II SA/GD 1073/24

II SA/Gd 1073/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /sprawozdawca/
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Zawieszenie/podjęcie postępowania
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolant Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 września 2024 r. nr WOP.7722.216.2024.HB w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. nr PINB.7141.52.2021.WMS/KK.14, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Gdańsku na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej jako PINB) prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w Gdańsku.
Decyzją z dnia 3 marca 2023 r. nr PINB.7141.52.2021.WMS/KK.06 PINB orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją z dnia 26 stycznia 2024 r. nr WOP.7721.76.2023.HB Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako WINB) uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jednocześnie WINB zwrócił uwagę, iż PINB winien dokonać ustaleń w zakresie zgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 10 kwietnia 2019 r. zarówno w kontekście zmian istotnych, jak i nieistotnych w stosunku do zatwierdzonego projektu, w związku z czym winien przeprowadzić oględziny zgodnie z art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB dokonał weryfikacji struktury właścicielskiej nieruchomości oznaczonych działki nr [...], [...], [...] obr. [...] w Gdańsku. Zawiadomieniem z dnia 22 marca 2024 r. poinformowano strony o zaplanowanych na dzień 25 kwietnia 2024 r. oględzinach dotyczących zgodności realizacji budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] obr. [...] z zatwierdzonym decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 projektem budowlanym.
W dniu 25 kwietnia 2024 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości.
W dniu 29 maja 2024 r. do PINB wpłynęło postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska nr WUiA-V.6740.402-17.2019.T.74494 z dnia 23 maja 2024 r. nakładające na D. G. obowiązek uzupełnienia wymienionych braków i nieprawidłowości
w projekcie budowlanym przedmiotowego budynku w związku z uchyleniem przez Wojewodę Pomorskiego decyzją z dnia 23 czerwca 2023 r. nr WI-I.7840.1.85.2023.ZK w postępowaniu wznowieniowym decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23 marca 2023 r. nr WUiA-V.6740.402-14,2019.lG.96890 dotyczącą pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2024 r. wskazano, że: "W obecnej fazie wznowionego postępowania administracyjnego tj. postępowania rozpoznawczego - organ bada czy kwestionowana decyzja obarczona jest wadami kwalifikowanymi, a w razie potwierdzenia - rozpoznaje sprawę ponownie co do istoty sprawy. Powołując się na bogate orzecznictwo w przedmiotowej sprawie, kluczowe znaczenie mają zapisy uzasadnienia decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 23.06.2023 r. nr Wl-I.7840.1.85.2023.ZK, która powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5.10.2022 r. sygn. akt II SA/Gd 238/22 ustaliła, że wskutek przyznania współwłaścicielce sąsiedniej nieruchomości statusu strony postępowanie zostanie w całości powtórzone, a to oznacza, że ponownie zostanie zweryfikowana zgodność z prawem przedstawionego projektu budowlanego tak z przepisami technicznymi, jak również z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Postępowanie wznowieniowe służy bowiem "naprawie" ewentualnych wad przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja, a w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Obowiązkiem organu nie jest zatem jedynie zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia ale ponowne rozpatrzenie sprawy. Zatem, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego wydając pozwolenie na budowę należy dokonać oceny zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami techniczno - budowlanymi."
Postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r. PINB zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul.
[...] w Gdańsku. W uzasadnieniu organ przypomniał stan faktyczny
sprawy, powołał się na ww. postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 23 maja 2024 r. i wskazał, że w osnowie tego postanowienia Prezydenta Miasta Gdańska dotyczącego uzupełnienia projektu budowlanego wskazano m. in. punkty dotyczące zagospodarowania terenu, geometrii dachu czy wysokości zabudowy, a więc elementy, które stanowią główny przedmiot wniosków stron postępowania prowadzonego przez PINB. Następnie organ wyjaśnił, że ocena zgodności realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego z projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami w świetle obecnie prowadzonego przez Prezydenta Miasta Gdańska postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenie na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego nie może zostać ostatecznie sfinalizowana w formie decyzji administracyjnej, bowiem to od rozstrzygnięcia obecnie prowadzonego przez organ administracji architektoniczno- budowlanej postępowania wznowieniowego zależny jest ostateczny zakres oraz treść projektu budowlanego dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami, na terenie działki nr [...] obr. [...] w Gdańsku. Zatem dopiero po zakończeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej postępowania wznowieniowego i uzyskaniu przez decyzję kończącą to postępowanie przymiotu ostateczności w sposób jednoznaczny PINB będzie mógł zbadać kwestie zgodności realizacji przedmiotowego zamierzenia budowlanego z ówcześnie zatwierdzonym projektem budowlanym, warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami.
Po rozpatrzeniu zażalenia M. S. postanowieniem z dnia 24 września
2024 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że przesłanka zawieszenia postępowania administracyjnego z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy organ rozstrzygający określoną sprawę nie może orzec co do istoty, bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, przesądzającego o dalszych czynnościach w sprawie. Aktualna pozostaje teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 sierpnia 1983 r. sygn. I SA 481/83, że w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Zawarta w tym przepisie zależność "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" musi wyrażać się poprzez bezpośredni związek przyczynowy polegający na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Taka sytuacja zachodzi, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle rozstrzygnięcia. Dlatego też zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ponadto WINB wskazał, że zastosowanie przepisu art. 97 § 1 k.p.a. nie ma charakteru uznaniowego, a stanowi o konieczności zawieszenia postępowania wobec zaistnienia okoliczności zawartych w treści tego przepisu.
WINB przypomniał, że w przedmiotowej sprawie inwestycja realizowana jest w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 kwietnia 2019 r. nr WUiA-V.6740.402-1.2019AB.96890 udzielającą D. G. pozwolenia na budowę
budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami na terenie działki nr [...] obręb [...] w Gdańsku. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska wznowił na wniosek L.
S., w oparciu o przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie
administracyjne zakończone ww. decyzją z dnia 10 kwietnia 2019 r. Co więcej, nadal aktualne pozostaje postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 25 stycznia 2022 r. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 14 października 2021 r. i wstrzymujące wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 października 2022 r. oddalił skargę D. G. na ww. postanowienie
stwierdzając, że: "... wskutek przyznania współwłaścicielce sąsiedniej działki statusu strony postępowanie zostanie w całości powtórzone, a to oznacza, że ponownie zostanie zweryfikowana zgodność z prawem przedstawionego projektu budowlanego tak z przepisami technicznymi, jak również z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Wobec natomiast sygnalizowania niezgodności projektu z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy istnieje prawdopodobieństwo odmowy zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego. I nie będzie tu miało znaczenia czy ten projekt narusza interes prawny wnioskującej o wznowienie czy też nie, a decydująca będzie legalność rozumiana jako zgodność tak z przepisami technicznymi, jak i ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też, należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym powyższe okoliczności mogły realizować ustaloną przez organ podstawę wznowienia, co przesądza o zasadności wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej stosownie do art. 152 § 1 kpa."
Aktualnie w trakcie postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta Gdańska postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. nałożył na D. G.
obowiązek uzupełnienia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym dotyczącym omawianego budynku mieszkalnego. Postępowanie wznowieniowe służy naprawie ewentualnych wad przeprowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydana została decyzja, a w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie - wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zatem należy zgodzić się z organem I instancji, że w przedmiotowej sprawie toczące się postępowanie wznowieniowe przed organem administracji architektoniczno - budowlanej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wynika to z wydania w tym postępowaniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Skoro wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to do czasu zakończenia postępowania wznowieniowego ostatecznym rozstrzygnięciem organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia. Jego rozstrzygnięcie uzależnione jest od decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe.
Jednocześnie WINB stwierdził, że należy zgodzić się ze stroną składającą zażalenie, że sama możliwość zarówno wznowienia postępowania, jak też stwierdzenia nieważności decyzji, niezależnie od etapu, na jakim postępowanie to się znajduje, nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednakże wstrzymanie wykonania takiej decyzji w trybie art. 152 k.p.a. już stanowi taką przesłankę jako zagadnienie wstępne.
W skardze na powyższe postanowienie WINB M. S. zarzucił
naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 152 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia.
Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania, a na wypadek niewykonania przez WINB obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., o wymierzenie WINB grzywny w wysokości 5.000 PLN (art. 55 § 1 p.p.s.a.).
Zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie WINB jest nieprawidłowe, a jego uzasadnienie niezrozumiałe i niespełniające wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Na s. 3 uzasadnienia swojego postanowienia WINB wyjaśnia, czym jest zagadnienie wstępne i jednocześnie wskazuje, że takim zagadnieniem wstępnym ma być wstrzymanie wykonania decyzji wydane w trybie art. 152 k.p.a. Takie ujęcie sprawy powoduje, że uzasadnienie postanowienia WINB jest całkowicie niezrozumiałe i sugeruje, że WINB - pomimo przytoczonej niejako definicji zagadnienia wstępnego - nieprawidłowo interpretuje to pojęcie. WINB nie wyjaśnia w żadnym zakresie podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, tj. art. 152 k.p.a. - zupełnie nie wiadomo z jakich powodów uznaje, że wydane w postępowaniu wznowieniowym ostateczne i prawomocne postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji ma być zagadnieniem wstępnym niezbędnym dla załatwienia niniejszej sprawy. Nie wiadomo, jakie w ocenie organu II instancji, znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma mieć art. 152 § 2 k.p.a., który stanowi o możliwości złożenia środka odwoławczego. W ocenie skarżącego wydane w toku sprawy WUiA-V.6740.402-1.2019.AB.96890 Prezydenta Miasta Gdańska postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 25 stycznia 2022 r. w toku postępowania wznowieniowego, którym Wojewoda Pomorski wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 kwietnia 2019 r. nie stanowi żadnego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. dla możliwości rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed PINB. Nie jest to żadna kwestia prejudycjalna dla niniejszej sprawy, zwłaszcza że incydentalna kwestia dotyczy wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 10 kwietnia 2019 r. jest ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta. Skarżący zauważył, że w czasie orzekania w niniejszej sprawie PINB.7141.52.2021.WMS stan prawny wynikający z decyzji ostatecznej (pozwolenia na budowę) jest dla PINB wiążący. Możliwość rozpoznania niniejszej sprawy administracyjnej nie zależy od zakończenia postępowania wznowieniowego, bez rozstrzygnięcia kwestii wznowieniowej możliwe jest bowiem wydanie decyzji w tej sprawie.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 24 września 2024 r. nr WOP.7722.216.2024.HB, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. nr PINB.7141.52.2021.WMS/KK.14 o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy organ nadzoru budowlanego prawidłowo zawiesił postępowanie w sprawie budowy budynku w sytuacji, gdy organ administracji architektoniczno-budowlanej wznowił i ponownie prowadzi postępowanie w sprawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym nadmienić należy, że we wskazanym postępowaniu wznowieniowym wydano postanowienie o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji.
Podstawą prawną zawieszenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego I instancji jest art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W myśl art. 100 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (§ 1). Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także wówczas, gdy strona mimo wezwania (§ 1) nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony. W tym ostatnim przypadku organ może uzależnić załatwienie sprawy od złożenia przez stronę stosownego zabezpieczenia (§ 3). Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony (art. 97 § 2 k.p.a.).
Stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania, gdy ujawni się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, a właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest inny organ lub sąd, przy czym zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy musi zachodzić stosunek zależności tego rodzaju, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ. W rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jest bezwzględną przeszkodą do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (zob. wyrok NSA z 25 października 2023 r. sygn. II OSK 1318/22, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się kwestię materialnoprawną, zagadnienie prawne (prejudycjalne), którego uprzednie rozstrzygnięcie warunkuje wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie administracyjnej, a którego organ administracji nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Innymi słowy, zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r. sygn. I OSK 719/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). A zatem prejudykatem jest tylko ta kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Dla przyjęcia zaistnienia sytuacji, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. konieczne jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem konkretnej sprawy a wcześniejszym wyjaśnieniem określonej kwestii prawnej; brak jej wyjaśnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w prowadzonym przez organ postępowaniu (zob. wyrok NSA z 10 grudnia 2024 r. sygn. III OSK 28/23, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.
Od zagadnienia wstępnego zależy zatem sama możliwość rozpatrzenia sprawy, a nie wyłącznie sposób jej rozpatrzenia (zob. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2660/19, orzeczenia.nsa.gov.pl). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.
W obszernej historii postępowań dotyczących spornego budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] w Gdańsku na moment
wniesienia skargi w niniejszej sprawie (październik 2024 r.) trwało postępowanie wznowieniowe przed Prezydentem Miasta Gdańska (jako organem administracji architektoniczno-budowlanej I instancji), który miał rozstrzygnąć sprawę po tym, jak organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną z dnia 23 czerwca 2023 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Co również istotne w niniejszej sprawie, postanowieniem z dnia 25 stycznia 2022 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie ostatecznej decyzji z dnia 10 kwietnia 2019 r. o pozwoleniu na budowę spornego budynku. Stosownie bowiem do art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Podkreślić jednakże należy, że wydanie postanowienia o takiej treści nie przesądza przyszłego rozstrzygnięcia, a ponadto nie usuwa z obrotu prawnego decyzji, której wykonanie zostało wstrzymane. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się bowiem merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego (to należy do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie). Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona.
W ocenie sądu, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, ani postępowanie wznowione postanowieniem Prezydenta Miasta Gdańska z dnia 27 czerwca 2019 r., ani dokonane w jego toku postanowieniem Wojewody Pomorskiego z dnia 25 stycznia 2022 r. wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 10 kwietnia 2019 r. nie stanowią prejudykatu, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w kontrolowanym w niniejszym postępowaniu sądowym postępowaniu toczącym się przed organami nadzoru budowlanego w sprawie budowy spornego budynku. Nadal bowiem pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przypomnieć trzeba, że przepisy art. 50, 50a i 51 ustawy Prawo budowlane regulują tzw. postępowanie naprawcze, mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (jeżeli zostało wydane) oraz przepisach prawa. Postępowanie naprawcze ma charakter wieloetapowy i właściwa kwalifikacja dokonanych robót budowlanych determinuje dalszy tok postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że celem postępowania naprawczego nie jest ponowna weryfikacja decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że tryb ten nie reguluje kolejnej instancji w administracyjnym toku postępowania w ramach której dokonuje się oceny zgodności z prawem pozwolenia na budowę. Decyzji wydanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie można też traktować jak rozstrzygnięć wydanych w tzw. nadzwyczajnych postępowaniach służących wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, np. wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), uchylenia, zmiany decyzji (art. 154 i art. 155 k.p.a.) czy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Tryb z art. 51 ustawy Prawo budowlane nie służy weryfikacji ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor zgodnie z tym pozwoleniem realizuje obiekt budowlany (zob. wyrok NSA z 17 lipca 2024 r. sygn. II OSK 1399/23, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec powyższego organy obu instancji niezasadnie uznały, że trwające postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi zagadnienie wstępne niezbędne do rozstrzygnięcia toczącego się przed nimi postępowania z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić bowiem ponownie należy, że zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ prowadzący postępowanie główne nie ma możliwości rozpatrzenia sprawy, a nie wówczas, gdy sposób jej rozpatrzenia zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia przez inny organ lub sąd.
W odniesieniu do zarzutu skarżącego naruszenia przez WINB art. 107 § 3 k.p.a., tj. obowiązku, by uzasadnienie faktyczne w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej, z przytoczeniem przepisów prawa, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zawiera niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a. Organ przytoczył stosowną podstawę prawną oraz stanowisko orzecznictwa w przedmiotowej kwestii, a ponadto wyjaśnił, jakie – w jego ocenie – jest powiązanie pomiędzy toczącym się postępowaniem a wyżej omówioną kwestią wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Błędne (jak wyjaśniono powyżej) stanowisko organu nie zostało obszernie uzasadnione, ale tok rozumowania (choć nieprawidłowy) daje się wyczytać z treści uzasadnienia. Dlatego też nie można zarzucić organowi naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego o ukaranie organu II instancji grzywną w wysokości 5000 zł należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny, jeżeli organ ten nie przekaże skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga wpłynęła do WINB w dniu 9 października 2024 r. (vide: prezentata, k. nr 2 akt sądowych) i została przekazana do tutejszego Sądu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w dniu 17 października 2024 r. (vide: prezentata, k. nr 6 akt sądowych). W związku z powyższym WINB dopełnił obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., wobec czego nie ma podstaw do zastosowania art. 55 § 1 p.p.s.a. w niniejszej sprawie.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie WINB oraz poprzedzające je postanowienie PINB.
Ponownie rozpoznając sprawę organy są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu.
Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.