II SA/Gd 108/21

II SA/Gd 108/21 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2021-09-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-02-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska
Jacek Hyla /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2882/21 - Wyrok NSA z 2024-10-03
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 293
art. 56, art. 53 ust. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak, Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska, Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze skargi A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 grudnia 2020r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r., nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 21 września 2020 r. nr [..] o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 4 stycznia 2019 r. inwestor A. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [..], położonej w S., gm. S. We wniosku wskazano, iż inwestycja obejmuje budowę wieży wolnostojącej o wysokości 62m n.p.t., zaś wyposażenie stacji będą stanowić: instalacja radiokomunikacyjna, składająca się z anten nadawczych i radiolinii oraz urządzeń sterujących posadowionych u podstaw wieży. W załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" ze stycznia 2019 r. dookreślono, iż na wieży umieszczone zostaną trzy anteny sektorowe na trzech azymutach (340°, 110° i 220°). Każda z anten sektorowych może mieć moc EIRP (równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny) w przedziale 1000<2000W, zaś planowany tilt, czyli dopuszczalne pochylenie wiązki promieniowania anteny, został wyznaczony na 0° i 6°. Inwestor załączył także "Analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych 0,1 w/m2" (ze stycznia 2019r.), gdzie dookreślono, że każda ze w/w anten działa w paśmie UMTS 900 MHz i ma moc EIRP równą 1974W. Inwestor określił również konkretny typ anten, tj. ADU4518R7.
Decyzją z dnia 9 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej przedsięwzięcia, powołując się na brak określenia wielkości rzeczywistego pola elektromagnetycznego przy skumulowaniu oddziaływania anten istniejących na stacji bazowej na działce nr [..] oraz wszystkich projektowanych na działce nr [..], co uniemożliwia ocenę wpływu stacji na zdrowie ludzi, naruszając art. 52 ust. 2 pkt 2c ustawy 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2020 r., poz. 293 ze zm.), dalej powoływanej jako u.z.p.p.
Decyzją z dnia 8 czerwca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Wójt Gminy po ponownym rozpatrzeniu sprawy w uzasadnieniu decyzji z dnia 21 września 2020 r. wskazał, że w dniu 17 lipca 2020 r. Inwestor nadesłał dokumentację dotyczącą planowanej inwestycji, obejmującą "Kwalifikację przedsięwzięcia" z lipca 2020 r. oraz "Analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. (Dz.U, 2019, poz. 2448)" z lipca 2020r.
Wezwaniem z dnia 31 lipca 2020r., organ I instancji zobowiązał Inwestora do uzupełnienia lub wyjaśnienia wniosku poprzez wskazanie obszaru oddziaływania w postaci gęstości pola elektromagnetycznego przy uwzględnieniu działania wszystkich urządzeń lokalizowanych na stacji bazowej, w tym także anten radioliniowych. Zobowiązano także do przedłożenia dokumentacji tekstowej i graficznej, przedstawiającej wielkość rzeczywistego pola elektromagnetycznego przy skumulowanym oddziaływaniu wszystkich anten istniejących na stacji bazowej na działce nr [..] oraz wszystkich projektowanych na działce nr [..], z uwzględnieniem mocy kolejnej stacji bazowej wnioskowanej do lokalizacji na działce nr [..] w S.
W odpowiedzi na wezwanie organu Inwestor przy piśmie z dnia 19 sierpnia 2020 r., załączył dokument pt. "Analiza występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U, 2019, poz. 2448) z lipca 2020 r. ze wskazaniem, iż uwzględnia on działanie anten radioliniowych. Dodatkowo Inwestor wyjaśnił, iż postępowanie w sprawie lokalizacji stacji bazowej na działce nr [..] zostało zakończone decyzją odmowną, która następnie została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a Inwestor nie złożył w tej sprawie skargi. Dodał w konkluzji, iż stacja bazowa na terenie tej działki nie powstanie i bezpodstawne jest badanie skumulowanego oddziaływania wszystkich anten planowanych na stacji bazowej, co do której postępowanie administracyjne zostało zakończone.
W ocenie organu I instancji przedstawiona dokumentacja nie daje czytelnej odpowiedzi czy inwestycja będzie zagrażać zdrowiu ludzi, gdyż podane dane są wyrywkowe i nie można ich porównać z wartościami granicznymi podanymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Ponadto dokumentacja nie zawiera danych dotyczących wielkości rzeczywistego pola elektromagnetycznego przy skumulowanym oddziaływaniu wszystkich anten istniejących na stacji bazowej na działce nr [..] oraz nie przedstawia oddziaływania skumulowanego wszystkich anten istniejących na działce nr [..] i projektowanych na działce nr [..] w S. Zatem braki te uniemożliwiają ocenę wpływu planowanej stacji bazowej na zdrowie ludzi, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 2c u.p.z.p.
Od powyższej decyzji inwestor A. wniosła odwołanie.
Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 grudnia 2020 r. wskazało, że we wniosku inicjującym postępowanie inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Inwestor zobowiązany jest także podać wszystkie parametry techniczne, które decydują o wpływie inwestycji na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.z.p.p. ). Na podstawie tych parametrów technicznych organ lokalizacyjny dokonuje normatywnej kwalifikacji inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko, a więc ustala, czy zalicza się ona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ lokalizacyjny musi bowiem zbadać, czy w sprawie istnieje wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Ustalenie to jest konieczne ze względu na to, by w decyzji lokalizacyjnej właściwie zostały określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji, zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Prowadzący postępowanie lokalizacyjne organ administracji nie może zatem oprzeć się jedynie na oświadczeniu inwestora, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i zaniechać dokonania własnych ustaleń co do kwalifikacji spornej inwestycji w kontekście konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym procesu inwestycyjnego, a jej wydanie wymaga wyjaśnienia, czy na danym terenie jest dopuszczalna zabudowa określonego rodzaju, czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi oraz na jakich warunkach może być realizowane.
Stosownie do treści art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. - Dz.U. z 2020r., poz. 283 ze zm., zwanej dalej u.i.ś.) uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Zatem dla oceny, czy dla inwestycji wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, istotne jest, czy inwestycja ta zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
O kwalifikacji prawnej poszczególnych przedsięwzięć stanowi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 71), zwane dalej rozporządzeniem. Inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi przedsięwzięcie, które może zostać zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia) lub też mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia). Z przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, decydujących o wpływie na środowisko, należą w szczególności: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, ich liczba anten, moc promieniowania poszczególnych anten, a także emisja pola elektromagnetycznego oraz odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a więc konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Zatem dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji wobec miejsc dostępnych dla ludności pozwala na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru.
Przed wydaniem decyzji organ lokalizacyjny winien zbadać charakter planowanej inwestycji, poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Jeżeli organ lokalizacyjny poweźmie wątpliwości co do kompletności wniosku lub prawdziwości danych w nim przedstawionych, winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku i wyjaśnienia przedstawionych w nim informacji.
Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia.
Kolegium wskazało na orzecznictwo sądów administracyjnych, które stanowi że w kwestii dokonania kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko albo mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia.
Kolegium podkreśliło przy tym, że z uwagi na planowaną instalację jednej anteny sektorowej na każdym z trzech sektorów, nie podlega ustaleniu skumulowane oddziaływanie anten (odmiennie niż w przypadku instalowania np. trzech anten sektorowych na każdym z trzech sektorów). Mimo tego, zdaniem Kolegium, dla celów dokonania oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia organ I instancji słusznie wskazał, iż Inwestor winien wskazać obszar oddziaływania w postaci gęstości pola elektromagnetycznego przy uwzględnieniu działania wszystkich urządzeń zlokalizowanych na projektowanej stacji bazowej, w tym także anten radioliniowych. Anteny te bowiem zostały wyłączone wprost przy dokonywaniu kwalifikacji przedsięwzięcia przez przepisy rozporządzenia. Nie odnosi się to natomiast do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. nr 192, poz. 1883) ani do obowiązującego od 1 stycznia 2020r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pole elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Dla przeprowadzenia analizy rzeczywistego, przestrzennego rozkładu pola elektromagnetycznego o gęstości mocy ponadnormatywnej, a nie hipotetycznej osi wiązki głównej, konieczne jest uwzględnienie wszystkich anten - zarówno sektorowych, jak i radiolinii.
Kolegium stwierdziło, że z załączonej do pisma z dnia 19 sierpnia 2020 r. Analizy wynika, iż zachodzi możliwość kumulacji mocy promieniowania anteny sektorowej na azymucie 340° oraz anteny radioliniowej na azymucie 328°.
Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 243/18, w którym wskazano, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów powołanych do ochrony środowiska jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Stosownie bowiem do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten jednoznacznie przewiduje sumowanie parametrów przedsięwzięcia, którego dotyczy postępowanie administracyjne.
Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniami Inwestora o zbyt dużej odległości pomiędzy stacjami. Organ I instancji był uprawniony do dokonania własnej oceny w zakresie możliwej bądź nie kumulacji oddziaływań obu stacji. W ocenie Kolegium przedłożone przez Inwestora dokumenty nie są wystarczające dla dokonania pełnej oceny w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. Przyczynę odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji stanowi nieprzedłożenie przez inwestora zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko. Brak pełnej dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji nie pozwolił zdaniem Kolegium na dokonanie pełnej oceny, czy zamierzenie może zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W takiej sytuacji zachodzi brak możliwości prawidłowej oceny charakteru inwestycji i zakresu oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy z wniosku inwestora w świetle przepisów art. 54 i 56 u.p.z.p.
A. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie następujących przepisów:
1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie przedstawiła prawidłowego i kompletnego materiału dla oceny wniosku;
2. art. 52 ust. 2, w zw. z art. 53 i art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że informacje zawarte we wniosku skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia;
3. przepisu § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Kolegium, że wskazane przepisy, mogą stanowić podstawę do sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt Rozporządzenia, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu, ani tym bardziej sumowaniu parametrów na podstawie § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 rozporządzenia;
4. § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 Rozporządzenia - poprzez narzucenie przez Organy konieczności zbadania parametrów, które nie są przewidziane w rozporządzeniu, w szczególności uwzględnienia kumulowania promieniowania urządzeń skarżącej nie znajdujących się w ramach zakładu/działki/obiektu na jakim planowana jest inwestycja;
5. art. 71 i 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - w zw. z § 2 ust 1 pkt 7 oraz § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia - poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżącą obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie tej działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja skarżącej.
Skarżąca podkreśliła, że postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone jest od prawie 2 lat. Zarzuciła organom niezrozumienie na czym polega przedmiotowa inwestycja. Przedmiotowy wniosek dotyczy inwestycji na działce [..]. w skład której wchodzą 3 anteny, po jednej antenie na sektor. Natomiast organy nałożyły na skarżącą obowiązek pokazania wspólnego oddziaływania inwestycji na działce [..], która jest objęta niniejszym wnioskiem oraz inwestycji objętej wnioskiem w zakresie innej konfiguracji, który nie jest przedmiotem żadnego postępowania i na działce [..] objętej innym wnioskiem skarżącej. Organy domagają się pokazania wspólnego oddziaływania kilku przedsięwzięć tego samego podmiotu, objętych innymi wnioskami, z których tylko jeden jest procedowany przez skarżącą. Skarżąca zamierza zrealizować tylko jedną inwestycje, na działce [..]. w zakresie określonym tylko przedmiotowym wnioskiem.
Wskazano, że przedmiotowe zamierzenie polega na instalacji po jednej antenie na każdym sektorze oraz jednej antenie radioliniowej. W konsekwencji nie ma podstaw do kumulowania mocy. Skarżąca nie zgodziła się z interpretacją przepisów wprowadzającą konieczność kumulacji mocy anten. Jednak kierując się orzecznictwem sądów administracyjnych, przedłożono Wójtowi Gminu Analizę przedstawiająca łączne skumulowanie oddziaływania mocy wszystkich anten.
Skarżąca nie zgodziła się z dokonaną przez organ interpretacją § 2 ust 1 pkt 7, § 3 ust 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia. Nie można uznać bowiem za prawidłowe twierdzenie że, powyższy przepis przy rozpatrywaniu wniosku miałby być jakoby podstawą do sumowania parametrów anten sektorowych, gdyż brzmienie przepisu wprost mówi: - przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Skarżąca podkreśliła, że obowiązujące przepisy materialne, w szczególności § 2 ust. 7 i § 3 ust. 8 rozporządzenia nakazują kwalifikować przedsięwzięcie z uwzględnieniem określonych parametrów. W szczególności należy wziąć pod uwagę rodzaj inwestycji (instalacje radiokomunikacyjne), o określoną częstotliwość (od 0,03 MHz do 300 000 MHz), dla której równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż określona wartość podana w watach (W), oraz odległości od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis jest jednoznaczny i odnosi się do wiązki związanej z pojedyncza anteną i wiązki promieniowania w osi głównej tej anteny. Przepisy nie przewidują innego rodzaju pomiarów, w szczególności kumulowania sąsiadujących ze sobą anten na tym etapie postępowania.
Żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, a w konsekwencji na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałby sumowania mocy. Nie ma innej możliwości dokonania pomiarów, niż te które zostały dokonane teoretycznie, w oparciu o dokumentację przedłożoną do dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Skarżąca zaznaczyła, że anteny zamocowane na maszcie telekomunikacyjnym są skierowane w różnych kierunkach w celu lepszego pokrycia terenu. Sygnały o różnej częstotliwości nie nakładają się, a więc nie dochodzi do wzmocnienia.
Odnosząc się do zarzutu braku weryfikacji przez organ administracji, czy może wystąpić sumowanie parametrów przedsięwzięcia, skarżąca zwróciła uwagę, że parametry wskazane we wniosku o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej mają charakter teoretyczny. Zamierzenie budowlane związane z instalacją anten telekomunikacyjnych nie podlega tylko przepisom rozporządzenia. Prawo ochrony środowiska w art. 122a pkt 1) w zw. z art. 122 w zw. z ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska wskazuje, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia. Natomiast Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określa szczegółowe zasady dokonywania tych pomiarów. Po zrealizowaniu zamierzenia przedsięwzięcie skarżącej będzie podlegać badaniu, czy faktycznie nie są przekroczone dopuszczalne normy, a wyniki tych badań są weryfikowane przez organy administracyjne. Doniosłość powyższych możliwości organów była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w przytoczonym wyroku - II OSK 1448/15 – "przepisy te po pierwsze zobowiązują do dokonywania pomiarów w momencie uruchomienia stacji bazowej telefonii komórkowej, ponadto umożliwiają przeprowadzenie takiej kontroli w każdym czasie i bez uprzedzenia inwestora. Zważywszy na fakt, że w momencie planowania inwestycji budowy stacji bazowej telefonii komórkowej ustalenia co do emisji pola elektromagnetycznego mają charakter teoretyczny, to właśnie opisane powyżej przepisy dotyczące kontroli oddziaływania wykonanej już stacji mają pierwszorzędne znaczenie z punktu widzenia szeroko rozumianej ochrony środowiska...".
Według skarżącej zastosowania nie może mieć także § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia, co wynika z orzecznictwa sądowo administracyjnego. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2013, sygn. akt: II OSK 1421/12, stwierdzono, że regulacja ta przesądza iż na etapie kwalifikacji przedsięwzięcia nie podlegają zsumowaniu moc anten sektorowych i radiolinii a także nie uwzględnia się kumulacji pola elektromagnetycznego jak to uważa skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że równoważną moc promieniowania ustala się dla pojedynczej anteny także w sytuacji gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się inna tego typu instalacja. Takiego stanowiska Sądu nie może zmienić zapis § 3 ust. 2 pkt 3 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nie osiągające progów określonych w ust. 1, jeśli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Zatem przepis ten przewiduje konieczność ustalenia skumulowanego promieniowania elektromagnetycznego jedynie w sytuacji gdy na terenie zakładu lub obiektu jest realizowane lub już jest zrealizowane takie samo przedsięwzięcie. Wobec tego także i ten przepis nie nakazuje ustalania skumulowanego promieniowania dla anten sektorowych w ramach tego samego przedsięwzięcia".
Skarżąca nie zgodziła się również z twierdzeniem Kolegium jakoby kwestia, czy dla wnioskowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko pozostawała zagadnieniem pierwotnym warunkującym w ogóle byt postępowania lokalizacyjnego. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie tej działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja skarżącej, nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z treścią art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 283 z późn. zm.), zwanej dalej u.i.ś. uzyskanie decyzjo o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazana wyżej ustawa zawiera normę kompetencyjną (art. 60) na podstawie której Rada Ministrów zobligowana była określić w drodze rozporządzenia m.in. 1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - a zatem takie rodzaje przedsięwzięć, które wymagać będą uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem dopiero spełnienie przesłanek określonych w powołanym rozporządzeniu - tj. Rozporządzenia o znaczącym oddziaływaniu - może skutkować przyjęciem, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesłanki te w niniejszej sprawie nie wystąpiły.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia organów administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona w tak zakreślonych granicach sądowa kontrola legalności w niniejszej sprawie doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na terenie działki nr [..] w miejscowości S. nie narusza ani prawa materialnego ani procesowego w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uszczegółowienie tej regulacji następuje w art. 50 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Przedmiot sprawy administracyjnej określa podmiot składający wniosek, czyli inwestor, czyniąc zadość wymogom określonym w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c) u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Zgodnie z art. 52 ust. 3, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków.
Art. 56 u.p.z.p. stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa na podstawie uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli nie stwierdzi niezgodności zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, to obowiązany jest wydać decyzję zgodną z żądaniem inwestora, natomiast może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej.
Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma więc obowiązek dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Wynika to z art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Jednocześnie pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy u.p.z.p., o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Dotyczy to także obowiązku uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej, jeżeli ta wymagana jest dla planowanego przedsięwzięcia.
Zauważyć przy tym należy, że stosownie do art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.), zwanej dalej u.i.ś., uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę, obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego względu postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem wskazanej powyżej zasady prawdy obiektywnej.
Procedura związana z ustalaniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, wymaga, aby w pierwszej kolejności inwestor scharakteryzował szczegółowo parametry techniczne swojego zamierzenia i wskazał dane charakteryzujące jego wpływ na środowisko, a organ poddał je ocenie pod względem oddziaływania inwestycji na środowisko. Organ wydający decyzję lokalizacyjną w odniesieniu do stacji bazowej telefonii komórkowej powinien sprawdzić, czy decyzja ta nie powinna być poprzedzona decyzją środowiskową, ustalając charakterystyczne parametry techniczne determinujące wpływ projektowanego przedsięwzięcia na środowisko i nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza rodzaj i liczbę anten, moc ich promieniowania, wysokość ich zawieszenia i kierunek emisji. Organy powinny zatem zweryfikować przedmiot i zakres projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. Obowiązek przedłożenia decyzji środowiskowej jest uzależniony od kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia, której można dokonać tylko wówczas, gdy znane są wszystkie niezbędne parametry techniczne przedsięwzięcia i dane mające wpływ na środowisko, które inwestor powinien scharakteryzować we wniosku, zgodnie z wymogami art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p.
Wójt Gminy wezwał inwestora do uzupełnienia lub wyjaśnienia wniosku poprzez wskazanie obszaru oddziaływania w postaci gęstości pola elektromagnetycznego przy uwzględnieniu działania wszystkich urządzeń lokalizowanych na stacji bazowej, w tym także anten radioliniowych. Ponadto inwestor winien przedłożyć dokumentację tekstową i graficzną, przedstawiającą wielkość rzeczywistego pola elektromagnetycznego przy skumulowanym oddziaływaniu wszystkich anten istniejących na stacji bazowej na działce nr [..] oraz wszystkich projektowanych na działce nr [..], z uwzględnieniem mocy kolejnej stacji bazowej wnioskowanej do lokalizacji na działce nr [..] w S.
W przesłanej przez inwestora, w odpowiedzi na powyższe wezwanie analizie nie zawarto określenia kumulacji oddziaływania anten planowanych na stacji bazowej objętej wnioskiem i tych, które istnieją lub są projektowane na działce nr [..] w S. Brak w analizie także informacji dotyczącej ewentualnego wpływu pola emitowanego przez radiolinię na gęstość pola elektromagnetycznego emitowanego przez anteny sektorowe, zaplanowane na stacji bazowej będącej przedmiotem wniosku.
W tym miejscu należy wskazać, że ustalenie, czy dana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko następuje w oparciu o dokumentację projektową, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 71), zwanego dalej rozporządzeniem. Znajduje ono zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na przepis intertemporalny § 4 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) nakazujący stosowanie przepisów poprzednio obowiązujących w postępowaniach wszczętych przed wejściem w życie tego rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 20 000 W
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Z kolei, w myśl § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu jest realizowana lub została zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.
Zgodnie z treścią przywołanych przepisów rozporządzenia należy stwierdzić, że w procesie kwalifikacji przedsięwzięcia jako mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (wymagającego decyzji "środowiskowej") nie należy uwzględniać pola elektromagnetycznego emitowanego przez radiolinię.
W postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego organ administracji w odniesieniu do aspektów środowiskowych sprawuje kontrolę wstępną według kryteriów kwalifikacji przedsięwzięcia jako "mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" określonych w powołanym wyżej rozporządzeniu.
Od kontroli tej należy odróżnić etapy kontroli środowiskowej, techniczno-projektowej oraz kontroli następczej instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pola elektromagnetyczne. Te etapy kontroli opierają się na badaniu rzeczywistego oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, dla którego obowiązujące normy określa obecnie rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r. poz. 2448). Rozporządzenie to wyznacza bezwzględnie obowiązujący normatyw - dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych i dopiero one mają charakter "techniczny" w tym znaczeniu, iż w przypadku gdyby była wymagana decyzja środowiskowa, to na etapie jej wydawania, a gdyby nie była wymagana, to na etapie pozwolenia na budowę, organ administracji w oparciu o zgromadzoną dokumentację, w tym w szczególności projekt budowlany, dokonuje sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy.
Skoro zatem z zakresu kontroli wstępnej opartej na kryteriach kwalifikacji konkretnego przedsięwzięcia jako "przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko" prawodawca wyłączył pole elektromagnetyczne emitowane przez radiolinię, to przyjąć należy, że naruszeniem prawa było wezwanie inwestora do wykazania parametrów związanych z radiolinią.
Powyższa wada skierowanego do inwestora wezwania nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro w pozostałym zakresie było ono w pełni .uzasadnione.
Aby bowiem ocenić, czy cała inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko dla poszczególnych anten, ale też całego przedsięwzięcia – promieniowanie anteny to bowiem emitowane przez nią pole elektromagnetyczne, które może podlegać kumulacji. Przedsięwzięcie składające się z wielu anten może więc doprowadzić do nakładania się pół elektromagnetycznych, a więc dopiero po zsumowaniu parametrów wszystkich anten możliwa jest ocena, czy może ono znacząco oddziaływać na środowisko, zawsze czy też potencjalnie. Zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących to przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Zdaniem Sądu, takie rozumienie przepisów rozporządzenia ma swoje uzasadnienie w upoważnieniu ustawowym do jego wydania. Rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 60 u.i.ś., który stanowi, że Rada Ministrów, uwzględniając możliwe oddziaływanie na środowisko przedsięwzięć oraz uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, określi, w drodze rozporządzenia:
1) rodzaje przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) rodzaje przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
Celem i istotą rozporządzenia jest zapobieganie negatywnemu wpływowi inwestycji na środowisko, co pozwala wywieść, że akt ten oparty jest na zasadzie przezorności, uregulowanej w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.), zwanej dalej p.o.ś. Zgodnie z art. 6 ust. 2 p.o.ś., kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest podejmowaniem działalności, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Według zasady przezorności dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy możliwość jego znaczącego oddziaływania na środowisko nie została jeszcze w pełni, naukowymi metodami, dowiedziona i wykazana. Stosowanie zasady przezorności w odniesieniu do przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej pozwala zapobiegać znaczącym oddziaływaniom takiego przedsięwzięcia na środowisko. Treść zasady przezorności określają dwa pojęcia: ryzyko i niepewność, które dotyczą mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko, które nie jest jeszcze w pełni rozpoznane. Zasada przezorności powinna być stosowana przy kwalifikacji przedsięwzięć, których realizacja oparta jest na parametrach niepewnych pod względem ich wystąpienia. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko powinien być nałożony na inwestora w przypadku niepewności wiedzy dotyczącej mogącego wystąpić znaczącego oddziaływania na środowisko w związku z realizacją przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., II OSK 559/18)
Mając więc na uwadze zarówno wymogi art. 52 ust. 2 u.p.z.p., jak i regulacje rozporządzenia należy stwierdzić, że promieniowanie elektromagnetyczne emitowane przez anteny sektorowe stacji bazowej stanowi główny czynnik odziaływania instalacji telekomunikacyjnych na środowisko, a co za tym idzie i kryterium rozstrzygające o zaliczeniu ich do kategorii przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko, podlegających ocenie. Organ wydający decyzję lokalizacyjną jest zobowiązany do zweryfikowania przedmiotu i zakresu projektowanej inwestycji, również poprzez zbadanie tych jej cech, które mają znaczenie dla klasyfikacji tego rodzaju zamierzeń jako przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko. W szczególności zaś, dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko, konieczne jest dokładne określenie parametrów nie tylko poszczególnych anten, ale także i całego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., II OSK 1019/18; z dnia 9 października 2019 r., II OSK 2792/17).
Przepis §3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma również zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam lub inny podmiot (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. II SA/Po 523/18.
Istotne znaczenie w kontekście przytoczonego przepisu ma możliwość kumulowania się oddziaływań na środowisko pochodzących z poszczególnych inwestycji, o identycznym profilu. Z tego względu dla oceny dokonywanej na gruncie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia nie ma znaczenia fakt, czy inwestorem jest ten sam czy inne podmioty. Z punktu widzenia oddziaływania pola elektromagnetycznego nie ma najmniejszego znaczenia, czy ewentualna kumulacja wiąże się z funkcjonowaniem stacji bazowych należących do jednego czy większej liczby inwestorów.
Pojęcie zakładu zostało zdefiniowane w przepisie art. 3 pkt 48 p.o.ś. Zgodnie z jego treścią przez "zakład" należy rozumieć jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Dokonując kwalifikacji pojęcia prawnego "zakład" należy uwzględniać wykładnię celowościową przez pryzmat wymagań ochrony środowiska.
Należy w pełni podzielić argumentację przedstawioną w szeregu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach ( m.in. wyrok z dnia 1 lipca 2020r. II SA/Ke 238/20), w których wskazano, że obowiązująca aktualnie u.i.ś. jest wynikiem transpozycji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz.U. L 175 z 5.7.1985, str. 40), której wersję ujednoliconą stanowi dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/EU z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywoływanych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, s. 1) – tzw. dyrektywa EIA. W preambule tej ostatniej dyrektywy podniesiono, że na podstawie art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej polityka Unii w dziedzinie środowiska oparta jest na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji. Zgodnie z art. 2 ust. 1 dyrektywy państwa członkowskie przyjmują wszystkie niezbędne środki, aby zapewnić podleganie przedsięwzięć mogących powodować znaczące skutki w środowisku, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, wymogowi uzyskania zezwolenia na inwestycję i oceny w odniesieniu do ich skutków na środowisko, przed udzieleniem zezwolenia.
W przytaczanym przez WSA w Kielcach orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wskazuje się, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. wyrok Trybunału z 11 lutego 2015 r. w sprawie C-531/13 w postępowaniu Marktgemeinde Straßwalchen i in./Bundesminister für Wirtschaft, Familie und Jugend).
Trybunał wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.
Z kolei w sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) stwierdzono, że bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny.
Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1165/17, stwierdził, że sądy administracyjne powinny dokonać wykładni prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Jest to obowiązek skierowany nie tylko do sądów krajowych, ale również do organów administracji. Poprzez stosowanie wykładni prowspólnotowej, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, że dla oceny potencjalnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia (w tym pojęcia zakładu lub obiektu, a także kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami), co dążenie do realizacji celów powołanej dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko. Z tego względu poszczególne inwestycje na danym terenie nie mogą być oceniane w oderwaniu od pozostałych. Ich skutki wywierane na środowisko będą bowiem wynikiem tożsamych przedsięwzięć funkcjonujących na niewielkim obszarze.
Bezspornie na terenie miejscowości S., na nieruchomości położonej w pewnej (bliżej nieokreślonej) odległości od działki nr [..] istnieje stacja bazowa telefonii komórkowej. Zbudować kolejną stację zamierzała także skarżąca spółka. Z oświadczeń skarżącej spółki wynika jednak, że z inwestycji tej zrezygnowała. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania prawne oparte na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej związane z koniecznością zapobiegania obchodzeniu przepisów ochrony środowiska, bez względu na to, jaki podmiot jest właścicielem istniejącej stacji bazowej, koniecznym jest wyjaśnienie kwestii ewentualnej kumulacji promieniowania elektromagnetycznego, którego źródłem będą anteny objęte zamierzoną inwestycją i promieniowania pochodzącego z anten już istniejących. Jedynie taka interpretacja pojęcia "zakładu" definiowanego w art. 3 pkt 48 p.o.ś. pozwala na urzeczywistnienie celu powołanych wyżej regulacji prawa unijnego i krajowego. Jeśli odległość pomiędzy tymi stacjami wykluczałaby możliwość kumulacji pola elektromagnetycznego, to informacja taka powinna także znaleźć się w przedłożonej przez inwestora dokumentacji. W tym celu słusznie organ I instancji zwrócił się do skarżącej spółki o przedstawienie stosownych danych.
Natomiast potwierdzeniem rzeczywistej rezygnacji inwestora z zamiaru inwestycyjnego może być jedynie prawomocność decyzji odmownej (ewentualnie umarzającej postępowanie) - kończącej postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [..]. Informacji o takim statusie decyzji w aktach administracyjnych brak. Jeśli jednak nawet decyzja ta byłaby prawomocna w dacie skierowania do inwestora wezwania o przedłożenie dokumentów, to uchybienie to nie miałoby znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, skoro żądanie organu co do uzupełnienia dokumentacji w zakresie dotyczącym kumulacji oddziaływania z istniejącymi już w sąsiedztwie stacjami bazowymi było w pełni uzasadnione.
Dopiero uzupełnienie dokumentacji w zakresie dotyczącym ewentualnej kumulacji oddziaływania podobnych przedsięwzięć zlokalizowanych na położonych w sąsiedztwie nieruchomościach pozwoliłoby na stwierdzenie, czy lokalizacja wnioskowanej inwestycji celu publicznego wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Skoro tak, to nieprzedłożenie stosownej analizy odnoszącej się do powyższej kwestii musiało spowodować odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzonej przez skarżącą spółkę inwestycji.
W tym stanie sprawy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a jak w sentencji wyroku.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoznania sprawy stanowił, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020r. Z uwagi na panujący stan epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym strony zostały powiadomione.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.