II SA/Gd 1082/24

II SA/Gd 1082/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Krzysztof Kaszubowski
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 7 ust. 3a
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T z siedzibą w W na uchwałę Rady Gminy Stara Kiszewa z dnia 27 marca 2014 r. nr XXXIX/225/2014 w przedmiocie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych 1. stwierdza nieważność § 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Rady Gminy Stara Kiszewa na rzecz strony skarżącej T z siedzibą w W kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
"m." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Spółka", "Skarżąca"), na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na załącznik do uchwały
nr XXXIX/225/2014 Rady Gminy Stara Kiszewa (dalej: "Rada", "Organ") z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. Urz. Woj. Pom. z 22 kwietnia
2014 r., poz. 1629) - dalej: "Uchwała", zaskarżając § 4 załącznika do tej uchwały.
Przepisom załącznika do Uchwały w zaskarżonej części zarzucono naruszenie:
1. § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (Dz. U. z 2012 r., poz. 299) - dalej: "Rozporządzenie", polegające na wydaniu Uchwały w zaskarżonym zakresie
z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z Rozporządzenia odnośnie do określenia w Uchwale wymagań, jakie przedsiębiorca będzie musiał spełniać przy wykonywaniu swojej działalności, a więc już po realizacji zezwolenia;
2. art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku
w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.) - dalej: "u.c.p.g.", polegające na wydaniu Uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności
w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;
3. § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów
z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) - dalej: "Z.t.p.", w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Z.t.p. i zamieszczenie
w zaskarżonej Uchwale przepisu regulującego sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.
W oparciu o tak sformułowanie zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na rzecz Skarżącej od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono również o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności odpowiednio wskazane w treści jej uzasadnienia.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca wystąpiła o udzielenie jej zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych z terenu gminy S., zaś decyzją z 9 lipca 2024 r. Wójt Gminy Stara Kiszewa udzielił jej zezwolenia, wskazując, że jako podmiot uprawniony jest ona zobowiązana do realizacji usług w sposób przewidziany zapisami Uchwały. W konsekwencji, decyzją tą zobowiązano Spółkę do przestrzegania Uchwały, w tym również tych jej postanowień, które w jej ocenie są niezgodne z u.c.p.g., co uzasadnia interes prawny Skarżącej w żądaniu uchylenia § 4 załącznika do Uchwały.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podniesiono, że sprzeczne z prawem jest określenie w uchwale, jakie obowiązki będzie musiał spełniać przedsiębiorca przy wykonywaniu swojej działalności, a więc już przy realizacji zezwolenia. W judykaturze wskazuje się bowiem, że przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania - głównie techniczne - jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się
o uzyskanie zezwolenia. Przepis art. 7 ust. 3a u.c.p.g. ogranicza zatem kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań. Obowiązki, jakie przedsiębiorca winien spełniać przy wykonywaniu usług objętych zezwoleniem, określa w zezwoleniu organ wykonawczy gminy.
Zdaniem Skarżącej wymogi określone w § 4 załącznika do Uchwały nie dotyczą wymagań, jakie ma spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych, lecz
w rzeczywistości dotyczą wymagań, jakie powinien on spełnić po uzyskaniu zezwolenia. Są one ponadto uregulowane przepisami innych aktów prawnych, nadrzędnych względem Uchwały, tj. przepisami prawa podatkowego - w zakresie terminu wystawiania rachunków (faktur VAT) za wykonane usługi i u.c.p.g. - w zakresie obowiązków ewidencyjnych. Zwrócono uwagę, że z treści § 4 pkt 2 załącznika do Uchwały wprost wynika, iż dotyczy on obowiązków przy wykonywaniu działalności, skoro odwołuje się do okresu "po uzyskaniu zezwolenia", co dodatkowo potwierdza niezgodność z prawem Uchwały w powyższym zakresie.
Końcowo podniesiono, że na mocy § 143 Z.t.p. do aktów prawa miejscowego należy odpowiednio stosować zasady wskazane w tym akcie. Zatem organ wydający akt powinien działać w ściśle określonych przez przepisy ramach. Wskazano, że zgodnie z § 135 Z.t.p. w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy
z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2. Strona skarżąca podniosła, że Rada nie była umocowana wprost w u.c.p.g. ani w Rozporządzeniu do wydania zaskarżonych przepisów Uchwały, co doprowadziło do naruszenia również przepisów Z.t.p. Co za tym idzie, Organ naruszył również art. 7 Konstytucji RP i zawartą
w nim zasadę legalizmu. Wydając Uchwałę w zaskarżonym zakresie Rada działała poza granicami wyznaczonymi przez prawo, przez co doszło również do naruszenia zasady zawartej w art. 22 Konstytucji RP, stanowiącej że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. W obu przypadku wniesiono o zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że Spółka wnosi o stwierdzenie nieważności części Uchwały w oparciu o przepis § 1 Rozporządzenia, który został uchylony. Organ podniósł, że ze względu na zasady ekonomiki procesowej odstępuje od przywoływania licznego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie wykładni pozostałych przywołanych przepisu prawa.
W odniesieniu do meritum zagadnienia Rada wskazała, że Uchwała nie zawiera - wbrew twierdzeniom Skarżącej - wymogów stawianych podmiotom na etapie wykonywania zadań, ale odnosi się wyłącznie do wymogów, jakie muszą spełniać, aby zezwolenie uzyskać. Zdaniem Rady wykładnia wskazana w skardze wynika prawdopodobnie z różnic interpretacyjnych redakcji analizowanych punktów Uchwały. Tymczasem intencja i sens Uchwały w tym zakresie są jednoznaczne: przedsiębiorca, który chce ubiegać się
o uzyskanie przedmiotowego zezwolenia, zobowiązany jest spełniać m.in. wymogi wskazane w § 4 załącznika do Uchwały - nakładane przed uzyskaniem zezwolenia -
tj. 1) wystawiać dokumenty rachunkowe za swe usługi, a także 2) prowadzić ewidencję
w zakresie tych usług, przy czym jedynie początek realizacji tych obowiązków następuje nie wcześniej niż po uzyskaniu zezwolenia (działanie wyprzedzające byłoby tu bezprzedmiotowe). Tym samym, nie zachodzi tu jakiekolwiek przekroczenie ustawowych kompetencji Organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi.
W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza,
że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, zatem doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego
w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły m.in. przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.).
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że złożona w niniejszej sprawie skarga spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.
Skarga "m." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Należy zwrócić uwagę, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia
7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) - dalej: "ustawa nowelizująca", która wprowadziła zmiany m.in. do P.p.s.a. oraz do u.s.g.
Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. P.p.s.a. - przypisek Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. u.s.g. - przypisek Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że dla ustalenia, jakie brzmienie przepisów art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. należy stosować w danej sprawie, rozstrzygająca jest nie data wniesienia skargi, lecz data wydania zaskarżonego aktu.
Zaskarżona w niniejszej sprawie Uchwała została podjęta przed wejściem w życie ww. ustawy nowelizującej (w dniu 27 marca 2014 r.), a zatem zastosowanie w sprawie znajdą przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r.
Zgodnie z art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu
w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia
w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa
w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (§ 3). W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa (§ 4).
W myśl natomiast art. 53 § 2 P.p.s.a., w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji,
w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa,
a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.
Z cytowanymi wyżej przepisami korespondowało brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g., który przed nowelizacją stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Skarżąca wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa, tym samym został spełniony formalny warunek wniesienia skargi na Uchwałę. Skarga została poprzedzona pismem Skarżącej z 23 lipca 2024 r. wzywającym Radę, w trybie art. 101 u.s.g., do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie § 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały, na które Rada odpowiedziała pismem z 5 sierpnia 2024 r. doręczonym Skarżącej 12 sierpnia 2024 r. Skarga została wniesiona 11 września 2024 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.
Dalej należy wskazać, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Jak wskazuje się w orzecznictwie skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W judykaturze ustalono jednocześnie, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny
z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek
z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II GSK 1290/18, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających
z przysługującego jej prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
W rozpoznawanej sprawie stroną skarżącą jest spółka prawa handlowego prowadząca działalność gospodarczą w zakresie opróżniania mobilnych zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.
Z załączonej do skargi decyzji Wójta Gminy Stara Kiszewa z 9 lipca 2024 r. wynika, że organ ten udzielił Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej we wskazanym wyżej zakresie na terenie Gminy S. W § 1 pkt 4 tej decyzji wskazano: "Podmiot uprawniony jest zobowiązany do realizacji usług w sposób przewidziany zapisami Uchwały Rady Giny Stara Kiszewa nr XXXIX/225/2014 z dnia 27.03.2014 r. określającej wymagania, jakie przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych na terenie Gminy S.".
W konsekwencji, powyższą decyzją zobowiązano Skarżącą do przestrzegania przepisów Uchwały, w tym również tych jej postanowień, które - w ocenie Spółki - są niezgodne z u.c.p.g., co uzasadnia interes prawny Skarżącej w żądaniu uchylenia § 4 załącznika do Uchwały.
Zdaniem Sądu powyższe okoliczności przesądzają o posiadaniu przez Skarżącą interesu prawnego do zaskarżenia Uchwały. W ocenie Sądu Spółka przedstawiła argumentację, z której wynika wpływ wprowadzonych regulacji na jej sytuację prawną, związany z koniecznością dostosowania się do skarżonego aktu.
Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych przepisów, które dotyczą tego interesu.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych
w ustawie. Wykorzystywanie kompetencji przez organ uchwałodawczy nie może być zatem wyrazem arbitralności jego działania, lecz wyłącznie wynikiem realizacji przekazanych mu uprawnień. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa,
z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W związku z tym każda norma kompetencyjna musi być interpretowana ściśle i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu.
Także art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Zatem rada gminy jest upoważniona do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej,
w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Zaskarżona Uchwała została podjęta na podstawie art. 7 ust. 3a u.c.p.g.,
w brzmieniu obowiązującym na dzień jej podjęcia. Przepis ten przewiduje, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań.
Norma kompetencyjna zawarta w przytoczonej wyżej regulacji przesądza
o charakterze zaskarżonej uchwały, która należy do aktów prawa miejscowego, zaliczanych z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Gminie przysługuje bowiem prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy, zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. Prawo to nie ma jednak charakteru samoistnego, gdyż gmina może stanowić akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Kompetencji rady gminy do stanowienia prawa miejscowego nigdy nie można domniemywać, a zatem konieczna jest każdorazowo wyraźna podstawa prawna.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu.
Jednocześnie należy dostrzec, że art. 7 ust. 3a u.c.p.g. wskazuje szczegółowe upoważnienie ustawowe, określające materię, jaką pozostawiono uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Zakres tej kompetencji rady gminy sprowadza się do określenia wymagań stawianych przedsiębiorcy ubiegającemu się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie precyzyjnie określonego rodzaju działalności, tj. opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań.
Powyższa norma kompetencyjna - upoważnienie nie daje radzie gminy prawa do regulowania w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego, zagadnień innych niż wskazane w art. 7 ust. 3a u.c.p.g., w tym również określania takich wymagań, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności, czyli po uzyskaniu zezwolenia, gdyż oznaczałoby to wyjście poza zakres delegacji ustawowej, kwalifikujące się do kategorii istotnych naruszeń prawa i uzasadniające wyeliminowanie uchwały w tej części z porządku prawnego. A zatem, określenie zasad prowadzenia działalności
w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania tej działalności po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie.
W ocenie Sądu do tego rodzaju naruszenia doszło na skutek zamieszczenia
w załączniku do Uchwały postanowień ujętych w § 4, określających czynności wykonywane przez przedsiębiorcę ubiegającego się o przedmiotowe zezwolenie niewątpliwie już po jego uzyskaniu. Normy zawarte w przywołanych przepisach Uchwały (wystawianie rachunków, faktur VAT, paragonów lub dowodów zapłaty za usługi wywozu nieczystości ciekłych, każdorazowo po wykonaniu usługi przez wykonawcę usług oraz ewidencjonowanie wywożonych nieczystości ciekłych) określają obowiązki, które dotyczą już wykonywanej działalności, czyli odnoszą się do przedsiębiorcy prowadzącego działalność w przedmiotowym zakresie, co jest możliwe dopiero po uzyskaniu zezwolenia. Tymczasem raz jeszcze należy podkreślić, że przepis art. 7 ust. 3a u.c.p.g. ogranicza kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności. Tym samym Uchwała podjęta w trybie art. 7 ust. 3a u.c.p.g. nie może dotyczyć kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów, powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań (§ 4), a już ujętych w kwestionowanej Uchwale.
Określenie przez Radę sposobu wykonywania tych obowiązków w uchwale, o której mowa w art. 7 ust. 3a u.c.p.g., stanowi zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji,
a tym samym czyni kontrolowaną w niniejszej sprawie Uchwałę w zaskarżonej części sprzeczną z prawem, co uzasadnia uwzględnienie skargi.
Należy również wskazać, że w treści art. 7 ust. 7 u.c.p.g. ustawodawca upoważnił ministra właściwego do spraw środowiska do szczegółowego sposobu określania wymagań, o których mowa w ust. 3a.
W wykonaniu powyższej delegacji ustawowej Minister Środowiska wydał w dniu
14 marca 2012 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych
(Dz. U. z 2012 r., poz. 299).
Zgodnie z § 1 Rozporządzenia wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące:
1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:
a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,
b) bazy transportowej,
2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,
3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych
- określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi
w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.
Realizacja powyższych unormowań musi uwzględniać cel, jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała. Jako akt prawa miejscowego ma ona umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 u.c.p.g). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić, jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania, głównie techniczne, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1508/17 i WSA w Olsztynie
z 22 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 65/11).
Stąd zakwestionowane w skardze postanowienie załącznika do Uchwały nie stanowią warunków dopuszczalności prowadzenia przedmiotowej działalności, do których określania Rada została upoważniona.
Podsumowując: określony w art. 7 ust. 3a u.c.p.g. oraz wyznaczony w § 1 Rozporządzenia szczegółowy zakres wymagań daje podstawy do ograniczenia tej regulacji wyłącznie do wymagań uzyskania zezwolenia, a nie prawidłowości realizacji zezwolenia. Określenie innych wymagań, a w szczególności tych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania działalności już po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 7 ust. 3a u.c.p.g. i świadczy o wadliwości wydanej Uchwały, uzasadniającej wyeliminowanie z obrotu prawnego jej zaskarżonych przepisów, tj. nakładających na przedsiębiorców obowiązki, jakie należy spełnić przy realizacji zadań, wynikających z udzielonego zezwolenia (zob. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt
II OSK 251/12).
Z powyższych powodów za zasadne należało uznać również zarzuty niewłaściwego zastosowania § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"
(Dz. U. z 2016 r., poz. 283), a także art. 7 Konstytucji RP. Zaskarżone regulacje uchwały zostały bowiem wprowadzone niezgodnie z regułami techniki prawodawczej, a także
z przekroczeniem granicy upoważnienia ustawowego, skoro zamieszczono w nich przepisy wykraczające poza zakres delegacji ustawowej (zob. wyrok NSA z 23 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 3744/21).
Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdził nieważność § 4 załącznika do zaskarżonej Uchwały.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia
22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Organu na rzecz Skarżącej kwotę 797 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).[pic]