II SA/GD 1053/22

II SA/Gd 1053/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lipca 2023 r. sprawy ze skargi A z siedzibą w S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 5 października 2022 r., nr WOP.7722.24.2022.JS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 11 sierpnia 2020 r. "A." Spółka
z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej: "Inwestor", "Strona", "Spółka", "Skarżąca") poinformowała Starostę Puckiego (dalej: "Starosta"), że na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) - dalej: "specustawa", z dniem 10 sierpnia 2020 r. rozpoczęła prowadzenie robót budowlanych, które są bezpośrednio związane ze zwalczaniem, zapobieganiem oraz przeciwdziałaniem COVID-19 na terenie działki nr [...] położonej w T. gmina W. Spółka podała, że informacja dotyczy rodzaju obiektów budowlanych o szczególnym przeznaczeniu do stałego pobytu ludzi związanego z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19, zaś zakres obejmuje budowę czterech obiektów o konstrukcji murowanej (zgodnie z załączonym rysunkiem i opisem), które zostaną wykonane sposobem gospodarczym. Inwestor wskazał, że w związku ze stałym wzrostem zachorowań okoliczni właściciele ośrodków i obiektów turystycznych poszukują możliwości zakwaterowania osób z objawami lub podejrzeniem zachorowań na COVID-19, a realizowane obiekty będą idealnie służyły temu celowi.
W odpowiedzi (pismo z 11 sierpnia 2020 r.) Starosta poinformował Inwestora m.in.
o tym, że organy architektoniczno-budowlane nie mają uprawnień do weryfikowania, czy dane zamierzenie inwestycyjne jest związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzeniania się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej COVID-19. Wskazano, że to inwestor najlepiej wie, jaki efekt ma przynieść dane zamierzenie budowlane i świadomie wybiera określony tryb postępowania. Poinformowanie organu architektoniczno-budowlanego o prowadzonych robotach oznacza, że w ocenie inwestora inwestycja służy celowi określonemu w art. 12 specustawy, zaś ewentualne wątpliwości
w tym zakresie będą wyjaśnianie przez organy nadzoru budowlanego.
W dniach 9 października i 9 listopada 2020 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") przeprowadzili kontrolę nieruchomości (działki nr [...] w T.), podczas których stwierdzono realizację czterech obiektów budowlanych. Do protokołów kontroli dołączono dokumentację fotograficzną.
Pismem z 6 lipca 2021 r. PINB, na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia
14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) - dalej: "k.p.a.", oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", zawiadomił Inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym T., gmina W., oraz o oględzinach zaplanowanych na 26 lipca 2021 r.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2021 r. pracownicy PINB stwierdzili, że na działce nr [...] realizowana jest budowa czterech budynków na podstawie informacji o prowadzeniu robót budowlanych zgodnie z art. 12 ust. 2 specustawy, złożonej 11 sierpnia 2020 r. w Starostwie Powiatowym w Pucku. Stopień zaawansowania prac budowlanych wszystkich obiektów oceniono jako etap stanu surowego zamkniętego. W protokole wskazano, że obiekty są wykonywane w konstrukcji murowanej, są trwale związane z gruntem na fundamencie żelbetowym, dwukondygnacyjne, o wymiarach 13 m x 7,50 m każdy, o dachu dwuspadowym pokrytym blachą, ściany zewnętrzne z wykonaną elewacją (ocieplenie płytami styropianowymi zatartymi klejem, bez wykonania tynku cienkowarstwowego). W dniu kontroli teren był zabezpieczony - ogrodzony. W widocznym miejscu znajdowała się tablica informacyjna dotycząca budowy, na której zamieszczono informację, że na terenie nieruchomości realizowana jest budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. PINB, na podstawie art. 48 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku oznaczonego na mapie jako "C", trwale związanego z gruntem, posadowionego na fundamencie betonowym, wykonanego w konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjnego,
z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, o wymiarach 13 m x 7,50 m, przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obręb ewidencyjnym T. gmina W., oraz poinformował Inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, oraz
o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego
z tym, że stawka opłaty podlega 50-krotnemu podwyższeniu. Poinformowano również,
że wniosek o legalizację można wycofać do dnia wydania decyzji o legalizacji. Ponadto należy wykonać niezbędne zabezpieczenia budowy, a teren budowy należy zabezpieczyć przed dostępem osób niepowołanych.
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że Inwestor realizuje budowę budynku oznaczonego na mapie będącej załącznikiem do postanowienia jako "C", murowanego, trwale związanego z gruntem, posadowionego na fundamencie betonowym, dwukondygnacyjnego, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, o wymiarach 13 m
x 7,50 m, przewidzianego na pobyt ludzi, w oparciu o złożoną do Starosty w dniu
11 sierpnia 2020 r. informację o rozpoczęciu budowy na podstawie art. 12 specustawy.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PINB wskazał, że art. 12 specustawy, na który powołuje się Inwestor przy realizacji przedmiotowego budynku jest przepisem absolutnie wyjątkowym, uchwalonym w pierwszych tygodniach epidemii, czyli
w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział, jaki będzie jej rozwój i konieczne
w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym. Organ pierwszej instancji wskazał, że omawiany przepis wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie oraz ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r., poz. 710 ze zm.), jednakże przepis ten w sposób nie budzący wątpliwości jasno mówi, że działania inwestycyjne inwestora muszą pozostawać "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19". A zatem, inwestor działający w trybie tego przepisu otrzymał daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach wszystkich ww. ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Tym samym "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek również zawężająco.
PINB podkreślił, że zgodnie z art. 12b ust. 1 specustawy art. 12 miał zastosowanie, gdy do utrzymania ciągłości działania istotnych usług służących bezpośrednio przeciwdziałaniu i zwalczaniu COVID-19, w szczególności w zakresie telekomunikacji, łączności publicznej, transportu, świadczeń zdrowotnych, energetyki, handlu, gospodarki wodnej lub kanalizacyjnej, oczyszczania ścieków, porządku publicznego, obronności, niezbędne było projektowanie, budowa, przebudowa, zmiana sposobu użytkowania, remont, utrzymanie lub rozbiórka obiektów budowlanych. Zaakcentowano również,
że inwestor decydując się na podjęcie działań w trybie specustawy powinien mieć świadomość - mając na uwadze cel tej ustawy i ustaw następnych tworzonych w związku
z sytuacja epidemiczną, a także fakt czasowego obowiązywania przepisów art. 12
i art. 12b specustawy - że w trybie określonym tymi przepisami powinny być realizowane takie zamierzenia inwestycyjne, których realizacja zakończy się w krótkim czasie, by mogły faktycznie zostać wykorzystywane w terminie obowiązywania ww. przepisów do działań związanych ze zwalczaniem wirusa SARS-CoV-2.
Biorąc pod uwagę, że będący przedmiotem postępowania budynek w obecnym stanie zaawansowania prac budowlanych nie spełnia założonej funkcji zadeklarowanej przez Inwestora w piśmie z 11 sierpnia 2020 r. organ pierwszej instancji ocenił, że jego budowa nie spełnia warunków określonych w specustawie, przez co jego realizacja powinna podlegać ogólnym zasadom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego.
PINB podał, że zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ww. ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30, określający sposób, w jaki należy zgłosić rozpoczęcie budowy lub wykonywania innych robót budowlanych właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Analizując art. 28, art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji stwierdził, że wykonanie przedmiotowego budynku wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na to, jest on trwale związany z gruntem, posiada dwie kondygnacje, a jego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2.
PINB zaznaczył, że brak pozwolenia na budowę obligował organ nadzoru budowlanego do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ pierwszej instancji wskazał, że w przypadku złożenia wniosku o legalizację organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze postanowienia, obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w terminie nie krótszym niż 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Gdy inwestor przedłoży dokumenty legalizacyjne i wykona nałożone obowiązki, organ nadzoru budowlanego sprawdza ich kompletność. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości wydaje postanowienie o obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie, a po ich usunięciu wydaje drugie postanowienie ustalając wysokość opłaty legalizacyjnej, której wysokość określa iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Poinformowano, że podstawowa stawka opłaty (s) wynosi 500 zł, natomiast współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) zostały określone w załączniku do Prawa budowlanego. Jednakże opłata legalizacyjna obliczona w sposób określony powyżej podlega jeszcze
50-krotnemu podwyższeniu.
W wyniku wniesionego na powyższe rozstrzygnięcie zażalenia Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z 5 października 2022 r. uchylił je w zakresie informacji dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację ww. budynku informując o możliwości złożenia takiego wniosku w terminie 30 dni od dnia wydania przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia, zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów art. 28, art. 48 i art. 49e Prawa budowlanego oraz art. 12 i art. 12b specustawy.
Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych PWINB podkreślił,
że powoływanie się na art. 12 specustawy jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych przypadkach, które niewątpliwie wymagają szczegółowego uzasadnienia, a także wskazania prawidłowej podstawy realizowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego w treści złożonego do Starosty pisma z 11 sierpnia 2020 r. Inwestor nie uzasadnił, w jaki sposób zgłaszane budynki miałyby przeciwdziałać COVID-19, zaś w przypadku art. 12 specustawy realizacja celu powinna być w zasadzie oczywista już w chwili rozpoczęcia robót (np. szpital tymczasowy). PWINB podniósł, że zrealizowanie robót budowlanych
w trybie art. 12 ust. 1 specustawy, do wykonania których według "zwykłego" trybu wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, może dotyczyć tylko takich sytuacji,
w których niewątpliwie wystąpiły realne zagrożenia i zachodziła konieczność wzniesienia jakiegoś obiektu budowalnego w celu usunięcie stanu zagrożenia pandemią COVID-19. Tak bowiem należy rozumieć "przeciwdziałanie", o którym mowa w tym przepisie. Regulacja ta odnosi się zatem do budowy, która w sposób faktyczny przyczyni się do przeciwdziałania COVID-19.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 12 specustawy od początku jego obowiązywania przewidziany został jako przepis czasowy. Od początku zatem wiadome było, że jest to przepis absolutnie wyjątkowy, uchwalony w pierwszych tygodniach epidemii, czyli w sytuacji, gdy nikt w gruncie rzeczy nie wiedział, jaki będzie jej rozwój
i konieczne w związku z tym do podjęcia działania na poziomie lokalnym, ponadlokalnym czy ogólnokrajowym. Oznacza to, że inwestor działający w trybie art. 12 specustawy otrzymał niezwykle daleko idące przywileje w stosunku do innych inwestorów, działających w zwykłych rygorach ustaw, do których są oni obowiązani się stosować. Skoro zaś tak, to "przeciwdziałanie COVID-19" musi być interpretowane niezwykle rygorystycznie, a jako daleko idący wyjątek również zawężająco. Podkreślono, że przepis art. 12 specustawy zezwalający na prowadzenie działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19 należy rozumieć w ten sposób, że musiały to być działania, które doraźnie i w miarę natychmiastowo prowadziły do zwalczania zakażenia, zapobiegania rozprzestrzenianiu się, profilaktyki oraz zwalczania skutków choroby.
Biorąc powyższe pod uwagę PWINB ocenił, że będący przedmiotem postępowania budynek nie spełnia kryteriów obiektu realizowanego w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. Oceny tej sytuacji nie zmienia przy tym fakt złożenia kopii listów intencyjnych zawartych między Inwestorem a podmiotami dotyczących ewentualnej współpracy
w zakresie wykorzystania czterech budynków znajdujących się na działce nr [...] jako izolatoriów. Dlatego też organ pierwszej instancji prawidłowo wdrożył procedurę z art. 48 Prawa budowlanego.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 36 ust. 1 specustawy przepisy art. 4b-4d, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7b, art. 7d, art. 8, art. 10-10c, art. 11-11c, art. 12,
art. 12b, art. 13, art. 14-14b tracą moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia w życie. Dlatego też przepisy art. 12 i art. 12b utraciły moc po upływie 180 dni od dnia wejścia
w życie specustawy, tj. 5 września 2020 r.
Odwołując się do judykatury PWINB podniósł, że dla oceny, które z działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że art. 12 specustawy utracił moc po upływie 180 dni od dnia jej wejścia
w życie. A zatem art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane
w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy. Mając to na uwadze organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zachodzą okoliczności przewidziane w przepisach art. 12 specustawy, zatem realizacja budynku będącego przedmiotem postępowania powinna podlegać ogólnym zasadom wynikającym z przepisów Prawa budowlanego.
Końcowo PWINB wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 3 Prawa budowlanego, jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne. Z uwagi na to, że Inwestor złożył zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji z 10 stycznia 2022 r. termin do złożenia wniosku o legalizację upływa 30 dnia od dnia wydania przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia, tj. od 5 października 2022 r.
W skardze na postanowienie organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 12 specustawy poprzez jego niezastosowanie i uznanie,
że przedmiotowa budowa lokalu nie podlega ww. przepisom i tym samym podlega przepisom prawa budowlanego; 2) art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy przepisy specustawy w brzemieniu obowiązującym na dzień 11 sierpnia 2020 r. wyłączały m.in. stosowanie przepisów Prawa budowlanego w tym zakresie; 3) art. 48 ust. 1 i 2 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie i uznanie, że do przedmiotowej budowy konieczne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o ten przepis, w sytuacji gdy przepis nie ma zastosowania w stanie faktycznym sprawy; 4) art. 8 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji na niekorzyść strony, podczas gdy obowiązkiem organu było zastosowanie ww. regulacji.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zgodnie z jego treścią, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów polegającą na błędnym przyjęciu, że Strona dokonała samowoli budowlanej, podczas gdy Strona spełnia wszelkie kryteria wymagane przez przepisy specustawy w związku
z Prawem budowlanym do rozpoczęcia i kontynuowania prac budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez uznanie, że inwestycja nie spełnia wymogów specustawy w sytuacji, gdy organ nie posiada kompetencji do ferowania takich twierdzeń, a spełnianie wymogów przedmiotowej ustawy może być ocenione jedynie przez biegłego w tym zakresie.
Z ostrożności procesowej zarzucono, że zastosowanie w sprawie art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, a także interpretacja treści specustawy, w tym jej
art. 12, stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości, jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie uchylenie go w całości, zwrot kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności w niej wskazane.
W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w aktach sprawy znajdują się dowody, potwierdzające podpisanie przez Spółkę listów intencyjnych z różnymi podmiotami dotyczące wykorzystania przedmiotowych budynków, a także korespondencja z Wojewodą Pomorskim oraz dokumenty (w tym księgowe) poświadczające wykorzystanie budynków na cele związane ze zwalczaniem COVID-19 i innych chorób zakaźnych. Podkreślono,
że Skarżąca już we wrześniu 2020 r. podpisała pierwszy list intencyjny w celu wykorzystania budynków jako izolatoria dla chorych na COVID-19 i przebywających na kwarantannie. Następne listy intencyjne podpisano w 2021 r. Wskazano, że już w 2021 r.
z izolatorium korzystały 22 osoby, a w 2022 r. następne osoby. Świadczy to jednoznacznie o tym, że budynki wybudowane na działce nr [...] spełniały i nadal spełniają wymagania wynikające ze specustawy, w tym w szczególności wynikające z art. 12 ust. 2. Na marginesie zwrócono uwagę, że Skarżąca prowadzi m.in. placówki ochrony zdrowia, które tym bardziej są predystynowane do podejmowania działań i świadczenia usług w zakresie zwalczania COVID-19 i innych chorób zakaźnych.
Zarzucono, że organy nie poczyniły żadnych rozważań co do tego, czy inwestycja faktycznie służy bezpośrednio celowi specustawy i to również w zakresie zwalczania skutków, w tym społeczno-gospodarczych choroby COVID-19. Brak dokonania ustaleń
w tym zakresie, poza gołosłowną tezą organów, wskazuje, że organy przyjęły z góry określoną tezę prowadząc postępowanie i bez rozważenia całości sprawy zastosowały
art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, a nie art. 12 ust. 2 specustawy, do czego były zobligowane. Zdaniem Skarżącej gdyby organ chciał prawidłowo i rzetelnie rozstrzygnąć przedmiotową sprawę, to powołałby chociażby biegłego do zbadania zasadności budowy
w aspekcie specustawy.
Spółka podniosła również, że w wystąpieniu z 25 września 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie wskazał, że istotnym dla stosowania specustawy jest cel inwestycji, zaś w przypadku, gdy inwestor rozpoczął roboty budowlane w okresie obowiązywania art. 12, jednak nie zakończył ich przed utratą mocy tego przepisu z uwagi na brak przepisów przejściowych regulujących powyższą sytuację przyjąć należy,
że roboty budowlane rozpoczęte w okresie obowiązywania art. 12 są legalne, jednak aby je kontynuować lub zakończyć należy spełnić wymagania, jakie aktualnie przepisy prawa przewidują dla danych robót budowlanych (np. ustanowić kierownika budowy, dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy, czy uzyskać pozwolenie na użytkowanie - gdy przepisy tego wymagają). W ocenie Skarżącej z treści tego stanowiska wynika nie tylko to, że procesy budowlane oparte na treści art. 12 specustawy musiały się zakończyć
w terminie 180 dni, ale również to, że ww. organ miał świadomość, iż istnieją procesy inwestycyjne, oparte o treść art. 12 specustawy i nie jest możliwe ich zakończenie w tak krótkim terminie oraz że takie inwestycje należy zakończyć w określonym trybie.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane
w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie,
a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.
W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane
w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku
z 5 października 2022 r., którym organ ten uchylił w części, tj. w zakresie informacji dotyczącej terminu do złożenia wniosku o legalizację, postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Puckim z 10 stycznia 2022 r. wstrzymujące roboty budowlane przy posadowieniu budynku oznaczonego na mapie jako "C", trwale związanego z gruntem, posadowionego na fundamencie betonowym, wykonanego
w konstrukcji murowanej, dwukondygnacyjnego, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą, o wymiarach 13 m x 7,50 m, przewidzianego na pobyt ludzi, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], położonej w obręb ewidencyjnym T. gmina W., oraz informujące Inwestora ("A." Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością) o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. budynku, zaś w pozostałym zakresie utrzymał je w mocy.
Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie postanowień są przepisy ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu.
Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami Prawa budowlanego.
Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz
o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej
w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że budowa budynku oznaczonego jako "C" na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do postanowienia PINB z 10 stycznia 2022 r., położonego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym T., gmina W., nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co uzasadniało kwalifikację tej zabudowy jako samowoli i uprawniało organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania legalizacyjnego umożliwiającego przywrócenie stanu zgodności z prawem.
W dacie rozpoczęcia przez Skarżącą działań inwestycyjnych tego rodzaju budynek wymagał - w zależności od tego, czy obszar oddziaływania mieści się w całości na działce zainwestowanej - albo zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 1a w zw. z art. 30 ust. 1
pkt 1 Prawa budowlanego), albo pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Żadnego z tych wymogów nie dopełniono.
Zauważyć przy tym należy, że ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie dokonania tejże samowoli, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. wyrok NSA z 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór pomiędzy stronami zawisł na tle interpretacji art. 12 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374). Skarżąca stoi na stanowisku, że przepis ten dał jej umocowanie do zgłoszenia budowy budynków, które wedle jej oświadczenia miały służyć izolacji osób przebywających na kwarantannie w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, zaś organy nadzoru budowlanego twierdzą, że budynki nie spełniają kryteriów obiektów realizowanych
w związku z przeciwdziałaniem COVID-19.
W sporze tym rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art. 12 specustawy (w brzmieniu na datę złożenia przez Skarżącą informacji do Starosty) do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania
i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku
z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.), ustawy z dnia 27 marca
2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 i 471) oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r.
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282), a w przypadku konieczności poszerzenia bazy do udzielania świadczeń zdrowotnych, także przepisów wydanych na podstawie art. 22 ust. 3, 4 i 4a ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o działalności leczniczej (ust. 1). Prowadzenie robót budowlanych oraz zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w związku z przeciwdziałaniem COVID-19 wymagają niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej (ust. 2). W informacji, o której mowa w ust. 2, należy określić rodzaj, zakres
i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia - w przypadku prowadzenia robót budowlanych (ust. 3 pkt 1).
W informacji złożonej Staroście 11 sierpnia 2020 r. Skarżąca jako inwestor wskazała rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych. Zakres obejmuje budowę czterech obiektów o konstrukcji murowanej, zgodnie z załączonym rysunkiem i opisem, które zostaną wykonane sposobem gospodarczym. Spółka wskazała, że w związku ze stałym wzrostem zachorowań okoliczni właściciele ośrodków i obiektów turystycznych poszukują możliwości zakwaterowania osób z objawami lub podejrzeniem zachorowań na COVID-19, a realizowane obiekty będą idealnie służyły temu celowi.
Przedmiotem postępowania na gruncie niniejszej sprawy jest budynek oznaczony
w załączniku do postanowienia PINB z 10 stycznia 2022 r. literą "C".
Nie ulega wątpliwości, że art. 12 specustawy jest zaliczany do tzw. przepisów prawnych epizodycznych, w których zamieszcza się regulacje, które wprowadzają odstępstwa od określonych przepisów, a których okres obowiązywania jest wyraźnie określony.
Dokonane w omawianej regulacji erga omnes wyłączenie na potrzeby "przeciwdziałania COVID-19" obowiązywania przepisów szczególnych (Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, ustawy o ochronie zabytków), normujących ład planistyczny, warunki dopuszczalności robót budowlanych i ochronę zabytków w wypadku czynności "związanych z przeciwdziałaniem COVID-19" w żadnej mierze nie uwzględniało możliwych skutków społecznych, gospodarczych, prawnych, ani skutków dotychczasowych uregulowań prawnych obowiązujących tych dziedzinach. Nie sposób jednak uznać,
że wyznaczony przez specustawę w art. 2 ust. 1 i 2 zakres przedmiotowy ("wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2") miał obejmować konieczność czasowego wstrzymania wszelkich zasad budowy, zgodnej z prawem i ładem planistycznym.
W judykaturze zwrócono uwagę, że tak szeroko ujęty zakres przedmiotowy specustawy (w zakresie regulowanym art. 12), obejmujący "wszelkie czynności związane
z przeciwdziałaniem COVID-19" otwierał drogę do nawet dotychczas niedozwolonych działań o charakterze budowlanym, wymagając jedynie od podmiotów je podejmujących "niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej", ze wskazaniem, że podejmowane są "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" (art. 12
ust. 2 i 3 specustawy). Nie tylko więc pozwalał w okresie jego obowiązywania na roboty budowlane "w związku z przeciwdziałaniem COVID-19" bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia, ale nie przewidywał też żadnej możliwości zgłoszenia sprzeciwu organów administracji architektoniczno-budowlanej do złożonej informacji o podjęciu tych robót
(zob. wyrok WSA w Warszawie z 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/21).
Z uwagi na powyższe uzasadnione prawnie jest stwierdzenie, że ustawodawca wprowadzając do systemu prawa art. 12 specustawy w ogóle nie przewidział należycie skutków gospodarczych i prawnych takiej regulacji oraz skutków dotychczasowych uregulowań prawnych w zakresie budowlanym, planistycznym i ochrony zabytków.
W sposób nadmiernie ogólny określając zakres przedmiotowy dyspozycji art. 12 specustawy i nie określając jego zakresu podmiotowego w odniesieniu do kręgu podmiotów uprawnionych do skorzystania z wyłączenia ustawodawca nie dokonał tym samym wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego.
Tym niemniej, w ocenie Sądu planowana przez Spółkę inwestycja polegająca na budowie "czterech obiektów budowlanych o szczególnym przeznaczeniu do stałego pobytu ludzi związanego z zapobieganiem i przeciwdziałaniem COVID-19" w żadnej mierze nie wyczerpywała przesłanek z art. 12 ust. 1 specustawy.
Zdaniem Sądu nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja Skarżącej, jakoby obiekty te miały jakikolwiek związek z przeciwdziałaniem skutkom pandemii, bowiem działania inwestorskie na mocy art. 12 ust. 1 specustawy zostały ograniczone do działań związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, rozumianym jako wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków choroby, o której mowa w ust. 1 (art. 2 ust. 2). Dla oceny, które z tych działań mogą zostać zaliczone do działań związanych z przeciwdziałaniem
COVID-19, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że przepis art. 12 specustawy, zgodnie z jej art. 36 ust. 1, utracił moc po upływie 180 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy (utracił moc z dniem 5 września 2020 r.). A zatem przepis art. 12 specustawy był przepisem czasowym i przez ten pryzmat należy oceniać uprawnienia podmiotów, do których był kierowany. Działania podejmowane w ramach tego przepisu miały się zamknąć wraz z utratą jego mocy.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony
w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 maja 2022 r. sygn. akt
II SA/Gd 679/21, gdzie wskazano, że głównym powodem wprowadzenia specustawy była walka ze światową pandemią oraz z czasem, w sytuacji, gdy zastosowanie ogólnych regulacji prawnych mogłoby spowodować, że realizacja obiektów budowlanych potrzebnych do walki z COVID-19 nastąpiłaby po zakończeniu walki z pandemią. Stąd wykładnia tego przepisu i całej specustawy musi prowadzić do wniosku, że opisana regulacja jest absolutnym wyjątkiem od ogólnych zasad wynikających m.in. z Prawa budowlanego. Zatem przy interpretowaniu tak skonstruowanego przepisu należy uwzględnić zasadę, zgodnie z którą wyjątków nie interpretuje się rozszerzająco. Ograniczony czas obowiązywania zwolnienia oraz pojęcie "przeciwdziałania COVID-19", mimo jego ogólnego sformułowania, należy więc powiązać z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, a później stanu epidemii ogłoszonego z powodu wirusa
SARS-CoV-2, który co do zasady jest stanem przejściowym. Zwalczenie wirusa
i wywoływanej nim choroby spowodowało odwołanie stanu zagrożenia epidemicznego (stanu epidemii), a tym samym nie ma już potrzeby istnienia oraz wykorzystywania tego rodzaju obiektów na wspomniany wyżej cel. To wszystko świadczy o tym, że za roboty budowlane podejmowane na podstawie art. 12 specustawy należało uznać wyłącznie te, które były podejmowane tylko doraźnie dla zrealizowania określonego celu i które miały charakter przejściowy, tymczasowy (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 maja 2021 r.
sygn. akt II SA/Kr 493/21). Co więcej, ich związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19 musiał być bezpośredni i wyłączny. Taki charakter miały tzw. szpitale tymczasowe, organizowane w sytuacji przepełnienia szpitali i konieczności zapewniania opieki medycznej osobom chorym, a likwidowane po okresach wzmożonego zapotrzebowania na opiekę szpitalną. Charakter taki mogły mieć także punkty szczepień, zewnętrzne poczekalnie dla chorych, czy też wykonanie robót budowlanych takich np. jak adaptacja hali widowiskowo-sportowej na cel szpitalny, czy też otwarcie linii produkcyjnej płynu do dezynfekcji, bądź maseczek w hali magazynowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Po 109/22). Natomiast takiego charakteru nie sposób przypisać obiektowi budowlanemu, będącemu przedmiotem niniejszego postępowania, realizowanemu na działce nr [...] w T., gmina W.
Podczas przeprowadzonej w dniu 9 października 2020 r. kontroli stwierdzono,
że Inwestor realizuje budowę czterech budynków, w dniu kontroli wybudowane były ściany fundamentowe. Natomiast przeprowadzona w dniu 9 listopada 2020 r. kontrola ujawniła,
że w dwóch obiektach na działce nr [...] wykonano fundamenty, w pozostałych dwóch wykonano zewnętrzne ściany pierwszej kondygnacji (w jednym z nich wykonano strop). Przeprowadzający kontrolę pracownicy PINB odnotowali, że na obecnym etapie wykonywanych robót budowlanych nie można ustalić przeznaczenia obiektów. Wskazali również, że realizowane obiekty (konstrukcji murowanej) na etapie ścian zewnętrznych mają wymiary 12,70 m x 7,20 m, są trwale związane z gruntem - posadowione na fundamentach betonowych. Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 26 lipca 2021 r. pracownicy PINB ocenili stopień zaawansowania prac budowlanych wszystkich obiektów jako etap stanu surowego zamkniętego. W protokole wskazano, że obiekty są wykonywane w konstrukcji murowanej, trwale związane z gruntem na fundamencie żelbetowym, dwukondygnacyjne, o wymiarach 13 m x 7,50 m każdy, o dachu dwuspadowym pokrytym blachą, ściany zewnętrzne z wykonaną elewacją (ocieplenie płytami styropianowymi zatartymi klejem, bez wykonania tynku cienkowarstwowego).
W dniu kontroli teren był zabezpieczony - ogrodzony. W widocznym miejscu znajdowała się tablica informacyjna dotycząca budowy, na której zamieszczono informację, że na terenie nieruchomości realizowana jest budowa czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych.
Z zebranego materiału dowodowego wynika zatem, że ww. budynki nie posiadają charakteru, o którym mowa powyżej, tj. deklarowanego jako związany z przeciwdziałaniem COVID-19. W ocenie Sądu budynki te mają pełnić w całości funkcję mieszkaniową, natomiast okoliczność, że w budynkach mieszkalnych można np. wprowadzać urządzenia ograniczające możliwość emisji wirusów nie oznacza, że są to budynki służące przeciwdziałaniu COVID-19.
Budynki mieszkalne z samodzielnymi lokalami mieszkalnymi są przeznaczone do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób korzystających z lokali mieszkalnych. Nie są to zatem, z zasady, obiekty przeznaczone do przeciwdziałania COVID-19. Wskazywane przez Skarżącą okoliczności związane z podpisaniem listów intencyjnych dotyczących ewentualnej współpracy w zakresie wykorzystania budynków jako izolatoriów służą niewątpliwie uwiarygodnieniu deklarowanego przez nią celu (przeciwdziałania COVID-19), z którym wiąże się daleko idące uprzywilejowanie inwestora, o czym mowa była powyżej. Nie oznacza to jednak, że deklaracja inwestora w zakresie realizacji tego celu nie podlega ocenie organów. Jak zaś wskazano powyżej, mimo ogólnego sformułowania ustawowego cel ten jest rozumiano wąsko i zadaniowo, tzn. inwestycja musi wprost mieć związek ze zwalczaniem pandemii COVID-19, a związek ten musi być bezpośredni i wyłączny, jak to było w szczególności z tzw. szpitalami tymczasowymi, czy punktami szczepień. Ta indywidulana ocena w zakresie tego związku nie może więc być oderwana od okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 12 ust. 2 i 3 specustawy. O spełnieniu przesłanki "przeciwdziałania COVID-19", w przypadku budowy obiektu przeznaczonego do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a więc z istoty nie przeznaczonego do przeciwdziałania COVID-19, nie świadczy jedynie powtórzenie treści fragmentu normy prawnej zawartej w art. 12 ust. 1 specustawy. Wskazanie rodzaju obiektu budowlanego powinno szczegółowo i konkretnie określać funkcję wymaganą przez art. 12 ust. 1 specustawy.
Jak słusznie zauważył PWINB, informacja z 11 sierpnia 2020 r. takich danych, obiektywnie świadczących o szczególnym przeznaczeniu obiektów, nie zawiera. Wprawdzie Spółka wskazała, że w związku ze stałym wzrostem zachorowań okoliczni właściciele ośrodków i obiektów turystycznych poszukują możliwości zakwaterowania osób z objawami lub podejrzeniem zachorowań na COVID-19, a realizowane obiekty będą idealnie służyły temu celowi, jednakże nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Skarżącej, że wskazany przez nią związek uzasadnia zastosowanie art. 12 specustawy. Trzeba bowiem zwrócić uwagę, że obiekty przeznaczone do przebywania ludzi (całorocznie lub okresowo) są budowane w celu zapewnienia odpowiedniej przestrzeni mieszkalnej, zatem trudno tę konkretną inwestycję połączyć z przeciwdziałaniem COVID-19.
Przedstawione powyżej okoliczności wskazują na pozorność działań Skarżącej, które miały jedynie na celu skorzystanie z możliwości przewidzianych w art. 12 specustawy jeszcze przed upływem okresu jego obowiązywania. Działania Inwestora nie mogły jednak okazać się skuteczne, albowiem z przypisanego przez ustawodawcę szczególnego charakteru art. 12 specustawy wywodzi się wymóg, aby inwestycje podejmowane w jego trybie zamknęły się wraz z utratą jego mocy obowiązującej (zob. wyrok WSA
w Białymstoku z 1 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 367/21). Zatem rozpoczęcie inwestycji zaledwie na kilka tygodni przed upływem okresu obowiązywania art. 12 specustawy nie uzasadniało możliwości skorzystania z ułatwień przewidzianych
w powyższym przepisie.
Zdaniem Sądu realizacja inwestycji w opisanym kształcie nie wpisuje się w cel, który wynikał z art. 12 specustawy. Będąca przedmiotem postępowania inwestycja polegająca na budowie czterech budynków mieszkalnych nie ma związku ze zwalczaniem pandemii COVID-19, a tym bardziej nie sposób uznać, aby związek ten spełniał cechy bezpośredniości i wyłączności ze zwalczaniem tej pandemii.
Należy również zwrócić uwagę, że budowa czterech obiektów budowlanych
"o szczególnym przeznaczeniu do stałego pobytu ludzi związanego z zapobieganiem
i przeciwdziałaniem COVID-19" (jak wskazała Spółka w piśmie z 11 sierpnia 2020 r.) bez jakiejkolwiek kontroli organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie zachowania wymogów z art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego niosłaby za sobą poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i nieodwracalne zmiany w kształtowaniu planistycznym.
Niesprawdzalne byłoby, czy budowa dokonywana jest na podstawie projektu budowlanego, sporządzonego przez posiadającego stosowne uprawnienia projektanta. Nie zostałaby sprawdzona przez właściwy organ ani zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, ani z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji
o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia
3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(Dz. U. z 2023 r., poz. 1094).
Poza kontrolą organu administracji architektoniczno-budowlanej pozostałaby zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego, zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy, dotyczące projektanta i projektanta sprawdzającego, oświadczeń,
o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10 Prawa budowlanego, posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ww. ustawy.
Trudno jest więc uznać, że przy planowanej przez Spółkę inwestycji ogólnikowe
i niesprawdzalne powołanie się na "przeciwdziałanie COVID-19" w rozumieniu art. 12 ust. 1 specustawy może być uznane za wystarczające.
W omawianej sytuacji organ, wbrew zarzutom skargi, nie miał żadnych podstaw do zastosowania art. 81a k.p.a. Zgodnie z tym przepisem jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Po pierwsze, Skarżącej nie zostały odebrane żadne uprawnienia, bo nie nabyła ona prawa do skorzystania z dyspozycji art. 12 ust. 1 i 2 specustawy. Po drugie, potencjalne uprawnienia wynikające z tego przepisu wygasłyby ex lege pierwszego dnia po nadaniu do organu informacji o zamiarze inwestycji. Po trzecie, w sprawie nie powstały żadne wątpliwości co do treści normy prawnej. Przepis art. 12 specustawy był wprawdzie niepoprawnie zredagowany legislacyjnie, ale możliwa do ustalenia w drodze wykładni dyspozycja tego przepisu nie nasuwała wątpliwości co jego treści (zob. szerzej wyrok WSA w Warszawie
z 11 maja 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/21). Po czwarte, skarżącej umknęła treść
art. 81a § 2 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym przepisu § 1 nie stosuje się, jeżeli wymaga tego ważny interes publiczny. Takim zaś interesem jest niewątpliwie ład przestrzenny
i budowlany.
Sąd podziela tym samym ustalenia organów, że działania Skarżącej wykroczyły poza uprawnienia wynikające z przepisu art. 12 specustawy, a zatem organy nadzoru budowlanego były uprawnione do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie swojej właściwości. Organy prawidłowo ustaliły, że dla projektowanej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, a jego brak zobowiązywał organy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy
i poinformowania o możliwości legalizacji inwestycji, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1
i ust. 3 Prawa budowlanego. Treść kwestionowanego rozstrzygnięcia wypełnia dyspozycje wskazanych przepisów i jest adekwatna do ustalonego stanu faktycznego.
Podsumowując Sąd stwierdza, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, jakie zapadło w niniejszej sprawie. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, w tym wskazanych w skardze art. 7,
art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]