II SA/GD 1055/03

II SA/Gd 1055/03 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2005-02-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Andrzej Przybielski /sprawozdawca/
Jan Jędrkowiak
Krzysztof Ziółkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant: Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 czerwca 2003 r., sygn. akt [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 39 ust. 1, 40 ust. 1 i 3, art. 41 ust. 1 i art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst z 1999 r. Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.), po rozpatrzeniu "wniosku I. P. z dnia 6 listopada 2001 r. – data wpływu 12 listopada 2001 r., w sprawie działki nr [...], położonej w W. przy ul. [...]" ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej wymienionej inwestycji.
W uzasadnieniu tej decyzji organ administracji wskazał, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta [...] z dnia 26 maja 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 20, poz. 96), przedmiotowy teren znajduje się na obszarze jednostki T9, gdzie jako dominującą ustala się funkcję mieszkaniową i usługową. Teren ten objęty jest Strefą Ochrony Konserwatorskiej, rezerwatu krajobrazu kulturowego, konserwacji urbanistycznej i restauracji urbanistycznej. Na terenie tym obowiązuje ścisła ochrona struktury przestrzennej. Dopuszczalne są nowe uzupełnienia przy spełnieniu wymogów dostosowania gabarytów, charakteru bryły i wysokości do zabudowy historycznej sąsiedztwa. Obowiązuje ograniczenie wysokości zabudowy do 12 m oraz konieczność uzgodnienia koncepcji przedmiotowej inwestycji z Miejskim Konserwatorem Zabytków.
Organ administracji wskazał, że zgodnie z ustaleniami planu oraz wytycznymi Miejskiego Konserwatora Zabytków:
1. przedmiotowa działka przeznaczona jest pod zabudowę budynkiem usługowo- mieszkalnym z możliwością zamiany funkcji mieszkalnej na biurową
2. Należy dokonać rozbiórki istniejących obiektów substandardowych
3. Należy zlikwidować samowolnie usytuowany w grudniu 2001 r. punkt sprzedaży pączków oraz przedstawić projekt zabudowy budynkiem mieszkalno – usługowym, charakteryzującym się wysokimi walorami estetyczno – architektonicznymi- narożny
4. Zasady zabudowy działki [...] określono w załączniku graficznym ustalając powierzchnię zabudowy do 126 m2 ze ścianami pełnymi, bez otworów okiennych i drzwiowych od strony działki nr [...] i [...]
5. Ściany z otworami okiennymi od narożnika realizowanej, nowo projektowanej drogi (łącznik drogowy ul. [...] – Oś. S.) oraz z nowo projektowanym skwerkiem "mały rynek" na styku z parkiem przy ZUS.
Ponadto w decyzji określono szczegółowy zakres uzgodnień wynikających z przepisów szczególnych, wskazano na konieczność przedłożenia do zatwierdzenia koncepcji planowanej zabudowy, po uzyskaniu akceptacji Miejskiego Konserwatora Zabytków.
W decyzji określono również warunki w zakresie infrastruktury technicznej oraz wskazano, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę należy dokonać wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej na podstawie art. 11 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego
1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak również wskazano inne warunki niezbędne dla uzyskania pozwolenia na budowę.
Odwołanie od tej decyzji wniosła I. P., która powołała się na swoje stanowisko wyrażone w piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta z dnia 29 marca 2002 r., którego kopię załączyła. W piśmie tym domagała się ona lokalizacji na nieruchomości dwóch członów budynku w linii zabudowy ul. [...] wg wariantu I, bez zachowania dostępu do budynku sąsiada, tj. J. M., co umożliwi lokalizację jej zabudowy bez naruszenia terenu stanowiącego własność Gminy Miasta.
Odwołująca się oświadczyła, że nie wyraża zgody na rozbiórkę istniejącego na jej działce obiektu stałego, wpisanego do księgi wieczystej oraz wskazała, że poza niniejszą sprawą jest lokalizacja na jej nieruchomości pojazdu samochodowego, tj. przyczepy gastronomicznej, wskazując, że pojazd ten zostanie usunięty po wybudowaniu I członu budynku. Domagała się również jej uzupełnienia o nałożenie na właściciela sąsiedniej nieruchomości, tj. działki [...], obowiązku przebudowy dachu, który wykracza poza granicę nieruchomości o ok. 1,2 m. Wskazywała, że właściciel sąsiedniej nieruchomości – J. M. – posiada 35 okien skierowanych bezpośrednio na jej nieruchomość. W ocenie I. P. decyzja organu I instancji zobowiązuje ją do ochrony interesów osób trzecich, przy czym obowiązek taki winien być skierowany do właściciela sąsiedniej nieruchomości. Powołując się na te zarzuty skarżąca w konkluzji wskazała, iż domaga się równego traktowania właścicieli dwóch sąsiednich nieruchomości, czego nie zapewnia decyzja organu I instancji, uwzględniająca wyłącznie interesy J. M.
Odwołanie od tej decyzji wniósł również J. M., który jednym zdaniem oświadczył, że nie wyraża zgody na przedstawione mu warunki zabudowy działek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 12 czerwca 2003 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7 i 77 oraz 10 § 1 k.p.a. oraz art. art. 3, 43, 42 ust. 1 i 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego też akta sprawy dotyczące decyzji o ustaleniu warunków zabudowy winny zawierać między innymi czytelny wypis i wyrys z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny zgodności planowanej inwestycji z wszystkimi ustaleniami planu, który jest przepisem gminnym.
Ponadto w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał pełnej wykładni postanowień planu dotyczącej przedmiotowej inwestycji oraz z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności uniemożliwił im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Również uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że zaskarżona decyzja nie zawiera przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. nie wskazano w niej dla jakiej inwestycji ustalane są warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
I. P. wniosła skargę do sądu na opisaną wyżej decyzję ostateczną, w której zarzuciła, iż jest ona sprzeczna z wyrokiem NSA z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt
II SA/Gd 359/99.
Skarżąca wywodziła, że w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ odwoławczy nie zażądał dodatkowych dowodów dotyczących udzielenia w 1995 r.
J. M. oraz E. F. pozwoleń na budowę sąsiednich nieruchomości, przez co nie uwzględniono w dostatecznym stopniu jej interesu dotyczącego możliwości swobodnej zabudowy jej działki.
W ocenie skarżącej brak było podstaw do wydania nakazu rozbiórki jej pawilonu handlowego, wpisanego do księgi wieczystej, a jednocześnie zachodziła konieczność ocenienia zgodności z prawem zabudowy istniejącej na sąsiednich nieruchomościach.
Akcentowała tę okoliczność, że organ pierwszej instancji wrócił do swojej poprzedniej koncepcji urządzenia placu na połowie jej nieruchomości, tj. ok. 130 m2 i tym samym oddalił sprawę budowy na tej działce, co narusza jej interes prawny.
Organy administracji winny były załatwić również sprawę dotyczącą wydania nakazu zamurowania otworów okiennych na granicy jej nieruchomości przez J. M.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji faktycznej i prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał ponownie, że zaskarżona decyzja nie określa rodzaju inwestycji dla jakiej ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia
30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).
Przedmiot postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wyznaczony został wnioskiem skarżącej z dnia 6 listopada 2001 r. (k. 7 akt organu I instancji), w którym domagała się ona ustalenia warunków zabudowy działki nr [...] przy ul. [...] w W., wskazując, że zamierza wybudować na tej działce budynek usługowo- mieszkalny. Wniosek ten nie precyzował bliżej o budowę jakiego konkretnie obiektu chodzi (powierzchnia zabudowy, wysokość i inne warunki).
W toku postępowania przed organem I instancji skarżąca w dniu 25 lutego 2002 r.
(k. 14 akt organu) złożyła kolejne pismo, w którym sprecyzowała, że domaga się usytuowania na działce [...] budynku dwu- trzykondygnacyjnego, podpiwniczonego, o szerokości minimum 9 m i długości 20 m, co pozwoli na podniesienie estetyki zabudowy istniejącej i projektowanej.
Zgodnie z art. 41 ust 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało na wniosek zainteresowanego, który to wniosek winien odpowiadać warunkom określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy. Chodzi tutaj w szczególności o określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, obejmującej nie tylko teren, którego wniosek dotyczy, ale i najbliższe otoczenie tego terenu. Wniosek ten winien w szczególności określać funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy i zagospodarowania terenu. W świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa wniosek skarżącej, który wszczął postępowanie w tej sprawie nie odpowiadał wymaganiom określonym
w art. 41 ust. 2, a przede wszystkim nie obejmował charakterystyki najbliższego otoczenia tego terenu.
Zgodnie z art. 39 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu obiektu budowlanego wymagała ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, co następowało w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu gminy na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy była w istocie promesą, wskazującą na możliwość realizacji przez inwestora określonej inwestycji, w świetle ustaleń tego planu, przy zachowaniu wymagań określonych w przepisach szczególnych. Jest oczywiste, że przy ustalaniu warunków zabudowy nie mógł być pominięty stan prawny i faktyczny, istniejący na terenach nieruchomości sąsiednich, który w sposób oczywisty ograniczałby możliwość realizacji inwestycji szczegółowo wskazanej przez inwestora.
Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 1 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu określała przede wszystkim rodzaj inwestycji. Warunkom tym nie odpowiadała decyzja organu I instancji, która nie zawierała żadnego rozstrzygnięcia wskazującego jakiej inwestycji dotyczy.
Już samo naruszenie przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego uzasadniało uchylenie tego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Z całokształtu materiału dowodowego, zebranego w aktach niniejszej sprawy wynika, że zagadnienie dotyczące możliwości realizacji tej inwestycji na działce nr [...], położonej w W. przy ul. [...] (k. 9 akt organu), związane jest integralnie z zabudową zrealizowaną na sąsiednich działkach między innymi przez J. M. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca
1995 r., którą to decyzją udzielono właścicielowi działki nr [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego na tej nieruchomości. Zrealizowany przez J. M. obiekt budowlany posiadał otwory okienne od strony działki skarżącej, co w warunkach zwartej zabudowy śródmieścia W. w sposób istotny ograniczało możliwość zabudowy na działce skarżącej.
Wszystkie powyższe okoliczności zostały pominięte przez organ I instancji, co stanowiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Ocena legalności tej decyzji oraz podejmowane przez organy administracji próby zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące możliwości zabudowy działki nr [...] były przedmiotem licznych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego:
1. w sprawie II SA/Gd 359/99 wyrokiem z dnia 23 marca 2000 r., stwierdzono nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 26 maja 1998 r., którą, z naruszeniem prawa odrzucono zarzut I. P. do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, błędnie przyjmując, iż nie jest ona właścicielką działki nr [...]. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał również na istniejący spór pomiędzy Gminą Miejską, a skarżącą o prawo własności części działki nr [...] oraz niedopuszczalność przeznaczenia jej nieruchomości położonej w atrakcyjnym punkcie handlowym miasta na cele publiczne, przy jednoczesnym wydawaniu właścicielom sąsiednich nieruchomości pozwoleń na budowę atrakcyjnych obiektów handlowych
2. postanowieniem z dnia 12 marca 1999 r. sygn. akt I NS 458/98 Sąd Rejonowy w Wejherowie, na wniosek skarżącej, stwierdził, że wraz z mężem nabyła ona przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej przy ul. [...], o obszarze 270 m2, stanowiącej część działki nr [...].
3. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 17 czerwca 2002 r. stwierdził w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta z dnia 10 lipca 1995 r. o udzieleniu J. M. pozwolenia na realizację inwestycji na działce nr [...], z tej przyczyny, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skargę J. M. na tę decyzję oddalono wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt 7 IV S.A. 3104/02, a kasację J. M. od tego wyroku oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 1143/04.
Rozpatrując wniosek skarżącej o ustalenie warunków zabudowy organ I instancji,
z naruszeniem przepisów prawa zawarł w swojej decyzji szereg rozstrzygnięć, wychodzący poza warunki, które są przedmiotem postępowania, na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi tutaj w szczególności o zawarte w tej decyzji nakazy rozbiórki istniejących obiektów substandardowych, likwidację punktu sprzedaży pączków, jak i obowiązek wyłączenia gruntów położonych w centrum miasta z produkcji rolniczej.
Rozstrzygnięcia te nie mieszczą się w wymaganiach, jakim powinna, w świetle art. 42 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, odpowiadać decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Ponadto decyzja organu I instancji nie zawiera w istocie określenia inwestycji, której ma dotyczyć, a ogranicza się do przytoczenia szeregu różnych ustaleń planu, bez dokonania oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego inwestora z ustaleniami planu i przepisów szczególnych.
Zgodzić się należy również ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż decyzja poza przytoczeniem szeregu formalnych warunków nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, które pozwoliłoby na ocenę jej zgodności z prawem. Stanowi to naruszenie przepisów art. 7, 77 i 107 § 1 i 3 k.p.a.
Opisane wyżej braki decyzji organu I instancji oraz pominięcie w niej całkowicie skomplikowanej sytuacji prawnej, wynikającej z wydania J. M. decyzji o pozwoleniu na zabudowę jego nieruchomości z otworami okiennymi od strony nieruchomości skarżącej, uzasadniały w pełni uchylenie tej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Decyzja ta w istocie uwzględniała interes skarżącej, gdyż nakazywała wszechstronnie ponownie rozpatrzyć sprawę oraz wskazywała na brak możliwości konwalidowania w postępowaniu przed organem II instancji wadliwej decyzji organu I instancji, która przede wszystkim nie zawierała rozstrzygnięcia, będącego podstawowym elementem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego co do tego, że w aktach sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu winien znajdować się wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu miejscowego oraz wymaganiami przepisów szczególnych.
Sam brak wypisu i wyrysu z planu nie mógłby być podstawą uchylenia decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż winien być uzupełniony w trybie
art. 136 k.p.a.
Wskazać również należy, że postępowanie przed organem I instancji prowadzone było rażąco przewlekle, z naruszeniem przepisów art. 35 – 37 k.p.a. oraz zasady ogólnej wynikającej z art. 12 k.p.a.
Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.