II SA/GD 1080/24

II SA/Gd 1080/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Diana Trzcińska
Jakub Chojnacki
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 7, art. 30 ust. 1b,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2025 r. sprawy ze skargi O. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr WI-I.7843.1.68.2024.KW w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
O. S.A. z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Puckiego w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
W dniu 20 maja 2024 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Pucku wpłynęło podanie O. S.A. z siedzibą w W. zgłaszające zamiar budowy na terenie działki nr [...] położonej w K. tymczasowego obiektu budowlanego – wolno stojącego, nie związanego trwale z gruntem, masztu antenowego wraz z montażem urządzeń technicznych, systemu antenowego, modułów radiowych oraz dróg kablowych, wewnętrznej linii zasilającej od istniejącego na działce złącza kablowego. Planowany termin rozpoczęcia: 11 czerwca 2024 r. Planowany termin rozbiórki: 30 września 2024 r.
Decyzją z dnia 5 czerwca 2024 r. nr AB.6743.4.123.2024.SG Starosta Pucki zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy przedmiotowego tymczasowego obiektu budowlanego.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że stwierdzono wątpliwości w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uchwale nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2022 r. poz. 2024), w § 7 zawarto definicje pojęć używanych w planie. Zgodnie z punktem 10 przez "zagospodarowanie tymczasowe" należy rozumieć sposób wykorzystania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu, dopuszczone na czas określony, tj. do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, zasady tymczasowego zagospodarowania określają ustalenia planu. Dodatkowo przedmiotowy obszar znajduje się strefie A-2, gdzie obowiązują ustalenia § 7 ust. 3 pkt 2 lit. f) – obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy tymczasowej (w tym na 120 dni). Ponadto w § 8 karta terenu nr 8 oznaczenie terenu 1.15.ZL - lasy, w punkcie 12 wskazuje sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu: dopuszcza się użytkowanie istniejących na terenie 1.15.ZL budynków do momentu, kiedy zaczną stwarzać zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego — po upływie tego terminu nakazuje się ich rozbiórkę. Nie dopuszcza się budowy nowych obiektów tymczasowych. Przedmiotowa działka jest położona na terenie oznaczonym 1.15.ZL - lasy, gdzie ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przewidują możliwości zabudowy tymczasowej.
Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
Skoro zatem zamiar budowy tymczasowego obiektu budowlanego (wolno stojącego masztu antenowego) na terenie działki nr [...] położonej w K. narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego należało wnieść sprzeciw.
Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy decyzją z dnia 22 sierpnia 2024 r. nr WI-I.7843.1.68.2024.KW Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał stan sprawy i wskazał, że teren planowanego zamierzenia objęty jest uchwałą Rady Gminy Krokowa nr XLVII/478/2022 z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K.. Działka nr [...] leży na terenie oznaczonym symbolem L15.ZL - lasy. Znajduje się również w obrębie układu ruralistycznego wsi wpisanego do rejestru zabytków (strefa A-2) - obowiązują ustalenia § 7 ust. 3 pkt 2. Dopuszcza się: ścieżki piesze i rowerowe, ławki, latarnie, tablice informacyjne, a zakazuje: modernizacji i powiększania kubatury istniejących na terenie 1.15.ZL budynków oraz lokalizacji nowej zabudowy. Dopuszczono użytkowanie istniejących na terenie 1.15.ZL budynków do momentu, kiedy zaczną stwarzać zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego - po upływie tego terminu nakazuje się ich rozbiórkę. Nie dopuszcza się natomiast budowy nowych obiektów tymczasowych. Zgodnie z § 4 pkt 13 planu przez zagospodarowanie tymczasowe należy rozumieć sposób wykorzystania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu, dopuszczone na czas określony tj. do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, zasady tymczasowego zagospodarowania określają ustalenia planu. W § 7 ust. 3 pkt 2 planu podano, iż w obszarze strefy A-2 (strefa ochrony pól i polderów - oznaczona na schemacie na rysunku planu) ochronie poddaje się: charakterystyczne cechy krajobrazu urządzonego i naturalnego o walorach kulturowych, która obejmuje między innymi: poldery, kanały z roślinnością, historyczny układ komunikacyjny oraz przebieg historycznych podziałów i rozłogu pól, w tym podkreślających te podziały rowów melioracyjnych. Poza tym obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy tymczasowej (w tym na 120 dni). Wszelkie działania, w tym podziały i scalenia oraz gospodarka zielenią wysoką, na terenach rolniczych położonych w obrębie układu ruralistycznego wsi K. wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci decyzji administracyjnej. Z tych względów organ I instancji wniósł sprzeciw.
Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących tego, że Starosta błędnie przyjął, iż sformułowanie "zabudowa tymczasowa" jest tożsame z definicją "tymczasowego obiektu budowlanego", kiedy to stanowią one zupełnie odrębne określenia, a także iż zaskarżona decyzja narusza art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, Wojewoda uznał je za nieuzasadnione. Zapisy planu miejscowego dla karty terenu "1.15.ZL" wprost wymieniają bowiem, co jest dopuszczone na tym terenie, tj. ścieżki piesze i rowerowe, ławki, latarnie, tablice informacyjne, jak również wprost zakazują modernizacji i powiększania kubatury istniejących na terenie 1.15.ZL budynków oraz lokalizacji nowej zabudowy. Ponadto nie dopuszcza się budowy nowych obiektów tymczasowych. W zapisach dotyczących strefy A-2, w której leży działka inwestycyjna, również podano, że obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy tymczasowej (w tym na 120 dni). Występują tu zarówno odniesienia do obiektów tymczasowych, jak i do zabudowy. Co prawda w ustawie Prawo budowlane nie ma zdefiniowanego pojęcia "zabudowy", jest natomiast definicja "obiektu budowlanego" przez który należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1). Maszt antenowy jest bez wątpienia obiektem budowlanym, a jako że ma być przeznaczony do rozbiórki przed upływem 180 dni, należy do tymczasowych obiektów budowlanych, które nie zostały dopuszczone na tym terenie.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że w kwestii oceny prawidłowości inwestycji takiej, jak planowana, organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać unormowania zawarte w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i to również przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W art. 46 ust. 1 wprowadzono zasadę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie należy uwzględnić, iż z dniem 25 października 2019 r. dodano w art. 46 ust. 1a, na który powołuje się inwestor. Natomiast analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż nie naruszono w tym przypadku przepisów ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Analizując teren objęty planem stwierdzić można, że są miejsca, w których jest możliwe lokalizowanie masztów telefonii komórkowej. Przepisy § 7 ust. 7 brzmią bowiem: 8) dopuszcza się zmianę lokalizacji istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (w sposób nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi) w uzgodnieniu z właścicielami i zarządzającymi tymi sieciami i urządzeniami; 9) należy zapewnić dostęp do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej położonych poza liniami rozgraniczającymi dróg dla zarządzających sieciami. Plan dopuszcza zatem jako formę zabudowy infrastrukturę techniczną, natomiast gmina, działając w ramach władztwa planistycznego, była uprawniona do wprowadzenia pewnych ograniczeń w tym zakresie, w tym ich lokalizacji. Nie wprowadzono zakazu lokalizacji masztów na całym obszarze planu. Świadczy to o tym, że postanowienia planu, z którymi niezgodność stwierdził organ I instancji, nie naruszają art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych. W niniejszej sprawie plan wprowadza ograniczenia w zabudowie w przedmiotowej karcie terenu, ale nie dotyczącej wyłącznie masztów. Wprowadzony zakaz nowej zabudowy i obiektów tymczasowych w karcie terenu "1.15.ZL" wynika m.in. z faktu, iż teren ten znajduje się w obrębie układu ruralistycznego wsi wpisanego do rejestru zabytków (strefa A-2) w strefie ochrony pól i polderów, gdzie ochronie poddaje się charakterystyczne cechy krajobrazu urządzonego i naturalnego o walorach kulturowych, która obejmuje m.in. poldery i kanały z roślinnością.
W skardze na powyższą decyzję wnioskodawca, reprezentowany przez adwokata, zarzucił naruszenie:
1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, co doprowadziło Wojewodę Pomorskiego do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K. dopuszcza miejsca, w których lokalizowanie masztów telefonii komórkowej jest dopuszczalne, podczas gdy dopuszcza on jedynie zmianę lokalizacji już istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej;
2) art. 3 pkt. 5 Prawo budowlane w zw. z § 7 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. w gminie K., dalej jako m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że sformułowanie "zabudowa tymczasowa" jest tożsame z definicją "tymczasowego obiektu budowlanego" w sytuacji, gdy powyższe stanowią zupełnie odrębne określenia, dotyczące dwóch różnych pojęć;
3) art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, dalej jako u.w.t. poprzez uznanie, że przepisy m.p.z.p. nie uniemożliwiają lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sytuacji, gdy m.p.z.p. w żadnym miejscu nie dopuszcza lokalizowaniu nowych inwestycji celu publicznego.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ błędnie zestawił sformułowanie użyte w m.p.z.p. mówiące o "zabudowie tymczasowej" z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego zawierającym definicję tymczasowego obiektu budowlanego. Już na pierwszy rzut oka powyższe sformułowania są zgoła odmienne, łączy je zaś jedynie słowo "tymczasowe". Skarżąca odniosła się do definicji słowa zabudowa. W obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej powyższego sformułowania. Z uwagi na powyższe, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, należy posiłkować się definicją słownikową. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN zabudowa oznacza: zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu lub powierzchni bądź budynki znajdujące się na jakimś terenie. Uznanie przez Wojewodę, że w przypadku braku regulacji słowa zabudowa zasadne jest posłużenie się definicją zawartą w Prawie budowlanym dotyczącą obiektu budowlanego jest więc błędne. Zatem należy uznać, że maszt antenowy z pewnością nie stanowi budynku, jak również zabudowania terenu. Planowany obiekt należy upatrywać jako element infrastruktury technicznej w zakresie łączności, co w żaden sposób nie jest tożsame z jakąkolwiek zabudową. Organ II instancji nie wyjaśnił różnicy pomiędzy pojęciami "zabudowy tymczasowej" a "tymczasowym obiektem budowlanym", w żaden sposób nie uzasadniając też swojego stanowiska. Co więcej, w całym m.p.z.p. brak jest definicji pojęcia zabudowy tymczasowej, co zdecydowanie nie ułatwia wykładni aktu prawa miejscowego. Przyjęcie przez organ, iż planowana inwestycja polegająca na rozstawieniu wolno stojącego, nie związanego trwale z gruntem masztu antenowego stanowi zabudowę jest więc błędne.
Kolejnym przejawem wewnętrznej niespójności aktu prawa miejscowego jest posługiwanie się przez organ w § 8 karty terenu nr 8 pkt 12 sformułowaniem "nowe obiekty tymczasowe". Wprowadzenie do aktu prawa miejscowego dwóch, nigdzie niezdefiniowanych pojęć i używanie ich w sposób zamienny jest działaniem błędnym, budzącym wątpliwości interpretacyjne. Ponadto, zaliczenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do aktów prawa miejscowego skutkuje tym, że wszystkie postanowienia planu mają postać przepisów powszechnie obowiązujących, stanowiących podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnych. W konsekwencji, za niedopuszczalne należy uznać zawieranie w przepisach planu norm otwartych pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od niego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny możliwe było określenie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości położnych w obrębie jego obowiązywania. Następnie skarżąca wskazała, że posługiwanie się w m.p.z.p. zamiennymi sformułowaniami, co do których nie wprowadzono definicji legalnych jest działaniem nieprawidłowym. Użyte przez organ sformułowania są bowiem nieostre i wywołują uzasadnione wątpliwości interpretacyjne, co tym bardziej sprzeciwia się wydanej przez organ decyzji. Zdaniem skarżącej zabudową tymczasową niewątpliwie można określić np. pawilony czy kioski uliczne, nie zaś inwestycję polegającą na rozstawieniu masztu antenowego. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił swojego stanowiska powołując się jedynie na niezdefiniowane pojęcia. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie, aby organ mógł skutecznie odmówić stronie prawa powołując się na zakaz wprowadzony m.p.z.p., to musi czynić to w oparciu o konkretny przepis odnoszący się wprost do konkretnego rodzaju inwestycji. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w m.p.z.p. muszą odnosić się wprost do danego rodzaju zabudowy. Stosowanie jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej jest zatem wykluczone.
Skarżąca odniosła się również do stanowiska organu, zgodnie z którym, w jej ocenie, m.p.z.p. nie narusza regulacji zawartej w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 46 u.w.t. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2 tej ustawy, aby lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych w planie na cele zabudowy wielorodzinnej oraz na cele rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie była dopuszczalna, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać konkretne uregulowania ograniczające lub wręcz zakazujące realizacji takich inwestycji. Z powyższego wynika więc, że regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym zakresie w planie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ, w regulacji dotyczącej obszaru, na którym miałaby znajdować się planowana inwestycja, brak jest zapisu dopuszczającego lokalizację nowych inwestycji celu publicznego. Organ II instancji błędnie wskazuje, iż ma to wynikać z § 7 ust. 7 pkt 8, zgodnie, z którym dopuszcza się zmianę lokalizacji istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej (w sposób nie ograniczający podstawowego przeznaczenia terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi) w uzgodnieniu z właścicielami i zarządzającymi tymi sieciami i urządzeniami. Ze wskazanej regulacji wynika jednak wprost, iż m.p.z.p. dopuszcza jedynie zmianę lokalizacji istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, nie zezwala natomiast na powstanie nowych inwestycji. Z uwagi na powyższe nie sposób uznać za organem, iż m.p.z.p. nie narusza przepisów specustawy. Zdaniem skarżącej z całą pewnością art. 46 ust. 1 u.w.t. należy rozumieć w ten sposób, że nie pozbawia on całkowicie organu prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej, w tym telefonii komórkowej. Rzecz jednak w tym, aby zakazy i ograniczenia, jako wyjątki od zasady dopuszczalności lokalizowania obiektów i urządzeń z zakresu łączności publicznej, formułowane były ściśle i precyzyjnie, tak, aby adresaci regulacji mogli na tej podstawie ustalić, czy na danym obszarze określone zamierzenie inwestycyjne może być zrealizowane, czy też nie, ewentualnie pod jakimi warunkami. W niniejszym akcie brak jest jednak precyzyjnych zapisów.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 22 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego z dnia 5 czerwca 2024 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy tymczasowego obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem dokonanym przez skarżącą Spółkę.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm.) – dalej jako P.b. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei art. 29 w ust. 1 i 3 zawierają katalog inwestycji, których budowa/ wykonywanie robót budowlanych nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, a ust. 2 i 4 – katalog inwestycji, których budowa/ wykonywanie robót budowlanych nie wymaga ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia.
Zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1b). W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (art. 30 ust. 2). Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie (art. 30 ust. 5). Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 6 organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje; 4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.
Należy podkreślić, że skoro sama instytucja zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego lub wykonania określonych robót budowlanych stanowi wyjątek od reguły, jaką zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. jest obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, to wniesienie sprzeciwu przez organ architektoniczno-budowlany może mieć miejsce, a zarazem jest obowiązkiem organu, gdy wystąpi choćby jedna z kilku okoliczności wprost wymienionych w tej ustawie.
Nie jest sporne w niniejszej sprawie, że planowana przez inwestora inwestycja ma stanowić tymczasowy obiekt budowlany (tj. wolno stojący, nie związany trwale z gruntem, maszt antenowy wraz z urządzeniami technicznymi, systemem antenowym, modułami radiowymi oraz drogami kablowymi, wewnętrzną linią zasilającą od istniejącego na działce złącza kablowego). Zgodnie z art. 3 pkt 5 P.b. przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe.
Natomiast w myśl art. 29 ust. 1 pkt 7 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce - w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.
W ocenie orzekających w sprawie organów planowana przez inwestora inwestycja narusza przepisy obowiązującego planu miejscowego przyjętego na mocy uchwały nr XLVII/478/2022 Rady Gminy Krokowa z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Karwieńskie Błota I i II w gminie Krokowa (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2022 r. poz. 2024). Natomiast zdaniem skarżącej Spółki stanowisko organów jest nieprawidłowe z uwagi na utożsamianie pojęcia "zabudowa tymczasowa" z definicją "tymczasowego obiektu budowlanego", co prowadzi do błędnych wniosków o sprzeczności planowanej inwestycji z planem miejscowym.
Bezsporne jest, że działka nr [...] jest położona na obszarze oznaczonym symbolem "1.15.ZL" (karta terenu nr 8) o przeznaczeniu lasy. Obszar znajduje się w obrębie układu ruralistycznego wsi wpisanego do rejestru zabytków (strefa A-2), gdzie obowiązują ustalenia § 7 ust. 3 pkt 2, w którym w lit. f) wskazano: obowiązuje zakaz lokalizowania zabudowy tymczasowej (w tym na 120 dni). Wszelkie działania, w tym podziały i scalenia oraz gospodarka zielenią wysoką, na terenach rolniczych położonych w obrębie układu ruralistycznego wsi K. wymagają zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w postaci decyzji administracyjnej. W ust. 9 wskazano szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: zakaz modernizacji i powiększania kubatury istniejących na terenie 1.15.ZL budynków i zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Natomiast z ust. 12 wynika sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu: dopuszcza się użytkowanie istniejących na terenie 1.15.ZL budynków do momentu, kiedy zaczną stwarzać zagrożenie dla życia lub mienia ludzkiego – po upływie tego terminu nakazuje się ich rozbiórkę. Nie dopuszcza się budowy nowych obiektów tymczasowych.
Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że organy trafnie uznały, iż w okolicznościach niniejszej sprawy plan miejscowy na obszarze obejmującym przedmiotową działkę nie zezwala na zabudowę tymczasową czy obiekty tymczasowe rozumiane jako jakiekolwiek zagospodarowanie działki o charakterze tymczasowym. Zgodnie bowiem z § 4 planu miejscowego, który zawiera definicje terminów użytych w tym planie, przez zagospodarowanie tymczasowe należy rozumieć sposób wykorzystania i urządzenia terenu, a także sposób użytkowania obiektu inny niż przeznaczenie terenu, dopuszczone na czas określony tj. do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, zasady tymczasowego zagospodarowania określają ustalenia planu (pkt 13). Z kolei przez zakaz zabudowy rozumie się zakaz wszelkiej zabudowy, w tym zabudowy tymczasowej, w tym na okres do 180 dni (pkt 17).
Odnosząc się do stanowiska skarżącej dotyczącego wykładni ww. pojęć należy zauważyć, że oczywiste jest, iż reguły wykładni nakazują w pierwszej kolejności dekodowanie znaczenia danego pojęcia poprzez znaczenie nadane mu w języku. Jednakże brak definicji legalnej "zabudowy tymczasowej" nie oznacza obowiązku ścisłego posiłkowania się jedynie definicją pojęcia zabudowa ze słownika języka polskiego. Słownik ten odnosi się bowiem m.in. do pojęcia zabudowania/ budynku, lecz nie sposób przyjąć, że autor słownika odnosi się do definicji legalnej budynku, o której mowa w przepisach P.b., a które precyzyjnie rozróżniają typy obiektów budowlanych, w tym budynki. W konsekwencji, w ocenie Sądu, Wojewoda prawidłowo odniósł się do pojęcia obiektu, zamiast wąsko do pojęcia budynku. Jak słusznie bowiem zauważyła skarżąca, sporny maszt nie jest budynkiem, lecz obiektem (tymczasowym). Wykładnia wyżej wskazanych przepisów planu miejscowego prowadzi zaś do wniosku, że uchwałodawcy lokalnemu chodziło o zakaz wszelkiej zabudowy – w tym tymczasowej (zob. ww. § 4 pkt 17).
Z kolei w odniesieniu do zarzutu skarżącej, że organy naruszyły art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 733), dalej jako u.o.w.r.u. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).
Należy podzielić stanowisko, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej art. 46 u.o.w.r.u. nie może prowadzić do pominięcia zapisów planu, których treść jest jasna, precyzyjna i nie wymagająca jakichkolwiek interpretacji. Organy te są bowiem obowiązane do stosowania przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.) plan miejscowy jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym, który określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem (prawem miejscowym). Sąd podziela stanowisko Wojewody, zgodnie z którym plan miejscowy nie zakazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na całym obszarze planu, a jedynie na niektórych obszarach. W ocenie Sądu, takie ograniczenie jedynie na części obszaru objętego planem miejscowym, w dodatku o szczególnym charakterze (strefa A-2) nie stanowi o naruszeniu art. 46 u.o.w.r.u.
Jednocześnie podkreślić należy, że istotą ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala zatem na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami tej ustawy. Wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń wymaga uwzględnienia i wyważenia różnorakich istotnych wartości i interesów, w tym interesów indywidualnych (m.in. przedsiębiorców telekomunikacyjnych i właścicieli nieruchomości) oraz interesu publicznego, który mieści w sobie nie tylko racje ładu przestrzennego, ale i konieczność zapewnienia możliwości budowy infrastruktury technicznej na potrzeby łączności publicznej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2024 r., sygn. IV SA/Po 581/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak zauważył jednakże NSA, powołany przepis nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (zob. wyrok z dnia 8 maja 2024 r., sygn. II OSK 350/24, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem skarżącej Spółki zawartym w piśmie z dnia 28 października 2024 r. oraz wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez organ.