II SA/Gd 1078/24

II SA/Gd 1078/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący/
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Odpady
Sygn. powiązane
III OSK 991/25 - Postanowienie NSA z 2025-06-26
Skarżony organ
Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 41 ust. 1
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. H-Z na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku z dnia 23 sierpnia 2024 r., nr 79/2024 w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania przepisów ochrony środowiska oddala skargę.
Uzasadnienie
M. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ) z 23 sierpnia 2024 r. nr 79/2024.
Zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wobec skarżącej, Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w Słupsku przeprowadził w okresie od dnia 12 czerwca 2024 roku do dnia 16 lipca 2024 roku kontrolę względem przestrzegania przepisów o ochronie środowiska, w miejscu prowadzenia działalności pod adresem [...]. Na działce tej skarżąca prowadziła działalność w zakresie gospodarki odpadami pn. [...]. Działalność ta polega na kompostowaniu odpadów. Skarżąca posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów w procesie R3 i R12, udzielone decyzją Starosty Lęborskiego nr OŚ.6233.5.2023.DCH z dnia 3 sierpnia 2023 r.
Podczas kontroli stwierdzono m.in., że na terenie kompostowni oprócz kompostowania odpadów prowadzona jest działalność w zakresie przetwarzania odpadów poprzez wykorzystanie zużytych opon na pryzmie kompostowej bez zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a także magazynowanie odpadów zużytych opon, przeznaczonych do przetworzenia, na płycie kompostowej, gdzie może być prowadzony wyłącznie proces kompostowania. Odpady zużytych opon o kodzie 16 01 03 były przetwarzane na pryzmie kompostowej w procesie R11 - Wykorzystywanie odpadów uzyskanych w wyniku któregokolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R10 oraz na płycie kompostowej w procesie R13 Magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów). Oba procesy były prowadzone bez zezwolenia, o jakim mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
W części utwardzonego placu, tuż przy ogrodzeniu stwierdzono magazynowanie odpadów obornika o kodzie 02 01 06, przeznaczonego do kompostowania.
Zgodnie z zeznaniem pełnomocnika skarżącej W. Z., przetwarzanie odpadów w ww. sposób miało na celu obciążenie pryzmy kompostowej i zapobieganie rozwiewaniu plandeki przykrywającej pryzmę kompostową. Zużyte opony zostały pozyskane od osób fizycznych, nie ma dokumentów ich nabycia.
W protokole kontroli odnotowano również brak prowadzenia ewidencji kompostowanych odpadów.
W toku kontroli W. Z. wyjaśnił, że cyt. "Do kompostowni nie były kierowane odpady w rozumieniu ustawy o odpadach, w związku z tym nie była prowadzona ewidencja odpadów. Na pryzmę kompostową jak do tej pory trafiła biomasa w postaci odchodów, słoma, zwłoki zwierząt, które poniosły śmierć w inny sposób niż przez ubój oraz inne niebędące niebezpiecznymi naturalne substancje pochodzące z produkcji zwierzęcej. Wszystkie te produkty, które trafiły do kompostowni są wyłączone ze stosowania ustawy o odpadach. Działalność skierowana jest także na przyjmowanie odpadów od wytwórców odpadów, np. odpadowa tkanka zwierzęca np. z zakładów przetwórstwa żywności, odpady z gospodarki leśnej, rybołówstwa, surowce i produkty nienadające się do spożycia, czy odpady spożywcze przeterminowane albo kuchenne ulegające biodegradacji. Powyższe odpady nie były jeszcze przyjmowane. Nie były przetwarzane odpady jak do tej pory po kompostowaniu. W wyniku kompostowania nie zostały wytworzone jeszcze żadne odpady".
Organ stwierdził, że kompostowane do tej pory odchody, słoma, zwłoki zwierząt - stanowią odpady odpowiednio o kodach: 02 01 06 Odchody zwierzęce, 02 01 03 Odpadowa masa roślinna, 02 01 82 Zwierzęta padłe i ubite z konieczności. Wyłączenie art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach obejmuje biomasę w postaci: odchodów podlegających przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009", oraz słomy - wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Kompostowanie odchodów i słomy jest innym działaniem niż bezpośrednie zastosowanie w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy. W związku z tym obornik i słomę należy traktować jako odpady, które powinny być określane odpowiednio kodem 02 01 06 Odchody zwierzęce i 02 01 03 Odpadowa masa roślinna.
Ponadto wyłączenie (art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach) obejmuje produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, do których stosuje się rozporządzenie (WE) nr 1069/2009, ale z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi m.in. do wykorzystania w kompostowni. Powyższe oznacza, że padłe sztuki drobiu kompostowane w kompostowni odpadów należy klasyfikować jako odpady o kodzie 02 01 82 Zwierzęta padłe i ubite z konieczności.
W przypadku przetwarzania powyższych odpadów przez przedsiębiorcę, należy uzyskać zezwolenie na odzysk odpadów w procesie R3 (kompostowanie).
Skarżąca uzyskała zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodach: 02 01 06 Odchody zwierzęce, 02 01 03 Odpadowa masa roślinna. Natomiast nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 02 01 82 Zwierzęta padłe i ubite z konieczności. Jako posiadacz odpadów o kodach: 02 01 06, 02 01 03 i 02 01 82 (przetwarzający te odpady), powinna prowadzić ich ewidencję.
Z ustaleń kontroli wynika, że M. H. była zarejestrowaną w BDO - w zakresie siedziby w L., lecz nie z własnej winy, nie posiadała wpisu dla miejsca prowadzenia działalności pod adresem [...], gdzie przetwarza odpady. Tym samym nie miała technicznej możliwości spełnienia obowiązku prowadzenia ewidencji przetwarzanych odpadów. W toku kontroli powyższe miejsce prowadzenia działalności zostało wpisane do BDO, ale podmiot nie zaprowadził ewidencji przetwarzanych odpadów o kodach: 02 01 02 (t.j. skorupki jaj), 02 01 03 (tj. słoma), 02 01 06 (tj. obornik), 02 01 82 (tj. padłe sztuki drobiu), 16 01 03 (tj. zużyte opony). W toku kontroli podmiot zaprzestał przetwarzania odpadów o kodzie 16 01 03 (zużyte opony). Obowiązek prowadzenia ewidencji odpadów dotyczył wszystkich wymienionych odpadów. Prowadzenie ewidencji odpadów było możliwe dopiero od lipca 2024 r., tj. gdy do BDO zostało wprowadzone miejsce prowadzenia działalności pod adresem [...].
Ponadto z ustaleń kontroli nr [...] wynika, że P. R. przekazał odpady z pożaru budynku inwentarskiego do [...], na dowód czego okazał karty przekazania odpadów nr [...] i [...] z dnia 11.12.2023 r. Karty te dotyczyły przekazania odpadów o kodach odpowiednio: 02 01 06 - Odchody zwierzęce i 02 01 02 - Odpadowa tkanka zwierzęca, okazano też fakturę nr [...] dotyczącą przekazania tych odpadów. Zgodnie z dokumentami odpady zostały przekazane w ilości 9,5000 Mg (odpad o kodzie 02 01 06) i 0,8000 Mg (odpad o kodzie 02 01 02). Biorąc pod uwagę zasady klasyfikowania odpadów wnikające z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10) w odniesieniu do odpadów powstałych w wyniku pożaru właściwym jest przyjęcie kodu odpadu z podgrupy 16 81 - obejmującej odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, tj. 16 81 02 Odpady inne niż wymienione w 16 81 01. Odpady z pożaru zostały źle zaklasyfikowane przez kontrolowanego, P. R. M. H. posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów w procesie R3 i R12, udzielone decyzją Starosty Lęborskiego z dnia 3.08.2023 r. Zezwolenie to nie obejmuje jednak odpadów z podgrupy 16 81 katalogu odpadów, tym samym odpady zostały przetworzone przez skarżącą bez zezwolenia, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Odpady o kodzie 16 81 02 zostały przetworzone (w procesie R3 - kompostowanie) w ilości łącznej 10,3000 Mg, co wynika z ww. dokumentacji. Nie przedstawiono dowodów na to, że powyższe odpady nie zostały przetworzone na terenie kompostowni.
Warunki prowadzenia działalności dotyczące przetwarzania odpadów w zakresie odzysku (kompostowania), ustalono w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów (decyzja Starosty Lęborskiego znak: OŚ.6233.5.2023.DCH z dnia 3.08.2023 r.) jako proces R3 i R12. W zezwoleniu określone zostały rodzaje i ilości odpadów dopuszczonych do przetworzenia (odzysku) w ciągu roku oraz masa i rodzaj odpadów powstających w ciągu roku w wyniku przetwarzania. Przetwarzanie odpadów metodą odzysku R3 miało odbywać się poprzez napowietrzanie kompostu - mieszanie, przerzucanie pryzm. Przetwarzanie odpadów metodą odzysku R12 miało odbywać się poprzez zmieszanie komponentów i rozdrobnienie oraz w razie potrzeby autoklawowanie. Określono również, że podczas kompostownia będą zachodziły 2 procesy: mineralizacja w warunkach tlenowych i humifikacja, których efektem końcowym będzie stabilna substancja próchnicza, pozbawiona mikroorganizmów chorobotwórczych. Ponadto określono, że przewidywany czas kompostowania to 100 dni. Według zezwolenia roczna moc przerobowa instalacji jest równa 2208 Mg/rok.
W toku przeprowadzonych oględzin ustalono, że instalacja do kompostowania odpadów zlokalizowana jest na wydzielonej części placu na działce nr [...] obręb O. i wykonana jest w formie płyty kompostowej.
Według warunków zezwolenia, kompostownia miała być wykorzystywana do kompostowania odpadów o kodach: 02 01 02, 02 01 03, 02 01 06, 02 01 07, 02 02 02, 02 02 03, 02 02 99, 02 03 04, 16 03 80, 20 01 08. W zezwoleniu określono, że nie przewiduje się magazynowania odpadów przeznaczonych do kompostowania (miały być one bezpośrednio kompostowane). Podczas kontroli stwierdzono, że wbrew warunkom określonym w decyzji odpady o kodzie 02 01 06 Odchody zwierzęce były magazynowane na terenie fermy. Ponadto wbrew jej warunkom w miejscu przeznaczonym do kompostowania (płyta kompostowa) magazynowane były odpady w postaci zużytych opon (o kodzie 16 01 03), które przeznaczone były do wykorzystania na pryzmie kompostowej.
Określono też, że wyniku przetwarzania w procesie R3 poprzez kompostowanie będzie powstawać odpad o kodzie 19 06 06 Przefermentowane odpady z beztlenowego rozkładu odpadów zwierzęcych i roślinnych w ilości 800 Mg. W zezwoleniu nie został wskazany sposób jego dalszego zagospodarowania.
Biorąc pod uwagę zasady klasyfikowania odpadów wynikające z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów, odpady powstałe w wyniku kompostowania w warunkach tlenowych należy kwalifikować do kodu odpadu z podgrupy 19 05 - obejmującej odpady z tlenowego rozkładu odpadów stałych (kompostowania). Odpady z tlenowego kompostowania zostały więc źle zaklasyfikowane w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów.
W toku oględzin stwierdzono, że wbrew posiadanemu zezwoleniu odpady o kodzie 02 01 06 Odchody zwierzęce przeznaczone do przetwarzania (kompostowanie) są magazynowane przez kontrolowany podmiot przed procesem przetwarzania. Przeprowadzone oględziny wykazały, że odpad ten był magazynowany luzem (w formie pryzmy) na utwardzonym placu, mimo że warunki ustalone w zezwoleniu nie przewidują magazynowania jakichkolwiek odpadów na terenie kompostowni.
W czasie kontroli stwierdzono, że przyjmowane i przetwarzane (kompostowanie) przez kontrolowany podmiot odpady w postaci padłych sztuk drobiu, określone kodem 02 01 82 Zwierzęta padłe i ubite z konieczności nie zostały wymienione w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów (decyzja Starosty Lęborskiego z dnia 3.08.2024 r. znak: OŚ.6233.5.2023.DCH). Rodzaj ww. odpadów przetwarzanych (kompostowanych) nie był zgodny z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, co stanowi naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
W toku kontroli pełnomocnik poinformował, że przekazał wszystkie przetwarzane odpady w postaci zużytych opon (o kodzie 16 01 03) podmiotowi uprawnionemu, na dowód czego okazał fakturę oraz kwit wagowy.
W protokole kontroli stwierdzono również, że skarżąca nie prowadziła wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania odpadów na terenie kompostowni, co jest niezgodne z art. 25 ust. 6a ustawy o odpadach.
W piśmie z dnia 23 lipca 2024 r. skarżąca odnosząc się do protokołu kontroli, którego podpisania jej pełnomocnik odmówił, wskazała m.in. że:
w kwestii gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem - magazynowanie opon R 13, było magazynowaniem w ramach ich wytworzenia na działce skarżącej - było to wstępne magazynowanie, a zużyte opony zostały przekazane uprawnionemu podmiotowi,
w kwestii gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem w zakresie klasyfikacji produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego jako odpadów - przetwarzanie tych ubocznych produktów odbywa się nie w oparciu o przepisy ustawy o odpadach, a w oparciu o rozporządzenie 1069/2009, zgodnie z decyzją Inspekcji Weterynaryjnej i pod jej nadzorem,
w kwestii ewidencji odpadów - odpady oprócz odpadów od pana R. nie były przyjmowane do kompostowni, zatem oprócz odpadów od pana R. 02 01 02 (odpadowa tkanka zwierzęca) i 02 01 04 (odchody zwierzęce) nie były przyjmowane inne odpady w rozumieniu ustawy o odpadach, a co za tym idzie nie ma zastosowania obowiązek prowadzenia ewidencji tych odpadów, skoro nie są one odpadami zgodnie z ustawą o odpadach,
w kwestii zużytych opon, co do których jest: obowiązek prowadzenia systemu wizyjnego - były one magazynowane przez ich wytwórcę, na wytwórcy działce, było to magazynowanie w ramach wytwarzania, co zostało kontrolującym wyjaśnione, zatem nie ma obowiązku prowadzenia systemu monitoringu wizyjnego.
W dniu 23 sierpnia 2024 roku organ wydał zarządzenie pokontrolne numer 79/2024, w którym nakazał:
W przypadku kontynuowania działalności w zakresie przetwarzania odpadów o kodach 02 01 82 Zwierzęta padłe i ubite z konieczności i 16 81 02 Odpady inne niż wymienione w 16 82 01, prowadzić tą działalność po uzyskaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Podstawa prawna: art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023r, poz. 1587 ze zm.). Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.
Przestrzegać warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tj. decyzji Starosty Lęborskiego z dnia 3.08.2023 r., znak: OŚ.6233.5.2023.DCH, w zakresie gospodarowania odpadami. Podstawa prawna: decyzja Starosty Lęborskiego z dnia 3.08.2023 r., znak: OŚ.6233.5.2023.DCH - zezwolenie na przetwarzanie odpadów (punkt II, IV), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.
Prowadzić ilościową i jakościową ewidencję przetwarzanych odpadów. Podstawa prawna: art. 66 ust. 1 i art. 67 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.). Termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia.
Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanego w zarządzeniu naruszenia na dzień 31.10.2024 r.
W uzasadnieniu wskazano, że przeprowadzona kontrola wykazała, że na terenie kompostowni zlokalizowanej pod adresem [...] prowadzony jest przez kontrolowaną proces przetwarzania odpadów m.in. o kodach 02 01 82 - Zwierzęta padłe i ubite z konieczności i 16 81 02 Odpady inne niż wymienione w 16 82 01, proces kompostowania. Posiadane przez podmiot zezwolenie na przetwarzanie nie obejmuje w swoim zakresie ww. kodów odpadów. Skarżąca nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodach 02 01 82 i 16 81 02, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.
Skarżąca posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydane decyzją Starosty Lęborskiego z dnia 3.08.2023 r., znak: OŚ.6233.5.2023.DCH. W trakcie oględzin ustalono, że w związku z prowadzonym przez kontrolowaną gospodarowaniem odpadami magazynowane były odpady o kodzie 02 01 06 Odchody zwierzęce w ramach prowadzenia przetwarzania odpadów. Posiadane przez kontrolowaną zezwolenie na przetwarzanie odpadów wskazywało natomiast, że do magazynowania nie dopuszczono jakichkolwiek odpadów, co stanowi o gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Oględziny wykazały również, że płyta kompostowa wykorzystywana była niezgodnie z zapisami zezwolenia na przetwarzanie odpadów, tj. odpady o kodzie 16 01 03 Zużyte opony były magazynowane na płycie kompostowej. Zgodnie z zezwoleniem płyta kompostowa winna być wykorzystywana do kompostowania odpadów. Kontrola wykazała naruszenie posiadanego przez podmiot zezwolenia we wskazanym zakresie.
Czynności kontrolne wykazały, że kontrolowana naruszyła wymagania dotyczące prowadzenia ewidencji odpadów. Jak wskazuje art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.), posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy, przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kontrolowany podmiot jest posiadaczem odpadów, który przetwarza odpady, zobowiązanym do prowadzenia ewidencji odpadów. Stosownie do treści art. 67 ust. 6 ustawy o odpadach, dokumenty ewidencji odpadów, sporządza się za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie Danych o Produktach i Opakowaniach oraz o Gospodarce Odpadami (BDO). Kontrolowana nie spełniała obowiązku prowadzenia ewidencji przetwarzanych odpadów, co stanowi naruszenie ww. przepisów.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego z dnia 23 sierpnia 2024 roku wydanego w niniejszej sprawie.
Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzuciła naruszenie:
1. art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie kontroli u skarżącej w zakresie gospodarowania odpadami zgodnie z postanowieniami przepisów ustawy o odpadach, podczas gdy produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego jak i produkty pochodne przetwarzane przez skarżącą nie stanowią odpadów zgodnie z art. 2 pkt 6 i 10 ustawy o odpadach w zw. z postanowieniami rozporządzenia nr 1069/2009;
art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy organ nie posiadał uprawnienia do wydania zarządzenia pokontrolnego w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że wbrew ustaleniom kontroli skarżąca nie przetwarza odpadów o kodach 02 01 82 i 16 81 02, a przetwarza jedynie produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kat. 2 i 3 zgodnie z posiadaną decyzją Inspekcji Weterynaryjnej;
art. 2 ust. 6 pkt a i c oraz ust. 10 ustawy o odpadach poprzez ich nieprawidłowego zastosowanie i uznanie, że biomasa jak i produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego stanowią odpady, do których przetwarzania wymagana jest decyzja starosty na przetwarzania tych odpadów, podczas gdy biomasa i produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego unieszkodliwiane są zgodnie z rozporządzeniem 1069/2009 i nie stanowią odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach;
art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i ustalenie, że przetwarzanie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego zgodnie z decyzją Inspekcji Weterynaryjnej, stanowi odpad w rozumieniu ustawy o odpadach, do którego zbierania i przetwarzania wymagane jest zezwolenie, podczas gdy produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nie stanowią odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach;
art. 66 i 67 ustawy o odpadach poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny wskazuje, iż produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nie stanowią odpadu w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, a co za tym idzie nie znajdują zastosowania przepisy art. 66 i 67 ustawy o odpadach do przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego przetwarzanych zgodnie z decyzją Inspekcji Weterynaryjnej - Powiatowy Lekarz Weterynarii w Słupsku z dnia 23 marca 2021 roku numer 9/2021 zmienionej decyzją z dnia 22 września 2023 roku numer 104/2023;
art. 3,4,9,10,13,14,21,32 Rozporządzenia WE nr 1069/2009 poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, przepisy te winny mieć zastosowanie zamiast przepisów ustawy o odpadach, z uwagi na fakt, że kontrahenci skarżącej przekazują produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego jak i produkty pochodne pod nadzorem weterynaryjnym, a nie odpady w rozumieniu ustawy o odpadach;
nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego kategorii 2 i 3 stanowią odpady w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, podczas gdy wprost z art. 2 pkt 6 i 10 ustawy o odpadach wyłącza stosowanie przepisów tej ustawy do produktów podlegających przepisom rozporządzenia 1069/2009, a co za tym idzie nieprawidłowe zastosowanie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. powodujące nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z decyzji Inspekcji Weterynaryjnej - Powiatowy Lekarz Weterynarii w Słupsku z dnia 23 marca 2021 roku numer 9/2021 zmienionej decyzją z dnia 22 września 2023 roku numer 104/2023, zezwalającą na przetwarzania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego przez Skarżącą na podstawie przepisów Rozporządzenia 1069/2009, a nie na podstawie przepisów ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 12 listopada 2024 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z pisma Starosty Lęborskiego z dnia 31 października 2024 r. na okoliczność prawidłowego wykonywania działalności przez skarżącą zgodnie z posiadanym zezwoleniem, braku gospodarowania odpadami wskazanymi przez organ w zarządzeniu pokontrolnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga jest niezasadna.
Przedmiotem kontroli legalności działania administracji publicznej w niniejszej sprawie jest opisane na wstępie zarządzenie pokontrolne wydane przez PWIOŚ.
Podstawą materialną do wydania tego aktu stanowił art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.), zwanej dalej u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.i.o.ś kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Stosownie do art. 31a ust. 1 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organu Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych, stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2023 r., sygn. akt III OSK 2163/21, jakkolwiek zarządzenie pokontrolne poddaje się kognicji sądów administracyjnych, to jednak zakres tej kontroli nie jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy. Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, że sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął. Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona może więc skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2479/17).
Charakter prawny zarządzania pokontrolnego powoduje, że Sąd rozpoznając skargę na takie zarządzenie dokonuje badania w zakresie sprawdzenie czy: kontrola została przeprowadzona przez właściwy, powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
W realiach rozpoznawanej sprawy kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 omawianej ustawy), co nie jest przedmiotem sporu.
Nie budzi też zastrzeżeń treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, która koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a ponadto treść tego zarządzenia znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa.
Wbrew zarzutom skargi, zaakceptować należy zarządzenie pokontrolne w zakresie, w jakim organ wskazał na możliwość kontynuowania działalności w zakresie odpadów o kodach 02 01 82 (zwierzęta padłe i ubite z konieczności) i 16 81 02 (odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych) dopiero po uzyskaniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587).
Prawidłowo organ uznał, że zwierzęta padłe stanowią odpad o kodzie 02 01 08 (zwierzęta padłe i ubite z konieczności). Kod ten, wbrew stanowisku skarżącej, nie obejmuje tylko zwierząt padłych i jednocześnie ubitych. Są to dwie odrębne kategorie odpadów i wskazany kod ma zastosowanie do obu z nich.
Stosownie do art. 1 ustawy o odpadach, określa ona środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania. Zgodnie z definicją odpadów, zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 komentowanej ustawy, przez odpady należy rozumieć każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W art. 2 ustawy o odpadach zawarto wyłączenia stosowania tej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach, przepisów ustawy nie stosuje się do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w tym produktów przetworzonych, objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, z wyjątkiem tych, które są odpadami przewidzianymi do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem. Stosownie zaś do art. 2 pkt 10 ww. ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do zwłok zwierząt, które poniosły śmierć w inny sposób niż przez ubój, w tym zwierząt uśmierconych w celu wyeliminowania chorób epizootycznych, i które są unieszkodliwiane zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009.
Z powyższych regulacji wynika, że uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego nie są odpadami w rozumieniu art. 2 pkt 9-10 ustawy o odpadach i w konsekwencji nie nadaje im się kodów odpadów według rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 poz. 10), chyba że są przeznaczone do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni, zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1069/2009.
Zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 1 rozporządzenia (WE) nr 1069/2009 uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego oznaczają całe zwierzęta martwe lub ich części, produkty pochodzenia zwierzęcego lub inne produkty otrzymane ze zwierząt nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi, w tym komórki jajowe, zarodki i nasienie. Klasyfikuje się je w trzech kategoriach odzwierciedlających poziom ryzyka, jakie stanowią dla ludzi i zwierząt (art. 7 ww. rozporządzenia).
Do kategorii 1 zalicza się zwierzęta zakażone lub podejrzane o zakażenie TSE, materiał szczególnego ryzyka (SRM), zwierzęta domowe, egzotyczne z cyrków i ogrodów zoologicznych, zwierzęta laboratoryjne, osady z oczyszczalni zakładów przetwarzających materiały SRM lub zakładów pozyskujących SRM, produkty zwierzęce zawierające substancje zabronione. Do kategorii 2 zalicza się treść przewodu pokarmowego ssaków, osad zakładów przetwarzających lub pozyskujących materiał kategorii 2 i 3, produkty zawierające niedopuszczalne pozostałości (hormony, leki, kokcydiostatyki), inne uboczne produkty zwierzęce nie wymienione w kategorii 1 i 3, w tym zwłoki zwierząt gospodarskich (art. 9 lit. f) tiret (i) rozporządzenia (WE) nr 1069/2009). Do kategorii 3 zalicza się uboczne produkty pochodzące od zwierząt uznanych za zdatne do spożycia, środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego nie zagrażające zdrowiu zwierząt i ludzi, wycofane środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego.
Rozporządzenie przewiduje m.in. kompostowanie materiału kategorii 2 w następstwie przetworzenia w drodze sterylizacji ciśnieniowej i trwałego oznaczenia materiału wynikowego (art. 13 lit. e pkt i ww. rozporządzenia).
W ustawie o odpadach wyraźnie rozróżniono uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego i zwłoki zwierząt, które poniosły śmierć w sposób inny niż ubój, dopuszczając, że w niektórych przypadkach uboczne produkty pochodzenia zwierzęcego mogą podlegać regulacjom ustawy o odpadach jako odpady – m.in. w przypadku ich kompostowania, co w tej sprawie ma miejsce.
Z uwagi na powyższe, Sąd podzielił stanowisko organów, że z treści wskazanych wyżej przepisów wynika, iż produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego podlegają reżimowi prawnemu ustawy o odpadach w sytuacji, w której mogą zostać zakwalifikowane jako odpad, a więc gdy są przewidziane do składowania na składowisku odpadów albo do przekształcania termicznego lub do wykorzystania w zakładzie produkującym biogaz lub w kompostowni.
Nie ma zatem w sprawie zastosowania wyłączenie z art. 2 ust. 9 ustawy o odpadach. Z przepisu tego bowiem wprost wynika, że ustawa o odpadach ma zastosowanie do tych produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego objętych rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009, które są przewidziane do wykorzystania m.in. w kompostowni, zgodnie z tym rozporządzeniem. Skoro zatem skarżąca w ramach swojej działalności kompostuje zwłoki padłych zwierząt, to oprócz decyzji Inspekcji Weterynaryjnej zatwierdzającej tego rodzaju działalność, powinna uzyskać również zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodzie 02 01 08, zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.
Nie ma w sprawie również zastosowania wyłącznie na podstawie art. 2 pkt 10 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, ustawy nie stosuje się do zwłok zwierząt, które poniosły śmierć w inny sposób niż przez ubój, w tym zwierząt uśmierconych w celu wyeliminowania chorób epizootycznych, i które są unieszkodliwiane zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009. Przepis ten jednak nie dotyczy zwłok zwierząt przekazanych do odzysku, nie jest to bowiem unieszkodliwianie zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009. Kompostowanie zaś to właśnie jeden ze sposobów odzysku odpadów (art. 18 ust. 4 ustawy o odpadach).
Wreszcie, nie ma zastosowania wyłączenie przewidziane w art. 2 pkt 6 ustawy o odpadach. Zgodnie z tym przepisem, ustawy nie stosuje się do biomasy w postaci:
a) odchodów podlegających przepisom rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem (WE) nr 1069/2009",
b) słomy,
c) innych, niebędących niebezpiecznymi, naturalnych substancji pochodzących z produkcji rolniczej lub leśnej
- wykorzystywanej w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy za pomocą procesów lub metod, które nie są szkodliwe dla środowiska ani nie stanowią zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.
Słusznie organ stwierdził w protokole kontroli, że kompostowanie odchodów i słomy jest innym działaniem niż bezpośrednie stosowanie w rolnictwie, leśnictwie lub do produkcji energii z takiej biomasy. W związku z tym obornik i słomę należy traktować jako odpady o kodzie 02 01 06 Odchody zwierzęce i 02 01 03 Odpadowa masa roślinna.
Prawidłowe jest również stanowisko organu w kwestii odpadów przyjętych od P. R. Z protokołu kontroli wynika, że P. R. przekazał odpady z pożaru budynku inwentarskiego do [...]. Wystawił karty przekazania odpadów nr [...] i [...] z dnia 11 grudnia 2023 r. Karty te dotyczyły przekazania odpadów o kodach odpowiednio: 02 01 06 - Odchody zwierzęce i 02 01 02 - Odpadowa tkanka zwierzęca.
Słusznie organ stwierdził, że biorąc pod uwagę zasady klasyfikowania odpadów wnikające z rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2020 r. poz. 10) w odniesieniu do odpadów powstałych w wyniku pożaru właściwym jest przyjęcie kodu odpadu z podgrupy 16 81 - obejmującej odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych, tj. 16 81 02 Odpady inne niż wymienione w 16 81 01. Odpady z pożaru zostały źle zaklasyfikowane przez kontrolowanego, P. R. Skarżąca nie posiada zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 16 81 01, natomiast posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów o kodach podanych w kartach przekazania odpadów.
Skarżąca podniosła, że jako podmiot odbierający odpady nie jest odpowiedzialna za przypisanie kodu odpadów i ich prawidłową identyfikację. Sąd tego stanowiska nie podziela. Zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Obowiązki wytwórcy odpadów nie wyłączają obowiązku odbiorcy odpadów w zakresie przestrzegania warunków zezwolenia na odzysk odpadów. Odbiorca nie może zasłaniać się istnieniem obowiązku po stronie wytwórcy i nie poddawać żadnej weryfikacji przyjmowanych odpadów bez narażania się na naruszenie warunków udzielonego zezwolenia, za co ponosi pełną odpowiedzialność. Tym samym w pojęciu przestrzegania warunków zezwolenia udzielonego w zakresie odzysku konkretnych odpadów mieści się obowiązek dbałości o zgodność przyjmowanego odpadu z tym zezwoleniem. Zatem wystawione przez wytwórcę odpadów z nieprawidłowym kodem karty przekazania odpadu nie mogą zmienić oceny, że do naruszenia warunków zezwolenia doszło, skoro odpady przyjmowane w rzeczywistości nie stanowiły odpadów określonych w tych dokumentach. Skarżąca nie była zatem uprawniona do przyjmowania odpadów, które nie były zgodne z kodem wskazanym w karcie przekazania odpadów.
Skarżąca podniosła, że przekazane jej odpady stanowiły padłe w wyniku uduszenia się dymem zwierzęta, a nie odpady nadpalone czy zawierające proszki, kwestionując w ten sposób zastosowanie kodu odpadu z podgrupy 16 81 - obejmującej odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych. Argumentacja ta jednak nie zmienia zasadniczego wniosku, że nawet jeśli były to uduszone zwierzęta, to skarżąca nie miała zezwolenia na gospodarowanie tymi odpadami. Niezależnie od tego, czy przekazane przez P. R. odpady uznać za padłe zwierzęta o kodzie 02 01 82, czy odpady powstałe w wyniku wypadków i zdarzeń losowych - skarżąca dokonała ich zagospodarowania bez zezwolenia. Niemniej jednak należy powtórzyć, że w ocenie Sądu zastosowanie kodu 16 81 02 do tych odpadów było prawidłowe.
Zarzuty skargi dotyczące wizyjnego systemu kontroli dotyczą protokołu kontroli, a nie zarządzenia pokontrolnego, które na taki obowiązek ciążący na skarżącej nie wskazuje.
Wizja lokalna dokonana z upoważnienia Starosty Lęborskiego w dniu 31 października 2024 r. wykazała usunięcie części ze stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, co jednak nie wpływa na ważność zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Trzeba też wskazać, że zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli, w którym stwierdza się naruszenie konkretnego obowiązku prawnego dotyczącego ochrony środowiska.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).