest, że w celu usunięcia awarii niezbędne będzie wejście na tę działkę.
Analiza treści sporządzonego operatu szacunkowego potwierdza, że dokonane szacunki odpowiadają wymogom § 43 ust. 3 Rozporządzenia, który stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów
i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonej wycenie uwzględniła: zmiany warunków korzystania z nieruchomości, zmiany przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych
z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń.
Jak słusznie zwrócił uwagę Wojewoda operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wobec tego zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Z kolei szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej, zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Metodyka szacowania nieruchomości nie może być bowiem przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Wobec tego, w sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, kwestionowanie przyjętej metodologii i wkraczanie tym samym w sferę wiadomości specjalnych, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością.
Zdaniem Sądu wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z 18 sierpnia 2022 r. obliczenia są prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia nie budzą zastrzeżeń.
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 4 akt sądowych), a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.[pic]