II SA/Gd 1042/24

II SA/Gd 1042/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-11-25
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Katarzyna Krzysztofowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 34 ust. 3 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Asesor WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K.K. K. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 sierpnia 2024 r., nr WI-I.7840.1.140.2024.GM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej K. K. K. kwotę 1957 (jeden tysiąc dziewięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
K. K. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej jako: Wojewoda, organ II instancji) z 6 sierpnia 2024 r.,
nr WI-I.7840.1.140.2024.GM, którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Wejherowskiego (dalej jako: Starosta, organ I instancji) z 24 maja 2024 r., nr AB.6740.4.183.2023.14, wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z 9 czerwca 2023 r. N. Spółka z o.o. (dalej jako: inwestor, Spółka) wniosła o udzielenie pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na działce nr [...] w B., gm. [...].
Decyzją z 7 sierpnia 2023 r. Starosta Wejherowski udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji, lecz decyzją z 21 grudnia 2023 r. Wojewoda Pomorski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji - postanowieniem z 7 lutego 2024 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej w zakresie przedstawienia sposobu podłączenie projektowanych budynków do sieci kanalizacji sanitarnej (poprzez wybudowanie tej sieci lub uzyskanie zgody na jej budowę) oraz rozwiązań dotyczących odprowadzenia wód opadowych (oznaczyć niecki terenowe, kierunki spływu wód opadowych, wartości nachyleń powierzchni utwardzonych, sposób odprowadzania wód opadowych z powierzchni utwardzonych na teren nieutwardzony i inne konieczne zabezpieczenia, dające gwarancję zabezpieczenia działek sąsiednich). W dniu 12 kwietnia 2024 r. inwestor uzupełnił projekt we wskazanym zakresie.
W toku postępowania także jego strony złożyły liczne pisma ze swoim stanowiskiem. Między innymi A. K. w mailach z 19 i 23 lutego oraz 1 marca 2024 r. przedstawił swoje stanowisko odnośnie określenia poziomu wody gruntowej na działce, na której projektowana jest przedmiotowa inwestycja, załączając kopię opinii geotechnicznej wykonanej na jego zlecenie
Decyzją z 24 maja 2024 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na działce nr [...] w B., gm. [...].
W uzasadnieniu organ I instancji odniósł się do zarzutów zawartych w piśmie uczestniczki postępowania K. K. z 13 maja 2024 r. w zakresie odprowadzania ścieków, wlotów kanalizacji sanitarnej do rowu melioracyjnego, dokonania kontroli rzeczywistego stanu wodno-prawnego w ramach nadzoru architektoniczno-budowlanego, kwestii zagrożenia powodziowego i regulacji stosunków wodnych, układu komunikacyjnego i dostępności drogowej oraz zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego w zakresie dopuszczenia zabudowy w formie bliźniaczej. Dokonując zaś kontroli projektu w zakresie wskazanym w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.), dalej jako: "Prawo budowlane", organ uznał, że projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany zostały skorygowane i uzupełnione zgodnie z postanowieniem i są zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Szemud nr LVI/465/2006 z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 57, poz. 853 z 8 marca 2007 r.), dalej jako "plan miejscowy" oraz zmian ww. planu, zatwierdzonych uchwałą Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009 z dnia 10 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 166, poz. 3199 z 8 grudnia 2009 r.), dalej jako "uchwała zmieniająca" i uchwałą Rady Gminy Szemud nr VI/39/2011 z dnia 30 marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 72, poz. 1520 z 15 czerwca 2011 r.), dalej jako: "uchwała zmieniająca z 2011 r.".
Odwołanie od tej decyzji wniosła K. K., zarzucając naruszenie § 2 ust. 6 pkt 5, pkt 12 i pkt 15 planu miejscowego w zw. z pkt 1 lit. i, pkt 2 lit. f, lit. g, lit. i, pkt 4 lit. c , lit. d karty terenu 2.52.MN-2.197.MN w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że na działce [...] możliwa jest realizacja przedmiotowej inwestycji, gdzie:
a) zgodnie z § 2 ust. 6 pkt 12 planu miejscowego określono pojęcie "typ zabudowy" jako zespół następujących cech zabudowy: usytuowanie na działce, gabaryty, kształt dachu; jeżeli w ustaleniu jest mowa o projektowanej zabudowie w typie zabudowy istniejącej - typ ten określa zabudowa istniejąca w bliskim sąsiedztwie. Natomiast w karcie terenu określono typ zabudowy istniejącej. Przy ul. [...] w B. nie występuje jakikolwiek zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, wprowadzenie decyzją możliwości intensywnej zabudowy narusza obowiązujące ustalenia planistyczne w tym zakresie, albowiem taki typ zabudowy w obszarze bliskiego sąsiedztwa inwestowanej działki nie występuje;
b) zgodnie z § 2 ust. 6 pkt 15 planu miejscowego określono "wielkość pokrycia działki zabudową" - stosunek procentowy powierzchni zabudowy wszystkich budynków znajdujących się na danej działce do powierzchni działki. Do obliczenia wskaźnika należy przyjąć fragment powierzchni działki znajdujący się w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod zabudowę. W treści karty terenu pkt 2 lit. f dla zabudowy jednorodzinnej określono max 30% powierzchni działki, natomiast w § 1 ust. 4 określono, że minimalna powierzchnia realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2. Zgodnie z zamierzeniami karty terenu dla działki nr [...] w uchwale zmieniającej zabudowa bliźniacza jest wyłącznie zabudową dopuszczoną.
Zdaniem odwołującej się wykładnię planu miejscowego w związku z uchwałą zmieniającą należy traktować w rozumieniu domu jednorodzinnego jako podstawowego wskaźnika planistycznego, albowiem wykładni treści planu organ architektoniczno-budowlany winien dokonywać z uwzględnieniem chronionego interesu osób trzecich. Ponadto przy dokonywaniu wykładni planu należy kierować się zasadami określonymi w art. 1 ust. 2. pkt 1 i 3 u.p.z.p. gdzie w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza gospodarowanie wodami oraz wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki oraz architektury.
W ocenie strony zespół ośmiu budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wymagać będzie dokonania podziału działki [...] na minimum 8 działek. Dom w zabudowie bliźniaczej, zgodnie z orzecznictwem, składa się z tzw. dwóch segmentów, które mogą być usytuowane na dwóch osobnych działkach (gdzie granica działki to ściana nośna) lub na jednej działce budowlanej, w takim przypadku budynek bliźniaczy należy interpretować jako budynek wolnostojący na gruncie celów planistycznych określonych w planie miejscowym i uchwale zmieniającej. Wydanie decyzji docelowo narusza treść pkt 4 karty zagospodarowania terenu, która wskazuje, że minimalna powierzchnia wydzielanej działki budowlanej dla zabudowy jednorodzinnej (za którą uznaje się również zabudowę bliźniaczą w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego) wynosi 1000 m2. Starosta poprzez dopuszczenie przedmiotowej zabudowy doprowadza do sytuacji powstania kilku budynków wolnostojących (gdzie za pojedynczy budynek wolnostojący należy również uznać bliźniaczy w przypadku umieszczenia więcej niż jednego budynku bliźniaczego na jednej działce budowlanej) na jednej działce budowlanej, co de facto stanowi zabudowę wielorodzinną - a takie zagospodarowanie terenu nie jest zgodne z zamierzeniem wskazanym w karcie terenu planu miejscowego, które stanowi o zabudowie jednorodzinnej terenu objętego decyzją.
Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 6, art. 7 i art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", gdyż w przypadku wątpliwości co do treści normy prawnej należy w przypadku sporu rozpoznać sporne interesy stron, a w przypadku jeżeli treść niejasnej normy prawnej dotyczy ważnego interesu publicznego, to rozstrzygnięcia w zakresie niejasnych treści przepisów należy dokonać na podstawie przepisów prawa stojąc na straży praworządności, ponadto po rozważeniu interesu publicznego, czyli ochrony ładu przestrzennego, co stanowi podstawę działań planistycznych określonych w art. 1 i art. 2 u.p.z.p., których nie można niestosować dokonując wykładni przepisów prawa miejscowego w rozumieniu nadrzędnego interesu prywatnego nad interesem publicznym oraz społecznym.
Na skutek rozpoznania ww. odwołania decyzją z 6 sierpnia 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Odnosząc się do kwestii przyłączenia inwestycji do sieci kanalizacji sanitarnej Wojewoda wskazał, że zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu inwestor planuje przyłączyć projektowaną zewnętrzną instalację kanalizacji sanitarnej do projektowanej "wg odrębnego opracowania" na działce nr [...] (wzdłuż zachodniej granicy działki) sieci kanalizacji sanitarnej. Przedmiotowe budynki mieszkalne jednorodzinne będą podłączone do sieci kanalizacji sanitarnej przyłączem 160 PVC "wg odrębnego opracowania". Zamiar budowy sieci kanalizacji sanitarnej został skutecznie zgłoszony Staroście wnioskiem Spółki z 13 września 2023 r. (sygnatura sprawy AB.6743.14.128.2023.25). Wprawdzie w toku postępowania nie dołączono z urzędu jakiejkolwiek decyzji lub zaświadczenia o braku wniesienia sprzeciwu dot. wymaganego zgłoszenia, jak zarzuca strona, lecz zgodnie z rejestrem zgłoszeń na stronie internetowej Głównego Urzędu Nadzoru Budowalnego (https://wyszukiwarka.gunb.gov.pl), pod numerem AB.706.P.2023 zgłoszono budowę sieci wodociągowej oraz sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] i nr [...], obręb ew. [...] w B., gm. [...] z oznaczeniem "stan prawny: brak sprzeciwu". Zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Co do zasady więc organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmuje zgłoszenie bez wydania zaświadczenia o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.
W kwestii rozwiązań w zakresie odprowadzania wód deszczowych organ II instancji wskazał, że zgodnie z ogólnodostępną mapą zagrożenia powodziowego oraz mapą ryzyka powodziowego, dostępnymi na stronie internetowej Informatycznego Systemu Osłony Kraju (https://wody.isok.gov.pl), działka inwestycyjna nie znajduje się na terenie szczególnego zagrożenia powodzią /Q1% i Q10%/, zatem w świetle art. 390 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2024 r. poz. 1087), dalej jako: "Prawo wodne", dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane pozwolenie wodnoprawne. Także z pisma Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: PGWWP) z 15 marca 2024 r., nr GGD.3.2.520.3.2024.AS, wynika, że na rozpatrywanym terenie nie występują obszary szczególnego zagrożenia powodziowego /QI% i Ql0%/, które winny być uwzględniane w dokumentach planistycznych gminy. PGWWP poinformowało natomiast, że zgodnie z posiadaną ewidencją na rozpatrywanym terenie występuje urządzenie wodne - rów melioracyjny nr [...], prowadzący wody do rzeki [...], którego stan techniczny może oddziaływać na wysokość wód gruntowych. Ponadto ze wstępnej oceny ryzyka powodziowego (https://wody.isok.gov.pl) wynika, że fragment działki inwestycyjnej leży w obszarze narażanym na niebezpieczeństwo powodzi rzecznej. Należało zatem przewidzieć rozwiązania zapobiegające przedostaniu się wód opadowych na tereny sąsiednie. W tym zaś zakresie inwestor przewidział, że wody opadowe będą podlegać rozprowadzeniu do niecek terenowych oraz do szczelnego zbiornika na wody opadowe. W projekcie zagospodarowania terenu sporządzono bilans wód deszczowych, dzieląc teren działki na 6 zlewni. Wody opadowe ze zlewni nr I, II, III i V odprowadzane mają być na tereny zielone, wody opadowe ze zlewni nr IV - do niecki terenowej nr 1, natomiast wody opadowe ze zlewni nr VI "odprowadzane poprzez odwodnienie liniowe do szczelnego zbiornika o pojemności 10 m3. Wody w zbiorniku wykorzystywane do podlewania zieleni a w sytuacjach napełnienia zbiornika można wypompować zawartość do niecki terenowej nr 2 i pozostawić do odparowania (zaprojektowanej jako dodatkowe zabezpieczenie) lub wywieźć wozem asenizacyjnym". Z wyliczeń projektu zagospodarowania terenu wynika, że dla każdej zlewni spełniono warunek retencji QRET > QTEREN proj. oraz dodatkowo wprowadzono ogrodzenie na podmurówce uniemożliwiające przedostanie się wód opadowych na działki sąsiednie. Na rysunku zagospodarowania wód opadowych (rys. Z3) oznaczono niecki terenowe, spadki, kierunki spływu wód opadowych, oraz podano wartości nachyleń powierzchni utwardzonych. Zdaniem Wojewody rozwiązania te spełniają wymóg § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", dopuszczający odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. W ocenie organu właściciel gruntu nie zmienia kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, nie odprowadza również wód ani nie wprowadza ścieków na grunty sąsiednie. Przedmiotowe zamierzenie budowlane nie wpływa na warunki przepływu wód ani na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej. Jak wykazano w bilansie wód opadowych, zaprojektowane niecki terenowe o łącznej pojemności 10,8 m3 oraz szczelny zbiornik o pojemności 10 m3 są wystarczające do spełnienia warunku retencji. Tym samym ocena wodnoprawna nie jest wymagana.
Odnośnie naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda wskazał, że zgodnie z planem miejscowym inwestycja znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2.126.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - domy wolnostojące jedno- lub dwumieszkaniowe, zabudowa rezydencjonalna. Z ustaleń szczegółowych tego terenu wynika, że przewidziano na nim zabudowę jednorodzinną (MN) typ zabudowy istniejącej. Jako formę zabudowy dopuszczono zabudowę bliźniaczą. Stosownie zaś do § 2 ust. 6 pkt 12 planu miejscowego, poprzez typ zabudowy należy rozumieć zespół cech zabudowy: usytuowanie na działce, gabaryty, kształt dachu. Jeżeli w ustaleniu jest mowa o projektowanej zabudowie w typie zabudowy istniejącej - typ ten określa zabudowa istniejąca w bliskim sąsiedztwie projektowanej (we wnętrzu urbanistycznym, przy tej samej ulicy, placu, skrzyżowaniu ulic). Z akt sprawy (zdjęcia lotnicze z 2024 r. opublikowane w Systemie informacji przestrzennej Gminy Szemud - https://szemud2.e-geoportal.pl/) wynika, że w bliskim sąsiedztwie projektowanej zabudowy (na ul. D.) znajdują się budynki mieszkalne wolnostojące (działki nr [...], [...]) oraz budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej (działka nr [...]). Wbrew twierdzeniu odwołującej się, zespół budynków jednorodzinnych na jednej działce budowlanej nie stanowi zabudowy wielorodzinnej.
W zakresie zarzutu, że zespół ośmiu budynków dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wymagać będzie dokonania podziału działki [...] na minimum 8 działek, co będzie skutkowało naruszeniem § 2 ust. 6 pkt 15 planu miejscowego (wielkość pokrycia działki zabudową) organ odwoławczy wskazał, że potencjalny podział nieruchomości jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Ponadto, stosownie do art. 95 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej jako: "u.g.n.", niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Wojewoda zwrócił też uwagę, że zgodnie z § 4 pkt planu miejscowego wielkość pokrycia działki zabudową winna wynosić maksymalnie 30%. W § 2 ust. 6 pkt 15 zdefiniowano "wielkość pokrycia działki zabudową" jako stosunek procentowy powierzchni zabudowy wszystkich budynków znajdujących się na danej działce do powierzchni działki. Do obliczenia wskaźnika należy przyjąć fragment powierzchni działki znajdujący się w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod zabudowę. Jak wynika z zestawienia powierzchni zagospodarowania terenu łączna powierzchnia zabudowy wynosi 615,31 m2, zaś powierzchnia działki (cała działka znajduje się na terenie 2.126.MN) równa jest 2383 m2. Powierzchnia zabudowy wynosi zatem 25,82%, a zatem spełnia ustalenia planu miejscowego.
Zdaniem organu zamierzenie budowlane spełnia również pozostałe ustalenia planu miejscowego. Minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej określono w planie miejscowym na minimum 40% powierzchni działki (pkt 2 lit. g karty terenu 2.52.MN-2.197.MN). Do powierzchni biologicznie czynnej należy wliczyć grunt rodzimy pokryty roślinnością oraz wodą powierzchniową na działce budowlanej, a także 50% sumy nawierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki na podłożu zapewniającym ich naturalną wegetację, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2. Zgodnie z informacją zawartą w projekcie budowlanym zapewniono 43,83% powierzchni terenu inwestycyjnego jako powierzchnię biologicznie czynną. Do obliczenia tej powierzchni projektant przyjął tereny zielone (trawniki) o łącznej powierzchni 1044,57 m2. Inwestycja jest więc zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania w omawianym zakresie.
Z akt sprawy wynika, że spełniono także zapisy uchwały zmieniającej dotyczące wymaganej wysokości zabudowy - maks. 10,0 m (§ 1 ust. 3), kształtu dachów - dwu i wielospadowe (§ 1 ust. 1) oraz kąta nachylenia połaci dachowej dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych - od 30°-45° (§ 1 ust. 2). Zaprojektowane budynki posiadają dachy dwuspadowe o kącie nachylenia 30°, zaś projektowana wysokość zabudowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wynosi 8,11 - 8,61 m do kalenicy. Ustawienie budynków w stosunku do ulicy także Wojewoda uznał za zgodne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawartymi w pkt 2 lit. e karty terenu nr 2.52.MN-2.197.MN, tj. (dla budynków mieszkalnych usytuowanych od strony ulicy): główna kalenica równoległa do ulicy, dopuszcza się inne z zastrzeżeniem lit. b lub dla zespołu co najmniej trzech budynków realizowanych w ramach jednego zamierzenia. Zważywszy, że zaprojektowano zespół ośmiu budynków, plan dopuszcza inne ustawienie budynków niż kalenicą równolegle w stosunku do ulicy. Spełniono tym samym powyższe ustalenie planu miejscowego.
Odnośnie dostępu inwestycji do drogi publicznej wskazano, że zgodnie z projektem zagospodarowania terenu działka inwestycyjna posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], stanowiącą własność prywatną z ustanowioną nieodpłatną, nieograniczoną w czasie służebnością gruntową przejazdu i przechodu przez działkę nr [...] - po całej jej powierzchni do drogi publicznej - na rzecz każdorazowego właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Inwestor zaprojektował 2 zjazdy zlokalizowane w południowej i wschodniej części działki. Zjazd z drogi publicznej (dz. nr [...]) na działkę prywatną (dz. nr [...]) jest istniejący, gdyż działka nr [...] stanowi dojazd do zabudowanych działek nr [...] i [...]. Co istotne, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z budową nowego zjazdu z drogi publicznej, ani przebudową istniejącego zjazdu, zatem za wystarczające należy uznać ustanowienie służebności przejazdu i przechodu przez działkę prywatną na rzecz każdorazowego właściciela działki nr [...]. Inwestycja jest zatem zgodna z § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Zabudowa spełnia też wymóg z § 12 warunków technicznych, gdyż budynki odsunięte są 4,0 m - 7,42 m od granic działki.
Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 2 lit a planu miejscowego, dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych należy zapewnić min. 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie. Przedmiotowa inwestycja obejmuje 16 lokali mieszkalnych, zaprojektowano zaś 20 miejsc postojowych (2 parkingi po 10 samochodów), spełniając tym samym zapisy planu miejscowego. Usytuowanie projektowanych stanowisk postojowych jest zgodne z § 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż miejsca parkingowe odsunięte są od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych powyżej 7 m, natomiast odległość od granicy z działką nr [...] równa jest 3 m. Zgodnie z § 19 ust. 7 ww. rozporządzenia, zachowanie odległości od granicy z działką nr [...] nie jest wymagane, gdyż działka ta jest działką drogową.
Z projektu zagospodarowania terenu wynika też, że zapewniono odpowiednie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, z uwzględnieniem możliwości ich segregacji, tym samym spełniono § 22 i § 23 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Wreszcie Wojewoda uznał, że inwestycja jest zgodna z § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż najbliższa zabudowa znajduje się na działce nr [...] w odległości 12,15 m od projektowanej zabudowy. Budynek na działce sąsiedniej jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, dla którego wymagania nasłonecznione powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju, i projektowane budynki nie pozbawią go minimalnego czasu nasłonecznienia.
Mając to na uwadze organ II instancji uznał, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami, w tym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami prawa. Przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające
z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 tej ustawy. Złożył kompletny wniosek o pozwolenie na budowę i wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Projekt budowlany jest kompletny, posiada wszelkie niezbędne uzgodnienia, a przyjęte rozwiązania odpowiadają obowiązującym przepisom, w tym przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom techniczno-budowlanym. Projekt został opracowany przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami budowlanymi (zaświadczenie o ich wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień znajdują się w aktach sprawy), które złożyły oświadczenie o wykonaniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Wobec powyższego Wojewoda był zobligowany do zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia inwestorom pozwolenia na budowę. Jak wyjaśnił przy tym organ, obawy stron postępowania związane z rozmiarem inwestycji nie mogą stanowić przesłanki dla odmowy wydania pozwolenia na budowę. Jeżeli inwestycja w żadnym punkcie nie wykazuje sprzeczności z wymogami stawianymi przez przepisy prawa, to spowodowane nią ewentualne dolegliwości dla otoczenia nie mogą być uznane za uzasadniające odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego rolą organów jest takie rozpatrzenie sprawy, aby spełnione były wszystkie wymogi prawne zawarte w Prawie budowlanym i przepisach szczególnych. Jeśli wymagania te są spełnione, to organy zobligowane są do wydania stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie organy administracji nie mogą ograniczyć prawa własności inwestora, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP).
W skardze na te decyzję K. K. zarzuciła niezastosowanie:
1. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz niepodjęcie z urzędu oraz na wnioski składane przez nią wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności, co do podnoszonej wykładni przepisów planu miejscowego i umożliwienie - na terenie przeznaczonym co do zasady na budowę nie więcej niż trzech budynków wolnostojących, budowy zespołu ośmiu budynków mieszkalnych (łącznie 16 lokali na terenie wiejskim), ponadto na terenie zagrożonym powodzią;
2. art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z pkt 2 lit. f oraz lit. i karty terenu 2.52.MN-2.197.MN planu miejscowego w zw. z § 1 pkt 4. tiret pierwsze uchwały zmieniającej poprzez brak rozważenia wątpliwości co do treści normy prawnej dotyczącej zabudowania działki objętej pozwoleniem na budowę zgodnie wnioskiem inwestora, gdzie wydaniu pozwolenia na budowę inwestorowi sprzeciwia się sporny interes skarżącej, bowiem decyzja II Instancji ma bezpośredni wpływ na ograniczenie skarżącej konstytucyjnego prawa własności, jak również zasad wynikających z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 7 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w dokonywanej przez organ wykładni zapisów planu miejscowego oraz uchwały zmieniającej swoistej luki planistycznej spowodowanej brakiem precyzyjności ww. zapisów, prowadzących do odmiennych interpretacji możliwości zabudowy terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę.
Skarżąca zarzuciła nadto:
1. błędne zastosowanie i interpretację art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego w zw. z § 2 ust. 6 pkt 5, 12 i 15 oraz pkt 2 lit. f oraz lit. i karty terenu 2.52.MN-2.197.MN planu miejscowego w zw. z § 1 pkt 4. tiret pierwsze uchwały zmieniającej, poprzez przyjęcie, że teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę można zabudować ośmioma budynkami w zabudowie bliźniaczej, gdy tymczasem zapis karty terenu "minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2", należy interpretować zgodnie z intencją uchwałodawcy Gminy Szemud, że na 1000 m2 działki budowlanej może zostać wybudowany jeden budynek wolnostojący lub letniskowy, gdzie jako budynek wolnostojący należy rozumieć również budynek w zabudowie bliźniaczej;
2. niezastosowanie art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez niedokonanie przed wydaniem decyzji ustaleń w postaci odpowiednich uzgodnień lub opinii z PGWWP oraz nieuwzględnienie w postępowaniu mapy zagrożenia powodziowego określonego dla obszaru objętego decyzją na podstawie art. 169 - 170 Prawa wodnego, w tym w szczególności nieuwzględnienia sposobu planowanego przed wydaniem decyzji zagospodarowania działki nr [...] w odniesieniu do istotnej zmiany stosunków wodnych na terenie podmokłym i określonym jako teren narażony na niebezpieczeństwo powodzi rzecznej.
W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...], znajdującej się na terenie określonym planem jako 2.52.MN-2.197.MN. W otoczeniu tej nieruchomości nie istnieją tzw. małe osiedla mieszkaniowe budowane w tak dużej skali, a przedmiotowa decyzja została wydana ze względu na niejednoznaczne zapisy planu miejscowego.
Jak zauważono, że karcie terenu 2.126.MN określono typ zabudowy istniejącej, jednak przy ul. [...] nie występuje jakikolwiek zespół budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Zgodnie z zamierzeniami tej karty terenu zabudowa bliźniacza jest wyłącznie zabudową dopuszczoną, zaś wykładni planu miejscowego w związku z uchwałą zmieniającą nie należy dokonywać posługując się pojęciem domu jednorodzinnego wolno stojącego, albowiem pojęcie te jest odmienne od pojęcia domu jednorodzinnego wolnostojącego. Występuje jasne rozróżnienie pisowni łącznej w planie miejscowym i w uchwale zmieniającej oraz rozłącznej pisowni w definicji przyjętej w Prawie budowlanym dla domu jednorodzinnego.
Skarżąca podkreśliła, że każdy budynek mieszkalny będzie wolnostojący (oddzielony od pozostałych budynków), a powoływanie się przez organ, że § 1 pkt 4 tiret pierwsze uchwały zmieniającej dotyczy zakazu zabudowy wyłącznie tzw. rodzajem budynku jednorodzinnego "wolno stojącego" o ilości większej niż jeden budynek wolnostojący na 1000 m2 działki, pomija fakt, że użyte w treści planu miejscowego i uchwale zmieniającej pojęcie "budynku wolnostojącego" jest pojęciem odmiennym od wyrażonej w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego definicji "budynku jednorodzinnego wolno stojącego". O powyższym jednoznacznie rozstrzyga fakt zapisu stosowanych pojęć i literalnej wykładni języka polskiego, albowiem nie można pojęciu "wolnostojący" - pisane łącznie przypisywać takiego samego oznaczenie jak pojęciu "wolno stojący" - pisane rozłącznie. Organ nie zwrócił na tenże fakt w zupełności uwagi i nie dokonał tym samym prawidłowej wykładni przepisów prawa miejscowego przy ocenie zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem. Skarżąca wskazała, że organ nie może dokonywać wykładni rozszerzającej pojęć zdefiniowanych ustawowo, które mają odmienne znaczenie w aktach prawa miejscowego. W przedmiotowym stanie faktycznym oraz prawnym pojęciom tym nadano odmienne znaczenia. Pojęcie wolnostojący w planie miejscowym odnosić się powinno do jakiegokolwiek budynku mieszkalnego, a nie tylko do zawężonego pojęcia rodzaju domu jednorodzinnego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w bliskim sąsiedztwie projektowanej zabudowy (w obrębie jednostki projektowej 2.126.MN) znajdują się zarówno budynki mieszkalne wolnostojące (dz. nr [...], [...]), jak i budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej (dz. nr [...]). Tym samym zarzut naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa należy uznać za niezasadny, bowiem inwestycja jest w typie zabudowy istniejącej.
W zakresie zdefiniowania pojęcia "budynku wolnostojącego" Wojewoda odwołał się do orzecznictwa, które przyjmuje, iż konstytutywnymi elementami uznania budynku za "wolnostojący" są zarówno cecha samodzielności konstrukcyjnej, jak i brak fizycznej styczności z innym obiektem budowlanym. Aby budynek mógł zostać uznany za wolnostojący, musi być zachowany wolny dostęp do wszystkich ścian budynku mieszkalnego; wokół ścian takiego obiektu istnieć musi niezabudowana przestrzeń, przy czym elementy takiego budynku nie mogą przylegać do innych sąsiednich budynków; jeżeli dany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym, jest budynkiem w zabudowie, tj. zespole obiektów ze sobą powiązanych (zabudowa ta może być zabudową pierzejową, szeregową, bliźniaczą, atrialną itp.); budynek wolnostojący nie jest obarczony i otoczony innym przyległym budynkiem; jest to budynek, do którego możliwy jest swobodny dostęp z każdej jego strony. Z kolei na gruncie dyrektyw języka specjalistycznego z dziedziny architektury, budownictwa i zagospodarowania przestrzennego "budynek wolnostojący", to m.in. "budynek, który nie przylega do innego budynku lub innej budowli i nie jest z nimi połączony łącznikiem".
W przedmiotowej sprawie budynki mieszkalne jednorodzinne będą przylegać do siebie bocznymi ścianami (jedynie "oddylatowanymi"), co w konsekwencji powoduje, że żaden z nich nie posiada przymiotu budynku "wolnostojącego". W takiej sytuacji docelowo brak będzie możliwości swobodnego dostępu do wszystkich ścian obu budynków mieszkalnych, co przesądza o braku charakteru "wolnostojącego" tych obiektów, również w kontekście powołanych regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Więc wbrew twierdzeniom skarżącej, ustalenie § 1 ust. 4 uchwały zmieniającej z 2009 r. - dotyczące minimalnej powierzchni terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej, nie odnosi się do budynków w zabudowie bliźniaczej.
W dalszym zakresie organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 13 lutego 2025 r. skarżąca dodatkowo zarzuciła naruszenie:
art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy winna być decyzja odmawiająca;
art. 2 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że oba "bliźniaki" (obie części budynku w zabudowie bliźniaczej) spełniają wymóg konstrukcyjnej oraz funkcjonalnej samodzielności, podczas gdy oba bliźniaki (obie części budynku w zabudowie bliźniaczej) posiadają: wspólny fundament, wspólne wszystkie przyłącza oraz instalacje wewnętrzne, jedną wspólną ścianę nośną, jeden wspólny dach;
art. 2 pkt 3a Prawa budowlanego poprzez uznanie, że w przypadku zabudowy bliźniaczej można usytuować w niej więcej niż dwa lokale (więcej niż po jednym lokalu w każdym "bliźniaku");
art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d oraz. art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowalnego, jak również rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., poz. 463), dalej jako "r.u.g.w.", poprzez ich niezastosowanie, co spowodowało sytuację, w której geotechniczne warunki posadowienia przedmiotowej inwestycji ustalono bez przeprowadzenia odpowiednich badań i to w sytuacji, gdy przedmiotowa Inwestycja ma powstać na terenach zagrożenia powodziowego;
§ 28 i 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych oraz art. 234 ust. 1 Prawa wodnego poprzez:
ich niezastosowanie i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji, która: narusza stosunki wodne w okolicy i w sposób znaczny zwiększa prawdopodobieństwo zalania nieruchomości sąsiednich; zakłóca naturalny spływ wód opadowych i roztopowych, co w konsekwencji powodować będzie skierowanie wód opadowych na działki sąsiednie;
oparcie się na zastosowanym przez inwestora modelu wyliczenia ilości wód opadowych i roztopowych niewystępującym w nauce oraz nieprawidłowo wyliczającym ilości tych wód, i to w sytuacji, gdy działka, na której ma powstać przedmiotowa inwestycja, jest obszarem zagrożonym powodziowo;
6) § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zaprojektowanie miejsc postojowych w odległościach mniejszych niż zezwala ten przepis;
7) § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez brak zapewnienia dojazdu do wszystkich budynków, które mają powstać w ramach przedmiotowej inwestycji;
8) § 11 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez jego niezastosowanie i wydanie pozwolenia na budowę pomimo tego, że projekt nie zawiera środków technicznych zmniejszających uciążliwość w postaci ryzyka powodzi i zwiększających odporność budynku na tę uciążliwość;
9) § 48 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 4d ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach (Dz.U. z 2024 r., poz. 399 ze zm.) - dalej "u.p.c.g.", oraz przepisów Rozdziału IV Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Szemud, stanowiącego załącznik do uchwały nr XXXV/482/2022 Rady Gminy Szemud z dnia 24 czerwca 2022 r. (dalej Regulamin), poprzez zatwierdzenie projektu, który nie zapewnia odpowiedniego zbierania odpadów z projektowanych budynków;
10) § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez zatwierdzenie projektu, w którym odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych jest mniejsza niż 10 m - od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, 3 m - od granicy działki budowlanej;
11) § 1 ust. 4 uchwały zmieniającej poprzez uznanie, że minimalna powierzchnia terenu dla inwestycji w postaci jednego domu - 1000 m2 - nie ma zastosowania do przedmiotowej inwestycji;
12) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez niezwrócenie się do biegłego, w sytuacji gdy w sprawie wymagane były wiadomości specjalne odnośnie gospodarki wodnej na działce inwestora i działkach sąsiednich oraz odnośnie chłonności gruntu (odnośnie warunków geotechnicznych), i oparcie się w tym zakresie na dokumentach prywatnych złożonych przez inwestora, a niemających waloru opinii biegłego;
13) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niesporządzenie uzasadnienia prawnego decyzji oraz sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji, które w ok. 80-90 % opiera się na zasadzie "kopiuj-wklej" z pism złożonych w toku postępowania przez strony postępowania;
14) art. 7 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w całości i nierozpoznanie tego czy inwestycja ma charakter budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej;
15) art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że z zebranego materiału dowodowego da się wysnuć wniosek, że przedmiotowa inwestycja nie narusza stosunków wodnoprawnych.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że obie części każdego zaprojektowanego bliźniaka posadowione są na wspólnym fundamencie, a ściana miedzy nimi nie zapewnia konstrukcyjnej samodzielności, mają też wspólny dach. Tymczasem, zgodnie z orzecznictwem, każdy z budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej musi być odrębnym budynkiem "stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość", co oznacza, że każdy musi mieć samodzielną konstrukcję, w tym, mieć samodzielnie fundamenty na całym swym obrysie. W przeciwnym przypadku mamy do czynienia z jednym budynkiem.
Jak wynika z dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji lokale mieszkalne zaprojektowane w spornych budynkach (po dwa lokale mieszkalne w każdym z budynków) posadowione zostały na jednym wspólnym fundamencie (cześć konstrukcyjna), posiadają jedną ścianę nośną (nie zmienia tego przekreślenie ich na projekcie linią - szerokość "obu" ścian jest niemal taka jak ściany działowej miedzy lokalami - rzut fundamentów, parteru oraz poddasza w części architektoniczno - budowlanej). Dla obu części projektowanego budynku w zabudowie bliźniaczej nie mamy do czynienia z odrębnymi instalacjami wewnętrznymi oraz przyłączami gazowymi, wod.-kan. i elektrycznymi - z projektu wynika, że mamy do czynienia ze wspólnymi dla obu bliźniaków przyłączami oraz instalacjami wewnętrznymi. By bliźniak warunek samodzielności spełniał, musi mieć odrębne przyłącza oraz instalacje wewnętrzne. W doktrynie wskazuje się bowiem, że przesłanką do uznania odrębności dwóch budynków mieszkalnych jest to, że dla każdego z nich zaplanowano osobne przyłącza gazu, elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne oraz miejsca parkingowe i zjazdy. Zatem brak jest możliwości usytuowania dwóch lokali mieszkalnych w obu budynkach zabudowy bliźniaczej (4 lokali mieszkalnych w 1 budynku o zabudowie bliźniaczej).
Także, jeżeli by uznać, że obie części bliźniaka stanowią konstrukcyjnie samodzielną całość, choć skarżąca tego nie twierdzi, to w przypadku zabudowy bliźniaczej można maksymalnie usytuować w niej maksymalnie dwa lokale (po jednym lokalu w każdej części). Usytuowanie 4 lokali mieszkalnych w 1 budynku w zabudowie bliźniaczej powoduje, że mamy do czynienia z budynkiem mieszkalny wielolokalowym. W 1 budynku o zabudowie bliźniaczej mogą znajdować się maksymalnie 2 lokale (jeden lokal na jednego "bliźniaka" - jedną cześć budynku). O samodzielności bliźniaka (jako odrębnego budynku) można mówić dopiero po jego faktycznym oddzieleniu od drugiego. W przypadku zabudowy bliźniaczej można maksymalnie usytuować w niej maksymalnie dwa lokale (po jednym lokalu w każdej części).
Dalej zauważono, że dla przedmiotowej inwestycji nie określono jej geotechnicznych warunków, w szczególności w zakresie zaprojektowania odwodnień budowlanych. Organ nie uwzględnił też, że teren ten jest obszarem zagrożonym niebezpieczeństwem powodzi z rzeki [...]. Wynika to wprost z publicznego państwowego portalu dotyczącego tematyki wodnej hydroportal (isok.gov.pl). To więc, że z zagrożeniem takim mamy tam miejsce zostało potwierdzone przez uprawnione organy państwowe. W przypadku tego typu terenów analiza hydro-geologiczna ma szczególne znaczenie, bowiem oddziaływanie wód podziemnych winno być połączone z oddziaływaniem wód nadziemnych.
Skarżąca zakwestionowała też analizę projektu w zakresie zagospodarowania wodami opadowymi. Zauważyła, że metodologia zastosowana przez projektanta dla przedmiotowej inwestycji jest oparta wyłącznie na czasie trwania deszczy, bez uwzględnienia ich częstotliwości i ukształtowania terenu w powiązaniu charakterystyką zmian klimatycznych, do których doszło na przestrzeni ostatnich lat. Metodologia ta jest niewystarczająca dla stwierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie naruszy stosunków wodnych w okolicy i nie spowoduje skierowania wód opadowych w stronę działek sąsiednich, a więc, że będzie możliwe zagospodarowanie tych wód na działce inwestora. W szczególności nie wiadomo na podstawie jakiej metody (modelu) inwestor ich dokonał. Wyliczenia odnośnie możliwości przyjęcia na działce opadów mogą być sporządzone przykładowo w oparciu o następujące modele: model Błaszczyka, model Bogdanowicza i Stachy, model Reinholda, model Chomicza, model Lambora. Z przedmiotowego projektu nie dowiadujemy się, jakiego modelu użyto, co utrudnia weryfikację wyliczeń. Dane do wyliczeń, a następnie działania na tych danych, nie mogą być przez inwestora wybierane dowolnie, ale w oparciu o wypracowany przez naukę model. Tym samym inwestor winien swój wniosek uzupełnić w zakresie wybranego modelu (jednego z ww.), a następnie organ winien dokonać analizy prawidłowości wyliczeń inwestora. Co istotne, przyjęty przez inwestora model jest modelem niewystępującym w nauce, jest modelem autorskim inwestora, niemającym potwierdzenia w praktyce. Gdyby model zastosowany przez inwestora był modelem znanym nauce inwestor w projekcie by na niego wskazał.
Ponadto skarżąca wskazała na wyrok Sądu Najwyższego z 31 maja 2019 r. sygn. IV CSK 129/18, z którego wynika, że nawet nasilonych i ponadnormatywnych opadów deszczu w miesiącu lipcu nie można uznać za siłę wyższą. Tego rodzaju zjawiska atmosferyczne, trwające nawet kilka dni, są wręcz normalne w miesiącach letnich i można uznać ich występowanie na terenie Polski za przewidywalne. Przepełnienie instalacji kanalizacyjnej i "wybicie" ścieków ze studzienki kanalizacyjnej oraz ich wylanie się na powierzchnię gruntu należącego do poszkodowanego, nie stanowi zatem okoliczności, za którą prowadzący przedsiębiorstwo nie odpowiada na podstawie art. 435 § 1 in fine k.c. Zaznaczyła przy tym, że wprawdzie wyrok ten dotyczy sytuacji, w której pozwanym było przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, to zastosowanie winien on znaleźć również do innych podmiotów, które projektują (w granicach swych nieruchomości) kanalizację, w tym kanalizację deszczową. Nie ma bowiem racjonalnych przesłanek ku temu, by uznać, że kanalizacja należąca do przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego nie może "wybijać", zaś kanalizacja należąca do innych podmiotów może "wybijać", co może powodować zalanie nieruchomości sąsiednich. Z uzasadnienia ww. wyroku wynika również, że to na przedsiębiorstwie (a więc w drodze analogii na inwestorze w niniejszej sprawie) ciąży powinność rozwiązywania problemu odprowadzania wód opadowych (kanalizacji deszczowej) i takiego przygotowania infrastruktury kanalizacyjnej, która umożliwi zapobieżenie takim przypadkom, które spowodują zalanie nieruchomości osób trzecich. Tymczasem rozwiązania zaprojektowane przez inwestora, co wynika wprost z ich treści, uwzględniają jedynie kilkunastominutowy deszcz, a więc jakakolwiek ochrona nieruchomości sąsiednich przed zalaniem w przypadku dłuższego i nasilonego deszczu nie została wzięta w ogóle pod uwagę. Obecnie powszechnie wiadomo, że deszcze nawalne mają przebieg (czas trwania) bardzo często dłuższy niż kilkanaście minut, nierzadko nawet kilkugodzinny, co miało miejsce już nie raz również na [...] (a dla takich dłuższych opadów odpowiednich obliczeń nie poczyniono, co powinno mieć zwłaszcza miejsce w przypadku inwestycji projektowanych na działkach niepłaskich i/lub w znacznym stopniu nic chłonnych). Przedłożone przez inwestora krótkie wyliczenie (opracowanie) dotyczące zagospodarowania opadów nie ma charakteru opinii biegłego. Wobec zaś co najmniej wątpliwości co do jakości tych wyliczeń, organ winien zlecić przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność prawidłowości przedstawionych przez inwestora obliczeń, zaś inwestor powinien uzupełnić swój wniosek w zakresie wybranego modelu obliczeń.
Skarżąca stwierdziła też, że nie zostały zachowane odległości stanowisk postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, jak również nie wszystkie zaprojektowane budynki mają zapewniony dojazd – budynki po zachodniej stronie inwestycji nie posiadają dojazdu. Dojazd jest zapewniony tylko do miejsc postojowych.
Dla przedmiotowej inwestycji nie zastosowano też środków technicznych zmniejszających uciążliwości w postaci ryzyka powodzi, zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Odnośnie zarzutu dotyczącego odpadów skarżąca zauważała, że jeden budynek ma mieć dwa lokale mieszkalne, a więc co najmniej 2 osoby w nim zamieszkujące. Należy więc uznać, że na 1 osobę przypada co najmniej 2 razy mniej odpadów, niż wyliczone przez inwestora, który wskazał, że ilość odpadów generowanych przez budynek objęty opracowaniem wynosić będzie: odpady zmieszane – 140 l/miesiąc, odpady papierowe – 40 l/miesiąc, odpady plastikowe - 40 l miesiąc, odpady szklane – 40 l/miesiąc, odpady BIO – 20 l/miesiąc". Absurdalne jest zdaniem skarżącej twierdzenie, że 1 osoba wyprodukuje tylko 10 litrów odpadów BIO na miesiąc. Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 13 bioodpady to odpady ulegające biodegradacji, w tym odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych. 10 litrów to najmniejsza objętość worka na śmieci, używana zazwyczaj w małych pojemnikach biurowych lub łazienkowych. Jest to wiedza powszechna. Również inne podane przez inwestora we wniosku ilości innych rodzajów odpadów są absurdalnie małe.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że projektowana przez inwestora odległość miejsc do gromadzenia odpadów stałych nie spełnia wymogów, o których mowa w § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych.
Skarżąca podkreśliła, że stoi na stanowisku, iż przedmiotowa inwestycja obejmuje domy wolnostojące, a nie domy w zabudowie bliźniaczej. Nawet jednak, gdyby uznać, że są one domami w zabudowie bliźniaczej, to nadal powinien mieć do nich zastosowanie zapis uchwały zmieniającej, że minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2 (§ 1 pkt 4). Zdaniem strony, Rada wprowadziła ograniczenia co do intensywności zabudowy budynkami mieszkalnymi wolno stojącymi, gdyż dla uchwałodawcy podstawowe znaczenie miało to, by na jednej działce budowlanej nie mogła powstać zbyt intensywna zabudowa mieszkaniowa. Realizacja tego celu została oparta na zakazie sytuowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na powierzchni mniejszej niż 1000 m2. Skoro działka inwestycyjna ma 2383 m2, to uwzględniając ww. zakaz, na działce tej mogłyby powstać tylko 2 budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące. Natomiast zatwierdzona decyzjami budowa 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z pewnością będzie naruszała taki cel miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego tą uchwałą. Podkreślono, że budynek w zabudowie bliźniaczej to także kategoria budynku, który wpływa na intensywność zabudowy konkretnego terenu. To dwa odrębne budynki przylegające do siebie. W związku z tym nie bez znaczenia dla intensywności zabudowy pozostaje to, jaka ilość budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej powstanie na powierzchni danej działki. Skoro budynek wolnostojący wpływa na intensywność zabudowy działki, to tym bardziej na taką intensywność wpływają dwa odrębne funkcjonalnie budynki przelegujące do siebie.
W piśmie procesowym z 14 lipca 2025 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi.
Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że zaprojektowane budynki jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej mają odrębne płyty fundamentowe i odrębne ściany nośne (oddylatowane od siebie), jak również odrębne instalacje wewnętrzne, odrębne przyłącza gazowe, wodno - kanalizacyjne i elektrycznej oraz osobne wejścia. Budynki są więc od siebie konstrukcyjnie niezależne. Wbrew też twierdzeniom skarżącej, w zabudowie bliźniaczej dopuszcza się możliwość wydzielenia dwóch lokali mieszkalnych w każdym z "bliźniaków". W przedmiotowej sprawie bez wątpienia mamy do czynienia z nieruchomościami w zabudowie bliźniaczej - z wyodrębnionymi 2 lokalami znajdującymi się w każdej odrębnej nieruchomości, które przylegają do siebie jedną ze ścian.
Odnośnie zagrożenia zalewaniem działek sąsiednich podkreślono, że dowodem na możliwość takiego zalewania nie są wydruki z geoportalu, w szczególności, że w kwestii tej wypowiedział się podmiot uprawniony – Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, który potwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] położona w miejscowości B., gmina [...], nie znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego w rozumieniu przedziałów Q1% — Q10%. Z kolei zgodnie z informacjami zawartymi w ogólnodostępnych mapach zagrożenia powodziowego, udostępnianych na krajowym portalu ISOK (https://wody.isok.gov.pl), jedynie fragment działki inwestycyjnej znajduje się w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią rzeczną. Natomiast inwestor zaprojektował szereg środków technicznych mających na celu skuteczne odwodnienie działki oraz zapobieżenie ewentualnemu przepływowi wód opadowych na grunty sąsiednie. Projektowana inwestycja została więc zaplanowana z uwzględnieniem aktualnych uwarunkowań hydrologicznych oraz z zastosowaniem skutecznych rozwiązań technicznych ograniczających ryzyko oddziaływania na działki sąsiednie. Spółka podkreśliła też, że zgodnie z obowiązującymi przepisami, w projekcie nie ma obowiązku podawania metody wyliczenia wód opadowych, jak również projektant nie jest zobowiązany do dokonania obliczeń konkretnie wskazaną metodą naukową.
Odnośnie opinii geotechnicznej wskazano, że opinia taka została zawarta w projekcie, a oba organy potwierdziły, że projekt jest kompletny.
Przedstawiono też ponownie sposób dostępu inwestycji do drogi publicznej za pośrednictwem prywatnej działki nr [...], na której ustanowiona jest służebność przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [...] oraz fakt, że zjazd z działki publicznej nr [...] na działkę nr [...] już istnieje, gdyż prowadzi do dalszych zabudowanych nieruchomości, wobec czego dla przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne wykonanie nowego zjazdu.
W zakresie odległości miejsc postojowych zwrócono uwagę, że zachowanie ustalonych odległości nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku.
Końcowo inwestor stanął na stanowisku, że wymóg uchwały nowelizującej z 2009 r., że minimalna powierzchnia działki przeznaczonej pod realizację wolnostojącego budynku mieszkalnego lub budynku o charakterze letniskowym powinna wynosić co najmniej 1000 m2, nie dotyczy budynków w zabudowie bliźniaczej.
Na rozprawie w dniu 23 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącej - odnosząc się do treści pisma inwestora z 14 lipca 2025 r. - oświadczył, że dylatacja pomiędzy obiema częściami bliźniaka nie jest zaznaczona w projekcie w jakikolwiek sposób. Skarżąca wyjaśniła nadto, że teren inwestycji jest bardzo podmokły, grząski.
Pełnomocnik inwestora stwierdził natomiast, że nie jest w stanie podać kiedy i przy jakim piśmie została złożona do organu opinia geotechniczna. Z wiedzy pełnomocnika wynikało, że inwestor przedłożył tę opinię na wezwanie organu, ale nie wie kiedy.
W piśmie z 23 lipca 2025 r. pełnomocnik inwestora wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji geotechnicznej wraz z opinią z badań podłoża gruntowego dla projektowanych budynków mieszkalnych na działce nr [...] w B., celem wykazania zgodności projektu inwestycji z planem miejscowym, spełnienia wymagań formalnych przez inwestora, zgodności inwestycji z przepisami Prawa budowlanego, kompletności projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowanego, opracowania projektu inwestycji przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zasadności utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji.
W związku z wpływem ww. pisma inwestora, a także zarzutami skarżącej dotyczącymi braku dokumentacji geotechnicznej przy zaakceptowanym przez organy projekcie, Sąd zobowiązał Wojewodę do ustosunkowania się do treści tego pisma w terminie 7 dni, w szczególności poprzez wyjaśnienie czy w chwili orzekania organ dysponował powołaną opinią i dokumentacją geotechniczną.
W piśmie procesowym z 12 sierpnia 2025 r. skarżąca zarzuciła, że przedłożona opinia nie jest podpisana, zaś podpis jest jednym z elementów, który potwierdza autentyczność dokumentu i wiarygodność zawartych w nim ustaleń. Ponadto opinia ta oraz dokumentacja nie znajdują się w aktach postępowania prowadzonego przez Starostę Wejherowskiego oraz Wojewodę Pomorskiego, co sprawdziła skarżąca w toku postępowania administracyjnego, a następnie jej pełnomocnik przeglądając akta sądowe. Niezależnie od tego, zdaniem skarżącej, przedłożenie opinii i dokumentacji na obecnym etapie postępowania niczego nie zmienia, gdyż nie były one przedmiotem rozpoznania przez organy administracji budowlanej, zaś art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego wymaga, by projekt budowlany zawierał opinię geotechniczną. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się za to opinia geotechniczna złożona przez skarżącą, która w sposób jednoznaczny wskazuje, że warunki hydrogeologiczne nie pozwalają na posadowienie przedmiotowej inwestycji. Opinii tej jednak organ nie wziął pod uwagę. Powyższe jest kolejnym powodem, dla którego zaskarżona decyzja winna być uchylona w całości.
W piśmie procesowym z 20 października 2025 r. skarżąca oświadczyła, że przez działkę, której dotyczy przedmiotowa inwestycja, przebiega rów melioracyjny, co potwierdza załączone do pisma zdjęcie z akt sprawy. Prowadzenie przez inwestora robót narusza ten rów melioracyjny. Zgodnie z Prawem wodnym rów melioracyjny należy do urządzeń wodnych, których niszczenie jest zakazane. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego przepisy ustawy dotyczące wykonywania urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji. Wszelkie roboty budowlane naruszające rów melioracyjny winny być wykonywane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a tego inwestor nie posiada.
Na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że milczenie Wojewody potwierdza brak przedłożenia opinii geotechnicznej. Oświadczył też, że przeglądał akta administracyjne będące w Sądzie i tej opinii tam nie było.
Skarżąca oświadczyła, że osobiście udała się do Starostwa w celu przejrzenia akt i stwierdziła, że nie ma w tych aktach dokumentacji geotechnicznej, a urzędniczka powiedziała jej, że ta dokumentacja nie jest wymagana. Dlatego skarżąca sama wykonała badania poziomu wody gruntowej.
Uczestnik postępowania A. K. złożył do akt fotografię terenu inwestycji i wskazał na uwarunkowania hydrologiczne terenu, które są bardzo trudne i wymagają dodatkowych nakładów finansowych, by prawidłowo zrealizować inwestycję. Wskazał też na sprzeczność inwestycji z planem miejscowym w zakresie intensywności zabudowy.
Pełnomocnik inwestora oświadczył, że z informacji od inwestora wynika, iż opinia geotechniczna została przedłożona do akt administracyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1247) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zatem uwzględnia w granicach danej sprawy wszelkie naruszenia prawa a także przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozważanym wypadku.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z 6 sierpnia 2024 r. w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że zawiera ona tego rodzaju uchybienia procesowe i materialne, które powodują, iż decyzja ta nie może ostać się w porządku prawnym.
Decyzja ta została wydana w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę zespołu ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej o dwóch lokalach mieszkalnych każdy, na działce nr [...] w B., gmina [...], a materialnoprawną podstawą udzielenia pozwolenia na budowę tej inwestycji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.). dalej "Prawo budowlane".
Zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, którą wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis art. 33 ust. 2 ww. ustawy wskazuje, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, zaś art. 34 cyt. ustawy precyzyjnie określa wymagania projektu budowlanego. Jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego, jednym z elementów projektu budowanego jest opinia geotechniczna oraz informacja o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. Ponadto, w myśl art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego, projekt techniczny – stanowiący część projektu budowlanego – w zależności od potrzeb zawiera dokumentację geologiczno -inżynierską lub geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Zgodnie zaś z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (ust. 3). Natomiast art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego przewiduje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3.
W rozpoznawanej sprawie (w piśmie uzupełniającym skargę z 13 lutego 2025 r.) zarzucono naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d Prawa budowlanego z uwagi na to, że geotechniczne warunki posadowienia projektowanych budynków ustalono bez przeprowadzenia odpowiednich badań i to w sytuacji, gdy inwestycja ma powstać na terenach zagrożenia powodziowego. Zdaniem Sądu zarzut ten jest zasadny, gdyż organy naruszyły art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Jak bowiem jednoznacznie wynika z art. 34 ust. 3 pkt 2 lit. d cyt. ustawy, stanowiący część projektu budowlanego, projekt architektoniczno - budowlany musi zawierać opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego, a kompletność tych dokumentów podlega weryfikacji ze strony organu administracji architektoniczno-budowlanej. W razie zaś niekompletności ww. dokumentacji w tym zakresie, organ jest zobligowany do wezwania inwestora o jej uzupełnienie, pod rygorem wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Zobligowany jest to uczynić, ponieważ z przepisów art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. W razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1 organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia (vide art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego). Jeżeli inwestor w wyznaczonym terminie nie wykona zobowiązań wynikających z postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (vide art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego).
Ponadto, zgodnie z § 20 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 r., (Dz.U z 2022 r. poz. 1679 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie projektu budowlanego", część opisowa projektu zawiera opinię geotechniczną oraz informację o sposobie posadowienia obiektu budowlanego. W myśl zaś § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), dalej jako: "rozporządzenie w sprawie geotechnicznych warunków posadawiania", kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części określa projektant obiektu budowlanego na podstawie badań geotechnicznych gruntu, których zakres uzgadnia z wykonawcą specjalistycznych robót geotechnicznych. Jednocześnie, jak stanowi § 5 tego rozporządzenia, geotechniczne warunki posadawiania ustala się w szczególności w oparciu o bieżące wyniki badań geotechnicznych gruntu, analizę danych archiwalnych, w tym analizę i ocenę dokumentacji geotechnicznej, geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej, obserwacji geodezyjnych zachowania się obiektów sąsiednich oraz innych danych dotyczących podłoża badanego terenu i jego otoczenia.
Nie ulega więc wątpliwości, że opinia geotechniczna stanowi wymagany, niezbędny element projektu architektoniczno - budowlanego, będącego częścią projektu budowlanego. W opinii tej wskazuje się kategorię geotechniczną całego obiektu budowlanego lub jego poszczególnych części. Kategoryzacji dokonuje projektant na podstawie badań geotechnicznych gruntu (§ 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie geotechnicznych warunków posadawiania). Opinia powinna ustalać przydatność gruntów na potrzeby budownictwa oraz wskazywać kategorię geotechniczną obiektu.
W niniejszej sprawie, w projektach architektoniczno - budowlanych sporządzonych dla każdego z budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, w części I pkt 5 wskazano, że "zgodnie z Opinią geotechniczną" obiekt budowlany został zakwalifikowany do I kategorii geotechnicznej i zaprojektowany jako posadowiony na ławach fundamentowych – wg dokumentacji konstrukcyjnej, jednakże przeprowadzana analiza dokumentów projektowych przekazanych wraz ze skargą wykazała, że powołana Opinia geotechniczna nie znajduje się wśród tych dokumentów. W aktach sprawy nie znalazł się też żaden ślad wskazujący na to, że została ona przedłożona wraz z projektem, lub że organ wezwał o jej nadesłanie na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Ponadto, mimo wyraźnego zobowiązania Sądu (vide k. 173 akt sądowych), Wojewoda nie wyjaśnił, czy w chwili orzekania dysponował opinią i dokumentacją techniczną, stanowiącymi załącznik do pisma inwestora z 23 lipca 2025 r., przesłanego przez Sąd organowi odwoławczemu w dniu 31 lipca 2025 r. Wobec tego zasadne było przyjęcie, że w chwili orzekania organy nie dysponowały opinią geotechniczną, stanowiącą obligatoryjny element projektu architektoniczno - budowlanego.
Brak tej opinii oraz brak wezwania inwestora o uzupełnienie tego braku projektu architektoniczno - budowlanego stanowi zaś niewątpliwie o istotnym naruszeniu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej przepisów art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w tej sprawie na podstawie niekompletnego projektu budowlanego. Wady te nie zostały też dostrzeżone przez Wojewodę, co stanowi o naruszeniu przez niego dodatkowo art. 15 i art. 136 k.p.a. Uchybienia te miały natomiast niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, albowiem ich dostrzeżenie przez organy musiałoby spowodować wydanie w tej sprawie postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, dotyczącego uzupełnienia dokumentacji projektowej w tym zakresie, co jednak nie miało miejsca. Organy co najmniej przedwcześnie wydały zatem decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.
Należy w tym miejscu zauważ także, iż z pozyskanej w toku postępowania sądowego "Dokumentacji geotechnicznej wraz z opinią z badań podłoża gruntowego dla projektu budynków mieszkalnych na działce nr [...] w B." z marca 2023 r. wynika, że na działce występują szczególne warunki podłoża – w badanym podłożu do głębokości 5 m stwierdzono występowanie wody gruntowej w postaci swobodnego zwierciadła wody. Zwierciadło wody zalegało na głębokości 0,8 m p.p.t.; 0,9 m p.p.t.; 1,1 m p.p.t. oraz 1,2 m p.p.t. Przybliżona wysokość podnoszenia kapilarnego (samoistnego przesuwania się cieczy w górę – przyp. Sądu) wynosi od 0,3 m do 1,0 m (s. 5 Opinii). W podziale na warstwy, podłoże składa się od powierzchni z torfów i piasków torfiastych, nie odpowiadające wymaganiom budowalnym (s. 6 Opinii). Wobec takich warunków glebowych oraz w związku z położeniem części działki (zachodnia granica) wzdłuż lokalnego obniżenia terenu, którego dnem ciągnie się rów melioracyjny, autor Opinii nakazał rozważyć wyniesienie całego budynku ponad dotychczasowy poziom terenu, pamiętając o obsypaniu go ziemią tak aby fundament znalazł się co najmniej na głębokości przemarzania gruntu dla danego terenu. Ze względu na wysoką wodę gruntową zalecił też - przed wykonaniem fundamentów odwodnić wykopy, zakładając drenaż i studzienki odprowadzające wodę z wykopu; poprawnie zaprojektować i wykonać izolacje przeciwwilgociowe: poziomą (na wierzchu ścian fundamentowych), pionową (układaną na zewnątrz ścian fundamentowych); ściany fundamentowe najlepiej zabezpieczyć izolacją ułożoną ze wszystkich stron: od spodu, od środka i od zewnątrz, można też ułożyć na ławie fundamentowej izolacje poziomą (s. 8 Opinii).
Powyższe wskazuje, że na działce nr [...], na której inwestor planuje sporną zabudowę, występują szczególne warunki glebowe, które wymagają nie tylko specjalnego przygotowania gruntu, ale też izolacji budynków. Także też z tego powodu nie było więc możliwe udzielenie pozwolenia na budowę bez posiadania opinii geotechnicznej oraz sprawdzenia przez organ, czy projekt budowlany i projekt architektoniczno-budowlany uwzględniają zalecenia tej opinii w zakresie posadawiania budynków.
Sąd stwierdził także, że nie zostało w sposób wystarczający wyjaśnione w tej sprawie czy nie doszło do istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r., poz. 1225), dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Przepisy te stanowią, że organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, te zaś stanowią, że odległość stanowisk postojowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m – dla samochodów osobowych w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.
Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, dla planowanych 16 lokali mieszkalnych zaprojektowano 20 miejsc postojowych, co jest zgodnie z ustaleniami § 3 ust. 5 pkt 2 lit. a obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów [...], zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy Szemud Nr LVI/465/2006 z dnia 25 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 57, poz. 853 z dnia 08.03.2007 r.).
W ocenie Sądu, z rysunku zagospodarowania terenu wynika, że miejsca te zostały zaprojektowane w formie dwóch parkingów zewnętrznych, każdy po 10 miejsc postojowych. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 25 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych parking to wydzielona powierzchnia terenu przeznaczona do postoju i parkowania samochodów, składająca się ze stanowisk postojowych oraz dojazdów łączących te stanowiska, jeżeli takie dojazdy występują. Z rysunku zagospodarowania terenu wynika zaś, że do każdego z parkingów jest osobny dojazd, parkingi nie są połączone ze sobą. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadne było przyjęcie, że istotnie mamy do czynienia z dwoma parkingami, wobec czego zastosowanie znajdzie powołany wymóg zachowania odległości 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym.
Nie mógł mieć natomiast zastosowania powołany przez inwestora wyjątek, że zachowanie odległości 7 m nie jest wymagane w przypadku parkingów niezadaszonych składających się z jednego albo dwóch stanowisk postojowych dla samochodów osobowych przypadających na jeden lokal mieszkalny w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanych przy tym budynku (§ 19 ust. 5 rozporządzenia), bowiem wyjątek ten dotyczy jedynie parkingów obsługujących poszczególne budynki mieszkalne jednorodzinne i znajdujących się "przy" danym budynku mieszkalnym, a tych wymogów przedmiotowe parkingi nie spełniają.
Konieczne zatem było zachowanie w tej sprawie minimum 7 m odległości w zakresie lokalizacji miejsc postojowych od okien znajdujących się w budynkach sąsiednich, a tego w ocenie Sądu w tej sprawie organy nie zbadały w sposób wystarczający, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z analizy projektu zagospodarowania działki, w ocenie Sądu, wymóg zachowania odległości 7 m od miejsca postojowego do okien pomieszczenia przeznaczonego na stały pobyt ludzi nie został zachowany w przypadku miejsca postojowego nr [...], gdzie odległość od okna na parterze budynku do miejsca postojowego nr [...] wynosi 6 m. Uchybienia tego nie dostrzegły orzekające organy i nie wyjaśniły go. Tymczasem, w ocenie Sądu, kwestia ta wymagała wyjaśnienia, a gdyby odległości przyjęte przez Sąd się potwierdziły, wezwania inwestora do doprowadzenia dokumentacji projektowej do zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi w tym zakresie. Niezachowanie odległości miejsca postojowego od okien budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi stanowi bowiem o istotnym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych, które ma wpływ na wynik sprawy. W takiej bowiem sytuacji zatwierdzony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, co narusza porządek prawny.
Ze względu na wskazane naruszenia, tj. art. 34 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, które miały wpływ na wynik sprawy, oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a warunków technicznych w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć wpływ na jej wynik, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Wojewoda posiada bowiem kompetencje merytoryczno - reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku.
Natomiast pozostałe zarzuty skarżącej Sąd uznał za niezasadne.
W szczególności skarżąca zarzuca brak zgodności inwestycji z planem miejscowym i uchwałą zmieniającą z 2009 r. w zakresie minimalnej powierzchni 1000 m2 terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego, kwestionując przy tym ustalenie, że zaprojektowane budynki stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej.
Odnosząc się do powyższego w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że inwestor zaprojektował zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, tj. 8 budynków dwulokalowych. Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku, przy czym ustawa, ani żaden przepis z zakresu prawa budowlanego, nie definiuje "budynku w zabudowie bliźniaczej. Niemniej jednak, w orzecznictwie wskazuje się, że zabudowę bliźniaczą charakteryzuje m.in. to, że każdy obiekt posiada odrębne ściany zewnętrzne tak, aby każdy z budynków mógł w całości stanowić odrębny przedmiot własności. Obiekt w zabudowie bliźniaczej to faktycznie dwa odrębne budynki przylegające do siebie jedną ze ścian. Praktyka architektoniczna pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej rozumie dwa budynki (zazwyczaj w zwierciadlanym odbiciu), które stykają się jedynie ze sobą na całej długości jednej ze ścian, tworząc pary, a pod pojęciem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej szeregowej - ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami (zob. wyroki NSA z 25 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1445/20; z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 64/15, CBOSA). Co więcej, przyjmuje się, że posiadanie przez budynki w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej, mimo że ściany działowe między poszczególnymi budynkami posadowione zostały na wspólnym fundamencie. Także istnienie wspólnego dachu nie wyłącza "a priori" możliwości zakwalifikowania budynku jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość, jeśli jego konstrukcja nie powoduje istnienia części wspólnych poddasza, tym bardziej gdy w budynku zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach. O samodzielności funkcjonalnej tych budynków może świadczyć m.in. posiadanie osobnych wejść, klatek, instalacji, przyłączy, szamb, czy garaży (zob. wyroki NSA z 26 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 453/22; z 27 października 2009 r., sygn. akt
II OSK 1601/08; z 5 marca 2024 r., sygn. akt II OSK 2126/21, CBOSA).
Z poddanej ocenie organów dokumentacji projektowej wynika, że każda z części zaprojektowanego bliźniaka znajduje się na tym samym, wspólnym fundamencie, co – jak przyjęto w orzecznictwie – nie wyklucza kwalifikacji jako zabudowy bliźniaczej. Każdy z budynków ma też samodzielny dach i nie występują wspólne elementy poddaszy. Do każdego z budynków prowadzi odrębne wejście i każdy z budynków posiada odrębnie doprowadzone instalacje, co potwierdza rys. Z2 "Plansza zbiorcza sieci" załączony do projektu zagospodarowania terenu.
Co też kluczowe, między budynkami zaprojektowano ścianę oddzielenia pożarowego od fundamentu aż po dach. Z części opisowej projektu architektoniczno - budowlanego przedmiotowej inwestycji wynika bowiem, że ściany zewnętrzne są zbudowane z bloczków silikatowych o grubości 18 cm, docieplone styropianem o grubości 15 cm, a ściany wewnętrzne – konstrukcyjne: oparcie stropów i klatki schodowej, wykonane są z bloczków silikatowych o grubości ściany 18 cm oraz 24 cm; działowe w łazienkach i pomieszczeniach sanitarnych z bloczków gazobetonowych o grubości 12 cm; działowe pokoi i obudowa szachtów z bloczków gazobetonowych o grubości 8 cm. Z rysunków przedstawiających przekrój A-A każdego z budynków wynika, że między budynkami zastosowano ściany zewnętrzne, oznaczone "S3", składające się z tynku gipsowego, bloczków silikatowych i tynku gipsowego. Na stronie 18 projektu architektoniczno-budowlanego w opisie symboli, dla oznaczenia S3 wskazano, że bloczki silikatowe mają grubość 18 cm.
Zgodnie zaś z § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, części budynku wydzielone ścianami oddzielenia przeciwpożarowego w pionie - od fundamentu do przekrycia dachu - mogą być traktowane jako odrębne budynki. W myśl zaś § 216 cyt. rozporządzenia, elementy budynku, odpowiednio do jego klasy odporności pożarowej, powinny spełniać, z zastrzeżeniem § 213 oraz § 237 ust. 9, co najmniej wymagania: dla klasy odporności pożarowej budynku "A" – ściana zewnętrzna o klasie odporności ogniowej E I 120. Materiałem ognioodpornym jest m.in. bloczek silikatowy, który ma klasę odporności A1.
Mając to na uwadze należy stwierdzić, że skoro stykające się ze sobą budynki są oddzielone ścianami przeciwpożarowymi klasy odporności ogniowej, w pionie od fundamentu do przekrycia dachu, posiadają osobne wejścia oraz osobne przyłącza, co oznacza, że każdy z nich może funkcjonować samodzielnie – to spełniają one definicję budynku jednorodzinnego mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej.
Przechodząc dalej, jak już wskazano, art. 35 Prawa budowlanego statuuje obowiązki sprawdzające organu administracji architektoniczno-budowlanej względem przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej. Kluczowym elementem, jaki sprawdza ten organ, jest – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W tym zakresie badaniu podlega zgodność w zakresie przeznaczenia nieruchomości, rodzaju planowanej zabudowy oraz jej parametrów, przy czym zgodność projektu budowlanego, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak sprzeczności, a nie dosłowną zgodność polegającą na dokładnym przepisaniu postanowień tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie
z 14 grudnia 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 763/11; WSA w Krakowie z 9 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 565/09, CBOSA).
Należy też zauważyć, że stwierdzenie zgodności lub jej braku rozwiązań przyjętych w projekcie zagospodarowania działki lub terenu oraz projekcie architektoniczno - budowlanym z ustaleniami planu miejscowego może wymagać od organu dokonania wykładni postanowień tego planu. Oznacza to, że do wykładni tej należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych. Wszelka więc rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego – jako norm prawa ograniczających prawo własności, na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowi istotne naruszenie ustaleń danego planu (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 295/96, CBOSA). W tym zaś zakresie należy też pamiętać, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Dlatego też co do zasady najpierw powinny dokonywać wykładni językowej przepisów prawa i szczególnie w przypadku norm nakładających na obywateli obowiązki nie stosować wykładni rozszerzającej, a nadto rozstrzygać wszelkie wątpliwości interpretacyjne na korzyść obywatela. Konstytucyjna zasada praworządności, chroniąca obywateli przed samowolnymi działaniami władzy, znajduje swoje procesowe odzwierciedlenie w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasady te łączą się też z nakazem poprawnej legislacji, który "jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie" (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK-A 2007/9, poz. 106).
W konsekwencji, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. D. Sypniewski [w:] R. Godlewski, M. Goss, J. Góralski, W. Ł. Gunia, D. Sypniewski, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2025, art. 35). Już bowiem z samej swej istoty plan miejscowy jest ograniczeniem prawa własności, a mając na uwadze, że przepisy prawa (czy to powszechnie obowiązującego, czy miejscowego) nie mogą być wykładane rozszerzająco na niekorzyść obywatela, to tym bardziej organy przy wykładni planu miejscowego nie mogą zawartych w nim norm wykładać rozszerzająco w taki sposób, że w istocie tworzyć będą nowe normy, nieprzewidziane literalnie przez uchwałodawcę lokalnego, w szczególności, gdy niejako stworzone w ten sposób normy będą negatywnie wpływać na prawa obywatela (np. prawo do zabudowy nieruchomości).
Wobec tego, przy dokonywaniu czynności sprawdzających, o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno -budowlanej, powinien mieć na uwadze przede wszystkim literalnie brzmienie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powstrzymując się od domniemywania woli uchwałodawcy, która choć może wynikać z zasad logiki, to jednak nie została skonkretyzowana poprzez daną normę w planie miejscowym.
Jak zaś wynika z ustaleń karty terenu 2.52.MN-2.197.MN miejscowego planu zagospodarowania przyjętego uchwałą Rady Gminy Szemud nr LVI/465/2006 z dnia 25 października 2006 r., dla działki nr [...] położonej na terenie 2.126.MN, przewiduje się zabudowę jednorodzinną, przy czym pkt 2 lit. i tej karty dopuszcza na tym terenie zabudowę bliźniaczą. Wobec więc ustalenia, że projektowane w ramach spornej inwestycji budynku stanowią zabudowę bliźniaczą, słusznie uznały organy, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z przeznaczeniem działki nr [...] wynikającym z planu miejscowego.
W karcie 2.52.MN-2.197.MN dla terenu inwestycji ustalono też wielkość pokrycia działki zabudową, która maksymalnie winna wynosić 30% (pkt 2 lit. f). W § 2 ust. 6 pkt 15 planu miejscowego zdefiniowano "wielkość pokrycia działki zabudową" jako stosunek procentowy powierzchni zabudowy wszystkich budynków znajdujących się na danej działce do powierzchni działki; do obliczenia wskaźnika należy przyjąć fragment powierzchni działki znajdujący się w liniach rozgraniczających terenu przeznaczonego pod zabudowę. W sprawie jest bezsporne, że łączna powierzchnia zabudowy wszystkich budynków wynosi 615,31 m2, zaś powierzchnia działki (cała działka znajduje się na terenie 2.126.MN) równa jest 2383 m2. Powierzchnia zabudowy wynosi więc 25,82%, a zatem spełnia ustalenia planu miejscowego.
Jednocześnie, na w § 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy Szemud nr XLI/376/2009 z dnia 10 listopada 2009 r., zmieniającej plan miejscowy z 2006 r., wprowadzono dodatkowy zapis dotyczący zasad intensywności zabudowy działek ustalając, że: minimalna powierzchnia terenu dla realizacji jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego oraz budynku zabudowy letniskowej musi wynosić minimum 1000 m2.
Uchwałodawca stwierdził zatem, że taka powierzchnia terenu dla realizacji inwestycji dotyczy "budynku mieszkalnego wolnostojącego" oraz "budynku zabudowy letniskowej", zaś projektowane budynki – jak to zasadnie przyjęły organy, nie mieszczą się w żadnej z tych kategorii.
Jak już wskazano, inwestycja składać się będzie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych, lecz nie "wolnostojących", jak przewiduje uchwała planistyczna zmieniająca z 2009 r., a w zabudowie bliźniaczej. Są to odmienne kategorie budynków mieszkalnych jednorodzinnych według planu miejscowego, co wyraźnie wynika z zapisów ogólnych planu z 2006 r., gdzie w § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a wskazano, że symbol MN to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą zdefiniowano dla potrzeb planu jedynie jako: domy "wolnostojące" jedno- lub dwumieszkaniowe (a więc "bliźniaki" co do zasady już nie – przyp. Sądu). Dlatego też w karcie terenu 2.52.MN-2.197.MN planu miejscowego dla działki nr [...] położonej na terenie 2.126.MN, a więc z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną, konieczny stał się szczegółowy zapis dotyczący zabudowy bliźniaczej (vide pkt 2 lit. i tej karty), dopuszczający na terenie MN zabudowę bliźniaczą, która w definicji zabudowy jednorodzinnej z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. a planu miejscowego nie została ujęta.
Odrębność tych dwóch kategorii zabudów wynika również z przepisów Prawa budowlanego, gdzie w art. 3 pkt 2a zdefiniowano budynek mieszalny jednorodzinny, jako budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej [...] (podkreślenia własne Sądu). Zasadnie organy sięgnęły do tej definicji, ponieważ zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak przepisy Prawa budowlanego, dotyczą tych samych procesów inwestycyjnych, muszą więc być wykładane tak samo.
Powyższych wniosków nie zmienia podnoszony przez stronę skarżącą fakt, że w uchwale planistycznej uchwałodawca lokalny wskazuje na budynki wolnostojące – pisane łącznie, podczas gdy w Prawie budowlanym budynek wolno stojący jest pisany rozdzielnie. Sposób zapisu nie zmienia bowiem tego, że budynek mieszkalny jednorodzinny może być albo budynkiem wolno stojącym (wolnostojącym) albo budynkiem w zabudowie bliźniaczej. Szczególnie, że w planie miejscowym – jak to już podnoszono - uchwałodawca wyraźnie zdefiniował, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to jedynie zabudowa wolnostojąca jedno- lub dwulokalowa, a więc nie zabudowa bliźniacza.
W związku z tym zapis § 1 ust. 4 uchwały zmieniającej z 2009 r. należy rozumieć w ten sposób, że wymóg zachowania minimalnej powierzchni 1000 m2 terenu dla jednego budynku dotyczy jedynie – tak jak to wynika z treści tej normy szczególnej, a więc niepodlegającej wykładni rozszerzającej, budynków mieszkalnych wolnostojących oraz budynków zabudowy letniskowej, nie dotyczy natomiast budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Przyjęcie innej interpretacji, prezentowanej przez skarżącą, że wolą uchwałodawcy było aby zapis ten odnosił się także do zabudowy bliźniaczej, stanowiłoby niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą omawianych przepisów oraz tworzenie normy prawnej opartej na "woli" uchwałodawcy niewyrażonej w tekście planu.
Nie ma też racji skarżąca twierdząc, że dopuszczenie planowanej zabudowy 8 budynków dwulokalowych będzie wymagało dokonania podziału na 8 działek budowlanych, a w konsekwencji nie zostanie zachowany wymóg planu co do wielkości minimalnej działki pod zabudowę jednorodzinną (1.000m2). Abstrahując od tego, czy w ogóle przywoływany przez stroną zapis planu dotyczący minimalnej powierzchni wydzielanej działki budowlanej zawarty w pkt 4 lit. c karty 2.52.MN-2.197.MN – dotyczący minimalnej powierzchni wydzielanej działki budowlanej 1000 m2 dla zabudowy jednorodzinnej (a więc wg planu tylko domów wolnostojących jedno- lub dwumieszkaniowych), dotyczy także zabudowy bliźniaczej, należy zgodzić się z organami, że podział taki jest zdarzeniem niepewnym, hipotetycznym, zaś organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić pozwolenia na budowę w oparciu o tego rodzaju okoliczności. Ponadto, jak słusznie zauważył Wojewoda, zgodnie z art. 95 pkt 1 i 7 u.g.n., podział nieruchomości może zostać dokonany niezależnie od ustaleń planu miejscowego, gdy jego celem jest zniesienie współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynku bądź też wydzielenie działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego.
Odnośnie zaś twierdzenia skarżącej, że w okolicy nie znajduje się podobna zabudowa do planowanej przez inwestora, co stanowi naruszenie § 2 ust. 6 pkt 12 w zw. z pkt 2 lit. i karty terenu 2.52.MN-2.197.MN planu miejscowego, należy wskazać, że z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, iż na działce nr [...], znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora (ta sama jednostka planistyczna 2.126.MN; dwie działki o podobnej powierzchni są między tą działką i działką inwestora), znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Powołane przepisy planu przewidują zaś dla karty terenu 2.126.MN typ zabudowy istniejącej, czyli podobnej do zabudowy występującej w bliskim sąsiedztwie projektowanej – vide § 2 ust. 6 pkt 12 planu miejscowego. Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli na działce nr [...], znajdującej się w bliskim sąsiedztwie projektowanej inwestycjai oraz w tej samej jednostce planistycznej, znajdują się budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, to inwestycja ta jest zgodna z typem zabudowy istniejącej.
Kolejnym zarzutem stawianym przedłożonej dokumentacji projektowej było naruszenie § 14 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych ze względu na to, że nie wszystkie zaprojektowane budynki mają zapewniony dojazd – budynki po zachodniej stronie inwestycji nie posiadają wg skarżącej dojazdu, ponieważ dojazd jest zapewniony tylko do miejsc postojowych.
Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Z rysunku Z1 Projekt zagospodarowania terenu wynika, że budynki nr od [...] do [...] posiadają dojścia od klatek do miejsc parkingowych - a zatem i do dojazdu do działki budowlanej - o szerokości około 1,25. Do budynków od nr [..] do [..] dojście do klatek jest zaś bezpośrednio od dojazdu do działki. Nie ma natomiast regulacji, która wskazuje, jaką szerokość mają mieć utwardzone dojścia do wejść do budynku mieszkalnego jednorodzinnego od dojść i dojazdów prowadzących do drogi publicznej. Przepis § 16 rozporządzenia, który przewiduje, że do wejść do budynku powinny być doprowadzone od dojść i dojazdów, o których mowa w § 14 ust. 1 i 3, utwardzone dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m, przy czym co najmniej jedno dojście powinno zapewniać osobom niepełnosprawnym dostęp do całego budynku lub tych jego części, z których osoby te mogą korzystać, dotyczy wyłącznie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej.
Z regulacji § 14 i § 16 rozporządzenia wynika zatem, że dostęp z budynku do drogi może być realizowany jako dojazd do miejsca postojowego (parkingu), zlokalizowanego na tej samej działce, lecz oddalonego od tego budynku, a następnie jako dojście od tego parkingu do budynku. Takie rozwiązanie przewidziano w odniesieniu do budynków od nr 5 do 8, co należy uznać na działanie prawidłowe.
Skarżąca zarzucała także, że nie zachowano właściwych odległości miejsc gromadzenia odpadów od okien budynków, lecz w tym zakresie należy wskazać, że zgodnie z § 23 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odległości miejsc gromadzenia od okien i granic działki budowlanej nie określa się przy zabudowie jednorodzinnej, a z taką zabudową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec tego fakt, że w stosunku do okien od frontu budynku nr 1, miejsce gromadzenia odpadów znajduje się w odległości około 4 m, a nie 10 m, jak wymaga § 23 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie stanowi naruszenia warunków technicznych ze względu na wskazany w ust. 4 wyjątek.
W kwestii zaś tego, że według skarżącej wyliczenia dotyczące ilości produkowanych w budynkach odpadów są zbyt małe Sąd wskazuje, że kwestia ta pozostaje poza kontrolą tak organów administracji architektoniczno - budowlanej na podstawie art. 35 Prawa budowlanego, jak i sądu administracyjnego. Organy bowiem badają wyłącznie kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz zgodność przyjętych rozwiązań m.in. z warunkami technicznymi. Warunki w zakresie gromadzenia odpadów regulują wyłącznie kwestie odległości miejsc ich gromadzenia od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od granicy działki budowlanej oraz od placu zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych. Przepisy techniczno - budowlane nie przewidują zaś norm co do ilości wytwarzanych w budynkach odpadów, które muszą zostać zachowane przez inwestycję. Skoro tak, to organy nie mogły w niniejszej sprawie badać czy wskazana przez inwestora ilość i rodzaj wytwarzanych odpadów jest prawidłowa, bowiem w tym zakresie brak jest norm statuujących m.in. maksymalną ilość tych odpadów, jaką może produkować budynek mieszkalny. Organ ma więc tylko obowiązek zbadać, czy w projekcie takie dane inwestor podał (art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w zw. z § 20 pkt 9 lit. c rozporządzenia w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego) i przedłożony projekt takie dane zawiera.
Wreszcie Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących ingerencji przez inwestora w rów melioracyjny przebiegający przez teren działki nr [...] oraz konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne, zgodnie z art. 389 pkt 2, pkt 7 i pkt 8 Prawa wodnego, byłoby wymagane w sytuacji szczególnego korzystania z wód, w tym w sytuacji gdyby inwestor chciał przedmiotowy rów przebudowywać. Zgłoszeniu wodnoprawnemu podlegałoby natomiast m.in. prowadzenie robót, które mogą być przyczyną zmiany stanu wód podziemnych (art. 394 ust. 1 pkt 6 Prawa wodnego), czy przebudowa rowu polegająca na wykonaniu przepustu lub innego przekroju zamkniętego na długości nie większej niż 10 m (art. 394 ust. 1 pkt 10 Prawa wodnego). Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji projektowej nie wynika jednak aby zaplanowane prace ingerowały w rów melioracyjny na działce w sposób, który wymagałby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia, wobec czego organy prawidłowo uznały, że pod tym kątem projekt nie narusza przepisów prawa wodnego i jest kompletny, tj. nie wymagał załączenia pozwolenia wodnoprawnego czy też dokonania zgłoszenia.
Odnośnie zaś zarzutów w zakresie zagospodarowania wód opadowych i chłonności gruntu Sąd wyjaśnia, że co do zasady odnoszenie się do niech byłoby przedwczesne, ponieważ najpierw powinien odnieść się do nich organ po zapoznaniu sią z treścią opinii geotechnicznej. Należy jednak zauważyć, że w przedłożonym projekcie kwestie te niewątpliwie analizowano, ponieważ przewidziano, że w wyniku wykonanych robót budowlanych dojdzie do ukształtowania sześciu zlewni, z których wody mają być odprowadzane na tereny zielone (zlewnie I, II, III i V), do niecki terenowej (ze zlewni nr IV) oraz poprzez odwodnienie liniowe do szczelnego zbiornika o pojemności 10 m3 (ze zlewni nr VI). Natomiast kwestia obliczeń bilansu wód deszczowych i przewidzianej chłonności gruntu stanowi rozwiązania szczegółowe projektu pozostające w zakresie zawodowych kompetencji projektanta i jego odpowiedzialności za prawidłowość danych oraz zaprojektowanych rozwiązań, co pozostaje poza oceną tak organów administracji, jak i Sądu.
Podsumowując całość powyższych rozważań Sąd stwierdził, że choć większość zarzutów stawianych w skardze i pismach strony skarżącej jest niezasadna, to decyzja Wojewody jest dotknięta wadami materialnymi i procesowymi, których istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy uzasadnia uchylenie tej decyzji. Jak już wskazano, organy - akceptując wniosek inwestora i wydając pozwolenie na budowę, orzekały na niepełnym materiale dowodowym, bowiem przedłożony projekt budowlany w części dotyczącej projektu architektoniczno-budowlanego nie zawierał opinii geotechnicznej, zaś organy nie wezwały w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego inwestora o uzupełnienie tego braku. Wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o niekompletny projekt budowalny stanowi naruszenie przepisów proceduralnych (art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3), jak i materialnych (art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 4 Prawa budowlanego), mające wpływ na wynik sprawy. Również brak należytego zbadania kwestii zachowania odległości miejsc parkingowych od okien budynku przeznaczonego na stały pobyt ludzi uniemożliwiał organom zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda zobowiązany będzie, na mocy art. 153 p.p.s.a., do uwzględnienia oceny prawnej dokonanej w niniejszym wyroku. W szczególności konieczne będzie rozpoznanie wniosku inwestora w oparciu o kompletny projekt budowlany, zawierający wszystkie elementy przewidziane prawem, w tym opinię geotechniczną. W celu doprowadzenia przedłożonego projektu do zgodności z przepisami prawa budowanego oraz przepisami techniczno-budowlanymi organ powinien skorzystać z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.