II SA/GD 1041/22

II SA/Gd 1041/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-07-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2099/23 - Wyrok NSA z 2024-10-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 37 a ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Aleksandra Głowacka po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. M. P. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 29 września 2022 r. nr SKO Gd/668/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Decyzją z 14 grudnia 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska (dalej: "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 37d ust. 1, 5 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", oraz § 2 ust. 1 w zw. z § 18 ust. 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18
z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034) - dalej: "Uchwała Krajobrazowa", wymierzył "J." (dalej: "Spółka", "Strona", "Skarżąca") karę pieniężną w kwocie 26.126,46 zł za umieszczenie w dniach od 31 sierpnia 2020 r. do 14 grudnia 2020 r. dwóch tablic reklamowych - szyldów równoległych w formie kasetonów na elewacji budynku sklepu "[...]" przy ul. J. w G., na działce nr [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 15,53 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź ich usunięcia oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej albo ich usunięcia "[...]".
W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 29 września 2022 r. utrzymało ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania wskazując, że 31 sierpnia 2020 r. pracownicy Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni (dalej: "GZDiZ") przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono umieszczenie tablic reklamowych na elewacji sklepu "[...]" przy ul. J. w Gdańsku (działka nr [...], obręb [...])
o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 15,53 m2. Do protokołu kontroli dołączono zdjęcia. Pismem z 31 sierpnia 2020 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za umieszczenie tablicy reklamowej niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej oraz o oględzinach, które zaplanowano na 17 września 2020 r. Podczas oględzin stwierdzono dalsze umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych. Przed wydaniem decyzji, w dniu
14 grudnia 2020 r., pracownicy GZDiZ stwierdzili dalsze pozostawanie ww. tablic
w dotychczasowym miejscu.
Odwołując się do treści art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Kolegium wskazało, że tablicą reklamową jest przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz
z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości, że opisany
w zaskarżonej decyzji przedmiot materialny stanowi tablicę reklamową w rozumieniu art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zasadniczą jego funkcją była ekspozycja reklamy w przestrzeni publicznej w postaci przekazu wizualnego, dostępnego dla nieokreślonego kręgu adresatów. Tablica skierowana była całkowicie w stronę ulicy, jej treść nie była dostępna dla osób znajdujących się wewnątrz. Tym samym emitowany przez tablicę przekaz stawał się
w sposób ewidentny elementem krajobrazu, a nie wystroju wnętrza. Oznacza to,
że przedmiot ten, jako tablica reklamowa, musiał odpowiadać zasadom i warunkom umieszczania przewidzianych przez Uchwałę Krajobrazową.
Organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 2 ust. 1 Uchwały Krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone
w niniejszej Uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach tej uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w Uchwale określono zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów, o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach Uchwały (§ 2 ust. 2). Szyld równoległy to szyld usytuowany równolegle do płaszczyzny sytuowania lub stycznie do słupa totemu, inny niż szyld główny i szyld wizytówkowy (§ 4 ust. 1 pkt 32).
Kolegium wskazało, że w Uchwale Krajobrazowej miasto Gdańsk podzielono na obszary o różnych zasadach i warunkach sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych (§ 3 ust. 1). Ustalenia szczegółowe dopuszczające sytuowanie szyldów równoległych w obszarze SP (na którym znajduje się nieruchomość Spółki) określa § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a Uchwały Krajobrazowej. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe szyldy równoległe w formie kasetonów nie spełniają powyższych wymagań, gdyż kasetony nie zostały przewidziane jako dopuszczalne formy reklamy. Innymi słowy, szyldy równoległe w formie kasetonów nie wpisują się w definicje żadnego z dopuszczalnych rodzajów szyldów reklamowych na tym obszarze. Nie było zatem potrzeby mierzenia szerokości i grubości kasetonów, gdyż w ogóle nie powinny być one umieszczone w tej strefie. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że przedmiotowe szyldy zostały umieszczone niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji był zobowiązany do wymierzenia Spółce kary administracyjnej, o której mowa
w art. 37d ust. 1 u.p.z.p.
Odwołując się do treści art. 37d ust. 4 u.p.z.p. organ odwoławczy podał, że karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte z urzędu. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony o czynności organu (skuteczne doręczenie) datą, od której należy naliczać karę, jest dzień 31 sierpnia 2020 r. (dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie). Zwrócono przy tym uwagę na materiał dowodowy, który potwierdza, że 14 grudnia 2020 r. przedmiotowe szyldy nadal znajdowały się na elewacji sklepu "[...]" przy ul. J. w Gdańsku, co zostało potwierdzone i wykazane przez organ pierwszej instancji.
W ocenie Kolegium w sprawie nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000) - dalej: "k.p.a.", zgodnie
z którym można odstąpić od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zdaniem organu odwoławczego waga naruszenia z całą pewnością nie jest znikoma - podstawowym aspektem jest tu bowiem okoliczność wpływu tego naruszenia na poszanowanie prawa. O znikomej wadze można byłoby mówić, gdyby naruszenie prawa było związane z ochroną istotnego interesu strony bądź wystąpieniem sytuacji, w której strona podejmuje działania wprawdzie bezprawne, ale w celu zapewnienia ważnych potrzeb egzystencjalnych. Tymczasem Strona, umieszczając tablicę reklamową
z naruszenia prawa, czerpała korzyści finansowe. Nie można zatem twierdzić, że naruszenie prawa motywowane chęcią uzyskania zysku może kwalifikować się jako "znikome" i uzasadniać obligatoryjne odstąpienie od ukarania sprawcy deliktu.
W ocenie Kolegium Prezydent dokonał dogłębnej analizy zaistniałej sytuacji, nie dopatrując się podstaw do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej w przedmiotowej spawie. Podkreślono, że Strona nie zaprzestała naruszania prawa, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji przedmiotowe tablice reklamowe, niezgodne z Uchwałą Krajobrazową, były nadal umieszczone, a dopiero zaprzestanie naruszenia jest okolicznością obligująca organ do rozważenia odstąpienia od wymierzenia kary. Wskazano przy tym,
że w odwołaniu nie przedłożono żadnych dowodów na potwierdzenie, że strona niezwłocznie usunęła wszelkie nieprawidłowości.
Końcowo organ odwoławczy odniósł się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów uznając je za nieuzasadnione.
W skardze na decyzję organu odwoławczego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego - z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady zaufania obywateli do organu, zasady przestrzegania interesu społecznego tj.:
– brak dołączenia do akt atestu, wzorcowania bądź choćby certyfikatu urządzenia pomiarowego, którym dokonano pomiarów banera reklamowego, jak również wskazania, jakim urządzeniem dokonano pomiarów i w jaki sposób,
– niewyjaśnienie sposobu dokonywanego pomiaru - czy zostało dokonane na podstawie zdjęcia, czy też laserowego pomiaru, czy może poprzez połączenie obu metod,
– nieustalenie, czy umieszczenie tablicy reklamowej miało miejsce przed datą wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, czy też już po jej wejściu w życie;
2. art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania, zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, tj. niezawiadomienie Strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, które miało miejsce 31 sierpnia 2020 r., kiedy to dokonano obmiaru powierzchni tablicy, Strona nie miała przez to możliwości wypowiedzenia się odnośnie do poprawności metodyki ich przeprowadzenia, co oznacza, że Strona została pozbawiona możliwości aktywnego udziału w czynnościach prowadzonych w ramach postępowania dowodowego (obmiaru powierzchni banera reklamowego),
3. art. 8 oraz art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie
w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji;
4. art. 189f k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię,
a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegającą na:
– braku oceny możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w świetle znikomej skali naruszeń, biorąc pod uwagę, że były to dwie, nieduże tablice reklamowe w dobrej jakości, nieszpecący krajobrazu, zawierające wyłącznie logotyp Skarżącej,
– braku odniesienia się do faktycznego stanu, posługiwanie się lakonicznym twierdzeniami, z których nie sposób wywnioskować, że nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw.
z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 37a ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie przez Uchwałę Krajobrazową prawa własności nieruchomości jej adresatów w sposób nieproporcjonalny do celów zarówno samej uchwały, jak i u.p.z.p. (naruszenie zasady proporcjonalności) oraz naruszenie zasady równości, w szczególności poprzez zakazanie usytuowania banneru reklamowego na nieruchomości, którą Skarżąca włada w inny sposób niż określony w uchwale, a w konsekwencji brak możliwości pełnego korzystania z nieruchomości zgodnie z posiadanym tytułem.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od Kolegium na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnionego przez radcę prawnego, stosownie do norm prawem przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w aktach sprawy nie sposób się doszukać wskazania, czy urządzenie, którym dokonano pomiarów banera reklamowego posiada dokument świadczący o jego wzorcowaniu, ateście, bądź choćby certyfikat producenta. Pomiary przy pomocy urządzenia, którego tylko wyłącznie nazwa jest wskazana pod zdjęciami, nie powinny być podstawą do wymierzenia wysokości kar. Na podstawie akt sprawy Strona nie potrafi ustalić, czy pomiaru dokonywano w terenie czy wyłącznie na podstawie zdjęć, czy w celu ustalenia prawidłowych pomiarów użyto dalmierza laserowego czy innej metody. Wbrew twierdzeniom Kolegium to na organie spoczywa obowiązek prawidłowego, nie pozostawiającego wątpliwości udowodnienia wskazanego stanu faktycznego, nie zaś na stronie.
Następnie zarzucono, że wszczynając 31 sierpnia 2020 r. postępowanie administracyjne i w tym samym dniu dokonując na własną rękę oględzin oraz obmiarów, będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji, organ pierwszej instancji uniemożliwił Skarżącej aktywny udział w postępowaniu dowodowym. Za niezmiernie istotny uznano przy tym fakt, że przeprowadzony pod nieobecność Strony obmiar powierzchni tablicy stanowi podstawę wyliczenia nałożonej na nią administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślono, że wszczęcie postępowania 31 sierpnia 2020 r. oraz przeprowadzenie
w tym samym dniu obmiaru, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy przeprowadzony obmiar miał w ogóle miejsce w czasie trwania postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej została ona pozbawiona udziału w części postępowania dowodowego, w którym przeprowadzono dowody stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sprawy i tym samym organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na jej wynik.
W ocenie Spółki dowód z obmiaru - jako wymagający wiadomości specjalnych - stanowi dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 79 § 1 k.p.a. Oznacza to, że na organie ciążył podwójny obowiązek: zapewnienia Stronie możliwości udziału w czynnościach obmiaru (po uprzednim zawiadomieniu z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem) oraz włączenia do akt sprawy pełnej dokumentacji przekazanej przez biegłego - aby Strona miała możliwość merytorycznej kontroli treści (w tym metodologii pomiarów).
Zdaniem strony skarżącej prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 189f k.p.a. powinna prowadzić do uznania, że organ w niniejszej spawie powinien odstąpić od ukarania. W ocenie Spółki Kolegium nie wskazało konkretnie, w jaki sposób umieszczenie tablicy reklamowej z dobrej jakości grafiką, stanowiącej logo Skarżącej, znak identyfikujący Stronę, naruszyło dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego. Zdjęcia dołączone do akt spraw przed i po umieszczeniu banneru nie świadczą o tym, aby naruszone zostały walory estetyczne krajobrazu lub ładu przestrzennego. Tablica reklamowa z dobrej jakości grafiką, nieszpecąca krajobrazu, stanowiące wyłącznie logotyp skarżącej się nie może być uznana za taką. Nie ma w tej sprawie znaczenia, czy naruszenie prawa miało na celu zapewnienie ważnych potrzeb egzystencjalnych, czy też czerpanie korzyści finansowych, przy czym w tej mierze jest to również kwestia ocena - dla istnienia sklepu świadomość klientów o jego funkcjonowaniu jest najistotniejszą sprawą, tak samo Skarżąca w żaden bezpośredni sposób nie uzyskiwała korzyści finansowych za umieszczenie tablicy. Istotny jest fakt, czy naruszone zostało dobro w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego i w tym zakresie Skarżąca uważa, że jej działania spowodowały negatywne następstwa dla wartości podlegających ochronie.
Zarzucono, że nie został w sposób adekwatny oceniony argument, iż narzucone przez miasto Gdańsk wymagania wiążą się dla Spółki z bardzo wysokimi kosztami. Wskazano, że na terenie Gdańska Strona posiada 59 sklepów, a w całej Polsce jest ich ponad 3.000. Wszystkie są budowane według podobnych projektów, w szczególności stałe elementy, jak logo, totemy, wyklejenia na powierzchniach szklanych, gabloty są ustandaryzowane. Narzucone przez miasto Gdańsk wymagania skutkują tym, że w krótkim czasie (dla Skarżącej nawet okres 2 lat jest krótkim okresem na dokonanie wszystkich zmian) zmuszona jest ona dostosować 59 obiektów na terenie całego Gdańska.
Za nieuzasadnione Strona uznała ograniczenie jej prawa własności do spornych tablic reklamowych. W tym zakresie wskazano, że z uznania danej tablicy reklamowej lub danego urządzenia reklamowego za niedozwolone w danym miejscu wynikają takiego rodzaju ograniczenia uprawnień właściciela tego nośnika reklamowego, które ingerują bezpośrednio w ów rdzeń prawa własności, powodując niedopuszczalne jego naruszenie, a także skutek równoważny z wywłaszczeniem (całkowitym odjęciem własności danego przedmiotu), mimo że ustawa nie zawiera przepisu nakazującego w takich przypadkach wypłaty odszkodowania lub jakiejkolwiek rekompensaty finansowej dla właściciela, który traci przedmiot własności. Ingerencja ta wydaje się wypełniać znamiona wywłaszczenia regulacyjnego (wywłaszczenie de facto). Dochodzi bowiem do skutku równoważnego
z wywłaszczeniem przedmiotu własności, dlatego wprost z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP dla tych przypadków wynika obowiązek wypłaty odszkodowania. W konsekwencji Skarżąca uważa, że karanie jej za korzystanie z nieruchomości w zakresie posiadanego tytułu prawnego do niej, tj. tablicy reklamowej z dobrej jakości grafiką, nieszpecącą krajobrazu, stanowiąca wyłącznie jej logotyp, która w żaden sposób nie narusza dobra w postaci ochrony krajobrazu i ładu przestrzennego, nastąpiło z przekroczeniem zasad rządzących demokratycznym państwem prawa.
Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 29 września 2022 r. utrzymująca
w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni w Gdańsku z 14 grudnia 2020 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdańska, którą wymierzono "J." karę pieniężną w kwocie 26.126,46 zł za umieszczenie w dniach od 31 sierpnia 2020 r. do 14 grudnia 2020 r. dwóch tablic reklamowych - szyldów równoległych w formie kasetonów na elewacji budynku sklepu "[..]" przy ul. J. w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], o powierzchni ekspozycji reklamy wynoszącej 15,53 m2, niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej, nałożono na Spółkę obowiązek dostosowania ww. tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej bądź ich usunięcia oraz umorzono postępowanie w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej i nałożenia obowiązku dostosowania ww. tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej albo ich usunięcia "[...]" Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.
W tym miejscu należy wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku kontrolował już legalność decyzji, którymi wymierzono Skarżącej kary pieniężne za umieszczenie tablic reklamowych niezgodnie z przepisami Uchwały Krajobrazowej
m.in. w wyrokach z 6 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 832/22, czy z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 834/22 (zarówno te, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę ocenę prawną zawartą w tych wyrokach w pełni aprobuje i przyjmuje za własną.
Na mocy art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy została uprawniona do ustalenia
w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Tego rodzaju uchwała jest nazywana uchwałą krajobrazową. W piśmiennictwie wskazuje się,
że celem tego rodzaju aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje, dotyczące tej uchwały, wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym przepisy u.p.z.p. nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej, ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) - ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania - ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034). Uchwała ta weszła
w życie 3 kwietnia 2018 r.
Wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad oraz warunków wskazanych w art. 37a ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych
z sytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d tej ustawy przewidziano karę pieniężną za umieszczenie tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie
w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 omawianego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.
Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz
40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej,
o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego
z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba,
że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie
art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony
o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.
Wskazać też trzeba, że w art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. ustawodawca zdefiniował pojęcia reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego, które to pojęcia mają istotne znaczenie w kontekście wymierzenia kar administracyjnych. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi
i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei jako urządzenie reklamowe ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi
i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Przez szyld ustawodawca rozumie z kolei tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe informującą o działalności prowadzonej na nieruchomości, na której ta tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe się znajdują (art. 2 pkt 16d). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się one do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie - tablice reklamowe, jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe - urządzenia reklamowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych - szyldów równoległych w formie kasetonów.
Przechodząc na grunt Uchwały Krajobrazowej należy wskazać, że zasady i warunki sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych określono dla poszczególnych obszarów, na które podzielono miasto Gdańsk, oznaczonych symbolami: SZ, S0, SR, S1, S2, SI, S3 i SP, adekwatnie do występujących w nich charakterystycznych cech krajobrazu przyrodniczo-kulturowego. W § 2 ust. 1 i 2 omawianej uchwały lokalny prawodawca ustanowił zakaz sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w tej uchwale. Dopuszczono sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach w niej określonych z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady
i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości.
W art. 2 pkt 16a u.p.z.p. zdefiniowano "reklamę" jako upowszechnianie
w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne. Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica w formie szyldu.
Zdaniem Sądu utrwalona w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniach 31 sierpnia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r., a także oględzin z 17 września 2020 r., tablica z napisem "[..]" i ikoną [...] stanowi tablicę reklamową, która informuje o działalności prowadzonej w obiekcie, na którym się znajduje. Tablica ta odwołuje się do logo przedsiębiorcy promującego w ten sposób swoją działalność. W takiej wizualnej formie Skarżąca upowszechnia informacje promujące swoje przedsiębiorstwo. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji działalności danego podmiotu.
Załączone do protokołu z kontroli z 31 sierpnia 2020 r. zdjęcia przedstawiają tablice reklamowe - szyldy równoległe w formie kasetonu o wymiarach 5,688 m x 1,371 m oraz 5,673 m x 1,363 m, o łącznej powierzchni 15,53 m2 o treści "[...]" i ikoną [...], usytuowane na elewacji budynku przy ul. J. w Gdańsku (działka nr [...], obręb [..]). Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary, nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 18 ust. 2 pkt 1 lit. a Uchwały Krajobrazowej, określającym je dla terenu określonego w uchwale jako SP, a tym samym naruszają wskazane przepisy Uchwały Krajobrazowej.
Za ich umieszczenie organ pierwszej instancji wymierzył karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia jest przedmiotem sporu. Spółka kwestionuje termin wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. Kwestionuje także sposób wyliczenia powierzchni tablic reklamowych i certyfikację urządzenia pomiarowego.
Zdaniem Sądu sformułowane w skardze zarzuty nie są zasadne.
Jak już wyżej wskazano, Uchwała Krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 Uchwały Krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r.
Nie ulega wątpliwości, że ww. termin nie został przez Stronę dochowany, gdyż - jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje - w dniu 31 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie Uchwały Krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, na elewacji budynku przy ul. J. w Gdańsku były umieszczone sporne tablice reklamowe, które nie są dopuszczalne na terenie SP.
Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. karze podlega podmiot, który "umieścił" tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe niezgodnie
z postanowieniami uchwały krajobrazowej. Zestawienie słowa "umieścił" z okolicznością, że uchwały określające zasady i warunki sytuowania m.in. tablic reklamowych mogły być podejmowane od 11 września 2015 r., tj. wejścia w życie ww. przepisu, prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było objęcie karalnością nie tylko obiektów posadowionych już w trakcie obowiązywania uchwały krajobrazowej, ale także tych, które były już "umieszczone" w chwili, kiedy uchwała krajobrazowa weszła w życie. Za koncepcją tą przemawia także treść art. 37a ust. 9 u.p.z.p., który przewiduje, że uchwała krajobrazowa ponadto określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Z istoty swej przepisy dostosowawcze dotyczą stanów faktycznych istniejących przed wejściem w życie przepisów zmieniających. Nie ulega więc wątpliwości, że także wobec tych reklam, które umieszczono na danym terenie
w przeszłości, a które po wejściu w życie uchwały krajobrazowej okazały się niezgodne
z jej postanowieniami, ustawodawca przewidział karalność. Taka jest bowiem konsekwencja pozostawania w przestrzeni publicznej reklamy, która nie została dostosowana do uchwały krajobrazowej, w terminie w niej przewidzianym.
Należy zauważyć, że intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasad sytuowania obiektów malej architektury, tablic i urządzeń reklamowych, ogrodzeń nie tylko dla obiektów nowych, ale także do obiektów istniejących. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy, przewidziana karalność za naruszenie postanowień uchwały krajobrazowej odnosi się zarówno do obiektów nowopowstałych, jak i wcześniej już istniejących. Gdyby bowiem ustawodawca nie dopuszczał karalności istnienia tablic reklamowych umieszczonych w przeszłości zgodnie z prawem, lecz niezgodnych z przepisami aktualnie obowiązującymi regulacjami z zakresu porządkowania krajobrazu i przestrzeni publicznej, to nie przewidywałby w ustawie kompetencji, a właściwie obowiązku, określenia okresu dostosowawczego istniejących reklam do zasad i warunków określonych w uchwale krajobrazowej. Przeciwne rozumienie art. 37d ust. 1 i art. 37a ust. 9 u.p.z.p., jakie prezentuje strona skarżąca, prowadziłoby do sytuacji, że mimo określenia w prawie miejscowym obowiązku i daty dostosowania istniejących obiektów, po upływie okresu dostosowawczego umieszczona w przeszłości i nadal istniejąca tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe bez żadnych ograniczeń mogłoby dalej funkcjonować jako element krajobrazu. W takim wypadku przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. byłby przepisem niemającym żadnego znaczenia prawnego, a uchwała krajobrazowa nie odnosiłaby swojego celu, jakim jest uporządkowanie, ujednolicenie przestrzeni publicznej. Byłby to zatem akt martwy
w odniesieniu do obiektów od dawna istniejących w przestrzeni publicznej i często szpecących krajobraz. Co więcej, takie rozumienie zakłada lepsze traktowanie podmiotów umieszczających w przeszłości tablice i urządzenia reklamowe, gdyż mimo pozornego obowiązku ich dostosowania do wymogów uchwały krajobrazowej, ich istnienie
w dotychczasowym kształcie, nieprzewidzianym przez prawodawcę na danym terenie, obowiązek ten nie mógłby być w żaden sposób egzekwowany, inaczej niż w przypadku podmiotów, które swoje reklamy umieszczą już w czasie obowiązywania uchwały krajobrazowej. Ponadto Strona w swej interpretacji pomija też oczywistą funkcję przepisów dostosowawczych, które z istoty swej odnoszą się do sytuacji istniejących (zastanych) przed wejściem w życie nowych przepisów, a co do których ustawodawca wyznacza dotkniętym nimi podmiotom czas na dostosowanie się do nowych rozwiązań prawnych. Taki czas nie dotyczy przecież nowych stosunków prawnych, które kształtowane są na podstawie wchodzących w życie przepisów prawa, bowiem ich adresaci mają obowiązek stosowania obowiązującego prawa, a nie prawa, które utraciło moc.
Przechodząc do kwestii wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego i związanych z tym konsekwencji należy wskazać, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p. karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym
w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. W doktrynie i orzecznictwie natomiast wskazuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu postępowania co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej wobec strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 291 i nast.). Ugruntowane jest w tym względzie stanowisko, że datą wszczęcia postępowania z urzędu jest "dzień pierwszej czynności dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę" (por. wyrok NSA z 4 marca 1981 r. sygn. akt SA 654/81, ONSA 1981 r., nr 1, poz. 15). Obowiązek zawiadomienia strony
o czynności organu ma zatem dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania z urzędu takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą skutkować wszczęciem postępowania. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postepowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania (tak WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 278/20). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ pierwsza czynność w sprawie wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.
W ocenie Sądu wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. odnośnie do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu Spółka dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału Strony stwierdzały tylko obiektywne fakty,
tj. istnienie w danym dniu w określonej lokalizacji tablicy reklamowej, czego zresztą Spółka nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia
o przeprowadzonej czynności kontroli i o wszczęciu postępowania a doręczeniem go Stronie w dniu 8 września 2020 r. organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ani które wymagałyby udziału Strony
i przedstawienia jej stanowiska. Ponadto Spółka, jako profesjonalny przedsiębiorca, niewątpliwie musiała mieć świadomość, że upłynął termin wynikający z przepisów przejściowych Uchwały Krajobrazowej na dostosowanie tablic i urządzeń reklamowych do nowych przepisów, a więc posiadanie tablic i urządzeń z nimi niezgodnych stanowi delikt administracyjny, z którym wiąże się odpowiedzialność administracyjna, o której orzeka organ w postępowaniu wszczynanym z urzędu.
Z akt sprawy wynika, że 31 sierpnia 2020 r. pracownicy GZDiZ przeprowadzili kontrolę zgodności usytuowania reklam z zasadami i warunkami Uchwały Krajobrazowej. Podczas kontroli stwierdzono, że na elewacji budynku przy ul. J. w Gdańsku (działka nr [...], obręb [...], strefa SP) znajdują się tablice reklamowe - szyldy równoległe
w formie kasetonów (o wymiarach 5,688 m x 1,371 m oraz 5,673 m x 1,363 m, o łącznej powierzchni 15,53 m2), których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami Uchwały Krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O czynności tej Strona została zawiadomiona pismem
z 31 sierpnia 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu przedmiotowego postępowania. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia Strony
o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia tego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień
31 sierpnia 2020 r.
Nie ulega wątpliwości, że Strona (tym bardziej przedsiębiorca), która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień Uchwały Krajobrazowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie, powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy również podkreślić, że w oględzinach nieruchomości wyznaczonych na 17 września 2020 r., o których Skarżącą poinformowano w piśmie z 31 sierpnia 2020 r., przedstawiciele Spółki nie wzięli udziału. Powoływanie się w takiej sytuacji na naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie jej obrony swoich praw jest nieuzasadnione. Oczywiście, strona nie musi korzystać z przysługujących jej praw,
w szczególności procesowych, to jednak trudno podzielić argumentację o ich naruszeniu
w sytuacji, gdy strona z tych praw z własnej woli nie korzysta.
Należy podkreślić, że administracyjna kara pieniężna jest nakładana na podmiot dopuszczający się deliktu bez związku z jego zawinieniem, a odpowiedzialność za delikt ma charakter obiektywny (zasada bezprawności). Kara nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego
z prawem. Stwierdzenie tego stanu obliguje organ do wszczęcia postępowania w celu ustalenia sprawcy deliktu administracyjnego i nałożenia na niego kary pieniężnej. Stan tej niezgodności istnieje obiektywnie pomiędzy datą wszczęcia postępowania a datą zawiadomienia sprawy deliktu o wszczęciu postępowania. Nie ma zatem podstaw do odstąpienia od powszechnie przyjętej wykładni pojęcia daty wszczęcia postępowania
z urzędu, z którą art. 37d ust. 4 u.p.z.p. wiąże początek naliczania kary, a już
w szczególności nie w sytuacji, gdy sprawcą deliktu jest profesjonalny uczestnik obrotu gospodarczego - przedsiębiorca działający w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego). Można zatem od niego w sposób uzasadniony oczekiwać znajomości przepisów nakładających ograniczenia w sytuowaniu tablic reklamowych i świadomości konsekwencji związanych z naruszaniem tych przepisów, a wśród nich - z wszczęciem
z urzędu postępowania w przedmiocie kary.
Przyjęcie poglądu, że kara administracyjna za popełnienie deliktu reklamowego może być naliczana dopiero od daty faktycznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania, w skrajnych przypadkach mogłoby prowadzić do nadużyć i pozbawiać przysługujących organom narzędzi służących ochronie krajobrazu ich skuteczności. Podmiot umieszczający reklamę niezgodnie z przepisami uchwały mógłby ją zdemontować po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania bez ponoszenia jakichkolwiek konsekwencji za jej uprzednie pozostawanie w przestrzeni publicznej, a następnie ponownie ją zamontować, do czasu otrzymania zawiadomienia o wszczęciu kolejnego postępowania. W takiej sytuacji ochrona krajobrazu, której służyć mają omawiane regulacje, byłaby iluzoryczna.
Przyjętej przez Sąd wykładni pojęcia wszczęcia postępowania na gruncie art. 37d ust. 4 u.p.z.p. nie stoi na przeszkodzie istota kary pieniężnej, które nie pełni funkcji wyłącznie restytucyjnej, mającej na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ale również wszystkie pozostałe funkcje właściwe administracyjnym karom pieniężnym. Wyczerpująca analiza istoty administracyjnej kary pieniężnej przedstawiona została
w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 (ONSAiWSA 2016/5/73). Wskazano w niej m.in., że miarą efektywności przyjmowanych
w omawianym zakresie rozwiązań, gdy chodzi o skuteczności danej sankcji administracyjnej oraz jej funkcji, jest stopień jej oddziaływania wobec zobowiązanego podmiotu. Jest on wiązany z takimi jej czynnikami, które w wymiarze odnoszącym się do stopnia dolegliwości sankcji oraz jej współmierności w relacji do rodzaju naruszenia prawa - w tym wysokości administracyjnej kary pieniężnej - zwłaszcza zaś nieuchronności oraz szybkości jej wymierzenia, miałyby w dostatecznym stopniu motywować adresata normy prawnej do zachowania zgodnego z jej dyspozycją. Czynniki te, zwłaszcza sposób akcentowania przez ustawodawcę znaczenia poszczególnych spośród nich, nie pozostają bez wpływu na charakter i rodzaj funkcji, które (którą) należałoby wiązać z daną sankcją administracyjną.
W powyższej uchwale wskazano również, że wśród funkcji sankcji administracyjnej wyróżnia się, zasadniczo jako podstawową, funkcję represyjną stanowiącą dolegliwość adresowaną do podmiotu, wobec którego jest stosowana. Wyróżnia się również funkcję ochronną polegającą na ochronie wartości realizowanych przez normy prawa administracyjnego oraz funkcję pomiaru wagi chronionego dobra mierzoną stopniem dolegliwości sankcji administracyjnej w relacji do społecznej wagi chronionych wartości.
Z kolei funkcja motywacyjna sankcji administracyjnej, pozostająca w związku
z prewencyjnym jej oddziaływaniem w wymiarze indywidualnym, jak i generalnym, odnosi się do wpływu na zachowanie podmiotu, wobec którego jest (może być) stosowana,
i w odniesieniu do którego ma wywoływać motywację do zachowań zgodnych z prawem
i przeciwdziałać zachowaniom niepożądanym. Natomiast funkcja restytucyjna jest wiązana z oddziaływaniem polegającym na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu. Funkcją, która może prowadzić do transferu majątkowego i przysporzenia lub pozbawienia określonych korzyści materialnych lub niematerialnych jest zaś funkcja redystrybucyjna sankcji administracyjnej (por. P. Przybysz, Funkcje sankcji administracyjnych, [w:] Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki (red.), s. 170-171; M. Kobak, R. Sawuła, Problematyka stosowania sankcji administracyjnych, tamże, s. 523-524).
Z powyższego wynika, że funkcja restytucyjna polegająca na przywróceniu rzeczywistego stanu rzeczy do jego zgodności ze stanem wynikającym z obowiązującego prawa i ustanowionej na jego gruncie normy prawnej nakazu lub zakazu jest tylko jedną
z funkcji pełnionych przez administracyjną karę pieniężną. Nie mniej ważną rolę pełnią pozostałe funkcje - ochronna, represyjna, redystrybucyjna i motywacyjna. Spełnienie tych funkcji przez karę pieniężną nie będzie możliwe, jeżeli organ zostanie pozbawiony możliwości jej efektywnego nakładania. Nie ma żadnych podstaw, aby funkcji restytucyjnej administracyjnej kary pieniężnej dawać prymat ponad innymi funkcjami i w jego świetle dokonywać wykładni pojęcia wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 37d ust. 4 u.p.z.p.
Natomiast postulatowi uwzględniania indywidualnych okoliczności danej sprawy służą regulacje zawarte w art. 189f k.p.a., pozwalające na odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w szczególnych przypadkach, tj. np. jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Zapewniają one dostateczną ochronę podmiotów popełniających delikt administracyjny w tych przypadkach, w których jest to uzasadnione okolicznościami sprawy, nie pozbawiając jednocześnie organów możliwości nakładania kar administracyjnych tam, gdzie dochodzi do nadużyć, do czego mogłoby prowadzić przyjęcie, że kara administracyjna może zostać nałożona na sprawcę deliktu administracyjnego nie od daty wszczęcia postępowania, lecz dopiero od daty zawiadomienia go o tym fakcie.
Ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił, jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma
(por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Przy określeniu, jakie okoliczności należy brać pod uwagę przy ocenie wagi naruszenia prawa pomocna jest także treść art. 189d pkt 1 k.p.a., w którym ustawodawca wskazał, że wymierzając administracyjną karę pieniężną organ administracji publicznej bierze pod uwagę: wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Na tle tego unormowania w doktrynie przyjmuje się, że uwzględniając dyrektywę wagi naruszenia prawa organ administracji publicznej powinien ocenić wagę (znaczenie, ciężar gatunkowy) naruszonego zakazu oraz wagę naruszenia zakazu
(zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2020). Z kolei w orzecznictwie wskazuje się, że w świetle art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności, tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego (zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 lipca 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 566/21). Istotne znaczenie dla oceny wagi naruszenia prawa, o której mowa
w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., mają chronione prawem wartości i dobra, w odniesieniu do których rozważana jest skala ich naruszenia. Przy ocenie wystąpienia przesłanki znikomej wagi naruszenia należy brać pod uwagę całokształt okoliczności danego przypadku, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak
i podmiotowym (np. czy mamy do czynienia z czynem zawinionym, a jeżeli tak, to z jaką formą winy), przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego (zob. wyrok WSA
w Warszawie z 27 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 973/20).
Jak już wyżej wskazano - ustawodawca nie definiuje w żaden sposób omawianej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, któremu wymierzono karę pieniężną jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm
w obrocie prawnym.
Należy również uwzględnić, że Spółka, mimo upływu okresu dostosowawczego, powzięcia informacji o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia spornej kary
i otrzymania kolejnych pism w toku postępowania, nie zaprzestała naruszania przepisu prawa, bowiem sporne tablice dalej pozostawały usytuowane na działce nr [...] obręb [...]
w Gdańsku, na skutek czego w punkcie 2 decyzji organ pierwszej instancji nałożył na Spółkę obowiązek dostosowania tablic do wymogów uchwały bądź ich usunięcia. Zgodnie natomiast z art. 189f pkt 1 k.p.a. ocena wagi naruszenia prawa jako znikomej wymaga spełnienia jako drugiego warunku: zaprzestania przez stronę naruszania prawa,
a zatem przywrócenie przez stronę stanu zgodnego z prawem. W rezultacie brak było podstaw do zastosowania wskazanego przepisu art. 189f pkt 1 k.p.a.
Ponadto z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Strasburg 14 marca 2011 r.). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98) - dalej: "Konwencja Krajobrazowa". Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji Krajobrazowej jako działania na rzecz zachowania
i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować
i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych
i środowiskowych (art. 1 lit. d). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego.
Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która - jak wskazano powyżej - z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.
Z drugiej strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach
i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Skarżąca
z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej
i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym Strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to nie podjęła działań mających związek
z dostosowaniem do nowych przepisów, mimo dwuletniego okresu dostosowawczego.
Niewątpliwie zatem samo działanie Skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary, bowiem mogła ona dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów Uchwały Krajobrazowej. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, Spółka powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z Uchwałą Krajobrazową. Niewątpliwie, nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie Skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu i aksjologią leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była wyżej.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, że orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Zdaniem Sądu zawarte w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary mieści się w granicach uznania administracyjnego,
a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.
Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadają prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie Uchwały Krajobrazowej, tablic reklamowych, niedopuszczalnych na danym terenie zgodnie z postanowieniami tej uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której powinna ona być naliczana. Organy przeanalizowały ponadto możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa
w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko. W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 8, art. 11 w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a., wskazując na naruszenie zasady przekonywania, a także lakoniczność i niedbałość uzasadnienia, jednakże Sąd nie stwierdził naruszenia wskazanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Co więcej, z treści skargi wynika, że Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, otrzymała w skarżonej decyzji wyczerpujące informacje odnośnie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą rozstrzygnięcia, a podjęta przez Stronę polemika ze stanowiskiem organu odwoławczego wskazuje, że uzasadnienie decyzji jest zrozumiałe dla podmiotu, którego dotyczy i możliwe jest dokonanie kontroli wydanej decyzji. Należy wskazać,
że zasada przekonywania nie wymaga od organu administracji osiągnięcia rezultatu, czyli przekonania strony, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W tej mierze na organie ciąży obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia (za: System prawa administracyjnego procesowego, red. G. Łaszczyca, A. Matan, Warszawa 2018, s. 405).
Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty dotyczące niewskazania atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru.
Sąd nie podzielił zastrzeżeń odnośnie do wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym braku wskazania metody i narzędzi pomiarowych, przy pomocy których ustalono powierzchnię tablicy reklamacyjnej. W tym zakresie zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z kontroli z 31 sierpnia 2020 r. potwierdzają, że pomiarów dokonano za pomocą dalmierza Leica BLK 3D, który służy do bezinwazyjnego, jednoosobowego wyznaczania odległości. Dystans obliczany jest na podstawie pomiaru czasu, podczas którego impuls elektromagnetyczny lub dźwiękowy przebywa drogę. Do protokołu z kontroli dołączony został załącznik, stanowiący integralną część raportu, w którym przedstawiono wyniki pomiaru, dokonanego na podstawie zdjęć.
Sąd uwzględnił także, że w toku postępowania organ przeprowadził dwie kontrole (31 sierpnia 2020 r. i 14 grudnia 2020 r.) oraz oględziny (17 września 2020 r.). Organ pierwszej instancji zawiadomił Stronę o oględzinach zaplanowanych na 17 września
2020 r. w treści zawiadomienia z 31 sierpnia 2020 r., które zostało doręczone Spółce
8 września 2020 r., przez co zostały spełnione przesłanki z art. 79 § 1 k.p.a.
Skarżąca nieobecna przy oględzinach, pomimo skutecznego zawiadomienia o ich terminie, nie przedstawiła takich okoliczności i zarzutów, które podważyłyby prawidłowość dokonanych pomiarów powierzchni tablicy reklamowej, formułując wyłącznie gołosłowne zastrzeżenia niemogące podważyć skutecznie poczynionych ustaleń. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, z których wywodzi ona korzystne dla siebie konsekwencje. Tymczasem Spółka, kwestionując urządzenie pomiarowe, nie wskazała jednak, aby uzyskany wynik był błędny. Tak skonstruowana polemika zatem nie może doprowadzić do podważenia przyjętych wymiarów, ani tym bardziej świadczyć o ich wadliwości.
Organy obu instancji (pismo Prezydenta z 5 listopada 2020 r., pismo Kolegium
z 8 września 2022 r.) umożliwiły Spółce skorzystanie z uprawnień wynikających
z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto przed organem odwoławczym Strona była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W toku postępowania prowadzonego przed organami Spółka nie wnioskowała przy tym o udzielenie jej informacji odnośnie do atestu, certyfikatu i sposobu dokonania pomiaru.
Sąd nie podziela także stanowiska Skarżącej, że kontrola, w trakcie której dokonano pomiaru tablicy, stanowi, wymagający wiadomości specjalnych, dowód z opinii biegłego. Przede wszystkim wskazać należy, że pomiar dokonany został przez pracowników Działu Użytkowania Przestrzeni Publicznej GZDiZ. W aktach sprawy znajduje się zarządzenie Dyrektora GZDiZ nr 10/2019 z 16 maja 2019 r., którym upoważnił on pracowników dokonujących spornych pomiarów do wszczęcia i przeprowadzenia postępowań w zakresie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za umieszczanie tablic reklamowych
i urządzeń reklamowych niezgodnie z Uchwałą Krajobrazową. Tym samym organ uznał, co podziela także Sąd, że zakres ustaleń i stopień skomplikowania sprawy, a także kwalifikacje pracowników, nie wymagają powołania biegłego.
W judykaturze wskazuje się, że w świetle art. 84 § 1 k.p.a. powołanie przez organ biegłego należy uznać za uzasadnione, jeśli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Oceny w tym zakresie dokonuje jednak organ administracji uwzględniając okoliczności danej sprawy, wymagany zakres ustaleń, stopień ich skomplikowania, a także kwalifikacje własnego zasobu kadrowego. Powołanie biegłego ma charakter fakultatywny
i zależy od uznania organu prowadzącego postępowanie, na co wskazuje użyty w art. 84
§ 1 k.p.a. wyraz "może". Wykorzystanie tego środka dowodowego jest zasadne, gdy dla prawidłowego załatwienia sprawy, ze względu na poziom jej skomplikowania, wymagane są wiadomości, którymi nie dysponuje organ (zob. wyrok NSA z 22 listopada 2022 r.
sygn. akt III OSK 6189/21).
Końcowo należy wskazać, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw
i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżąca nie wykazała powyższego, zatem brak jest podstaw do uznania zarzutów w tym zakresie za zasadne.
Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.
[pic]