II SA/Gd 1039/24

II SA/Gd 1039/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2025-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Justyna Dudek-Sienkiewicz
Krzysztof Kaszubowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 31 lipca 2024 r. nr WI-I.7840.1.81.2024.TK w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Kwidzyńskiego z dnia 4 marca 2024 r. nr WA.670.31.13.2020.2021.2023.II.
Uzasadnienie
J. B. i M. B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. Starosta Kwidzyński (dalej jako: "organ I instancji", "Starosta") zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę budynku nr 2 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12-tonowych w miejscowości G., na działkach nr [...]-[...] obręb G., gmina P.
Wnioskiem z dnia 15 maja 2020 r. D. O., J. B. i M. B., M. B.1, Ł. B., J. K., A. P. oraz E. S. zwrócili się o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 14 kwietnia 2020 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."). W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że bez własnej winy nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, choć przysługiwał im przymiot stron z tytułu własności nieruchomości usytuowanych w sąsiedztwie terenu objętego inwestycją. Dodatkowo wskazali, że z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia nie dysponował raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w związku z czym również i organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego zamierzenia nie dysponował wiedzą mogącą wynikać z tego raportu. W ocenie wnioskodawców powyższe oznacza, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Starosta, decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania D. O., J. B. i M. B., M. B.1, Ł. B., J. K., A. P. oraz E. S., decyzją z dnia 30 marca 2021 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu wniosków Starosta, decyzją z dnia 22 października 2021 r., odmówił uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania J. B. i M. B. (dalej jako: "strony", "skarżący"), decyzją z dnia 3 lutego 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 206/22, uchylił decyzje organu I i II instancji. Sąd uznał skarżących za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i - zlecając ponowne rozpoznanie sprawy - zobowiązał organy do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, uznając, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na realizację inwestycji bez swojej winy.
Na skutek przeprowadzenia kolejnego postępowania w sprawie Starosta, decyzją z dnia 4 marca 2024 r., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda Pomorski decyzją z dnia 31 lipca 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty w części dotyczącej jej rozstrzygnięcia, stwierdził że decyzja Starosty z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę budynku nr 2 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12-tonowych w miejscowości G., na działkach nr [...]-[...] obręb G., gmina P. została wydana z naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że po wpłynięciu wniosku organ w pierwszej kolejności bada czy zaistniały przesłanki do uruchomienia trybu nadzwyczajnego, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że w chwili złożenia wniosku o wznowienie postępowania decyzja z dnia 14 kwietnia 2020 r. była ostateczna, a wnioskodawcy dochowali określonego w art. 148 k.p.a. terminu do złożenia podania, w związku z czym organ I instancji zasadnie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 14 kwietnia 2020 r.
Następnie, ustosunkowując się kwestii ziszczenia się przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 206/22, organy orzekające zobowiązane były do uznania wnoszących o wznowienie postępowania za strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę dla kwestionowanej inwestycji z uwagi na fakt, że planowane zamierzenie niewątpliwie będzie oddziaływać na nieruchomości stanowiące własność wnioskodawców.
W dalszej kolejności Wojewoda podniósł, że organ I instancji ustalił, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest w całości zgodna z uzyskaną przez inwestora decyzją o warunkach zabudowy wydanej dla rozbudowy siedliska rolniczego w zakresie budowy 2 budynków inwentarskich - chlewni 2 x 600 sztuk (2 x 84 DJP = 168 DJP, > 60 DJP). Inwestycja spełnia wymogi powyższej decyzji zachowując właściwą szerokość elewacji frontowej, która mogłaby wynosić nie więcej niż 57 m (zaprojektowano: 56,4 m), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie więcej niż 3,5 m licząc do okapu dachu (zaprojektowano: 3,5 m), geometrię dachu, w tym kąt nachylenia (dopuszczono poniżej 25°, zaprojektowano: 15°), wysokość górnej kalenicy nie więcej niż 7 m (zaprojektowano: 5,90 m). Zachowano także linie zabudowy oraz układ połaci dachowych wyznaczone na załączniku nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy. Inwestycja jest również zgodna z wydaną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Prabuty (dalej jako: "Burmistrz") z dnia 8 września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W decyzji tej wskazano, że głównymi źródłami emisji zanieczyszczeń do powietrza będą budynki inwentarskie, zbiorniki do magazynowania odchodów płynnych oraz środki transportu, jednak inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm jakości powietrza oraz emisji hałasu w szczególności poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny, a także nie wpłynie na stan klimatu akustycznego środowiska. Rodzaj i ilość wytwarzanych odpadów nie będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie ludzi, zwierząt i środowiska. Natomiast wszelkie uciążliwości związane z działalnością zakładu winny być monitorowane pod kątem pomiaru hałasu oraz przedkładania stosownych raportów z monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na klimat akustyczny w wyznaczonym terminie. Tym samym, choć inwestycja będzie emitowała zanieczyszczenia powietrza, hałas i powodowała wzmożony ruch kołowy, przez co skarżący posiadali interes prawny do uczestnictwa w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to jednak immisje te będą odbywały się w granicach dopuszczalnych norm. W związku z powyższym za niezasadny uznać należało, w ocenie organu, wniosek o uchylenie wydanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z tego powodu.
Odnosząc się do zarzutów w zakresie niezgodności decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydana została kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda wyjaśnił, że uchwała Rady Miejskiej w Prabutach z dnia 23 marca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w miejscowości Gonty, gmina Prabuty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 22 kwietnia 2020 r.) zaczęła obowiązywać od dnia 7 maja 2020 r., a więc zarówno po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 lipca 2019 r., jak też i po wydaniu kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 kwietnia 2020 r. Tym samym okoliczność ta nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Starosta w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zasadnie zatem ocenił prawidłowość inwestycji w oparciu o przedłożoną decyzję o warunkach zabudowy.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, że sam fakt posiadania przymiotu strony postępowania oraz zamieszkiwania w miejscowości G., przez co zakłócone może zostać prawo własności stron wnioskujących o wznowienie postępowania, nie stanowi okoliczności przesądzającej o konieczności uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 k.p.a., nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Do takich wniosków doszedł organ I instancji w zaskarżonej decyzji z dnia 4 marca 2024 r. W tej sytuacji badanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji nie uchyla się, lecz stwierdza się wyłącznie jej wydanie z naruszeniem prawa (art. 151 §2 k.p.a.).
Zdaniem Wojewody w sprawie nie zachodzi także przesłanka wznowieniowa wskazana w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W ocenie wnioskodawców o zaistnieniu tej przesłanki świadczyć ma niesporządzenie przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, pomimo że dokument taki stanowi niezbędny załącznik do wydania decyzji środowiskowej. Fakt niedysponowania raportem przez Burmistrza przed wydaniem decyzji środowiskowej wynikać ma natomiast z treści wydanej przez ten organ decyzji o warunkach zabudowy z dnia 18 lipca 2019 r. Ustosunkowując się do powyższego Wojewoda wskazał, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest sporządzanym przez inwestora dokumentem prywatnym, podlegającym ocenie właściwego organu. Tym samym nie jest on "stanowiskiem innego organu", o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Organ zwrócił również uwagę, że wprawdzie na str. 1 w ust. 3 pkt. 1 decyzji z dnia 18 lipca 2019 r. o warunkach zabudowy Burmistrz stwierdził, że "organ wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, w której odstąpiono od obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko", lecz – w ocenie Wojewody - sformułowanie to uznać należy za omyłkę. W istocie w decyzji środowiskowej z dnia 8 września 2016 r. stwierdzono jedynie brak konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, z pierwszej strony tej decyzji w sposób niesporny wynika, że została ona wydana w oparciu m.in. o raport oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia pn.: "Budowa dwóch budynków inwentarskich - chlewni". Raport ten jest cytowany również na kolejnych stronach decyzji środowiskowej. Istnienie oraz przedłożenie przez inwestora raportu potwierdza również lektura postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2016 r., uzgadniającego realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kwidzynie z dnia 22 marca 2016 r. w sprawie tej inwestycji.
Reasumując Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo wskazał jako podstawę prawną art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., ale błędnie sformułował osnowę decyzji, niemniej jednak już jej uzasadnienie zawiera prawidłowe i szczegółowe wyjaśnienie sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Z uzasadnienie decyzji Starosty wynika bowiem, że organ ten stwierdził, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa, z uwagi na brak udziału stron w postępowaniu. Jednocześnie organ wyjaśnił, że decyzja ostateczna z 14 kwietnia 2020 r. posiadała jedynie wady formalne, natomiast w całości pozbawiona była wadliwości materialnej. Wadę tę można usunąć tylko w postępowaniu z udziałem wszystkich stron. Starosta uznał skarżących za stronę postępowania, co pozwoliło im na czynny udział w postępowaniu w celu ochrony swoich praw. Konstatując Starosta przyjął, że nawet gdyby skarżący brali udział w postępowaniu jako strona od samego początku, to nie doszłoby do wydania decyzji, która w inny sposób rozstrzygnęłaby merytorycznie sprawę, tak więc zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W sytuacji, gdy w przeprowadzonym postępowaniu Starosta ocenił, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej winien on wyłącznie stwierdzić wydanie zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem prawa. Uzasadnienie takiej decyzji powinno wskazywać okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji. W ocenie Wojewody, pomimo błędnej treści osnowy decyzji, jej uzasadnienie odpowiada prawu. Okoliczność prawidłowego przywołania podstawy prawnej wydanej decyzji oraz właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a jedynie niewłaściwe sformułowanie treści rozstrzygnięcia (niewłaściwe: odmawiam uchylenia decyzji, zamiast prawidłowego: stwierdzam wydanie decyzji z naruszeniem prawa), nie ma istotnego wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Sedno sporu dotyczy bowiem innej kwestii (braku udziału skarżących w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i wpływu tego uchybienia na kwestionowane rozstrzygnięcie), która została szczegółowo omówiona.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 146 § 2 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, co skutkowało rażącym naruszeniem przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a. i wydaniem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący przyznali, że na dzień wydania decyzji z 14 kwietnia 2020 r. uchwała Rady Miejskiej w Prabutach nr XXI/140/2020 wprowadzająca dla miejscowości Gonty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jeszcze nie obowiązywała, jednak w przypadku zaskarżenia tej decyzji przez skarżących, czego nie mogli jednak uczynić, decyzja ta nie mogłaby być jeszcze prawomocna i musiałaby być uchylona, a nowa decyzja o pozwoleniu na budowę musiałaby zostać wydana w oparciu o obowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż rozpatrując odwołanie organ odwoławczy zobligowany jest uwzględnić nowy stan faktyczny i prawny. Uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza natomiast możliwość wybudowania obiektów inwentarskich stwierdzając, że obiekty inwentarskie dla terenów zabudowy zagrodowej ogranicza się do 20 DJP, a dla całego terenu do maksymalnie 210 DJP. Zdaniem skarżących bezspornym jest, że ostateczna decyzja z 14 kwietnia 2020 r. pozwala na inwestycję znacznie przekraczającą te ograniczenia.
Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że inwestycja, której dotyczy kwestionowana decyzja ostateczna została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Z tego też względu, koniecznym było wydanie przez Burmistrza decyzji z dnia 8 września 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, a podstawą jej wydania był przepis art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. 2021 r., poz. 247). Przed wydaniem przez Burmistrza decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, konieczne było sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zgodnie natomiast z art. 74 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dokument ten jest niezbędnym załącznikiem do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że organ wydający tę decyzję nie dysponował takim dokumentem, a tym samym, również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie dysponował informacjami mogącymi wynikać z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Końcowo skarżący wskazali, że wydanie decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. poprzedzone zostało postępowaniem prowadzonym przez Burmistrza w przedmiocie wydania warunków zabudowy na działkach nr [...]-[...] położonych w miejscowości G. Skarżący byli stronami w tym postępowaniu i, mimo że postępowanie to było prowadzone przez inny organ i na podstawie innych przepisów, to dla oceny przymiotu strony stosuje się do obu postępowań takie same kryteria faktyczne i prawne.
Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego, w której uchylił on decyzję Starosty – jak wskazał – "w części dotyczącej jej rozstrzygnięcia" i stwierdził że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.
Poprzedzając merytoryczne odniesienie się do zaskarżonej decyzji należy zwrócić uwagę organu odwoławczego na istotne uchybienia formalne. Przede wszystkim, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 in principio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") przewiduje, że organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Zwrot "uchyla zaskarżoną decyzję" odnieść należy nie tyle do "zaskarżonej decyzji" w znaczeniu wszystkich jej elementów konstrukcyjnych wynikających z art. 107 k.p.a. i/lub przepisów szczególnych, ale wyłącznie do rozstrzygnięcia decyzji. Innymi słowy, kompetencję przewidzianą w przywołanym przepisie rozumieć należy jako umocowanie do uchylenia (w całości lub w części) rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji, a nie jej poszczególnych elementów. Tym samym sformułowanie przyjęte w decyzji Wojewody "uchylam zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej rozstrzygnięcia" jest błędne.
Ponadto, art. 138 k.p.a. przewidujący zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się więcej niż jednym rozstrzygnięciem. Oznacza to, że skorzystanie z kompetencji reformatoryjnej przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 in principio k.p.a. wyklucza orzekanie "w pozostałym zakresie", nawet jeśli chodzi o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Tym bardziej, że art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. dotyczy wyłącznie decyzji i nie sposób wywieść z niego utrzymania zaskarżonej decyzji w części czy "pozostałym zakresie".
W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, że organ II instancji zastąpił rozstrzygnięcie organu I instancji, przez co nie jest jasne co "utrzymał w mocy". Decyzja organu odwoławczego jest zatem niejasna, co powinno prowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.
W odniesieniu do kwestii merytorycznych należy wskazać, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w nadzwyczajnym trybie weryfikacyjnym – trybie wznowienia postępowania. Przedmiotem weryfikacji była ostateczna decyzja Starosty Kwidzyńskiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca R.W. pozwolenia na budowę budynku nr 2 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12-tonowych w miejscowości G., na działkach nr [...]-[...] obręb G., gmina P. Podstawę prawną stanowił art. 151 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy wydaje decyzję, w której: 1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo 2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 k.p.a.).
Z powyższego wynika, że decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej wydaje się w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie stwierdzi, że nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia postępowania. Organ nie wypowiada się tutaj tylko co do zarzutu, czy znajduje on oparcie w przyczynach wznowienia, lecz stwierdza, czy istnieją podstawy uchylenia decyzji. Może się okazać, że np. błędnie uznano, że strona nie brała udziału w postępowaniu. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 5 września 2023 r., II OSK 2176/21). Warunkiem jej wydania jest jednak stwierdzenie braku podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145 aa k.p.a. i art. 145b k.p.a.
Istnienie podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, o których mowa w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b k.p.a. obliguje, co do zasady, organ administracji do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznej i wydania nowej, rozstrzygającej o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Odrębnym rodzajem zakończenia postępowania wznowieniowego jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ administracji wyda ją wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a. (M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025; dostęp: 22.07.2025 r.). Jedną z takich przesłanek negatywnych jest sytuacja, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim przypadku organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.).
W poddanej sądowej kontroli decyzji organ odwoławczy uznał, że podstawa prawna decyzji Starosty została określona prawidłowo - art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. (s. 7 uzasadnienia; w rzeczywistości Starosta powołał się na nieistniejący art. 151 § 2 pkt 1 k.p.a.) niemniej jednak błędnie sformułowano samą sentencję decyzji. Jeśli bowiem według organu I instancji w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej to należało wyłącznie stwierdzić wydanie decyzji za naruszeniem prawa. Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela albowiem wynika ono wprost z wykładni przywołanych przepisów kodeksu. Tożsamość rozstrzygnięć decyzji dotychczasowej i nowej, która miałaby być wydana w trybie wznowienia wyklucza możliwość uchylenia pierwszej z wymienionych (zob. art. 146 § 2 k.p.a.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy organy administracji wyciągnęły jednak błędny wniosek, że w sprawie należałoby wydać decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organom obu instancji umknął bowiem fakt, że po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Gd 206/22 (dalej jako: "WSA") decyzji organów administracji wydanych w trybie wznowieniowym sprawa "wróciła" do ponownego rozpoznania. Jednocześnie, ze względu na treść art. 153 P.p.s.a. przewidującego związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu organy administracji zobowiązane były wziąć pod uwagę to, że postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę strony bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu. Tym samym, już WSA przesądził, że zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy administracji były zatem zobowiązane do uchylenia decyzji Starosty i wydania nowej decyzji w sprawie. Wbrew temu organy administracji (zarówno organ I jak i II instancji) zastosowały art. 146 § 2 k.p.a. Przywołany przepis jest kwalifikowany jako przepis prawa materialnego, a jego zastosowanie w sprawie, w której nie powinien być zastosowany stanowi naruszenie, które miało wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie uchylenie decyzji organu I instancji i stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., które to naruszenie również miało wpływ na wynik sprawy w znaczeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Należy podkreślić, że w przypadku uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym wydanie nowej decyzji powinno nastąpić z uwzględnieniem reguł rozstrzygania sprawy administracyjnej. Jest to, mimo trybu nadzwyczajnego, powtórne rozstrzyganie sprawy administracyjnej z uwzględnieniem wszystkich zmian w stanie faktycznym i prawnym jakie nastąpiły od momentu wydania (uchylonej) decyzji ostatecznej. Innymi słowy, wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ administracji musi ponownie zbadać wszystkie okoliczności stanu faktycznego oraz ustalić i uwzględnić ewentualne zmiany w stanie prawnym sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wydania nowej decyzji na podstawie aktualnego (obowiązującego w momencie orzekania) stanu prawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powinna być decyzją rozstrzygającą sprawę administracyjną. Można uznać, że "zastępuje" ona wcześniejszą, uchyloną decyzję. Oznacza to, że po uchyleniu decyzji przez WSA w Gdańsku organy administracji ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną na podstawie przepisów prawa obowiązujących w momencie wydawania decyzji w trybie wznowieniowym (por.: K. Sobieralski, Komentarz do art. 151 [w:] A. Mudrecki (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, Gdańsk 2008, s. 417). Zaniechanie powyższego stanowi obrazę przepisów postępowania regulujących ustalanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz prawa stron do udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, że o ile zgodnie z twierdzeniami skarżących teren inwestycji został objęty postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to okoliczność tę należało uwzględnić przy wydaniu decyzji. Powyższe naruszenie wyczerpuje wskazaną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przesłankę uchylenia decyzji opartą o inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew temu organy administracji skupiły się na analizie podstaw wznowienia i błędnie przyjęły, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z 4 marca 2024 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w przedmiocie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy uwzględniając przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 151 k.p.a.
Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, który nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.).