II SA/Gd 1022/22

II SA/Gd 1022/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2023-05-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Justyna Dudek-Sienkiewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 17
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) Protokolant Specjalista Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. K., G. K., A. W., R. W., E. D., P. D., F. A., K. A., W. A. i W. A. na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XLII.353.2022 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę A. W., R. W., K. A., W. A., F. A. i W. A. w zakresie dotyczącym terenu 2ZP/WS, 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
A.A.-Z.Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XLII.353.2022 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro Urzędowe w Człuchowie (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2022 r., poz. 3047). Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ewentualnie w zakresie postanowień dotyczących strefy ZP/WS, w szczególności § 7 i § 20, ewentualnie w zakresie postanowień dotyczących strefy 2ZP/WS, w której leżą częściowo działki [...]-[...] i która graniczy z nieruchomościami skarżących.
Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2023 r. skargi B. M., M. M., O. B. i S. B. zostały odrzucone.
Skarżący zarzucili powyższej uchwale naruszenie:
art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 2 pkt 6 oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., poprzez brak zgodności postanowień planu z postanowieniami studium obowiązującego w Gminie Człuchów, w tym w części dotyczącej wyznaczenia obszaru przestrzeni publicznej, o którym mowa w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., przebiegu ciągu pieszo-rowerowego, ustalonych w studium zasad ochrony Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich,
art. 15 pkt 3 i 3a u.p.z.p. w związku z art. 12 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r., poz. 774), która weszła w życie w dniu 11 września 2015 r. poprzez pominięcie w planie obligatoryjnych elementów określonych ww. normami - zasad kształtowania krajobrazu,
naruszenie przepisów odrębnych oraz wewnętrzną sprzeczność planu poprzez pominięcie szeregu norm zawartych w przepisach odrębnych, tj. w dokumentach określających Obszar Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, przy jednoczesnym odesłaniu w planie do przepisów odrębnych określających zasady tej ochrony;
art. 1 ust. 2 pkt 7; art. 1 ust. 3 i art. 6 u.p.z.p. w związku z art. 28 u.p.z.p. poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego gminie, to jest bez należytego wyważenia czy analizy interesu publicznego i indywidualnego interesu skarżących - właścicieli nieruchomości - i tym samym niezgodnego z zasadą równości i proporcjonalności ograniczenia prawa własności skarżących;
art. 1 ust. 2 pkt 13 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasady jawności i przejrzystości procedur planistycznych poprzez procedowanie planu o nazwie: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro Urzędowe w Człuchowie, która wprowadzała w błąd co do obszaru objętego planem.
Wskazując interes prawny do zaskarżenia powyższej uchwały wyjaśniono, że skarżący są właścicielami działek objętych postanowieniami planu. I tak, I. K. i G. K. są właścicielami działek numer [...] i [...] położonych w strefie oznaczonej 1M/U; E. D. i P. D. są właścicielami działek numer [...] i [...] położonych w strefie oznaczonej 1M/U; K. A. i W. A. oraz W. A. i F. A. są właścicielami działki numer [...], położonej częściowo w strefie 4M/U i 2ZP/WS; A. W. i R. W. są właścicielami działek [..]-[..], położonych częściowo w strefie 1M/U i 2ZP/WS. Tym samym działki o numerach [..]-[..] oraz [..] zostały w części przeznaczone na obszar przestrzeni publicznej (ZP/WS).
Skarżący wyjaśnili, że ich działki graniczą z działką ewidencyjną Jeziora Urzędowego oznaczoną numerem 1. W zaskarżonym planie wzdłuż brzegu jeziora, ale także na terenie działek numer [..]-[..], przewidziano teren oznaczony jako ZP/WS (teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych). W planie określa się ten obszar jako obszar przestrzeni publicznej z odwołaniem do definicji określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 7 uchwały). Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. teren ten musi być wyznaczony w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, wyznaczenie go zatem w planie, wobec nieuwzględnienia go w studium, jest niedopuszczalne. W studium wskazuje się jedynie na system przestrzeni publicznej (pkt 2.1 str. 53 studium), ujęty w sposób bardzo ogólny i są to między innymi "wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jeziora". Na rysunku studium wzdłuż części linii brzegowej jeziora występuje teren zieleni urządzonej. Można jedynie założyć, że jest to teren objęty "systemem przestrzeni publicznej". Niemniej zaskarżony plan rozszerza ten obszar na teren graniczący z działkami skarżących, a ponadto obejmuje nim cztery działki prywatne ([..]-[..]), pomimo iż nie było to przewidziane w studium obowiązującym dla miasta Człuchowa.
Skarżący podnieśli następnie, że w studium przewiduje się kontynuację promenady (ciągu pieszego i pieszo-rowerowego) - zgodnie z legendą do części graficznej - jako ważniejsze ciągi piesze i pieszo-rowerowe, usytuowane w "terenie zieleni urządzonej". Przy czym przebieg tak rozumianej promenady jest w studium inny, niż przewiduje to zaskarżony plan miejscowy. W studium nie przewidziano bowiem ciągów pieszych czy rowerowo-pieszych wzdłuż linii brzegowej Jeziora Urzędowego, w pasie gdzie graniczy ono z nieruchomościami skarżących i kosztem działek [...]-[...], lecz przewiduje jej przebieg ul. G. Skoro studium przewiduje ciągi piesze i pieszo-rowerowe określając ich dokładny przebieg, w związku z czym ich usytuowanie w planie miejscowym w innej lokalizacji, w terenie zieleni urządzonej – w linii brzegowej jeziora, wzdłuż granicy, a częściowo kosztem działek prywatnych ([...]-[...]), to plan narusza postanowienia studium. Mimo że postanowienia planu wprost nie posługują się pojęciem promenady czy ciągu pieszego/pieszo-rowerowego, wskazując jedynie na miejsca ogólnodostępne spełniające postulat udostępnienia wszystkich brzegów jeziora, to w odpowiedzi na uwagi do planu organ wprost wskazuje na usytuowanie tam ciągu pieszego i pieszo-rowerowego. Również w uzasadnieniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu wskazano na cel, jakim jest kontynuacja promenady nad Jeziorem Urzędowym.
Skarżący zwrócili następnie uwagę na to, że teren ZP/WS to teren niemal w całości zlokalizowany wokół Jeziora Urzędowego i niemal w całości położony w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich. W studium wskazuje się na konieczność ochrony tego terenu m.in. poprzez zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkami ściśle określonymi w studium, takimi jak obiekty budowlane wyznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny dostępu do wód publicznych - w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż, kąpielisk i przystani (pkt 4.2.1. str. 61 studium). Tymczasem w postanowieniach planu znajdują się zapisy dotyczące obowiązku realizacji obiektów, urządzeń i miejsc sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych, a także kształtowania nawierzchni chodników, w sposób umożliwiający korzystanie osobom niepełnosprawnym. W § 20 wprost wymienia się altany, wiaty, place, nie wskazując, iż mogą one powstawać w zakresie niezbędnym dla funkcji plaż, kąpielisk i przystani. Także ta okoliczność wskazuje na naruszenia postanowień studium przez plan.
Reasumując wskazano, że zmiana trasy promenady - w stosunku do studium – w części przebiegającej wzdłuż linii brzegowej graniczącej z nieruchomościami skarżących, wyznaczenie w planie "obszaru przestrzeni publicznej" w rozumieniu art. 2 pkt 6 u.p.z.p, pomimo iż tego nie uczyniono w studium oraz pominięcie zapisów dotyczących obszarów chronionych krajobrazu jezior człuchowskich świadczy o niezgodności planu ze studium, a zatem istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p.
Następnie zwrócono uwagę na to, że zgodnie z art. 15 pkt 3 i 3a u.p.z.p., obligatoryjną częścią planu jest określenie zasad kształtowania krajobrazu oraz zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Tymczasem w zaskarżonej uchwale zapisano, że nie występuje potrzeba określenia w nim zasad kształtowania krajobrazu oraz krajobrazów priorytetowych (§3 ust. 1 i 3).
Wskazano też, że zaskarżona uchwała nosi nazwę "dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro Urzędowe w Człuchowie", tymczasem obejmuje ona swoim zasięgiem również nieruchomości zlokalizowane poza ul. Plantową. Stoi to w sprzeczności z zasadą przejrzystości oraz potrzebą zapewnienia udziału społeczeństwa w tworzeniu planu.
W ocenie skarżących zmiana funkcji dla działek [...]-[...] w stosunku do funkcji określonej planem z 2016 r. uchwalonego uchwałą Rady Miasta w Człuchowie nr XX.142.2016, który dopuszczał dla ww. działek usługi turystyki - hotele, pensjonaty i pokoje gościnne na maksimum 50 osób (teren 60.UM - karta 43), a brak tych zapisów obecnie, świadczy o braku wyważenia interesu prywatnego z publicznym oraz niekonsekwencję zapisów planu. Ponadto plan w sposób nieuprawniony i nadmiernie ingeruje w prawo własności skarżących właścicieli działek oznaczonych numerami [..]-[..], przeznaczając ich część na teren dostępny publicznie, co również będzie oddziaływało na wykonywanie prawa własności co do pozostałej części nieruchomości, w kontekście jej zagospodarowania czy swobodnego korzystania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.
Zdaniem organu skarżący nie wykazali istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowego aktu. Wskazane jedynie bardzo ogólnie przepisy art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej dotyczące instytucji prawa własności oraz ogólne zasady zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia istnienia interesu skarżących.
Przechodząc do meritum, organ wyjaśnił, że dopiero wprowadzone zaskarżoną uchwałą rozwiązanie planistyczne zapewniło ochronę środowiska, przyrody i wód poprzez wyłączenie obszaru z prawa zabudowy i ograniczenie jego przeznaczenia do funkcji związanych z wypoczynkiem, rekreacją oraz uprawianiem sportu oraz przedsięwzięć niezaliczanych do kategorii znacząco oddziałujących na środowisko.
W odniesieniu do zarzutu niezgodności planu ze studium organ stwierdził, że zgodnie z zapisami studium, do systemu przestrzeni publicznych zostały zaliczone wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior, co oznacza, że do przestrzeni publicznych zalicza się istniejące i projektowane tereny ścieżek pieszych, pieszo-rowerowych, rowerowych wzdłuż brzegów jezior. Niewątpliwie tereny otwartych ciągów spacerowych w obrębie zbiorników wodnych stanowią tereny rekreacyjne, co podkreślone zostało w studium. Nie sposób też nie zakwalifikować całego systemu terenów zielonych miasta ze ścieżkami pieszo-rowerowymi do przestrzeni publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie sposób także zgodzić się zdaniem organu z zarzutem, jakoby obszar ZP/WS nie dotyczył działek wskazanych w skardze. Zdaniem skarżących rysunek studium nie potwierdza lokalizacji zieleni urządzonej w ramach systemu przestrzeni publicznych. Organ wskazał, że rysunek studium wykonany jest w skali 1:5000, co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 50 metrom w rzeczywistości. Ze względu na złożoność zagadnień poruszanych w studium nie wszystkie elementy przestrzenne planowane do realizacji są możliwe do wyrażenia w sposób graficzny, przy zastosowaniu takiej skali. Ważne jest, aby zarówno rysunek studium, jak i treść studium pozwalały na realizacje kierunków określonych w dokumencie. Planowany do realizacji w ramach terenu 2ZP/WS ciąg pieszy w przeważającej części ma szerokość około 5 metrów, zatem przedstawienie wszystkich zagadnień omawianych w kierunkach w postaci graficznej nie jest możliwe. Z tej przyczyny zagadnienie zostało wielokrotnie podkreślone w ustaleniach studium do tego stopnia, że użyto sformułowania mówiącego o udostępnieniu wszystkich brzegów do czynnego wypoczynku. Podkreślono, że na rysunku studium linią niebieską przerywaną wskazano jedynie ważniejsze ciągi pieszo-rowerowe, a nie wszystkie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa w zakresie zasad kształtowania krajobrazu organ podniósł, że obowiązek zawarcia w planie miejscowym określonych w nim zagadnień, w tym np. dotyczących zasad kształtowania krajobrazu, nie jest bezwzględny w tym sensie, że rada gminy może pominąć określenie ustaleń skatalogowanych w tym przepisie ze względu na stan faktyczny obszaru objętego planem. Oznacza to, że unormowania planu w tym zakresie zamieszcza się tylko w razie zaistnienia w tej mierze potrzeb, gdyż zbędne jest zamieszczanie zapisów dotyczących ograniczeń, które na danym terenie nie są wymagane lub tym bardziej w ogóle nie są potrzebne.
Zdaniem organu zaskarżony plan miejscowy nie narusza także przepisów odrębnych w postaci uchwały nr 115/IX/19 (zmienionej uchwałą nr 244/XIX/20) Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, czego potwierdzeniem jest pozytywne uzgodnienie projektu planu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Celem Obszaru Chronionego Krajobrazu (OCHK) nie jest bezwzględne utrzymanie stanu istniejącego i bezwzględny zakaz realizacji jakiegokolwiek sposobu zagospodarowania. Zagospodarowanie terenów znajdujących się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich jest możliwe z uwzględnieniem reżimów ochronnych określonych w stosownych przepisach. Szczegółowe ograniczenia, zakazy i nakazy dla przedmiotowego terenu zostały opisane w opracowaniu ekofizjograficznym oraz umieszczone są w uchwale nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 14 czerwca 2019 r. W uchwale znajduje się szereg zapisów zwalniających od stosowania zakazów i nakazów, które szczegółowo zostały przeanalizowane na etapie opracowania planu przez urbanistów oraz specjalistę w zakresie ochrony środowiska w celu ustalenia takich rozwiązań, które są zgodne z ustaleniami uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich.
Za chybiony uznano także zarzut dotyczący nieprawidłowego nazewnictwa planu miejscowego, nie można bowiem zgodzić się ze stwierdzeniem, że nazwa planu ma wpływ na przejrzystość procedury planistycznej, a sama nazwa powinna odzwierciedlać obszar opracowania planu. Podkreślono, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu w sposób jasny odwołuje się do załącznika graficznego, który określa granice opracowania planu miejscowego, organ podał także do publicznej wiadomości informację o przystąpieniu do sporządzenia planu zamieszczając stosowne ogłoszenia i obwieszczenia w sposób określony przepisami. Miasto Człuchów posiada również system informacji przestrzennej.
Organ stanął także na stanowisku, że ingerując w prawo własności dokonano wnikliwego rozważenia potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek, uwzględniając interes prywatny zarówno obecnych właścicieli, jak i przyszłych właścicieli terenów budowlanych, przenosząc wnioski do planu, zabezpieczając cele publiczne natomiast zadbał o to, żeby ingerencja w prawo własności była w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się odpowiednie ograniczenia i zapisy planu. Pozostawienie istniejącego stanu rzeczy na terenach, co do których wpłynęły uwagi, uniemożliwiłoby zrealizowanie zobowiązań wynikających z ustawy o ochronie przyrody, wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego terenu co do kierunków rozwoju miasta, a także uniemożliwiłoby stosowanie zasady powszechnego korzystania z wód. Trzeba również pamiętać, że infrastruktura taka jak ścieżki pieszo - rowerowe stanowi ogólnodostępne "wyposażenie" miasta, a więc są to inwestycje celu publicznego, które to zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie są objęte zakazami, o których mowa w tej ustawie oraz uchwale Sejmiku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt prawa miejscowego, należy niewątpliwie do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na które skargę do sądu administracyjnego można wnieść w każdym czasie, zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Nr XLII.353.2022 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 30 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro Urzędowe w Człuchowie.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w zakresie postanowień dotyczących strefy 2 ZP/WS, a w uzasadnieniu skargi wskazali również na naruszenie ich interesu prawnego poprzez postanowienia uchwały dotyczące strefy M/U.
Zgodnie z § 7 ust. 1 zaskarżonej uchwały, obszarami przestrzeni publicznych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są tereny ZP/WS – tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych. W § 20 uchwały zawarto następujące ustalenia dotyczące terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 2ZP/WS i 16ZP/WS:
1. Przeznaczenie:
1) podstawowe – tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych,
2) dopuszczalne – obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, lokalizacja obiektów towarzyszących w formie wiat i altan, place zabaw, tablice informacyjne, obiekty i urządzenia infrastruktury sportowej, urządzenia do rekreacji, ścieżki, kładki i pomosty, urządzenia wodne itp.;
2. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
1) kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej wkomponowane w zieleń,
2) ustala się zakaz stosowania nawierzchni bitumicznych;
3. Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu:
1) dopuszczalny poziom hałasu jak dla terenów przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,
2) część terenu 2ZP/WS oraz teren 16ZP/WS znajdują się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, w związku z czym obowiązują przepisy odrębne w tym zakresie;
4. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej:
1) część terenu 2ZP/WS znajduje się w granicach Układu Urbanistycznego Miasta Człuchowa wpisanego do Rejestru Zabytków Województwa Pomorskiego, dla którego obowiązują ustalenia §6 ust. 1,
2) część terenu 2ZP/WS znajduje się w granicach strefy ograniczonej ochrony konserwatorsko-archeologicznej WIII obszaru miasta polokacyjnego, dla której obowiązują ustalenia §6 ust. 2,
3) w granicach terenu 16ZP/WS znajduje się stanowisko archeologiczne objęte strefą ochrony konserwatorskiej, dla którego obowiązują ustalenia §6 ust.
5. Wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych – tereny 2ZP/WS i 16ZP/WS stanowią przestrzenie publiczne w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla których obowiązują ustalenia §7;
6. Zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu:
1) minimalna i maksymalna intensywność zabudowy – nie określa się,
2) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 70% działki budowlanej,
3) powierzchnia zabudowy – nie określa się,
4) gabaryty obiektów towarzyszących:
a) wysokość – nie więcej niż 3,5 m,
b) geometria dachu i jego układ – dachy dowolne,
5) dopuszcza się lokalizację obiektów infrastruktury technicznej bez określenia parametrów;
7. Szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy – nie występuję potrzeba określenia.
8. Ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów – nie występuje potrzeba określenia.
W planie przewidziane zostały tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej (M/U).
Dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem 1M/U szczegółowe ustalenia zawarte zostały w § 15. Ustalono następujące przeznaczenie terenu: podstawowe - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej, dopuszczalne - obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, lokalizacja zabudowy towarzyszącej w formie wiat, garaży, budynków gospodarczych, zieleń urządzona itp. W ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadzono zakaz lokalizacji usług związanych ze skupem metali i tworzyw sztucznych (odpadów), spopielaniem zwłok, usług związanych z kamieniarstwem, stolarnią oraz usługami handlu dotyczącymi sprzedaży materiałów budowlanych (ust. 3 pkt 2).
Analogiczne ustalenia zawarte zostały dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 4M/U – w § 16. Ustalono następujące przeznaczenie terenu: podstawowe - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej, dopuszczalne - obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej, lokalizacja zabudowy towarzyszącej w formie wiat, garaży, budynków gospodarczych, zieleń urządzona itp. W ramach zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wprowadzono zakaz lokalizacji usług związanych ze skupem metali i tworzyw sztucznych (odpadów), spopielaniem zwłok, usług związanych z kamieniarstwem, stolarnią oraz usługami handlu dotyczącymi sprzedaży materiałów budowlanych (ust. 3 pkt 2).
Działki skarżących położone są na terenach: 1M/U (działki [...], [...] stanowiące własność I. i G. K., działki [...], [...] stanowiące własność E. i P. D., działki [...]-[...] stanowiące własność A. i R. W.) oraz 4M/U (działka [...] stanowiąca własność K., W., F. i W. A.). Ponadto działki [...]-[...] stanowiące własność A. i R. W. oraz działka [...] stanowiąca własność K., W., F. i W. A. częściowo położona jest na terenie 2ZP/WS, natomiast działki [...] i [...] stanowiące własność I. i G. K. oraz działki [...] i [...] stanowiące własność E. i P. D. z terenem 2ZP/WS sąsiadują (nie są na nim położone w żadnej części).
Skargę na uchwałę samorządu terytorialnego wnosi się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022, poz. 559 ze zm.) - zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Uchwała nosi datę 30 czerwca 2022 r., zatem nie musiała zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017 r., poz. 935).
Z cytowanego wyżej przepisu art. 101 ust.1 u.s.g. wynika, że podstawą skutecznego wniesienia skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12).
Wskazać należy, że skarga złożona w tym trybie nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje natomiast wówczas, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związanego z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Natomiast brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostaje naruszony, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., tzw. władztwa planistycznego, czyli kompetencji gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów położonych na obszarze gminy (tak m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/19).
Co istotne, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w "granicach" naruszonego interesu prawnego skarżącego, a więc przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności tego planu może nastąpić tylko w zakresie dotyczącym tych nieruchomości.
Z powyższych uwag wynika, że przed przystąpieniem do badania zarzutów dotyczących naruszenia procedury czy zasad postępowania (które to naruszenia muszą być istotne, o czym będzie jeszcze mowa), sąd musi rozstrzygnąć, czy postanowienia planu naruszają indywidualny, wynikający z normy prawa materialnego interes prawny strony skarżącej.
Mając na uwadze powyższe regulacje Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała niewątpliwie narusza interes prawny A. i R. W. oraz K., W., F. i W. A. w zakresie postanowień planu dotyczących terenu 2ZP/WS, na którym działki tych skarżących są częściowo położone - i w tym zakresie Sąd rozpatrzył skargę merytorycznie. Natomiast brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących w pozostałym zakresie, tj. w zakresie postanowień planu dla terenów 1/M/U i 4M/U jak również interes prawny I. i G. K. oraz E.i P. D. w zakresie postanowień planu dotyczących terenu 2ZP/WS, z którym należące do nich działki jedynie sąsiadują.
Uzasadniając w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie o odrzuceniu skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa, jest art. 101 ust. 1 u.s.g.
Wszyscy skarżący są właścicielami nieruchomości leżących w granicach planu, zatem posiadają interes prawny wynikający z tytułu własności do nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego planem. Jednakże, jak wywiedziono wcześniej, ustawodawca wymaga oparcia skargi nie tyle na samym fakcie istnienia interesu prawnego, co na jego naruszeniu.
W odniesieniu do postanowień planu dotyczących terenu 1M/U i 4M/U skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego wskutek wprowadzenia zmiany funkcji dla ich działek w stosunku do funkcji określonej w poprzednio obowiązującym planie z 2016 r., który dopuszczał dla ww. działek usługi turystyki – hotele, pensjonaty i pokoje gościnne na maksimum 50 osób, a obecnie – jak skarżący wywodzą - brak jest takich zapisów. Organ z kolei w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę, że obecnie obowiązujące postanowienia planu dla terenu M/U nie wprowadzają ograniczenia prawa własności w porównaniu do poprzednio obowiązującego planu, a wręcz wprowadzają rozszerzenie, o ile bowiem poprzedni plan istotnie ograniczał usługi jedynie do usług turystyki maksymalnie do 50 osób, o tyle obecnie obowiązujące zapisy planu de facto te ograniczenia znoszą.
W ocenie Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Działki skarżących, zgodnie z poprzednio obowiązującą uchwałą nr XX.142.2016 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu pod zabudowę mieszkaniową, usługi, komunikację i zieleń obejmującego Stare Miasto z otaczającym śródmieściem w Człuchowie (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2016 r., poz. 2242) położone były na terenie 60.UM (karta terenu 43). Plan ten w § 3 wprowadził definicje usług nieuciążliwych (pkt 28) i usług uciążliwych (pkt 29). Jako usługi nieuciążliwe uchwała definiowała działalność usługową, której prowadzenie nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska przewidzianych dla funkcji mieszkaniowej, a ponadto nie powoduje innych zakłóceń takich jak: nadmierny ruch lub postój pojazdów utrudniający dostęp do budynków mieszkalnych, zakłócanie ciszy nocnej, wytwarzanie dużej ilości odpadów, których przechowywanie koliduje z estetyką środowiska mieszkalnego; usługi uciążliwe z kolei uchwała definiowała jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi (z wyjątkiem obiektów budowlanych takich jak sieć wodno-kanalizacyjna, sieć gazowa itp.), a także usługi, które mogą powodować negatywne oddziaływanie na otoczenie wynikające z przekroczenia standardów środowiskowych określonych przepisami prawa, powodowane m.in. emisją pyłów i gazów, odorów, hałasu, promieniowania, a także wynikające ze wzmożonego ruchu pojazdów, związanego z funkcjonowaniem obiektów i urządzeń generujących ten ruch.
Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 tej uchwały, dla terenów UM (zabudowy usługowo-mieszkaniowej) przewidziano jako dopuszczalne budynki usługowe z usługami nieuciążliwymi (w rozumieniu definicji przytoczonej w § 3 pkt 28) oraz budynki usługowo-mieszkaniowe z usługami nieuciążliwymi (w rozumieniu definicji przytoczonej w § 3 pkt 28).
Ustalenia szczegółowe dla terenu 60.UM zawarte zostały w karcie terenu 43 - § 12 ust. 42. Wskazano, że obowiązują formy zabudowy i zagospodarowania ustalone w § 4 ust. 2 pkt 2, przy czym dopuszcza się usługi turystyki – hotele, pensjonaty i pokoje gościnne na maksimum 50 osób. Ustalenia szczegółowe dla terenu 60.UM wprowadzały zatem wprost możliwość świadczenia na tym terenie usług turystyki – hotele, pensjonaty i pokoje gościnne na maksimum 50 osób – niezależnie od tego, czy usługi te zakwalifikować jako uciążliwe bądź nieuciążliwe w rozumieniu uchwały.
Wbrew zarzutom skargi, zaskarżona uchwała nie wprowadza ograniczeń w świadczeniu wyżej wskazanych usług turystyki, z czego skarżący wywodzą naruszenie ich interesu prawnego. W uchwale zrezygnowano z podziału usług na uciążliwe i nieuciążliwe. Tereny M/U stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz usługowej (funkcja podstawowa). Jedyne ograniczenie w zakresie działalności usługowej wynika z § 15 ust. 3 pkt 2 (dla terenu 1M/U) i § 16 ust. 3 pkt 2 (dla terenu 4M/U) i jest to zakaz lokalizacji usług związanych ze skupem metali i tworzyw sztucznych (odpadów), spopielaniem zwłok, usług związanych z kamieniarstwem, stolarnią oraz usługami handlu dotyczącymi sprzedaży materiałów budowlanych. W świetle postanowień zaskarżonej uchwały świadczenie na przedmiotowym terenie usług turystyki (hotele, pensjonaty, pokoje gościnne – bez ograniczenia liczby osób wypoczywających) jest dopuszczalne.
Analizowane regulacje nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, takiego naruszenia zresztą skarżąca nie zarzuca. Podnosi natomiast, że pogarszają one jej sytuację w stosunku do poprzednio obowiązującego planu, co również, jak wskazano wyżej, nie ma miejsca. Stanowisko skarżących wynikało z błędnej interpretacji przepisów planu i motywowane było obawą, że organy architektoniczno-budowlane takiej błędnej wykładni będą dokonywać. Prawidłowa interpretacja prowadzi do wniosku, że nie doszło do ograniczenia zakresu władztwa nad rzeczą w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań, a wręcz przeciwnie, zakres dopuszczalnych usług na przedmiotowym terenie został poszerzony. Taka sytuacja uzasadnia wniosek o braku naruszenia interesu prawnego skarżących (por. postanowienia NSA z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 3467/19).
W tych okolicznościach Sąd uznał, że postanowienia zaskarżonej uchwały odnoszące się do usługowego przeznaczenia terenu 1M/U i 4M/U nie naruszają interesu prawnego skarżących w zakresie wskazanym w skardze, co uzasadnia jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.
Odrzuceniu podlega również skarga I. K. i G. K. oraz E. D. i P. D. w zakresie odnoszącym się do terenu 2ZP/WS. Wskazać należy, że działki tych skarżących – [...]-[...], nie są położone na terenie 2ZP/WS, a jedynie z nim sąsiadują. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma prawo kwestionować postanowienia planu miejscowego, jeżeli planowana zabudowa będzie związana z uciążliwościami dla jego nieruchomości. Chodzi przede wszystkim o to, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 743/15). Naruszeniem interesu prawnego może być również takie przeznaczenie nieruchomości sąsiadujących z działką stanowiącą własność osób wnoszących skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., które udaremni bądź utrudni zabudowę ich nieruchomości lub też spowoduje uciążliwości i ograniczenia w swobodnym użytkowaniu nieruchomości i rozporządzaniu prawem własności (zob. postanowienie NSA z dnia 30 sierpnia 2017 r., II OSK 1402/17). Interes prawny właściciela nieruchomości sąsiedniej do zaskarżenia uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zatem wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa cywilnego określających treść prawa własności, zwłaszcza z art. 144 k.c.- zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Skarżący kwestionują postanowienia planu dla terenu 2ZP/WS przewidujące utworzenie ciągu pieszo-rowerowego wzdłuż brzegu jeziora. Zdaniem Sądu, z treści zaskarżonego planu nie wynika, aby ustalone w nim przeznaczenie terenu ZP/WS - tereny zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych z dopuszczeniem na tym terenie budowy ciągów pieszych/pieszo-rowerowych - mogło powodować jakiekolwiek oddziaływanie na nieruchomości skarżących sąsiadujące z tym terenem. Wskutek uchwalonego planu dostęp do jeziora będzie miała nieograniczona liczba osób korzystających z publicznie dostępnego ciągu pieszego, a nie jak dotychczas, właściciele działek przylegających do tego terenu. Nie wiąże się to jednak w żaden z naruszeniem prawa własności skarżących do działek [..]-[...]. Nie spowoduje to uciążliwości ani ograniczeń w zagospodarowaniu i swobodnym korzystaniu z tych nieruchomości, jak również w rozporządzaniu prawem własności. Uciążliwości czy ograniczenia, na które skarżący wskazują, wiążą się z użytkowaniem przez nich terenu 2ZP/WS, do którego jednak skarżącym nie przysługuje żaden tytuł prawny. Polegają one na udostępnieniu brzegów jeziora również innym osobom korzystającym z publicznego ciągu pieszego czy też pieszo-rowerowego. Nie stanowi to jednak ograniczenia dostępu do jeziora dla skarżących, którzy dostęp ten będą mieli zapewniony tak samo jak pozostali korzystający z promenady. Ewentualne naruszenie interesu skarżących w tych okolicznościach może mieć wyłącznie charakter naruszenia interesu faktycznego, ale nie prawnego.
Podkreślić należy, że samo poczucie naruszenia subiektywnego interesu określonego podmiotu nie oznacza posiadania legitymacji skargowej do zaskarżenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, uregulowania dla terenu 2ZP/WS polegające na ustanowieniu strefy zieleni urządzonej (a w jej ramach publicznego ciągu pieszo-rowerowego) wzdłuż brzegów jeziora, z którym graniczą działki [...]-[...], nie uzasadnia, w kontekście podnoszonych przez skarżących zarzutów, przyznania im legitymacji skargowej do zaskarżenia przedmiotowych postanowień uchwały. Nie doszło bowiem do niekorzystnej zmiany sytuacji prawnej nieruchomości skarżących wpływających na sposób korzystania przez nich ze swojego prawa własności. Ich subiektywne odmienne stanowisko w tym zakresie nie jest podzielane przez Sąd. W żaden sposób wobec nieruchomości skarżących nie wprowadzono niekorzystnych zmian (odebrania prawa, ograniczenia jakiegoś prawa wynikającego z przepisów prawa materialnego, nałożenia nowego obowiązku, czy zmiany dotychczasowego obowiązku) w stosunku do prawa wcześniej istniejącego. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że właściciele działek [...]-[...] nie legitymują się naruszonym interesem ani też uprawnieniem, które kształtowałyby ich legitymację umożliwiającą skuteczne wniesienie skargi na zaskarżoną uchwałę.
Odmienna sytuacja natomiast dotyczy działek [...]-[...], stanowiących własność A. i R. W. (działki nr [..]-[...]) oraz K., W., F. i W. A. (działka nr [...]) – które częściowo położone są na terenie 2ZP/WS. W dalszej części uzasadnienia pojęcie "skarżący" odnosić się będzie do A. i R. W. oraz K., W., W. i F. A.
W § 7 uchwały przewidziano utworzenie terenów ZP/WS – terenów zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych, stanowiących obszary przestrzeni publicznych w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ust. 1). W § 7 ust. 2 uchwały ustalono dla tych obszarów: obowiązek kształtowania terenów w sposób otwarty i powiązany z terenami komunikacji (pkt 1), obowiązek realizacji obiektów, urządzeń i miejsc sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych (pkt 2), zakaz realizacji tymczasowych obiektów budowlanych (pkt 3), zagospodarowanie terenu i kształtowanie nawierzchni chodników i ścieżek w sposób umożliwiający korzystanie osobom niepełnosprawnym (pkt 4). Działki skarżących położone są na terenie 2ZP/WS, dla którego ustalenia szczegółowe zawarte zostały w § 20.
Zdaniem Sądu, w świetle przytoczonych wyżej regulacji odnoszących się do tego terenu, interes prawny skarżących został naruszony zaskarżonymi postanowieniami uchwały, które zmieniając dotychczasowe mieszkaniowo-usługowe przeznaczenie tego terenu na teren zieleni urządzonej stanowiący obszar przestrzeni publicznych, na których przewidziana jest realizacja publicznie dostępnych ciągów pieszych i pieszo-rowerowych, wpływają na sposób jego zagospodarowania i w rezultacie mogą prowadzić do wywłaszczenia z części nieruchomości.
W świetle powyższego, uznać należało, że skarżącym przysługuje legitymacja skargowa w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., albowiem ich interes prawny, wyznaczony granicami przysługującego im prawa własności nieruchomości, został naruszony. To otworzyło drogę do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej uchwały w zakresie postanowień odnoszących się do działek będących własnością skarżących.
Podkreślić jednak ponownie należy, że stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących przez uchwałę organu gminy, choć stanowi warunek konieczny rozpoznania skargi, to jednak nie jest wystarczające do uwzględnienia skargi na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. do stwierdzenia nieważności uchwały bądź stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa. Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących pozwala Sądowi dokonać oceny zasadności skargi w zakresie naruszenia przepisów prawa przez kwestionowany akt. Podstawą do stwierdzenia wadliwości zaskarżonego aktu skutkującej uwzględnieniem skargi jest stwierdzenie, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Natomiast w przypadku, gdy naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżących, ale odbyło się to w granicach obowiązujących przepisów prawa, Sąd skargę oddala.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do tego, czy w odniesieniu do części działek skarżących, które przeznaczono pod tereny zieleni urządzonej, doszło do naruszenia przepisów prawa w związku z przekroczeniem granic kompetencji planistycznych gminy, w tym jak podnoszą skarżący, na skutek przyjęcia rozwiązań sprzecznych z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Człuchów przyjętego uchwałą nr LIII/306/2009 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 25 listopada 2009 r. – dalej jako "studium".
Dokonana przez Sąd w tych granicach ocena legalności działań Rady Miasta Człuchów wykazała, że naruszenie interesu prawnego skarżących nie było związane z nieuprawnioną i bezprawną ingerencją w przysługujące skarżącym prawo własności. Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta działała na podstawie obowiązującego prawa i nie przekroczyła granic przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego. Tym samym wniesiona w tym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wyjaśnić trzeba, że ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania dokonywana jest z uwzględnieniem regulacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p, który jako przepis szczególny wyłącza stosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g. i określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w tym przedmiocie w zakresie węższym niż przypadki stwierdzenia nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność planu miejscowego w całości lub części powodują: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Dokonywana na tej podstawie sądowa kontrola władztwa planistycznego nie może dotyczyć badania celowości, racjonalności czy słuszności przyjętych przez organy gminy rozwiązań planistycznych. Ogranicza się ona wyłącznie do badania zgodności z prawem w zakresie przestrzegania właściwości organów, zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.
Właściwość organów odnieść należy do kompetencji poszczególnych organów gminy w toku sporządzania planu. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności podejmowanych w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą natomiast problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dostrzec przy tym trzeba, że ustawodawca zarówno co do naruszenia zasad, jak i trybu sporządzania miejscowego planu wprowadził jako przesłankę stwierdzenia nieważności istotność naruszenia. Nie każde zatem naruszenie w tym zakresie będzie skutkowało nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie które ma charakter istotny. Ponadto, o czym była już mowa, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Również naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2303/15).
W pierwszej kolejności, w kwestii zachowania trybu sporządzenia planu, należy dostrzec, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały zachowane zostały wszystkie wymagane etapy procedury określone w art. 17 u.p.z.p., co zostało udokumentowane zgodnie z wymogami określonymi w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), zwane dalej rozporządzeniem.
W szczególności w zaskarżonym planie rozstrzygnięto o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 2 do uchwały), a rysunek planu - będący integralną częścią zaskarżonej uchwały (załącznik nr 1) - sporządzono w odpowiedniej skali 1:1000 (tj. stosownie do art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) i z zachowaniem wymogów przewidzianych dla projektu planu w rozporządzeniu. W załączniku nr 3 do uchwały Rada Gminy rozstrzygnęła też o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz o zasadach ich finansowania.
Uchwała podjęta została po wystąpieniu do właściwych organów o wymagane opinie i uzgodnienia, stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. Podczas procedury uchwalania planu zachowane zostały również wymogi wynikające z art. 17 pkt 1, 9, 11 i 12 u.p.z.p. dotyczące: informowania o poszczególnych etapach procedury, możliwości zapoznania się z projektowanymi zapisami planu, umożliwienia zgłaszania wniosków oraz uwag do zapisów planu, a także zachowania terminów wymaganych w tym zakresie. W dniu 9 maja 2022 r. odbyła się publiczna dyskusja nad planem, co zostało utrwalone w protokole. Projekt planu był wykładany do publicznego wglądu z zapewnieniem możliwości wnoszenia uwag. W drodze obwieszczenia Burmistrz informował również w wymagany sposób, tj. w drodze ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie zamieszczone na tablicach informacyjnych, a następnie także przez zamieszczanie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej o wyłożeniu projektu planu, terminie dyskusji publicznej i terminie składania wniosków oraz uwag.
Stosownie do powyższego Sąd nie stwierdził aby w toku procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalenia zaskarżonej uchwały.
Odnosząc się do zarzutów skargi przede wszystkim zauważyć należy, że w uchwale wskazano, iż podjęta ona została po stwierdzeniu, że nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Człuchów przyjętego uchwałą z dnia 25 listopada 2009 r., nr LIII/306/2009. Zdaniem Sądu należy zgodzić się z tą oceną, co prowadzi do stwierdzenia, że przy uchwalaniu planu spełniony został również wymóg wynikający z art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Skarżący zarzucili, że plan w § 7 określa teren ZP/WS jako obszar przestrzeni publicznej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p., aby teren stanowił obszar przestrzeni publicznej, musi zostać tak określony w studium. Tymczasem, zdaniem skarżących, studium nie wyznacza obszaru przestrzeni publicznej – ani w części tekstowej ani graficznej, co oznacza niezgodność postanowień planu ze studium.
Zarzut ten nie jest zasadny. Zgodnie z art. 2 pkt 6 u.p.z.p., ilekroć w ustawie jest mowa o "obszarze przestrzeni publicznej" - należy przez to rozumieć obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wskazuje się w doktrynie, z samej definicji tego obszaru, nadającej mu szczególną rangę wynika, że w ramach prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej powinna ona, obserwując wystąpienie na terenie gminy takiego obszaru, zamieścić odpowiednie wskazania w tym zakresie w studium, przede wszystkim w tym celu, aby narzucić powstającym planom zagospodarowania przestrzennego (ich zmianom) zamieszczenie w tym względzie odpowiednich unormowań (por. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany - Komentarz do art. 2 teza 6, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021).
Na str. 7 studium wskazano, że jednym z celów opracowania jest określenie obszarów przestrzeni publicznej i zasad ich zagospodarowania (pkt 2.2.6). Wskazanie tego celu nie było gołosłowne, bowiem wbrew zarzutom skargi w studium znalazły się zapisy dotyczące obszarów przestrzeni publicznej i zasad ich zagospodarowania. W części III "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" zawarto pkt 2 pt. "Ład przestrzenny, przestrzenie publiczne" – a w jego ramach "System przestrzeni publicznych" (str. 53 studium). System ten zdefiniowano jako główny element kompozycji miasta, który zaspokaja potrzeby mieszkańców – w szczególności potrzeby identyfikacji miejsca i identyfikacji z miejscem oraz poprawy jakości ich życia a także sprzyjających nawiązywaniu kontaktów społecznych. System przestrzeni publicznych obejmuje: charakterystyczne wnętrza urbanistyczne, wnętrza krajobrazowe jezior człuchowskich (w tym wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior) oraz osiedlowe centra usługowe.
Z powyższego wynika, że wbrew zarzutom skargi studium określa obszary przestrzeni publicznych, zaliczając do nich m.in. wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior. W studium wyraźnie wskazano, że jego celem jest określenie obszarów przestrzeni publicznych, a fakt że w dalszej części studium posługuje się określeniem "system przestrzeni publicznej", zamiast "obszar przestrzeni publicznej", nie ma istotnego znaczenia. Charakter owego "systemu przestrzeni publicznej" – zaspokajanie potrzeb mieszkańców, poprawa jakości ich życia, sprzyjanie nawiązywaniu kontaktów społecznych – odpowiada w pełni definicji ustawowej zawartej w art. 2 pkt 6 u.p.z.p.
Brak zaznaczenia na części graficznej studium położenia wszystkich obszarów przestrzeni publicznych nie ma decydującego znaczenia dla możliwości określenia ich położenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w oparciu o część tekstową, bowiem studium takiego decydującego znaczenia owej części graficznej nie nadaje. Studium wskazuje jednoznacznie w części tekstowej, że systemem (obszarem) przestrzeni publicznych są wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior. Bardziej szczegółowe ustalenia zawarte zostały w Części III pkt 8.9 dla strefy J – rekreacyjnej strefy jezior człuchowskich. Wskazano ponownie, tym razem przedstawiając kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów, że celem jest udostępnienie wszystkich brzegów jezior w granicach administracyjnych miasta do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym, jak też realizacja promenad spacerowych wzdłuż brzegów jezior. Jako obszary do zainwestowania i zabudowy wskazano trasy spacerowe wzdłuż brzegów jezior. W ramach zasad zabudowy wskazano system ciągów pieszo-rowerowych.
Biorąc pod uwagę ogólny charakter studium jest to wystarczające określenie tego obszaru. Mimo braku przedstawienia na rysunku studium obszarów przestrzeni publicznych nie budzi wątpliwości ich planowane według studium położenie – są to wszystkie ogólnodostępne tereny rekreacyjne wzdłuż brzegów jezior. Studium nie zawiera przy tym żadnego zapisu, który dla definiowana obszaru przestrzeni publicznych odsyłałby do rysunku studium. Strona skarżąca bezpodstawnie nadaje prymat części graficznej studium, pomijając zupełnie jego część tekstową.
Zwrócić należy uwagę na różnice pomiędzy dwoma aktami planistycznymi w postaci studium i planu, które wykluczają postrzeganie zgodności planu ze studium jako prostego odzwierciedlenia ustaleń studium w planie. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, wyznaczającym podstawowy zarys i kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Wprowadzenie w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymogu nienaruszania postanowień studium przez plan pozostawiło gminie swobodę w przyjęciu kryteriów i zakresu wymaganej zgodności planu z ustaleniami studium. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., II OSK 2769/13). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego precyzuje postanowienia studium, zakładającego utworzenie obszarów przestrzeni publicznych na terenach wzdłuż brzegów jezior, poprzez precyzyjne wyznaczenie granic tych obszarów. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium, jakie prezentuje strona skarżąca, stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium.
Wbrew zarzutom skargi, § 7 planu nie narusza zatem ani zapisów studium ani art. 2 pkt 6 u.p.z.p.
W powyższym kontekście za bezzasadny również należy uznać zarzut, że w studium nie przewidziano ciągów pieszych czy pieszo-rowerowych wzdłuż linii brzegowej Jeziora Urzędowego w pasie graniczącym z działkami skarżących. Zarzut ten również oparty jest na twierdzeniu, że na rysunku studium przedstawiono dokładny przebieg ciągu pieszego i pieszo-rowerowego jako kontynuacji promenady i biegnie on wzdłuż ul. G. Powtórzyć jednak należy, że w studium przedstawiając kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów dla strefy J wskazano, że celem jest udostępnienie wszystkich brzegów jezior w granicach administracyjnych miasta do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym, jak też realizacja promenad spacerowych wzdłuż brzegów jezior. Jako obszary do zainwestowania i zabudowy wskazano trasy spacerowe wzdłuż brzegów jezior. W ramach zasad zabudowy wskazano system ciągów pieszo-rowerowych. Studium nie zawiera żadnego zapisu ograniczającego te plany do terenów przedstawionych na części graficznej studium. Jak słusznie wyjaśnił organ, na załączniku graficznym do studium został pokazany przebieg ważniejszych – a nie wszystkich - ciągów pieszych i pieszo-rowerowych. Z uwagi na skalę rysunku nie było możliwe pokazanie na nim lokalizacji wszystkich planowanych ciągów pieszych czy pieszo-rowerowych. Z argumentacją tą należy się zgodzić. "Ważniejszych" ciągów pieszych i pieszo-rowerowych nie należy utożsamiać ze "wszystkimi", zwłaszcza wobec braku w treści studium zapisu, iż ścieżka pieszo-rowerowa lub piesza ma być zlokalizowana dokładnie według przebiegu określonego w części graficznej. Skoro w studium przewidziano udostępnienie wszystkich brzegów jezior w granicach administracyjnych miasta do czynnego wypoczynku o charakterze codziennym, jak też realizację promenad spacerowych wzdłuż brzegów jezior, to brak jest podstaw do stwierdzenia niezgodności kwestionowanych zapisów planu ze studium. W konsekwencji też przy uchwaleniu planu nie naruszono art. 9 ust. 4 u.p.z.p.
Skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała sprzeczna jest ze studium również w zakresie przewidzianych w nim zapisów dotyczących obszarów chronionego krajobrazu. Studium jednak na str. 61 nie zawiera odrębnych zapisów dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu "Zespół Jezior Człuchowskich", ale przedstawia regulacje prawne dotyczące tego obszaru obowiązujące w dacie uchwalenia studium. Oczywiste jest, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miasta zobowiązana była uwzględnić aktualne regulacje prawne dotyczące tego obszaru, a nie historyczne, wskazane w studium.
Gmina, wykonując władztwo planistyczne, czyli kształtując ład przestrzenny na terenie gminy, w tym poprzez uchwalenie planu miejscowego (art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), zobowiązana jest przestrzegać powszechnie obowiązujących przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jeżeli chodzi o ograniczenia, w tym zakazy zabudowy, przewidziane w aktach prawa miejscowego ustanawiających obszary chronionego krajobrazu, to obowiązek ich uwzględnienia w treści planów miejscowych wynika wprost z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556). Obowiązek ten należy wyprowadzić również z art. 15 ust. 2 pkt 3 i 9 u.p.z.p.
Podniesiony zatem w skardze zarzut sprowadza się nie tyle do braku zgodności zaskarżonej uchwały ze studium, co do naruszenia przepisów odrębnych dotyczących Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich obowiązujących w dacie podejmowania uchwały. Rozpatrując ten zarzut pod tym kątem Sąd takiego naruszenia nie stwierdził.
Teren objęty planem w części znajduje się na obszarze, dla którego obowiązuje uchwała nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich (Dz.Urz.Woj.Pom. poz. 2959). Zgodnie z § 4 tej uchwały, na Obszarze podejmuje się następujące działania w zakresie czynnej ochrony ekosystemów wodnych:
1) zachowanie trwałości i spójności przestrzennej ekosystemów wodnych i ich stref brzegowych (od strony wody), stanowiących ochronę siedlisk zwierzęcych oraz czystości wód przed spływem zanieczyszczeń;
2) ograniczenie intensywności zagospodarowania stref brzegowych, niezmienianie stosunków wodnych, utrzymanie pasów zieleni, zakrzewień i zadrzewień;
3) prowadzenie działań ukierunkowanych na uregulowanie gospodarki wodno-ściekowej, w celu ograniczenia spływu zanieczyszczeń z terenów lądowych do zbiorników wodnych;
4) prowadzenie prac regulacyjnych na wodach powierzchniowych tylko w zakresie niezbędnym dla rzeczywistej ochrony przeciwpowodziowej;
5) udostępnianie wód i stref brzegowych dla celów rekreacyjnych tylko w wyznaczonych i przygotowanych technicznie terenach, z zachowaniem maksymalnej ochrony ekosystemów brzegowych.
Ponadto uchwała ta zawiera w § 5 szereg zakazów obowiązujących na obszarze chronionego krajobrazu, w tym m.in. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (pkt 1), realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 2), likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, w tym o charakterze pasmowym i obszarowym w formie kęp, pełniących funkcje powiązań ekologicznych, krajobrazowe oraz przeciwerozyjne – jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych (pkt 3); wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 5); dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka (pkt 6) likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych (pkt 7); budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m po stronie zachodniej (lewostronnie) i 25 m po stronie wschodniej (prawostronnie) od linii brzegowej jeziora urzędowego (pkt 8 lit. c) - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.
W ocenie Sądu żaden z przepisów zaskarżonego planu nie narusza uchwały nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich. Podkreślić należy, że § 4 pkt 5 uchwały nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego wyraźnie dopuszcza udostępnianie wód i stref brzegowych dla celów rekreacyjnych, pod warunkiem wyznaczenia i przygotowania technicznego terenów i pod warunkiem zachowania maksymalnej ochrony ekosystemów brzegowych. Zaskarżona uchwała zawiera regulacje zapewniające spełnienie tych warunków w odniesieniu do terenu 2ZP/WS.
Zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu określone zostały w § 5 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem: obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji (pkt 1); ustala się obowiązek zachowania walorów środowiska przyrodniczego, w tym istniejącej zieleni, pojedynczych drzew i krzewów oraz ich skupisk, obowiązuje zakaz wycinania drzew, oprócz przypadków bezpośredniego zagrożenia lub kolizji z planowaną inwestycją, w tym w szczególności w przypadku przebudowy dojazdów do działek (pkt 2); część obszaru objętego planem miejscowym, w szczególności (...) części terenów 2ZP/WS, (...) leżą w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, dla którego obowiązują zakazy określone w przepisach odrębnych, a którego granice wskazano na rysunku planu. Również w § 20 ust. 3 pkt 2 uchwały wskazano, że część terenu 2ZP/WS znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu jezior człuchowskich, w związku z czym obowiązują przepisy odrębne w tym zakresie.
Dopuszczenie na terenie 2 ZP/WS obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej, lokalizacji obiektów towarzyszących w formie wiat i altan, placów zabaw, tablic informacyjnych, obiektów i urządzeń infrastruktury sportowej, urządzeń do rekreacji, ścieżek, kładek i pomostów, urządzeń wodnych itp. (§ 20 ust. 1 pkt 2) – nie narusza owych przepisów odrębnych. Mieści się w nałożonym przez § 4 pkt 5 uchwały nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego obowiązku należytego przygotowania technicznego terenów (wód i stref brzegowych) wyznaczonych dla celów rekreacyjnych i nie narusza żadnego z zakazów przewidzianych w § 5 tej uchwały. Nie ma zatem wskazywanej przez skarżących wewnętrznej sprzeczności planu.
Argumentacja skarżącej dotycząca owej sprzeczności w istocie odnosi się do etapu realizacji inwestycji polegającej na budowie ciągu pieszego i pieszo-rowerowego. Skarżąca podnosi bowiem, że jego budowa nad brzegiem jeziora spowoduje konieczność wycinania drzew, krzewów jak i innej roślinności znajdującej się w pasie brzegowym Jeziora Urzędowego, co zagrozi również legowiskom, norom i miejscom rozrodu zwierząt, ptaków i gryzoniów (naruszenie § 5 pkt 1 i 3 ww. uchwały nr 115/IX/19) oraz spowoduje zmianę stosunków wodnych (naruszenie § 5 pkt 6 ww. uchwały nr 115/IX/19). Są to jednak kwestie, które będą brane pod uwagę na etapie procesu budowlanego, podobnie jak i ewentualne odstępstwa od tych zakazów.
Słusznie też Rada Gminy podnosi w odpowiedzi na skargę, że celem Obszaru Chronionego Krajobrazu nie jest bezwzględne utrzymanie stanu istniejącego i bezwzględny zakaz realizacji jakiegokolwiek sposobu zagospodarowania – o czym świadczy choćby cytowany wyżej § 4 pkt 5 ww. uchwały nr 115/IX/19, wyraźnie dopuszczający udostępnianie wód i stref brzegowych dla celów rekreacyjnych (pod warunkami), co zresztą jest w zgodzie z ustawowym prawem każdego do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych (art. 32 ustawy Prawo wodne). Zagospodarowanie terenów znajdujących się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich z uwzględnieniem zasad ich ochrony wynikających z przepisów odrębnych jest zatem dopuszczalne.
W toku procedury planistycznej uregulowania dotyczące Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich były szczegółowo analizowane. W opracowaniu ekofizjograficznym wskazano, że "teren ten w dużej części znajduje się w granicach obszaru chronionego krajobrazu. Z tego względu obowiązują tam określone zakazy, które wynikają z potrzeb ochrony przyrody i krajobrazu. W szczególności zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko gwarantuje nie wprowadzanie inwestycji, które mogłyby kolidować z funkcją mieszkaniowo-usługową i rekreacyjną obszaru. Należy zwrócić uwagę, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe wyznaczenie terenów pod zabudowę w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów jeziora po stronie zachodniej i 25 m po stronie wschodniej. Zakaz ten nie dotyczy jednak inwestycji celu publicznego z mocy ustawy o ochronie przyrody" – pkt 6. We wnioskach do projektu plano wskazano, że niezbędna jest maksymalna ochrona istniejącej zieleni, zwłaszcza wzdłuż linii brzegowej jeziora. Wycinkę drzewostanu należy ograniczyć do niezbędnego minimum. Należy ograniczyć możliwość lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Te wskazania zostały w planie uwzględnione.
W sprawie przeprowadzona została również prognoza oddziaływania na środowisko, której zakres i stopień szczegółowości uzgodniony został z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Gdańsku i Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w Człuchowie. Celem prognozy było określenie przewidywanych skutków wpływu realizacji ustaleń projektu planu na środowisko, ewentualnych sposób ich uniknięcia oraz rozważenie możliwych alternatyw. Również w prognozie podkreślono konieczność uwzględniania zakazów wynikających z regulacji odnoszących się do Obszaru Chronionego Krajobrazu (str. 22-24), konieczność zapewnienia maksymalnej ochrony istniejącej zieleni, zwłaszcza wzdłuż linii brzegowej jeziora i ograniczenia wycinki drzewostanu do niezbędnego minimum (str. 28). Stwierdzono, że projekt planu uwzględnia zarówno cele ochrony tego obszaru, jak i zakazy na nim obowiązujące. Planowane zagospodarowanie uwzględnia zasadę zrównoważonego rozwoju i wymagania ładu przestrzennego.
W prognozie wskazano m.in., że celem ochrony środowiska na obszarze projektu planu jest przestrzeganie dopuszczalnych poziomów hałasu, minimalizacja zagrożenia jakości wód powierzchniowych i podziemnych związanych z planowanym zainwestowaniem, wzbogacanie zasobów zieleni, wysoka jakość życia mieszkańców oraz zachowane walory przyrodniczo-krajobrazowe. (...) Z przeprowadzonej oceny wynika, że planowane zmiany funkcji i zagospodarowania na obszarze spowodują ingerencję w środowisko. Planowane zmiany będą mieć wpływ na część komponentów środowiska. Nie odnotowano przewidywanego znaczącego oddziaływania na żaden z elementów środowiska. Negatywne zmiany nastąpią co najwyżej w małym lub średnim stopniu i dotyczyć będą kilku elementu środowiska na dużej części terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie zidentyfikowano oddziaływania na obszary Natura 2000, klimat i zabytki.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku – będący organem wyspecjalizowanym w zakresie ochrony środowiska - pismem z dnia 26 stycznia 2022 r., nr RDOŚ-Gd-WZP.610.3.1.2022.mp.1 działając na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098) oraz uchwały nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 maja 2019 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich dokonał uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że materiał dowodowy łącznie z prognozą oddziaływania na środowisko nie dał podstaw do sformułowania twierdzenia, że realizacja ustaleń przedmiotowego projektu miejscowego planu w stopniu istotnym mogłaby negatywnie wpłynąć na ochronę przyrody Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich.
Podsumowując, brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez zaskarżony plan postanowień uchwały nr 115/IX/19 Sejmiku Województwa Pomorskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich, a tym bardziej naruszenia o charakterze istotnym. Naruszenia takiego nie dostrzegł Sąd ani – w toku procedury planistycznej – wyspecjalizowany w zakresie ochrony środowiska organ uzgadniający tj. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska.
Sąd nie stwierdził również aby § 3 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały, stanowiący, iż w planie miejscowym nie występuje potrzeba określenia zasad kształtowania krajobrazu i krajobrazów priorytetowych określanych w audycie krajobrazowym oraz w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, będących w trakcie opracowania – naruszał art. 15 ust. 2 pkt 3 i 3a u.p.z.p. Przepisy te stanowią, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu (pkt 3) oraz zasady kształtowania krajobrazu (pkt 3a).
W § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, wypełniając tym samym dyspozycję art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Jednocześnie w planie odstąpiono od określenia zasad kształtowania krajobrazu i krajobrazów priorytetowych (w § 3 ust. 1 i 3), wobec stwierdzenia, że nie występuje taka potrzeba. Nie zawarto zatem w planie elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., określanego przez ustawę jako obligatoryjny. W piśmiennictwie wskazuje się jednak, że "obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jeżeli więc plan w ogóle nie przewiduje zabudowy, to oczywiście nie może określać parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Plan miejscowy zawiera obligatoryjne ustalenia, o jakich mowa w art. 15 ust. 2, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Jeżeli stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 – brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem" (zob. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Wydanie 8, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2015, s. 163).
Pogląd powyższy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie. Jak podkreślił ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 696/19, obowiązek zawarcia w planie miejscowym zagadnień uregulowanych w art. 15 u.p.z.p. należy interpretować zgodnie z zasadą racjonalności. Oznacza ona, że wykładnia treści planu miejscowego powinna być przystosowana do okoliczności rzeczywiście zachodzących w terenie objętym planem miejscowym. Chodzi o taką wykładnię treści planu, która pozwoli na maksymalny stopień realizacji celu uchwalenia tego planu.
Sąd przychyla się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że w § 5 i § 6 zaskarżonej uchwały, w których określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej, w sposób wystarczający dla przedmiotowego terenu wyczerpano zakres ustaleń odnoszących się do zasad kształtowania krajobrazu. Zgodnie z art. 2 pkt 16e u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o krajobrazie należy przez to rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka. Krajobrazem priorytetowym z kolei jest krajobraz szczególnie cenny dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, architektoniczne, urbanistyczne, ruralistyczne lub estetyczno-widokowe, i jako taki wymagający zachowania lub określenia zasad i warunków jego kształtowania.
W § 5 zaskarżonej uchwały zawarto regulacje wprowadzające zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej oraz komunikacji, obowiązek zachowania walorów środowiska przyrodniczego, zakaz wycinania drzew (z wyjątkami), nakaz stosowania zieleni wysokiej i niskiej na wszystkich nieutwardzonych powierzchniach terenu przy kształtowaniu powierzchni biologicznie czynnej, nakaz realizacji nowych zadrzewień i zakrzewień zgodnych z miejscowymi warunkami siedliskowymi w formie grup drzew i krzewów lub w szpalerach wzdłuż ciągów komunikacyjnych i granic własności, nakaz przestrzegania w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior Człuchowskich zakazów określonych w przepisach odrębnych. W § 6 z kolei zawarto zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych oraz dóbr kultury współczesnej, w tym m.in. nakazy i zakazy odnoszące się do zabytków nieruchomych ujętych w Gminnej Ewidencji Zabytków.
Zgodzić się należy z organem, że wobec treści powyższych przepisów, obszar opracowania planu nie wymagał określenia innych szczególnych zasad kształtowania krajobrazu ponad te, które zostały określone w § 5 i § 6, zwłaszcza że na obszarze objętym planem nie zidentyfikowano elementów wymagających ustalenia szczególnych zasad kształtowania krajobrazu, co potwierdza opracowana na potrzeby procedury planistycznej ekofizjografia. Ponadto odstąpienie od określenia zasada kształtowania krajobrazu priorytetowego znajduje uzasadnienie również w tym, że audyt krajobrazowy w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały pozostawał w fazie sporządzania – vide: postanowienie Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 1 lutego 2022 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nietrafny jest zarzut naruszenia zasady przejrzystości i jasności, którego to naruszenia skarżący upatrują w nazwie uchwały, nieodzwierciedlającej całego obszaru opracowania planu. Przypomnieć należy zasadę, że Sąd orzeka w granicach interesu prawnego skarżących. A ten nie został naruszony w sposób przez nich wskazany. Nie ma bowiem żadnych podstaw do twierdzenia, że poprzez nazwę uchwały zostali oni wprowadzeni w błąd co do zakresu opracowania planu, skoro brali czynny udział w postępowaniu planistycznym, składając w jego toku uwagi – które zresztą częściowo zostały uwzględnione (str. 41 Załącznika nr 2 do uchwały). Wbrew też zarzutom skargi, załącznik graficzny do uchwały nr XXVII.224.2021 Rady Miejskiej w Człuchowie z dnia 8 lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego przy ul. Plantowej obejmującego Jezioro Urzędowe w Człuchowie czytelnie przedstawia obszar objęty procedurą planistyczną – w tym obszar na którym położone są działki skarżących.
Wbrew zarzutom skargi, zapisy planu, które określają przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod zieleń urządzoną (ZP) nie stanowią nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności. Nie zostały ustalone z przekroczeniem granic władztwa planistycznego w tym w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności.
Mimo, że prawo własności korzysta z ochrony konstytucyjnej (art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP) to jednak nie ma ono charakteru bezwzględnego i może podlegać ograniczeniom, a jego treść kształtuje m.in. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Możliwość ograniczenia prawa własności dopuszczona została w samej Konstytucji RP. W tym zakresie przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość wywłaszczenia, które jest dopuszczalne wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W myśl art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, własność może być ograniczona w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczalne są ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, które mogą być ustanawiane w ustawie i wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie mogą one przy tym naruszać istoty wolności i praw. Stosownie do przywołanych zapisów Konstytucji przyjąć należy, że ingerencja w sferę prawa własności jest według Konstytucji RP dopuszczalna. Musi jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Upoważnienie gminy do ingerencji w prawo własności ustalone zostało natomiast wprost w art. 6 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z regulacji tej wynika, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wpływają na sposób wykonywania prawa własności, a gmina ma możliwość planowania przestrzeni publicznej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych.
Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.z.p. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój co oznacza, że w przypadku braku możliwości zachowania tych warunków gmina nie ma obowiązku czynienia zadość woli właściciela gruntów co do ich przeznaczenia. Władztwo planistyczne gminy rozumiane jest jako jej wyłączna kompetencja do ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Uprawnienia w zakresie władztwa planistycznego nie są jednak dowolne, gdyż w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. ustawodawca określił szereg wartości, które powinny zostać uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zauważyć jednak trzeba, że ustawodawca nie przyznał w tym względzie pierwszeństwa i szczególnej ochrony prawu własności, stawiając je na równi z innymi wartościami, które powinny być w działaniach gminy wyważone, stosownie do realizowanych celów. Oznacza to, że możliwe jest dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia terenu wbrew woli jego właściciela jeżeli jest to konieczne z punktu widzenia kształtowania polityki przestrzennej i realizacji wartości określonych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., takich jak chociażby wymagania ładu przestrzennego czy potrzeby interesu publicznego. Ingerencja w prawo własności jest dopuszczalna, gdy pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. To właśnie zachowanie owej proporcjonalności ma kluczowe znaczenie dla oceny, czy określone rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice władztwa planistycznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.).
Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu uznać należy, że ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie części działek skarżących pod zieleń urządzoną jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżących. Postanowienia planu dla terenu 2ZP/WS służą realizacji zasady powszechnego korzystania z wód – a zatem interesowi publicznemu. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.), każdemu przysługuje prawo do powszechnego korzystania z publicznych śródlądowych wód powierzchniowych, morskich wód wewnętrznych oraz z wód morza terytorialnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (ust. 1). Powszechne korzystanie z wód służy do zaspokajania potrzeb osobistych, gospodarstwa domowego lub rolnego, bez stosowania specjalnych urządzeń technicznych, a także do wypoczynku, uprawiania turystyki, sportów wodnych oraz, na zasadach określonych w przepisach odrębnych, amatorskiego połowu ryb (ust. 2). Nie ulega zatem wątpliwości, że w interesie publicznym jest zapewnienie powszechnego dostępu do publicznych śródlądowych wód powierzchniowych. Interesowi temu przeciwstawić należy interes prywatny skarżących, wynikający z faktu, że część ich własności została przeznaczona na realizację celu publicznego. Rada Miasta jednak starannie wyważyła oba sprzeczne ze sobą interesy, co wynika z akt planistycznych, w tym z protokołu debaty publicznej nad projektem planu, jak również z uzasadnienia zaskarżonej uchwały i uzasadnienia rozstrzygnięcia co do wniesionych przez skarżących uwag (str. 41 załącznika nr 2 do uchwały). Wskazać należy, że dla realizacji celu publicznego zajęte zostało 2,7 % powierzchni działek [...]-[...] (str. 41 załącznika nr 2 do uchwały), wyłącznie w zakresie niezbędnym dla realizacji tego celu. Nie można zatem uznać, aby zasada proporcjonalności została naruszona. Ograniczenie praw właścicielskich skarżących nastąpiło w odpowiedniej proporcji do interesu publicznego. Można nawet powiedzieć, że w niewielkim zakresie, bo z całą pewnością nie uniemożliwia im korzystania z obecnego sposobu zagospodarowania należących do nich działek.
Reasumując, nie można stwierdzić, że dokonując ustaleń dotyczących przeznaczenia części działek skarżących pod tereny zieleni urządzonej (ZP) Rada Miasta naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności i przekroczyła granice władztwa planistycznego. Nie można uznać, że uwzględniono jedynie publiczny interes prawny ogółu bez uwzględnienia interesu skarżących. Sporne zapisy planu nie naruszają też ustaleń obowiązującego studium.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie w jakim rozpatrywał ją merytorycznie, tj. skargę A. W., R. W., K. A., W. A., F. A. i W. A. w zakresie dotyczącym terenu 2ZP/WS.
Natomiast na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzucił skargę: wszystkich skarżących w odniesieniu do terenu M/U oraz ponadto skargę I.i G. K. oraz E. i P. D. w zakresie odnoszącym się do terenu 2ZP/WS – wobec braku naruszenia ich interesu prawnego przez postanowienia uchwały odnoszące się do tych terenów.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).