II SA/GD 1040/24

II SA/Gd 1040/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. i M. B. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 31 lipca 2024 r. nr WI-I.7840.1.82.2024.TK w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Kwidzyńskiego z dnia 5 marca 2024 r. nr WA.670.31.2020.2021.2023.I.
Uzasadnienie
J. B. i M. B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. Starosta Kwidzyński (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę budynku nr 1 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12-tonowych w miejscowości G., na działkach nr [...]-[...] obręb G., gmina P.
Postanowieniem z dnia 5 października 2020 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku D. O., J. i M. B., M. B.1, Ł. B., J. K., A. P. oraz E. S., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę.
Następnie, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r., odmówił wstrzymania wykonania własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. Starosta odmówił natomiast uchylenia własnej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r.
Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu zażalenia D. O., J. i M. B., M. B.1, Ł. B., J. K., A. P. oraz E. S., postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 marca 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2020 r. i również przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosków Starosta, postanowieniem z dnia 21 października 2021 r., odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r., a decyzją z dnia 22 października 2021 r. odmówił uchylenia tego rozstrzygnięcia.
Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. B. i M. B. (dalej jako: "strony", "skarżący"), decyzją z dnia 2 lutego 2022 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 października 2021 r., zaś na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 3 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 21 października 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 205/22 uchylił postanowienie organu I i II instancji. Zlecając ponowne rozpoznanie sprawy Sąd zobowiązał organy do dokonania prawidłowej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania w kontekście zaistnienia zgłoszonych przez stronę skarżącą we wniosku podstaw wznowienia postępowania oraz zastrzeżeń formułowanych pod adresem inwestycji.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Starosta decyzją z dnia 4 marca 2024 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast postanowieniem z dnia 5 marca 2024 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r.
Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu zażalenia stron, postanowieniem z dnia 31 lipca 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), a także orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na jego gruncie organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na wniesienie przez strony odwołania od decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia 4 marca 2024 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 14 kwietnia 2020 r., rozstrzygnięcie to nie jest ostateczne. Niemniej jednak, zdaniem Wojewody, Starosta zasadnie odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w oparciu o art. 152 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w postępowaniu wpadkowym, jakim jest wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem należy to do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. W tym postępowaniu po analizie akt sprawy i okoliczności stanowiących podstawą do wznowienia organ stwierdza jedynie, czy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia w postępowaniu wznowieniowym kwestionowanej decyzji. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie takiego prawdopodobieństwa nie wykazano. Dokonane przez Starostę ustalenia nie budzą wątpliwości co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Organ I instancji, analizując zarzuty skarżących, wyjaśnił, że na tym etapie postępowania brak jest wystarczających argumentów i dowodów przemawiających za koniecznością wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta odniósł się do zarzutów stron w zakresie niezgodności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydana została kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że plan miejscowy zaczął obowiązywać zarówno po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, jak też i po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez co okoliczność ta nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo uznał ponadto, że sam fakt posiadania przymiotu strony postępowania oraz zamieszkiwania w miejscowości G., przez co zakłócone może zostać prawo własności stron wnioskujących o wstrzymanie wykonania decyzji, nie stanowi okoliczności wskazującej na prawdopodobieństwo jej uchylenia. Starosta przeanalizował ponadto kwestię ewentualnego uchylenia decyzji pod kątem zarzutów związanych z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowej inwestycji, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko w tej materii. Organ podkreślił, że na etapie prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę inwestor posiadał stosowną decyzję środowiskową oraz przywołał jej ustalenia.
W dalszej kolejności, ustosunkowując się zarzutu podnoszonego w zażaleniu, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż skarżący nie brali udziału w przeprowadzonym postępowaniu w tej sprawie, mimo że posiadali interes prawny i status strony, Wojewoda wyjaśnił, że sam fakt braku udziału w postępowaniu nie przesądza o prawdopodobieństwie uchylenia rozstrzygnięcia wydanego w tym postępowaniu. Wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przesądza bowiem o uchyleniu badanej we wznowionym postępowaniu decyzji. Tym samym, zdaniem Wojewody, nie można mówić o wystąpieniu prawdopodobieństwa jej uchylenia, a końcową ocenę organu I instancji Wojewoda uznał za prawidłową.
Wojewoda zwrócił jednocześnie uwagę, że składając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji strony nie uprawdopodobniły oraz nie wyjaśniły, jakie trudne do odwrócenia skutki powodujące "niepowetowane szkody" po stronie wnioskodawców wywołałaby realizacja inwestycji objętej decyzją Starosty Kwidzyńskiego o pozwoleniu na budowę, ani też jakie "zagrożenie dla środowiska" stanowi realizacja omawianego zamierzenia.
Dodatkowo Wojewoda zwrócił uwagę, że decyzją z dnia 4 marca 2024 r. Starosta orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r., o której wstrzymanie wykonania wnosiły strony. Na etapie rozstrzygnięcia podania o wznowienie postępowania organ nie miał zatem wątpliwości co do tego, by orzec o odmowie uchylenia kwestionowanej decyzji. Tak więc w sytuacji, gdy wydana została w dniu 4 marca 2024 r. decyzja odmawiająca uchylenia decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r., to tym bardziej – w ocenie Wojewody - uzasadnione było wydanie postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania tej decyzji, gdyż nie zachodziło prawdopodobieństwo jej uchylenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania zaskarżonego postanowienia polegający na przyjęciu, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę budynku. Doprowadziło to do rażącego naruszenia przepisu art. 152 § 1 k.p.a. i skutkowało przyjęciem, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznali, że na dzień wydania decyzji z 14 kwietnia 2020 r. uchwała Rady Miejskiej w Prabutach nr XXI/140/2020 wprowadzająca dla miejscowości G. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jeszcze nie obowiązywała, jednak w przypadku zaskarżenia tej decyzji skarżących - czego jednak nie mogli uczynić - decyzja ta nie mogłaby być jeszcze prawomocna i musiałaby być uchylona, a nowa decyzja o pozwoleniu na budowę musiałaby zostać wydana w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza natomiast możliwość wybudowania obiektów inwentarskich stwierdzając, że obiekty inwentarskie dla terenów zabudowy zagrodowej ogranicza się do 20 DJP, a dla całego terenu do maksymalnie 210 DJP. Bezsporne natomiast jest, że ostateczna decyzja z 14 kwietnia 2020 r. pozwala na inwestycję znacznie przekraczającą te ograniczenia. W związku powyższym, w ocenie skarżących, zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Starosty Kwidzyńskiego z 14 kwietnia 2020 r. w wyniku wznowienia postępowania.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: P.p.s.a.) rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.).
Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie Wojewody Pomorskiego z 31 lipca 2024 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Kwidzyńskiego z 5 marca2024 r. odmawiające wstrzymania ostatecznej decyzji tego organu dotyczącej pozwolenia na budowę budynku nr 1 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12-tonowych w miejscowości G., na działkach geodezyjnych nr [...]-[...], obręb G., gmina P.
Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Na wstępie podkreślić należy, że termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o ten przepis.
W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponadto, organ oceniając zaistnienie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu.
Jak wynika z akt sprawy skarżący żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę oparli o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Domagając się uchylenia postanowienia zarzucili organom administracji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania postanowień polegający na przyjęciu, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 152 k.p.a.
Lektura uzasadnień obu postanowień wydanych przez organy administracji dowodzi, że o ile organy obu instancji rację przyznały skarżącym, że przysługuje im status strony w postępowaniu zakończonym decyzją, a zatem zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to jednak stwierdziły, że brak jest podstaw do wstrzymania wykonania tej decyzji.
W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy niezasadnie odmówiły wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r.
Przede wszystkim należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej podjęte dzień przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe jawi się jako wątpliwe ze względu na naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Akta sprawy wpłynęły do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego 28 marca 2024 r. (dowód: akta administracyjne), co oznacza, że postępowanie zażaleniowe w sprawie trwało od marca do lipca 2024 r. W tym czasie organ II instancji nie był w stanie rozpoznać zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji i zrobił to dopiero na dzień przed zakończeniem postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu oczywistym jest, że kwestia wpadkowa jaką jest zagadnienie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej objętej postępowaniem wznowieniowym powinna być rozpoznana niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.) tak, by strony miały możliwość poddania takiego rozstrzygnięcia weryfikacji. Rozpoznawanie zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji na dzień przed zakończeniem postępowania podważa istotę tej instytucji procesowej i jawi się jako całkowicie zbędne.
W odniesieniu do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu skarżonego postanowienia należy zgodzić się z Wojewodą, że sam fakt posiadania przymioty strony oraz zamieszkiwania w miejscowości, w której realizowana ma być inwestycja nie są okolicznościami wskazującymi na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji.
Niemniej organom administracji obu instancji umknęła okoliczność, że po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Gd 204/22 decyzji organów administracji wydanych w trybie wznowieniowym sprawa "wróciła" do ponownego rozpoznania. Z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. oczywistym jest, że zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy administracji orzekające w postępowaniu zażaleniowym nie wzięły przy tym pod uwagę, że w przypadku uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym wydanie nowej decyzji powinno nastąpić z uwzględnieniem reguł rozstrzygania sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ administracji musi ponownie zbadać wszystkie okoliczności stanu faktycznego oraz ustalić i uwzględnić ewentualne zmiany w stanie prawnym sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wydania nowej decyzji na podstawie aktualnego (obowiązującego w momencie orzekania) stanu prawnego. Skarżący wskazywali, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który istotnie ogranicza możliwość lokalizacji tak dużych obiektów inwentarskich.
W ocenie Sądu bez uwzględnienia skutków wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Prabutach Nr XXI/140/2020 ocena zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej jest przedwczesna.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę.
Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, który nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.