II SA/GD 1063/02

II SA/Gd 1063/02 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2004-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2002-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /sprawozdawca/
Jolanta Górska
Zdzisław Kostka /przewodniczący/
Symbol z opisem
613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 marca 2002 r. Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych, usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko i przywrócenia środowiska do stanu właściwego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 20 lipca 2000 r. Nr [...] 2. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie 1 nie mogą być wykonane.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 lipca 2000 r. Nr [...] Starosta
1. odmówił A. N. wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych na terenie działki nr i w Ch. przez Przedsiębiorstwo Transportowe
2. nakazał A. N. przeniesienie istniejącego parkingu samochodów ciężarowych Przedsiębiorstwa Transportowego z terenu działki nr w Ch. na teren przeznaczony pod tego typu działalność w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi Ch. – w terminie do 31 grudnia 2000 r. i zabezpieczenie terenu parkingu przed dalszym skażeniem gruntu, poprzez zastosowanie sorbentów (mat, poduszek) pochłaniających substancje ropopochodne w miejscach najbardziej narażonych na powstanie wycieków, do czasu znalezienia nowej lokalizacji
3. nakazał A. N. przywrócenie zniszczonego środowiska glebowego na terenie działki nr w Ch. do stanu właściwego w terminie do 31 grudnia 2000 r. poprzez zdjęcie i wywiezienie do utylizacji wierzchniej (trzydziestocentymetrowej) warstwy gleby zanieczyszczonej substancjami ropopochodnymi oraz nałożenie w jej miejsce gleby o klasie równoważnej lub wyższej od występującej pierwotnie (IIIa) lub powierzchniową aplikację w miejsce zanieczyszczonego gruntu specjalnego biopreparatu służącego do likwidacji skażeń gruntu substancjami ropopochodnymi (np. preparat bakteryjny HydroBioPreparat-Grupa 10, posiadający atest PZH).
4. zobowiązał A. N. do powiadomienia o zakończeniu wykonania obowiązku nałożonego w punkcie 3 decyzji w celu komisyjnego sprawdzenia stanu na gruncie, z udziałem przedstawicieli Urzędu Gminy i Starostwa Powiatowego i zgłoszenia nowej lokalizacji przedsiębiorstwa, w celu uregulowania gospodarki odpadami i uzyskania wymaganego ustawą o odpadach zezwolenia.
Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 7 i 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. Nr 96, poz. 592 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że A. N., właściciel Przedsiębiorstwa wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych, a na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające w sprawie zanieczyszczenia gleby substancjami ropopochodnymi na terenie parkingu sprzętu stanowiącego wyposażenie Przedsiębiorstwa Transportowego Przedsiębiorstwo to ma siedzibę przy ul. [...] w Ch. – działka nr– w miejscu zamieszkania właściciela, natomiast parking samochodów ciężarowych stanowiących wyposażenie firmy znajduje się na terenie działki nr w Ch., do której A. N. posiada tytuł prawny. Miejsce prowadzonej działalności jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego wsi Ch., teren działki nr jest w nim bowiem przeznaczony pod usługi, działalność kulturalną, "wytworzenia przestrzeni społecznej", natomiast działka nr do utrzymania i adaptacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej z proponowanym wprowadzeniem usług jako odbudowy ciągu pieszego. Organ administracji wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, rozstrzygnięcia organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą naruszać wymagań ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska, w związku z czym odmówiono A. N. wydania zezwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych przez Przedsiębiorstwo Transportowe na terenie działki nr i w Ch. Organ administracji wskazał, że znajdujący się na działce nr w Ch. parking samochodów ciężarowych użytkowany od kilku lat stanowi istotne zagrożenie dla środowiska. Analiza prób gleby pobranej z parkingu podczas kontroli interwencyjnej Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wykazała znaczne przekroczenie dopuszczalnych stężeń substancji ropopochodnych w warstwie powierzchniowej gruntu. Wobec powyższego, zgodnie z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nałożono na A. N. obowiązek przywrócenia skażonego środowiska gruntowego do stanu właściwego poprzez "wymianę" wierzchniej warstwy gleby lub nałożenie na zanieczyszczony teren biopreparatu umożliwiającego likwidację skażenia gruntu substancjami ropopochodnymi. Ponadto, mając na uwadze interes społeczny oraz trwający stan zagrożenia środowiska naturalnego na terenie działki nr uznano, iż jedyną możliwością usunięcia przyczyn szkodliwego oddziaływania inwestycji jest przeniesienie parkingu samochodów Przedsiębiorstwa na inny teren, przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tego typu działalność.
A. N. wniósł odwołanie od powyższej decyzji domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał, że przy prowadzeniu firmy transportowej nieuniknione jest krótkotrwałe przechowywanie takich materiałów jak zużyte opony, akumulatory i zużyte oleje przeznaczone do utylizacji, a materiały te regularnie i sukcesywnie są z terenu posesji zabierane. Skarżący zobowiązał się przenieść bazę transportową w terminie wyznaczonym w decyzji stwierdzając, że oczekuje wyznaczenia przez Urząd Gminy lokalizacji nowej bazy. Nadto zakwestionował on fakt skażenia gruntu na działce nr wskazując, że próbki gruntu pobrano pod jego nieobecność, a wyniki badań są kontrowersyjne. Skarżący wskazał, że ewentualne skażenie to może być spowodowane złą konstrukcją ulicy [...] i spływaniem zanieczyszczeń z jezdni na parking.
Decyzją z dnia 25 marca 2002 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nakazanych czynności określając termin wykonania punktu 2 decyzji tj. przeniesienia istniejącego parkingu samochodów ciężarowych do dnia 31 maja 2002 r., punktu 3 decyzji tj. przywrócenia zniszczonego środowiska glebowego na terenie działki nr w Ch. do dnia 30 kwietnia 2002 r. i w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (tj. Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że A. N. prowadzący Przedsiębiorstwo Transportowe z siedzibą w Ch. przy ul. [...], na dzierżawionej działce nr parkuje samochody ciężarowe będące na wyposażeniu firmy. Miejsce, na którym parkują samochody nie jest przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego na tego typu działalność ,albowiem zgodnie z zapisem planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ch. przedmiotowa działka przeznaczona jest pod usługi, działalność kulturalną i "wytworzenie przestrzeni społecznej". Działalność prowadzona przez A. N. nie spełnia tych funkcji i jest przedmiotem skarg okolicznych mieszkańców jako bardzo uciążliwa. Organ administracji wskazał, że okoliczności te uzasadniały odmowę zezwolenia na składowanie odpadów niebezpiecznych na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 2 czerwca 2000 r. Starostwo Powiatowe wszczęło na wniosek Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska postępowanie wyjaśniające w sprawie zanieczyszczenia gleby substancjami ropopochodnymi, na terenie parkingu sprzętu stanowiącego wyposażenie Przedsiębiorstwa Transportowego Prowadzone postępowanie wyjaśniające ujawniło, że znajdujący się na działce nr w Ch. parking samochodów ciężarowych stanowi istotne zagrożenie dla środowiska. Analiza prób gleby pobranej z parkingu wykazała znaczne przekroczenie dopuszczalnych stężeń substancji ropopochodnych. Kontrole działalności parkingu zarówno przez Straż Gminną, jak i Wydział Rolnictwa i Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego, protokoły oględzin i ekspertyz potwierdzają zarówno stan zagrożenia dla środowiska, jak i jego przyczyny – działalność firmy na terenie nie przeznaczonym i nieprzystosowanym do tego typu uciążliwej działalności. Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085) do spraw wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie znajdują zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196 z 1994 r. ze zm.). Stosownie do treści art. 82 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy osoba wykonująca działalność gospodarczą wpływającą szkodliwie na środowisko jest obowiązana podejmować działania mające na celu usunięcie przyczyn szkodliwego oddziaływania na środowisko lub zagrożenia i przywrócenia środowiska do stanu właściwego, a starosta może w drodze decyzji ustalać zakres i sposób wykonania tego obowiązku. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło zarzuty zagrożenia dla środowiska spowodowane działalnością A. N., co uzasadniało nakazanie wykonanie odpowiednich czynności zmierzających do przywrócenia środowiska do stanu właściwego. Organ odwoławczy stwierdził, że deklaracja strony, iż przeniesie parking po wskazaniu przez gminę nowej odpowiedniej lokalizacji nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy, na stronie prowadzącej działalność gospodarczą ciąży bowiem obowiązek takiego zorganizowania swojego przedsiębiorstwa i takiego jego usytuowania, aby nie kolidowało to z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wskazał, iż ustalił nowe terminy wykonania nakazanych czynności z uwagi na fakt upływu terminu wyznaczonego przez organ I instancji.
A. N. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wskazał, że prowadzi Przedsiębiorstwo Transportowe w Ch. przy ul. [...] oraz dzierżawi działkę nr pod parking samochodów ciężarowych. W dniu 23 listopada 2000 r. zakupił on nową działkę w celu prowadzenia działalności gospodarczej i w dniu 15 grudnia 2000 r. wystąpił do Urzędu Gminy o wydanie zezwolenia na jej niwelację i częściowe utwardzenie pod parking dla samochodów ciężarowych. Zezwolenie takie nie zostało wydane, wykonanie nakazu przeniesienia parkingu do dnia 31 maja 2002 r. nie jest zatem możliwe.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi nie inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja dotyczą m. in. wytworzenia odpadów niebezpiecznych na terenie działki Nr w Ch., obowiązku przeniesienia parkingu znajdującego się na tej działce w inne miejsce i zabezpieczenia terenu działki przed skażeniem gruntu oraz nakazu przywrócenia zniszczonego środowiska glebowego na tej działce do stanu właściwego.
Stroną postępowania w niniejszej sprawie winien być właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie. Naruszanie na nieruchomości zasad ochrony środowiska, mające niekorzystny wpływ na nieruchomość i orzekanie o uprawnieniach i nakazach dotyczących tej nieruchomości wkracza w sferę uprawnień jej właściciela, podlegającą ochronie na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. Między sferą praw właściciela nieruchomości a niniejszą sprawą administracyjną zachodzi bezpośredni związek. Właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr posiada zatem przymiot strony prowadzonego postępowania. A. N. nie jest właścicielem działki nr, z działki tej korzysta on na podstawie umowy dzierżawy zawartej w dniu 2 stycznia 1997 r. z M. L.. Z wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień 30 maja 2000 r. wynika, że właścicielką działki nr jest A. L.. Z informacji Burmistrza Gminy z dnia 20 kwietnia 2000 r. Nr [...] wynika, że A. N. nie figuruje w prowadzonej ewidencji gruntów jako posiadacz zależny nieruchomości należącej do współwłaścicieli zapisanych w jednostce rejestrowej Obr. C. nr (L. J. i inni). W piśmie Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 16 maja 2000 r. Nr [...] wskazano, iż "grunt stanowiący własność nieżyjącej A. L. (toczy się postępowanie spadkowe) jest przedmiotem dzierżawy na parking sprzętu stanowiącego wyposażenie firmy pana N.". Niewątpliwie więc stan prawny nieruchomości – działki nr– nie został wyjaśniony, organy administracji nie ustaliły aktualnych właścicieli nieruchomości ani ewentualnych zarządców masy spadkowej i nie skorzystały z przewidzianej w art. 30 § 5 k.p.a. możliwości ustanowienia kuratora działającego w sprawie spadku nieobjętego. Organ I instancji wśród osób, którym doręczono odpis decyzji z dnia 20 lipca 2000 r. wskazał M. L.. Z odpisu aktu zgonu Urzędu Stanu Cywilnego wynika, że M. L. nie żyje od 12 kwietnia 1999 r. Właściciel nieruchomości – działki nr nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, co narusza wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. zasadę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. brak udziału strony bez własnej winy w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania.
Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy, a dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b nie ma znaczenia, iż zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na żądanie strony (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/08, LEX nr 39458, z dnia 4 kwietnia 1997 r. sygn. akt III SA 1795/95, LEX nr 29916).
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty.
Na podstawie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia tych decyzji ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.