II SA/GD 1087/24

II SA/Gd 1087/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 136 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. N., K. N., G. Z., K. P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.53.2024.DL w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
A. N., K. N., G. Z. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Pismem z 31 stycznia 1989 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska wystąpiła o wykup w ramach tworzenia zasobów m.in. działki nr [...] (KW [...] – właściciel nieżyjący W. N.).
W sporządzonej na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska opinii rzeczoznawcy z 15 kwietnia 1989 r. ustalono wartość utraconych korzyści z działki nr [...] użytkowanej rolniczo przez matkę nieżyjącego W. N., J. C. na powierzchni 4,50 ha na kwotę 1 070 820 zł wskazując, że reszta działki jest zalana wodą i stanowi nieużytek.
W dniu 17 kwietnia 1989 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska zawarła ugodę z J. C., w której ustalono kwotę odszkodowania za 1989 r. za utracone pożytki w wysokości 1 070 820 zł.
Postanowieniem z 28 kwietnia 1993 r. Sąd Rejonowy w Gdańsku Wydział II Cywilny stwierdził, że spadek po T. N. nabyli jego żona K. P. i dzieci T., P. i A. N.
Po zakończeniu postępowań spadkowych pismem z 7 lipca 1993 r. T. N., K. P., G. Z. oraz P. i A. N. wystąpili do Dyrekcji z pismem o uregulowanie należności za korzystanie z nieruchomości obejmującej działkę nr [...] i działkę siedliskową nr [...], wnosząc o wypłatę stosownego odszkodowania.
Pismami z 7 września 1993 r. i 5 października 1993 r. Urząd Miejski w Gdańsku poinformował współwłaścicieli działki o powyższym wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska z 31 stycznia 1989 r. podając, że grunt działki nr [...] jest przewidziany do zasypania nadmiarem mas ziemnych z projektowanej trasy [...]. Jednocześnie poinformowano, że sfinalizowanie transakcji było wstrzymane do czasu zakończenia postępowania spadkowego.
Pismem z 10 listopada 1993 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska, działając jako inwestor zastępczy Urzędu Miejskiego, w związku z realizacją trasy [...], poinformowała Urząd Rejonowy, że niezbędne jest pozyskanie terenu na odkład dużych mas ziemi pochodzących z wykopów realizowanej budowy. Zdaniem Dyrekcji optymalne warunki spełniały m.in. grunty działki nr [...] przylegające do trasy [...]. Dyrekcja przypomniała także, że pismem z 31 stycznia 1989 r. zwróciła się o ich wykup w ramach tworzenia zasobów w trybie art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z nieuregulowanym stanem prawnym działki nr [...] jej wykup został wstrzymany do czasu przeprowadzenia postępowania spadkowego po W. i T. N. Grunty użytkowała J. C. – żona i matka nieżyjących. W piśmie odniesiono się także do działek nr [...] i [...], które Urząd Miejski nabył na rzecz Skarbu Państwa i włączył do zasobów.
Jednocześnie w powołanym wyżej piśmie z 10 listopada 1993 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska poinformowała, że zajęcie gruntów przedmiotowej działki nastąpiło na podstawie zgody użytkownika działki J. C. z 17 kwietnia 1989 r. Zajęcie działek nr [...] i [...] nastąpiło na podstawie decyzji z 28 kwietnia 1989 r.
W dniu 21 lutego 1994 r. Urząd Rejonowy w Gdańsku wezwał K. P., G. Z. i K. N. na rozprawę w sprawie uregulowania stanu prawnego spornej działki. W dniu 14 marca 1994 r. w Urzędzie Rejonowym w Gdańsku odbyła się rozprawa w trakcie której K. P. oświadczyła, że jest zainteresowana wykupem gruntów. Pełnomocnik G. Z. i K. N. wskazał, że mocodawcy nie są zainteresowani rekultywacją i użytkowaniem rolniczym. Przedstawiciel Urzędu Wojewódzkiego poinformował, że nie ma możliwości wykupu gruntów. Z protokołu wynika nadto, że Urząd Miejski nie jest zainteresowany wykupem i rekultywacją gruntów.
Z kolei, w opinii rzeczoznawcy majątkowego z 8 czerwca 1995 r. wskazano, że za cały obszar działki nr [...] inwestor trasy [...] sukcesywnie płaci odszkodowanie za tracone pożytki, zatem w celu uniknięcia dalszego płacenia odszkodowania teren należałoby wykupić - teren przeznaczony pod pas drogowy [...] w planie przestrzennego zagospodarowania miasta G. (0,89 ha) oraz teren odcięty pasem drogowym (0,39 ha), pozostały obszar należałoby przekazać właścicielom. W rezultacie dokonano wyceny ww. gruntów, a także wyceny całej działki nr [...] (577 218 zł).
W aktach znajduje się także niepodpisane pismo pozew G. Z. z 5 lutego 1996 r. o nakazanie Skarbowi Państwa – Wojewodzie Gdańskiemu dokonania rekultywacji działki.
Pismem z 1 października 1996 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska poinformowała Urząd Rejonowy, że wznowiona została realizacja budowy trasy komunikacyjnej [...], w związku z czym aktualna stała się sprawa wykupu działki nr [...]. Nadto poinformowano, że dla określenia wysokości środków finansowych do poniesienia jako odszkodowane z tytułu przejęcia gruntu na rzecz Skarbu Państwa sporządzona została opinia szacunkowa gruntu na kwotę 636 714 zł. Mając na uwadze powyższe wniesiono o wszczęcie postępowania zmierzającego do wykupu gruntów działki nr [...].
W sporządzonym w Urzędzie Rejonowym protokole z 22 października 1996 r. ze spotkania w sprawie wykupu nieruchomości wskazano na ustalenie kwoty odszkodowania za działkę [...] w wysokości 590 506 zł.
Aktem notarialnym repertorium A nr [...] w dniu 29 listopada 1996 r. zawarta została umowa sprzedaży działki nr [...], dawniej [...], położonej w G. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w Gdańsku X Wydział Ksiąg Wieczystych prowadził KW nr [...], w której jako właściciele wpisani byli: G. Z. w 1/3 części, K. N. w 1/3 części, A. N. w 1/12 części, P. N. w 1/12 części, K.P. w 1/12 części i T. N. w 1/12 części.
Jak wynika z § 3 umowy, G. Z., K. N., A. N., P. N. i K. P., działająca w imieniu swoim i małoletniego syna T.N. sprzedali swoje udziały w przedmiotowej nieruchomości Skarbowi Państwa za kwotę 590 506 zł.
Przy sporządzaniu aktu przedłożono m.in. protokół z 22 października 1996 r. ze spotkania w sprawie wykupu nieruchomości (§ 2). W protokole tym wskazano na ustalenie kwoty odszkodowania za działkę [...] w wysokości 590 506 zł.
G. Z., K. N., A. N., P. N. i K. P. oraz reprezentowany przez matkę T. N. w pismach z 10 lipca 2020 r. i 11 lipca 2020 r. wnieśli o zwrot działek ewidencyjnych o numerach [...]-[...], położonych w obrębie [...] w G. Postanowieniem z 14 stycznia 2021 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta Gdańska od rozpatrzenia ww. wniosku w zakresie działek nr [...]-[...], wyznaczając do załatwienia sprawy w tym zakresie Starostę Gdańskiego. Pismem z 25 marca 2022 r. Starosta zawiadomił o wszczęciu postępowania o zwrot nieruchomości. Decyzją z 28 września 2022 r. Starosta umorzył w całości postępowanie administracyjne. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z 1 marca 2023 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z 23 lutego 2024 r. Starosta Gdański, wykonujący zadania z zakresu administracji państwowej, umorzył w całości postępowanie administracyjne o zwrot nieruchomości położonych w G., stanowiących obecnie: działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,2833 ha dla której Sąd Rejonowy Gdańsk – Północ III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...] oraz działki nr [...] i [...], dla których Sąd Rejonowy Gdańsk – Północ III Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że na mocy umowy zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z 29 listopada 1996 r. G. Z., K. N., P. N., A. N. oraz K.P., działająca w imieniu swoim i małoletniego syna T. N., sprzedali Skarbowi Państwa swoje udziały w nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...]-[...]. Następnie działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...]-[...]. W dalszej kolejności działka [...] uległa podziałowi na działki [...] i [...], zaś działka nr [...] na działki [...]-[...]. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]-[...]. W księgach wieczystych jako właściciela działek nr [...]-[...] ujawniono Gminę Miasta G.
W ocenie organu pierwszej instancji, jednak zawarta w dniu 29 listopada 1996r. umowa sprzedaży nie stanowi aktu, na mocy którego będąca przedmiotem umowy nieruchomość została wywłaszczona, ze względu na brak elementu przymusu. Z uwagi na powyższe zasadne jest umorzenie postępowania, bowiem działki o których zwrot ubiegają się wnioskodawcy nie została wywłaszczona.
Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z 23 sierpnia 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając stanowisko Starosty o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego.
Organ odwoławczy wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślając, że nie jest zasadne utożsamianie czynności nabywania przez gminy nieruchomości w celu włączenia ich do zasobów gruntów na cele zabudowy miast i wsi z nabyciem, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., jeżeli te czynności nie były powiązane z istniejącym w momencie zawierania umowy zamiarem realizacji celu publicznego w drodze wywłaszczenia w razie niedojścia do skutku umowy cywilnoprawnej. Wojewoda stwierdził, że działka nr [...] nie została wywłaszczona a nabyta do zasobu gruntów. Nie była przy tym przeznaczona na konkretny cel w postaci budowy trasy [...], a jedynie została czasowo zajęta w związku z realizacją ww. celu - za zgodą ówczesnej użytkowniczki J. C. Wypłacono przy tym odszkodowanie z tytułu utraconych plonów w związku z tym zajęciem. W dokumentach wskazano przy tym jako podstawę nabycia art. 13 u.g.g. (później 11 u.g.g.) z rozdziału 2 ustawy, który odnosił się do tworzenia zasobów gruntów. Kwestie wywłaszczenia tymczasem uregulowano w rozdziale 6 ustawy. Nadto z aktu notarialnego z 29 listopada 1996 r. nie wynika, że celem Skarbu Państwa było wywłaszczenie nabytej nieruchomości. Wojewoda wskazał, że przejęcie nieruchomości miało miejsce po wystąpieniu o jej nabycie przez DRMG, które miało miejsce w związku z wnioskiem współwłaścicieli w sprawie uregulowania stanu prawnego działki nr [...]. Nadto pismem z 20 maja 1994 r. K. N. zażądał wykupu tej nieruchomości, a w związku z brakiem zgody urzędów G. Z. wystąpiła z pozwem. Zdaniem Wojewody, to działania współwłaścicieli doprowadziły do tego, że nieruchomość została kupiona przez Skarb Państwa.
Wojewoda uznał także, że okoliczność, iż w odrębnym postępowaniu została wydana decyzja o zwrocie sąsiedniej działki nie przesądza o konieczności zwrotu przedmiotowej nieruchomości.
Także wskazana w akcie notarialnym umowy sprzedaży podstawa zwolnienia z opłaty skarbowej wskazuje, że umowa ta nie była aktem wywłaszczeniowym. W umowie nie powołano przy tym przepisów odnoszących się do ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, jak również operatu szacunkowego dla określenia wartości nieruchomości.
Wojewoda przytoczył także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazujące, że warunkiem umowy prywatnoprawnej za zawartą w trybie przedwywłaszczeniowym jest wyznaczenie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu przez właściwy organ terminu do zawarcia umowy na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie można przy tym analizować nabycia nieruchomości w formie cywilnoprawnej bez powiązania z procedurą wywłaszczenia i zaistnieniem swoistej sytuacji przymusowej. Na gruncie tej sprawy nie został natomiast władczo wyznaczony termin zawarcia umowy. Organ odwoławczy wskazał także, że według ówcześnie obowiązujących przepisów nieruchomość nie mogła być wywłaszczona na cel zasypania nadmiarem mas ziemnych. Wskazał także, że w momencie zawierania umowy nie zostały spełnione formalne warunki wywłaszczenia, organ nie posiadał wyników rokowań, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, natomiast decyzja o warunkach zabudowy została wydana po dacie zawarcia umowy sprzedaży spornej działki. Nadto w planie miejscowym sporny obszar działki nr [...] był oznaczony jako rezerwa terenu pod bazy obsługi technicznej miasta natomiast obszar działek [...] i [...] na terenach oznaczonych jako tereny pod bazy (...) i potocznie określonej jako teren zieleni parkowej wraz z ciągiem pieszym.
W ocenie Wojewody grunty, znajdujące się poza obszarem pod pas drogowy nie miały przy tym przeznaczenia pod cel trasy [...] a współwłaściciele żądali wykupienia tych terenów, ponieważ nie byli zainteresowani ich rekultywacją. Wojewoda podkreślił, że przeznaczenie części działki na pas drogowy trasy [...] miało miejsce już po zawarciu aktu notarialnego umowy sprzedaży, co skarżący sami przyznali w odwołaniu.
Organ odwoławczy wskazał także, że sąsiednia działka nr [...] została wywłaszczona na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego z 14 grudnia 1984 r.
Zdaniem organu brak jest zatem przesłanek do przyjęcia, że zawarta umowa sprzedaży nie była ze strony wnioskodawców umową w pełni dobrowolną. W związku z powyższym postępowanie ulega umorzeniu, zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z 6 lutego 2018 r.
Wojewoda zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie co do całości udziałów, mimo że z wnioskiem o zwrot wystąpiła jedynie część byłych współwłaścicieli, gdyż wniosku nie złożył P. N. dysponujący 1/12 udziałów. W ocenie organu pozostaje to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, a takie rozstrzygnięcie powinno też zapaść w sytuacji braku legitymacji wnioskodawców do żądania udziału, który im nie przysługiwał.
Jako kolejną okoliczność uzasadniającą brak możliwości zwrotu działek nr [...] i [...] organ odwoławczy wskazał sprzedaż tych działek przez Skarb Państwa Gminie Miasta G.
W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie:
1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niezgodnej z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny dowodów i ustalenie, że obecna działka nr [...] stanowiąca w dacie wywłaszczenia część działki nr [...] ([...]) nie była przeznaczona do zrealizowania na niej celu publicznego w postaci budowy trasy WZ, ale do zasypania masami ziemi w związku z realizacją tej inwestycji, podczas gdy z dowodów wynika, że była przeznaczona pod budowę trasy WZ, natomiast zasypanie masami ziemi miało miejsce na początkowym etapie inwestycji, zaś etap inwestycji obejmujący realizację trasy WZ bezpośrednio na ww. nieruchomości został wstrzymany z uwagi na brak środków finansowych do czasu wznowienia realizacji inwestycji i aktualizacji kwestii wykupu nieruchomości w 1996 r.;
2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niezgodnej z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny dowodów i ustalenie, że działka nr [...] ([...]) nie została wykupiona łącznie z działkami [...]-[...] ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania spadkowego po W. N., podczas gdy była to przeszkoda przejściowa a rzeczywistą przyczyną było wstrzymanie budowy trasy [...] ze względu na brak środków do czasu wznowienia realizacji inwestycji w 1996 r.;
3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej, niezgodnej z zasadami logiki, prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego oceny dowodów i ustalenie, że działka nr [...] nie została zbyta na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji przymusu w obliczu zagrożenia wywłaszczeniem (tzw. przedpole wywłaszczenia) przy jednoczesnym nieprawidłowym ustaleniu, że nieruchomość została zbyta na rzecz Skarbu Państwa z inicjatywy i na wniosek jej współwłaścicieli, podczas gdy z dowodów wynika, że podejmowali oni działania zmierzające do przyspieszenia nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa wobec niemożliwości korzystania z nieruchomości;
4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie dowodu w postaci decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 9 czerwca 2021 r., gdy wynika z niej, że działka nr [...] została objęta zamiennym planem realizacyjnym inwestycji odcinka planu zagospodarowania trasy WZ od ul. [...] do [...], zatwierdzonym decyzją Urzędu Miejskiego z 1 marca 1991 r., co oznacza, że w dacie wywłaszczenia istniała materialna przesłanka wywłaszczenia spornej nieruchomości;
5) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i błędne ustalenia organu oraz pominięcie jako podstawy wywłaszczenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji polegającej na kontynuacji trasy [...] od odcinka ul. [...] do ul. [...];
6) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nieprzyjęcie, że celem wywłaszczenia była budowa trasy [...];
7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie dowodu w postaci pisma Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku z 5 lutego 1994 r. z którego wynika, że budowa została wstrzymana z uwagi na brak środków a jej wznowienie planowane jest w 1996 r., a zatem nabycie spornej nieruchomości związane było z realizacją celu publicznego;
8) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie dowodu umowy sprzedaży działki nr [...] i [...] oraz złożonych przy piśmie z 8 maja 2023 r. odpisów ksiąg wieczystych, mapy własności G. i mapy z portalu Geoportal, podczas gdy wynikało z nich, że sąsiednie działki zostały nabyte w drodze umowy pod budowę trasy [...], przy czym najpierw w celu zasypania masami ziemi na potrzeby realizacji budowy trasy [...] a następnie bezpośrednio w celu budowy – a następnie zostały zwrócone wywłaszczonym właścicielom;
9) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie, że cena wykupu odpowiadała odszkodowaniu za wywłaszczenie, została ustalona przez biegłych na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska (DRMG) i nie była ceną ustaloną na warunkach rynkowych a także pominięcie, że DRMG określała cenę zakupu jako odszkodowanie za przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, co wynika z protokołu wyceny z 20 września 1996 r., protokołu ze spotkania z 22 października 1996 r., umowy sprzedaży z 29 listopada 1996 r. i pisma DRMG z 1 października 1996 r.;
10) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości, gdyż nie odnaleziono dokumentów związanych z wywłaszczeniem, mimo że dokumenty związane z wykupem nieruchomości znajdują się w zasobie Archiwum Państwowego Oddział w Gdańsku, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty z tego zasobu a także okładka i strona 1 zbioru [...];
Jednocześnie zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że zakresem tego przepisu są objęte tylko umowy zbycia nieruchomości Skarbowi Państwa zawarte na podstawie przepisów rozdziału 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, podczas gdy ww. przepis odsyła do wszystkich przypadków nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa;
2) art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że dla zakwalifikowania umowy jako pozostającej w związku z realizacją celu publicznego konieczne jest ustalenie, że w dacie jej zawarcia jednostka dysponowała decyzją lokalizacyjną obejmującą przedmiotową nieruchomość, podczas gdy w świetle przepisów u.g.g. decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji należało dołączyć dopiero do wniosku o wywłaszczenie nieruchomości zaś samo wydanie tej decyzji wiązało się z procesem inwestycyjnym, zatem w dacie zawarcia umowy dysponowanie taką decyzją nie było konieczne;
3) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy sąsiednie nieruchomości zostały zwrócone poprzednim właścicielom;
4) art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości - mimo spełnienia przesłanek zwrotu.
Jednocześnie strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wskazanej w skardze okładki i pierwszej strony zbioru [...].
Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi odwoławczemu.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1247) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Przedmiotem kontroli sądowej dokonywanej w oparciu o kryterium zgodności z prawem była decyzja Wojewody Pomorskiego z 23 sierpnia 2024 r., którą organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty Gdańskiego z 23 lutego 2024 r. o umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonych w G., obr. [...], stanowiących obecnie działki ewidencyjne nr [...]-[...].
Rozpoznając wniosek skarżących o zwrot nieruchomości organy procedowały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako "u.g.n." Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.
Nadto, stosownie do art. 216 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie wymienionych w tym przepisie ustaw, w tym ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.), dalej: u.g.g.w.n. Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że do nieruchomości nabytych w czasie obowiązywania u.g.g.w.n. stosuje się zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości także wówczas, gdy nabycie miało charakter umowny, a nie decyzyjny, pod warunkiem że umowa została zawarta pod przymusem, tzn. w sytuacji, gdy nieruchomość, jeśli właściciel nie wyrazi zgody na sprzedaż, byłaby i tak nabyta, tyle że decyzją o wywłaszczeniu. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie obejmuje więc przypadków (a tym samym nie można mówić o sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości), gdy nabycie nastąpiło na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej nie pod przymusem, ale na zasadzie dobrowolności. Ta ostatnia sytuacja bowiem prowadzi do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej), będącego przedmiotem postępowania. Postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w szczególności wówczas, gdy sprawa nie jest sprawą administracyjną, tzn. gdy określona sytuacja faktyczna nie jest regulowana przepisami prawa administracyjnego w taki sposób, że występuje stosunek władczy między organem a obywatelem. Bezprzedmiotowość może przy tym zostać dostrzeżona przez organ na wstępnym etapie sprawy - wówczas nie wszczyna się postępowania, a organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Może też zostać dostrzeżona przez organ w toku rozpoznawania sprawy (po jej wszczęciu), co powinno skutkować wydaniem decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W przypadku spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, umorzenie trwającego już postępowania administracyjnego jest uzasadnione, gdy okaże się w toku postępowania, że nie doszło do zawarcia aktu prawnego w sposób władczy lub pod przymusem pozbawiającego prawa własności do nieruchomości. Innymi słowy, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nie miało charakteru przymusowego (nie nastąpiło na tzw. przedpolu wywłaszczenia), ale miało charakter cywilnoprawny z udziałem stron nie działających pod przymusem.
W niniejszej sprawie osią sporu jest to, czy do działek, o których zwrot ubiegają się skarżący, zastosowanie znajdą przepisy art. 136-142 u.g.n., gdyż orzekające w sprawie organy administracji rządowej stoją na stanowisku, że nabycie przez Gminę działki nr [...], z której wydzielono przedmiotowe działki nr [...]-[...], nie nastąpiło w związku z planowaną realizacją celu publicznego, a było związane z inicjatywą ówczesnych właścicieli. W ocenie organów nieruchomość nie została więc nabyta w warunkach wywłaszczenia przy zastosowaniu elementu przymusu i nie ma do niej zastosowania tryb zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
W ocenie Sądu stanowisko pełnomocnika skarżących, że sporna umowa, jaka została zawarta między skarżącymi a Skarbem Państwa nie miała charakteru w pełni dobrowolnego, nie zostało dostatecznie umotywowane i udowodnione, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na prawidłową ocenę charakteru zawartej umowy, o czym świadczą w szczególności okoliczności jej zawarcia, które nie dowodzą, że nastąpiło to na tzw. przedpolu wywłaszczenia.
W niniejszej sprawie wola byłych właścicieli działki o nr [...] (stanowiącej aktualnie część działek o zwrot, których ubiegają się skarżący), jak trafnie skonkludowały orzekające w sprawie organy, nie była ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a strony umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 29 listopada 1996 r. znajdowały się na równorzędnych pozycjach - jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Znajduje to potwierdzenie w dokumentacji akt sprawy. Działka nr [...] była w świetle pisma Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska z 31 stycznia 1989 r. przewidziana do wykupu w trybie art. 13 u.g.g.w.n. w celu włączenia jej do zasobów nieruchomości Miasta Gdańska. Z pisma wynika w szczególności, że działka nr [...] została przewidziana do zajęcia w celu odkładania na niej mas ziemnych w związku z realizacją trasy [...] na mocy zgody w zakresie jej użytkowania udzielonej przez J. C. 17 kwietnia 1989 r., a na mocy ugody z 17 kwietnia 1989 r. - zostało ustalone odszkodowanie za utracone plony z działki wobec jej zajęcia na odkłady mas ziemnych.
Działka ta była w planie zagospodarowania przewidziana na cele budownictwa mieszkaniowego w G. oraz w związku z konfiguracją terenu - jej część miała służyć zasypaniu nadmiarem mas ziemnych pozyskanych z projektowanej trasy [...]. W piśmie z 10 listopada 1993 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska zwróciła się do Urzędu Miejskiego o wykup terenu działki nr [...] w ramach tworzenia zasobów nieruchomości w trybie art. 13 u.g.g.w.n. Ostatecznie, w tamtym okresie nie zostało to dokonane w związku z nieuregulowanym stanem prawnym tej działki i toczącym się postępowaniem spadkowym po W. N. i T. N. Nie budzi również wątpliwości w świetle dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, że działka nr [...] nie była objęta decyzją Prezydenta Miasta Gdańska z 28 kwietnia 1989 r. o zezwoleniu Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska na zajęcie nieruchomości w związku z budową trasy [...]. Jedynym celem jej zajęcia i użytkowania było odkładanie na niej mas ziemnych pozyskanych w związku z budową trasy.
Zamiarowi wykupu ww. nieruchomości w celu realizacji na niej trasy [...] przeczy również utrwalony w protokole przebieg rozprawy administracyjnej, której celem było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Podczas bowiem tej rozprawy z 14 marca 1994 r. w sprawie uregulowania stanu prawnego działki nr [...], przedstawiciel Miasta Gdańska oświadczył, że Miasto nie jest zainteresowane wykupem, ani rekultywacją gruntów, a wojewoda wskazał, że nie ma możliwości wykupu gruntów. W tej sytuacji część współwłaścicieli zwróciła się o zamianę gruntów lub wykup (m.in. K. P., F. S.). Co więcej, w piśmie z 20 maja 1994 r. K.N. wskazał, że zwraca się ponownie o wykup i zwrot utraconych pożytków za lata nieużytkowania działki nr [...]. W piśmie tym wskazał, że sprawa ciągnie się od 1989 r., działka zasypywana jest nadmiarem mas ziemnych z rozpoczętej budowy trasy [...], jak również zrzucane są śmieci i gruz. Obecny stan działki nie pozwala na jej użytkowanie.
Również w piśmie z 30 maja 1994 r. Urząd Rejonowy w Gdańsku poinformował, że nie jest możliwe zawarcie umowy cywilnoprawnej, jak i brak podstaw do rozpoznania wniosku w oparciu o przepisy prawa administracyjnego.
W opinii z 8 czerwca 1996 r. w sprawie określenia wartości rynkowej gruntów przewidzianych do wykupu pod pas drogowy trasy [...] położonych w G. przy ul. [...], oznaczonych nr działki [...] sporządzonej dla inwestora trasy, jej autor wskazał, że celem uniknięcia dalszego płacenia odszkodowania teren działki nr [...] przewidziany pod pas drogowy i teren położony za pasem drogowym należałoby wykupić część gruntu zgodnie z zawartym porozumieniem z właścicielami, natomiast teren położony między ul. [...] a pasem drogowym [...] (pow. 3,68 ha) po uporządkowaniu należałoby przekazać właścicielom. W opinii ustalona została wartość gruntu pod pas drogowy (0,86 ha) i wartość gruntu odciętego (0,39 ha) za pasem drogowym oraz wartość całej działki nr [...]. Cena rynkowa całej nieruchomości została ustalona na kwotę 577.218 zł.
W piśmie z 1 października 1996 r. Dyrekcja Rozbudowy Miasta Gdańska zwróciła się do Urzędu Miejskiego w Gdańsku o uregulowanie stanu prawnego działki nr [...] o pow. 4,9664 ha położonej w G. przy ul. [...] W piśmie wskazano na wykup działki w związku z wznowieniem pracy przy realizacji trasy [...]. W wycenie z 20 września 1996 r. zleconej w związku z wykupem działki określono jej wartość na poziomie 636,714 zł.
W dniu 22 października 1996 r. odbyło się spotkanie z właścicielami działki nr [...] w sprawie wykupu nieruchomości. W trakcie spotkania ustalona została kwota odszkodowania za działkę na kwotę 590.506 zł. W dniu 29 listopada 1996 r. Skarb Państwa dokonał zakupu działki nr [...] położonej w G. przy ul. [...] za kwotę uzgodnioną w dniu 22 października 1996 r.
Analiza opisanej sekwencji zdarzeń i czynności poprzedzających zawarcie aktu notarialnego zakupu analizowanej działki dowodzi bezspornie na dobrowolność działania wnioskodawców, oraz że inicjatywa nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] - wyszła od samych właścicieli. Nie budzi też wątpliwości, że pierwotnie działka ta nie była objęta planem przeznaczenia jej pod trasę [...], a stanowić miała wyłącznie zaplecze dla tej budowy jako działka składowa. W zaistniałych okolicznościach nie może więc być mowy o jakimkolwiek przymusie ze strony organów administracji państwowej. Tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że zawarta w formie aktu notarialnego umowa sprzedaży nie była ze strony wnioskodawców umową w pełni dobrowolną, a jej jedyną alternatywą było przymusowe wywłaszczenie nieruchomości. Wręcz przeciwnie, urzędowa korespondencja kierowana do strony skarżącej dowodzi, że ani Miasto Gdańsk, ani Skarb Państwa nie byli zainteresowani nabyciem działki. Potwierdzone jest jedynie, że działka w związku z realizacją trasy [...] była wykorzystywana na składowanie mas ziemnych wydobywanych z miejsca realizacji trasy. W żaden sposób teren tej działki nie był związany z samą realizacją budowy trasy. Z dokumentacja zawartej w aktach sprawy, jak także dołączonej do skargi nie wynika, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] była przeznaczona do nabycia przez Skarb Państwa czy Gminę Gdańsk, a więc by w ogóle była przeznaczona na cel publiczny. Nie można więc stosować do tej nieruchomości uregulowań dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w tym oceniać, czy została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia, skoro nie była ona przeznaczona na cel publiczny. Ponadto, jak trafnie zasygnalizowały orzekające w sprawie organy, żaden dołączony do akt sprawy dokument nie potwierdza wyznaczenia zbywcom terminu na zawarcie umowy. W samym zaś akcie notarialnym z 29 listopada 1996r., na mocy którego Skarb Państwa nabył własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], nie wskazano, aby nabycie spornej działki nastąpiło na podstawie ustawy wywłaszczeniowej, jak też nie wskazano celu nabycia tej nieruchomości. Nawet nie wskazano przeznaczenia planistycznego. W ocenie Sądu, brak jest argumentu czy okoliczności, które można byłoby interpretować w taki sposób, że celem nabycia działki nr [...] była realizacja celu publicznego wymienionego w ustawie wywłaszczeniowej. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących i argumentacji skargi nie sposób wywodzić z dokumentacji poprzedzającej zawarcie aktu notarialnego sprzedaży działki przeznaczenia jej na realizacje trasy [...]. Natomiast niezasadne jest domniemywanie z zapisu "w związku z realizacją trasy [...]" zajęcia działki pod budowę trasy. Z pewnością związek działki z realizacją trasy dotyczył pozyskania miejsca na odkładanie mas ziemnych pozyskiwanych w toku budowy drogi. Nie jest to tożsame z zajęciem działki na cel realizacji trasy. Ponadto inwestor uiszczał odszkodowanie za magazynowanie mas ziemnych na tym gruncie i magazynowanie to odbywało się za zgodą ówczesnej użytkowniczki działki.
Konkludując należy zaakceptować stanowisko orzekających w sprawie organów, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, wbrew odmiennym poglądom skarżących, aby nabycie działki o nr [...] nastąpiło pod przymusem. Wprawdzie nabycie tejże nieruchomości poprzedzone było rokowaniami, tym niemniej skoro do jej zbycia doszło na wyraźny wniosek samych skarżących, to nie można zrównać go w skutkach z rokowaniami na przedpolu wywłaszczenia. Jeżeli zaś takiemu nabyciu nie towarzyszył przymus oraz realizacja celu publicznego (a w sprawie bezsporne jest, że działka o nr [...] nie była przeznaczona na żaden cel publiczny), to nie stanowi ono automatycznej podstawy do zwrotu nieruchomości na zasadach jak dla nieruchomości wywłaszczonych (art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n.). Zawarcie umowy nabycia miało miejsce na zasadzie równorzędności stron.
W tych okolicznościach nieuzasadniony jest zarzut wadliwego przeprowadzania przez organy postępowania wyjaśniającego, bowiem odmienna interpretacja dowodów zgromadzonych w sprawie nie dowodzi o wadliwości dokonanych przez organy ustaleń. Wadliwie skarżący z okoliczności niemożności korzystania z działki wskutek zasypania jej materiałem pozyskanym z terenu budowy trasy [...] wywodzą okoliczność przymusu w jej zbyciu. Sąd dostrzega, że ówcześni właściciele działki otrzymywali odszkodowania za utracone plony i brak było możliwości korzystania z działki nr [...]. Tą okolicznością motywowali także wnioski kierowane do Urzędu Rejonowego w Gdańsku o dokonanie wykupu nieruchomości. Dodatkowo wskazać należy, że zajęcie terenu na odkładanie mas ziemnych powstających podczas budowy drogi nie stanowiło celu tożsamego z budową trasy i nie było celem publicznym. Nadto na przestrzeni czasu, gdy budowana była trasa [...], przedstawiciel inwestora, jak i Skarbu Państwa nie wykazywali zamiaru nabycia terenu tej działki, a wręcz z akt wynika jednoznacznie, że działali pod przymusem samych właścicieli, którzy konsekwentnie i stanowczo domagali się odkupu terenu i odmawiali przyjęcia zrekultywowanej działki. Ustalenie ceny przez biegłego nie może być wiązane tylko z zamiarem wywłaszczenia, gdyż bez względu na sposób i tryb nabywania gruntów przez Skarb Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego zazwyczaj cena jest określana w drodze wyceny. Nie może odnieść skutku zarzut, że działka nie była objęta decyzją lokalizacyjną dla budowy trasy w dacie nabycia przez Skarb Państwa, gdyż bez wątpienia przed nabyciem nie była przeznaczona pod budowę trasy. Ewentualne późniejsze przeznaczenie części działki pod budowę trasy [...] – w sytuacji, gdy działka stanowiła już własność Skarbu Państwa – nie może dowodzić o realizacji na niej celu wywłaszczenia. W żadnym czasie bowiem przed jej nabyciem jej przeznaczenie nie było związane z realizacją budowy drogi. Skarżący, formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego nie wskazali, jakie inne okoliczności mające znaczenie w sprawie nie zostały zbadane. Ich zasadność opierają wyłącznie na odmiennej ocenie ustalonych w sprawie okoliczności i zgromadzonych dowodów.
Nie mają znaczenia w sprawie okoliczności nabycia i wykorzystania działek sąsiednich wobec przedmiotowej działki. Przypomnieć bowiem należy, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy była kwestia dopuszczalności zwrotu nieruchomości, a nie los działek sąsiednich. Skoro bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że w stosunku do działki o nr [...] nie doszło do wywłaszczenia, to badanie czy zostały wywłaszczone czy zwrócone nieruchomości sąsiednie nie ma w sprawie znaczenia. Każda bowiem nieruchomość musi podlegać indywidualnej ocenie w świetle okoliczności, które jej tylko dotyczą.
W ocenie Sądu, również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie, gdyż organy obydwu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie, a zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym rozważeniu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Skład orzekający nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.
Z powyższych względów Sąd skargę oddalił, o czym orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 ww. ustawy wobec wniosku złożonego w odpowiedzi na skargę przez organ i braku sprzeciwu pozostałych stron.