II SA/Gd 1075/24

II SA/Gd 1075/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-05-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2233/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 49b ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr WOP.7721.139.2024.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 22 października 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji")
o wszczęcie postępowania w sprawie rozbudowy domu przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) bez pozwolenia na budowę.
W dniu 16 kwietnia 2019 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce
nr [...] przy ul. H. [...] w G., w trakcie której ustalono, że J. J. (dalej: "Inwestor", "Skarżący") w październiku 2018 r. wykonał taras ziemny
(o wymiarach 7,55 m x 2,5 m) okolony murkiem żelbetonowym o wysokości około 50 cm
i grubości 20 cm od strony posesji przy ul. M. [...]. Taras został utwardzony kostką betonową na całej powierzchni. Taras nie styka się z budynkiem mieszkalnym przy ul. H. [...]. Na tarasie usytuowano drewniany obiekt (domek ogrodowy) o wymiarach 4,30 m x 2,5 m i wysokości od 2,3 m do 2,55 m. Obiekt jest zadaszony drewnianym dachem pokrytym gontem bitumicznym, spadek dachu skierowany jest w kierunku działki przy ul. M. [...], woda spływa na pas terenu o szerokości około 80 cm zlokalizowany pomiędzy tarasem a ogrodzeniem wydzielającym nieruchomości przy
ul. M. [...] i ul. H. [...]. Obiekt ma drzwi wejściowe zlokalizowane od strony tarasu. Dach obiektu został przedłużony nad utwardzonym tarasem i wsparty jest na drewnianych słupach. Wymiary wiaty nad utwardzonym tarasem wynoszą w rzucie około 3,2 m x 2,45 m. Obecny podczas kontroli Inwestor oświadczył, że nie uzyskał pozwolenia na budowę tych obiektów, jak również nie zgłaszał zamiaru ich budowy.
Pismem z 4 lipca 2019 r. PINB zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: budynku gospodarczego i żelbetowego murku oporowego okalającego taras ziemny na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]).
Postanowieniem z 13 marca 2020 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał W. G., A. R.
i J. J. (właścicielom nieruchomości przy ul. H. [...] w G.) prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego: żelbetowego murku oporowego okalającego taras ziemny na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]) oraz nałożył obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów.
Postanowieniem z 13 marca 2020 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na W. G., A. R. i J. J. obowiązek przedłożenia wymienionych w postanowieniu dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: budynku gospodarczego na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]).
W wyniku zażalenia wniesionego na postanowienie dotyczące budynku gospodarczego Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 1 lipca 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Natomiast w wyniku zażalenia wniesionego na postanowienie dotyczące żelbetowego murku oporowego PWINB postanowieniem z 2 lipca 2020 r. uchylił je
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Za niewłaściwe organ odwoławczy uznał nałożenie obowiązku na pozostałych współwłaścicieli nieruchomości (W. G. i A. R.), którzy nie byli inwestorami przedmiotowego obiektu. Ponadto, w ocenie PWINB, powinno być prowadzone jedno postępowanie w sprawie budynku gospodarczego trwale związanego
z gruntem z zadaszonym tarasem, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien rozważyć uchylenie swojego postanowienia z 13 marca 2020 r. dotyczącego budynku gospodarczego.
Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. PINB, na podstawie art. 77 § 2 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.", uchylił swoje postanowienie z 13 marca 2020 r. dotyczące budynku gospodarczego.
Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na J. J. obowiązek przedłożenia wymienionych
w postanowieniu dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: budynku gospodarczego i żelbetowego murku oporowego okalającego taras ziemny na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]).
W wyniku zażalenia wniesionego na ww. rozstrzygnięcie PWINB postanowieniem
z 10 sierpnia 2021 r. uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Zdaniem organu odwoławczego w ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę oceny prawnej i wskazań zawartych w postanowieniu
z 2 lipca 2020 r. PWINB wskazał, że PINB wydał zaskarżone postanowienie na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, jednak w sprawie następujących obiektów budowlanych: budynku gospodarczego i żelbetowego murku oporowego okalającego taras ziemny na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. W sentencji zaskarżonego postanowienia ponownie pominięto jednak kwestię zadaszenia tarasu. Ponadto PINB nie dokonał oceny zgodności budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązał organ pierwszej instancji do doprecyzowania przedmiotu postępowania, dokonania oceny jego zgodności
z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nałożenia obowiązków zgodnie z obowiązującą procedurą.
Pismem z 3 czerwca 2022 r. PINB zawiadomił, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych: budynku gospodarczego i żelbetowego murku oporowego okalającego taras ziemny na terenie posesji przy ul. H. [..] w G. (działka nr [...], obręb [...]), wszczętym w dniu 4 lipca 2019 r., następuje zmiana w zakresie ilości obiektów budowlanych, tj. na stanowiący jedną całość samowolnie wybudowany budynek gospodarczy trwale związany z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym na terenie posesji przy ul. H. [..] w G. (działka nr [...], obręb [...]), bez dokonania stosownego zgłoszenia, tj. z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, co uzasadnia wdrożenie procedury określonej w art. 49b tej ustawy.
Postanowieniem z 3 czerwca 2022 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na J. J. obowiązek przedłożenia (do 2 września 2022 r.) wymienionych w postanowieniu dokumentów dotyczących samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem wraz
z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]).
Pismem z 18 sierpnia 2022 r. Inwestor wystąpił do PINB o przedłużenie terminu na realizację obowiązków wynikających z postanowienia z 3 czerwca 2022 r.
Postanowieniem z 26 sierpnia 2022 r. PINB zmienił swoje postanowienie
z 3 czerwca 2022 r. ustanawiając nowy termin wykonania obowiązków do 31 października 2022 r.
Pismem z 18 października 2022 r. Inwestor wystąpił do PINB o przeprowadzenie ponownej kontroli na działce nr [...] informując, że domniemany budynek gospodarczy został pozbawiony ściany zewnętrznej i w myśl obowiązujących przepisów Prawa budowlanego stanowi wiatę.
W dniu 20 kwietnia 2023 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę na działce
nr [...] przy ul. H. [...] w G., w trakcie której ustalono m.in., że od strony tarasu obiekt nie posiada wypełnienia. Inwestor oświadczył, że we wrześniu 2022 r. obiekt drewniany został przebudowany, tj. zmodyfikowany do formy wiaty poprzez likwidację pełnej ściany drewnianej z zamontowanym skrzydłem drzwiowym od strony utwardzonego tarasu.
Decyzją z 12 maja 2023 r. PINB, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]).
Zdaniem organu pierwszej instancji w sprawie nie mamy do czynienia z budynkiem, jak zostało wszczęte postępowanie administracyjne, tylko z budowlą. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny (...).
W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez J. P. PWINB decyzją z 18 października 2023 r. uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Organ odwoławczy nie zgodził się z dokonaną przez organ pierwszej instancji kwalifikacją przedmiotowego obiektu jako wiaty. Zdaniem PWINB przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym (stanowiący jedną całość). Organ odwoławczy przyznał, że we wrześniu 2022 r. Inwestor zdemontował jedną ścianę w tym budynku, natomiast nie ingerował w zadaszony taras i murek oporowy. W ocenie PWINB usunięcie jednej ściany nie zmienia faktu,
że przedmiotowy obiekt nadal pozostał konstrukcyjnie tym samym obiektem, w sprawie którego prowadzono postępowanie administracyjne - nie uległy zmianie pozostawione trzy ściany, taras oraz murek oporowy, składające się na jedną całość. Organ odwoławczy podkreślił, że rozbiórka jednej z czterech ścian nie powoduje, iż budynek staje się wiatą. Tym bardziej, że zmiany tej dokonano w toku postępowania administracyjnego dotyczącego budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym, w odniesieniu do którego nałożono na Inwestora określone obowiązki, z którymi się zgodził, gdyż nie złożył zażalenia na postanowienie
z 3 czerwca 2022 r.
Decyzją z 21 maja 2024 r. PINB, na podstawie art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 Prawa budowlanego, nakazał J. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), bez dokonania stosownego zgłoszenia, tj. z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego.
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestora PWINB decyzją z 23 sierpnia 2024 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu PWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. przed 19 września 2020 r., przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte w 2019 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed 19 września 2020 r.
PWINB podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień budowy obiektu) pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wolno stojących budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków
i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa ww. obiektów wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek gospodarczy wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym. PWINB przyznał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte w sprawie dwóch obiektów budowlanych: budynku gospodarczego i żelbetowego murku oporowego okalającego taras ziemny, jednak w toku postępowania ustalono (w oparciu o zebrany materiał dowodowy,
w tym dokumentację fotograficzną), że budynek gospodarczy wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym stanowi jedną całość.
Odwołując się do definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego) PWINB ocenił, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem, ponieważ jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowalnych, posiada dach oraz fundamenty. Funkcję fundamentów dla tego budynku pełni utwardzony taras okolony murkiem oporowym, na którym posadowiony jest ten budynek.
Organ odwoławczy podał, że postanowieniem z 3 czerwca 2022 r. organ pierwszej instancji, na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego obowiązującego przed dniem 19 września 2020 r., nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów do 2 września 2022 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, zatem jest ostateczne. Zdaniem PWINB oznacza to, że Inwestor zgodził się
z jego treścią, w tym z przedmiotem postępowania zakwalifikowanym jako budynek gospodarczy.
Odnosząc się do oględzin przeprowadzonych w dniu 20 kwietnia 2023 r., w trakcie których ustalono, że Inwestor zdemontował jedną ze ścian budynku, organ odwoławczy podniósł, że usunięcie tej ściany nie zmienia faktu, iż przedmiotowy obiekt nadal pozostał konstrukcyjnie tym samym obiektem, w sprawie którego prowadzono postępowanie administracyjne. Nie uległy bowiem zmianie pozostawione trzy ściany, taras oraz murek oporowy, składające się na jedną całość. Natomiast rozbiórka ściany (jednej z czterech) nie spowodowała, że budynek stał się wiatą.
Mając powyższe na uwadze PWINB stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym
o powierzchni zabudowy wynoszącej 18,5 m2, zatem jego budowa wymagała dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Z uwagi na wybudowanie tego budynku w warunkach samowoli budowlanej została wdrożona procedura legalizacyjna, lecz do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji Inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów w celu legalizacji tego budynku. Z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych dokumentów PINB, na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorowi rozbiórkę ww. budynku.
Odnosząc się do argumentów odwołania PWINB wyjaśnił, że kwalifikacja przedmiotu postępowania jako budynku gospodarczego wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym została jednoznacznie ustalona w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem Inwestora,
że obiekt, którego dotyczy postępowanie "nie jest i nigdy nie był obiektem zamkniętym", gdyż przeczy temu m.in. pismo Inwestora z 18 października 2022 r., którym wnioskował on o ponowną kontrolę wskazując m.in., że "budynek gospodarczy pozbawiony został ściany zewnętrznej". Ponadto dołączona do odwołania dokumentacja fotograficzna nie wskazuje, że przedmiotowy budynek jest pozbawiony ściany. W ocenie PWINB wykonane fotografie dowodzą, że jedynie zadaszony taras jest pozbawiony ścian, natomiast pozostała część przedmiotowego obiektu budowlanego jest obudowana czterema ścianami.
W skardze na decyzję organu odwoławczego J. J., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucił jej naruszenie następujących przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji mimo jej wadliwości;
2. art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, poprzez dowolną, aniżeli swobodną ocenę zebranego materiału dowodowego, prowadzące do błędu
w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu przez organy, że na nieruchomości Skarżącego wzniesiono budynek gospodarczy, podczas gdy wzniesiona budowla jest wiatą;
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także brak wyczerpującego odniesienia się do kwestii zgłoszonych przez Skarżącego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji;
4. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania względem Skarżącego
z naruszeniem zasad proporcjonalności, równego traktowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, mimo że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z wiatą, usytuowaną na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, przez co zastosowanie znajduje art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego, co w świetle przytoczonych regulacji powoduje, że Skarżący nie był zobowiązany do dokonania zgłoszenia;
2. art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i nakazanie Skarżącemu rozbiórki obiektu budowlanego, którego realizacja nie wymagała zgłoszenia.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że będący przedmiotem postępowania obiekt (nie posiadający jednej ściany, niezwiązany w sposób trwały z gruntem, nieposiadający fundamentów) zarówno od strony prawnej, jak i faktycznej nie może zostać uznany za budynek. Zdaniem strony skarżącej organ nie wskazał, jaki materiał dowodowy przemawia za uznaniem obiektu za budynek, a jakie cechy dyskwalifikują go jako wiatę. Zarzucono,
że organ nie odniósł się w żaden sposób do funkcjonalności obiektu (zwraca uwagę wyłącznie na to, że fotografie dowodzą, iż mamy do czynienia z budynkiem, podczas gdy Skarżący przedłożył je celem wykazania, że na działce nie został posadowiony jakikolwiek murek oporowy, do czego następnie organ w żaden sposób się nie odniósł). W ocenie strony skarżącej organ bezpodstawnie uznał, że skoro Skarżący nie przedłożył dokumentów w postępowaniu legalizacyjnym to decyzja organu pierwszej instancji znajduje uzasadnienie. Podkreślono, że Skarżący nie przedłożył tych dokumentów, albowiem nie znajduje jakichkolwiek podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego.
Nie zgodzono się ze stanowiskiem PWINB, że skoro Skarżący nie wniósł sprzeciwu od decyzji z 18 października 2023 r. to zgodził się ze stanowiskiem organu dotyczącym kwalifikacji obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego. W tym zakresie zwrócono uwagę, Skarżący nie jest podmiotem profesjonalnym, a zatem świadomość co do konsekwencji braku sprzeciwu nie jest taka, jaką przedstawia organ w uzasadnieniu decyzji. Sam fakt, że nie zaskarżył przedmiotowego rozstrzygnięcia nie świadczy o tym,
iż uznał wszelkie twierdzenia organu. Przeciwnie, kompleksowa analiza stanu faktycznego oraz dokumentacji przedłożonej w niniejszej sprawie pozwala na ustalenie, jakie stanowisko prezentuje Skarżący.
Zarzucono, że organ w sposób wybiórczy traktuje wszelkie zdarzenia, jakie mają miejsce w niniejszej sprawie. Przykładowo, gdyby Skarżący przyjął stanowisko wyrażone
w ww. decyzji najpewniej złożyłby dokumenty legalizacyjne, a od momentu wszczęcia postępowania nie zaznaczałby przy każdej możliwej sposobności, jaki obiekt posadowił na swoim gruncie. W tym zakresie zwrócono uwagę na zażalenie Skarżącego z 20 kwietnia 2020 r., w którym wskazał on, do jakich celów został stworzony obiekt (zaplecze gospodarcze) i podkreślił, że nie mamy do czynienia z budynkiem. Stanowisko Skarżącego w niniejszej sprawie nie pozostawia zatem jakichkolwiek wątpliwości.
Skarżący podniósł, że od momentu umiejscowienia na nieruchomości obiekt stanowi wiatę, której wybudowanie nie wymagało jakiegokolwiek zgłoszenia. Budowla ta pozbawiona jest cech, jakie zgodnie z przepisami powinny charakteryzować budynek (organy nie przytoczyły ani jednej cechy, która mogłaby świadczyć o tym, że mamy do czynienia z budynkiem, która to cecha następnie odpowiadałaby okolicznościom faktycznym).
Strona skarżąca zwróciła uwagę, że w prawie polskim nie ma ustawowej definicji "wiaty", co oznacza, że kwalifikacja obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. W niniejszej sprawie organy nie uwzględniły celu, jakiemu ma służyć obiekt Skarżącego. Tym samym, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób niezgodny z obowiązującymi regulacjami, zaś zapadłe rozstrzygnięcia nie uwzględniają interesu Skarżącego. Wskutek nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego, które to nieprawidłowości wynikają m.in. z nienależycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, przyjęto błędnie, że budowla, którą wybudował Skarżący stanowi budynek gospodarczy w rozumieniu Prawa budowlanego. Tymczasem budowla ta jest wiatą, której posadowienie na nieruchomości nie wymagało zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2c Prawa budowlanego).
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 23 sierpnia 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 21 maja 2024 r. nakazującą J. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego trwale związanego
z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym na terenie posesji przy ul. H. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), bez dokonania stosownego zgłoszenia.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), ze względu na art. 25 tej ustawy, który nakazuje stosować przepisy dotychczasowe do spraw wszczętych
i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej noweli. Postępowanie administracyjne
w niniejszej sprawie zostało wszczęte 4 lipca 2019 r.
Zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.
W ustępie 2 ww. artykułu postanowiono, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Należy podkreślić, że regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady,
że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana od jej likwidacji (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września
2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Dla sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności zabudowy, istotne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, albowiem pozwala to na dokonanie adekwatnej kwalifikacji prawnobudowlanej zabudowy, a następnie oceny, czy jej realizacja wymagała wcześniejszego zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, czy też mamy do czynienia
z zabudową niepodlegającą reglamentacji Prawa budowlanego. Wreszcie, prawidłowe ustalenia faktyczne determinują warunki legalizacji, w tym wysokość opłaty legalizacyjnej stanowiącej warunek sine qua non skutecznego procesu legalizacji oraz uwarunkowania ewentualnej rozbiórki. W toku postępowania wyjaśniającego konieczne jest zatem szczegółowe scharakteryzowanie obiektu objętego działaniami kontrolnymi, w tym dokładne określenie jego usytuowania na nieruchomości, wskazanie jego parametrów oraz szczegółów konstrukcyjnych mających wpływ na kwalifikację jako określonego rodzaju obiektu budowlanego, tj. budynku, budowli, obiektu małej architektury, bądź tymczasowego obiektu budowlanego.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że zrealizowana przez Skarżącego w październiku 2018 r. zabudowa to budynek gospodarczy trwale związany
z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolony murkiem oporowym, którego posadowienie na działce nr [...] wymagało zgłoszenia.
Powyższe stanowisko należy uznać za prawidłowe.
Należy zauważyć, że w świetle przepisów obowiązujących w chwili wzniesienia obiektu będącego przedmiotem postępowania (zgodnie z brzmieniem obowiązującym od
1 stycznia 2017 r. do 19 września 2020 r.), pozwolenia na budowę nie wymagała budowa: wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych), o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, natomiast taki obiekt wymagał zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw.
z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).
A zatem, posadowienie w październiku 2018 r. budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym wymagało zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu, którego Skarżący nie dokonał.
Również w chwili orzekania przez organy posadowienie opisanego wyżej obiektu nie wymagało pozwolenia na budowę, natomiast wymagało zgłoszenia (art. 29 ust. 1
pkt 14 lit. c Prawa budowlanego).
Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie mamy do czynienia z budynkiem
w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazany przepis stanowi, że przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty
i dach. Z definicji legalnej pojęcia budynku wyraźnie wynika, że zasadniczymi jego determinantami są: ściany, dach i fundamenty, których istnienie w efekcie prowadzi do trwałego związania z gruntem obiektu. Związanie z gruntem jest więc konsekwencją zastosowania fundamentów, nie zaś cechą samą w sobie. Najbardziej powszechnym sposobem trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem jest zagłębienie go w ziemi poprzez wykonanie fundamentów (tak: NSA w wyroku z 26 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2344/19). Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji fundamentu, nie odsyła również do żadnego innego aktu ustawowego określającego definicję fundamentu. Dlatego też,
w celu przesądzenia czy w sprawie mamy do czynienia z fundamentem, należy określić podstawową cechę lub cechy charakteryzujące fundament, w oparciu o zakres semantyczny tego pojęcia, jaki ma ono w języku potocznym. Zgodnie z encyklopedyczną definicją przez pojęcie "fundament" należy rozumieć "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne,
np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach
o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223).
W świetle powyższej definicji fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku". Dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że funkcję fundamentu dla budynku gospodarczego posadowionego na działce nr [...] pełni utwardzony taras okolony murkiem oporowym, na którym posadowiony jest ten budynek.
Spornej zabudowy nie można natomiast uznać za wiatę, jak twierdzi strona skarżąca.
Z uwagi na brak wiążącej definicji legalnej wiaty (na co słusznie zwrócono uwagę
w skardze) kwalifikacji takiego obiektu należy dokonywać z uwzględnieniem jego formy, funkcji oraz gabarytów, mając przy tym na uwadze definicję przyjętą w języku codziennym, przy uwzględnieniu również wykładni systemowej.
W języku potocznym przyjmuje się najczęściej, że wiata to lekka budowla w postaci dachu wspartego na słupach, niekiedy ze ściankami z boku, wzniesiona np. nad peronem kolejowym, parkingiem, hangarem, czy przystankiem tramwajowym (Uniwersalny słownik języka polskiego, Tom 4, red. prof. S. Dubisz, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 404). Z kolei w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112,
poz. 1316 ze zm.) za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi "pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione".
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się natomiast, że brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia m.in. jego funkcji. Przyjmuje się, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym (zob. wyroki NSA: z 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1707/15, z 21 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1393/09, czy z 10 maja 2011 r. sygn. akt
II OSK 794/10). Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (tak m.in. NSA w wyroku z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 3465/18).
Z protokołu oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 16 kwietnia 2019 r. wynika, że w październiku 2018 r. Skarżący wykonał taras ziemny (o wymiarach 7,55 m
x 2,5 m) okolony murkiem żelbetonowym o wysokości 50 cm i grubości 20 cm od strony posesji przy ul. M. [...]. Taras został utwardzony kostką betonową na całej powierzchni. Taras nie styka się z budynkiem mieszkalnym przy ul. H. [...]. Na tarasie usytuowano drewniany obiekt o wymiarach 4,30 m x 2,5 m i wysokości od 2,3 m do 2,55 m. Obiekt jest zadaszony drewnianym dachem pokrytym gontem bitumicznym, spadek dachu skierowany jest w kierunku działki przy ul. M. [...], woda spływa na pas terenu o szerokości około 80 cm zlokalizowany pomiędzy tarasem
a ogrodzeniem wydzielającym nieruchomości przy ul. M. [...] i ul. H. [...]. Obiekt ma drzwi wejściowe zlokalizowane od strony tarasu. Dach obiektu został przedłużony nad utwardzonym tarasem i wsparty jest na drewnianych słupach. Wymiary wiaty nad utwardzonym tarasem wynoszą w rzucie około 3,2 m x 2,45 m.
Natomiast w protokole z oględzin nieruchomości przeprowadzonych 20 kwietnia 2023 r. odnotowano m.in., że od strony tarasu obiekt nie posiada wypełnienia. Obecny podczas oględzin Inwestor oświadczył, że we wrześniu 2022 r. przebudował drewnianą część obiektu poprzez likwidację pełnej ściany drewnianej z zamontowanym skrzydłem drzwiowym od strony utwardzonego tarasu.
Zdaniem Sądu ustalenia organów, że obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania jest budynkiem gospodarczym a nie wiatą, potwierdza również dokumentacja zdjęciowa załączona do protokołów oględzin. Należy przy tym podkreślić,
że dla spełnienia przez obiekt budowlany przesłanki wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (a tym samym uznania go za budynek) nie jest konieczne zamknięcie obiektu ze wszystkich stron. Stąd demontaż przez Inwestora jednej ze ścian budynku gospodarczego we wrześniu 2022 r. nie spowodował, że utracił on cechy budynku gospodarczego, stając się automatycznie wiatą.
W związku z powyższymi ustaleniami organy nadzoru budowlanego prawidłowo prowadziły postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego trwale związanego z gruntem wraz z zadaszonym tarasem okolonym murkiem oporowym. Wobec nieprzedłożenia przez Inwestora dokumentów legalizacyjnych wymienionych w postanowieniu PINB z 3 czerwca 2022 r. organ ten prawidłowo nakazał rozbiórkę obiektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania (art. 49b ust. 1 i 3 Prawa budowlanego), zaś organ odwoławczy prawidłowo utrzymał
w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie
w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej
i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski. Jednocześnie oceny tej nie zdołały podważyć zarzuty skargi, dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za niezasadną.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożyła strona skarżąca w skardze (k. 4 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu tego wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.