II SA/Gd 1016/25

II SA/Gd 1016/25 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2026-03-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Dariusz Kurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 66 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor sądowy WSA Wojciech Wycichowski Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z o.o. z siedzibą w B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 6 listopada 2025 r. nr SKO Gd/6493/23 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz P. Spółki z o.o. z siedzibą w B. Błotach kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez Prezesa Zarządu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Karsin w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Sprzeciw wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Decyzją z 9 października 2023 r. nr GPŚ.6220.6.2021.ED.22 Wójt Gminy Karsin ustalił środowiskowe warunki realizacji przedsięwzięcia pn.: "Budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 4 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewidencyjnym [...] w obrębie K., w gminie K." czyniąc charakterystykę planowanego przedsięwzięcia zawartą w załączniku nr 1 do tej decyzji jej integralną częścią. Inwestorem przedsięwzięcia jest P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowana przez Prezesa Zarządu.
Po rozpatrzeniu odwołania K. P. decyzją z 6 listopada 2025 r. sygn. akt SKO Gd/6493/23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej Instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w kontrolowanym postępowaniu organ I instancji nie dokonał oceny raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co samo w sobie jest istotną wadą, która uniemożliwia dalsze procedowanie. Brak oceny raportu, której wyraz powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, powoduje, że taka ocena dokonana pierwszy raz na etapie postępowania przed organem drugiej instancji doprowadziłaby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Każdy z organów rozstrzygających sprawę co do istoty powinien dokonać wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego, zwłaszcza organ pierwszej instancji, którego decyzja niejednokrotnie staje się później decyzją ostateczną. Brak dokonania tego w przedmiotowym postępowaniu jest jedną z przyczyn, z powodu których decyzja nie może się ostać.
Następnie Kolegium wskazało, że w sprawie występują również inne wady wymuszające wydanie decyzji kasatoryjnej. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę na przygotowaną analizę akustyczną. Tworząc raport inwestor powołał się na obliczenia dokonane kalkulatorem akustycznym M. K. Po analizie raportu oraz zarzutu postawionego przez stronę postępowania, Kolegium uznało, że wątpliwa jest wartość użytego kalkulatora. Na ocenę tą wpłynęła korespondencja jaką załączyła skarżąca do odwołania, a jest to według jej oświadczenia, wymiana wiadomości mailowych z autorem kalkulatora. Sam autor poddaje w wątpliwość obliczenia wykonane na bazie jego produktu (szczegóły wskazano w załączanych wydrukach wiadomości). Tym samym dla oceny prawidłowości dokonanych obliczeń niezbędne jest, zdaniem Kolegium, przedstawienie wiarygodnych dokumentów, które potwierdzają zrealizowane obliczenia, w tym choćby oświadczenie producenta programu, który potwierdza, że w okolicznościach sprawy dokonane obliczenia są wiarygodne, lub instrukcja oprogramowania, która potwierdza warunki prawidłowego korzystania z kalkulatora. W innym wypadku Kolegium uznało za zasadną realizację obliczeń za pomocą oprogramowania, które ma możliwość odwzorowania wszystkich cech przedsięwzięcia, z którym mamy do czynienia w sprawie.
Poza powyższym Kolegium uznało, że raport nie spełnił wymagań określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.), dalej jako u.u.i.ś., który wskazuje, że raport powinien zawierać opis wariantów przedsięwzięcia uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania na środowisko, ze wskazaniem wariantu wybranego do realizacji, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska; racjonalny wariant najkorzystniejszy dla środowiska może być tożsamy z wariantem wybranym do realizacji albo racjonalnym wariantem alternatywnym. Powołując się na wyrok NSA z 15 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OSK 6994/21 Kolegium zauważyło, że racjonalny wariant zawsze powinien spełniać dwie cechy - być jednocześnie "alternatywnym" i "racjonalnym". Brak którejkolwiek z tych cech będzie powodował, że wskazany przez inwestora jako racjonalny wariant alternatywny faktycznie nim nie jest. W konsekwencji przedłożony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko będzie wadliwy, a tym samym nie będzie możliwe w oparciu o jego ustalenia wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Racjonalność wariantu oznacza, że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Z kolei "alternatywność" oznacza, że racjonalny wariant musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. Z tego powodu za wariant alternatywny nie może być uznany tzw. "wariant zerowy", ponieważ w ogóle nie oddziałuje na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznym (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc, produkcyjność, wydajność zainstalowanych urządzeń). Nie jest oczywiście wyłączone odwoływanie się także do innych różnic, wynikających chociażby z kryteriów ekonomicznych i społecznych. W każdej sprawie kryteria te powinny zostać zindywidualizowane w oparciu o rodzaj przedsięwzięcia, dla którego inwestor występuje o ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działań mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie przedsięwzięcia uzależnione jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Nie jest zatem dopuszczalne poprzestanie na wskazaniu, że inwestor nie jest w stanie przedstawić trzech wariantów realizacji przedsięwzięcia.
W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie alternatywa polega w rzeczywistości wyłącznie na tym, że w wariancie wnioskodawcy będą występowały stelaże stałe, natomiast w wariancie alternatywnym stelaże będą śledziły ruch słońca. Przy tym, jak wynika z raportu, żadna z opcji nie wpłynie na różne oddziaływanie na środowisko. Powyższe powoduje, że rola organu w zakresie oceny korzystniejszego sposobu realizacji przedsięwzięcia będzie całkowicie sztuczna i pomijalna. Niezależnie od przyjętego rozwiązania inwestycja ma w taki sam sposób oddziaływać na środowisko. Nie da się więc w żaden sposób racjonalnie ocenić, która z metod realizacji inwestycji będzie ostatecznie chroniła w większym zakresie środowisko. Różnic między inwestycjami, które mogą powstać na bazie dwóch pomysłów inwestora jest, zdaniem Kolegium, zbyt mało i są one nieistotne. Natomiast na marginesie Kolegium wskazało, że nawet gdyby uznać, iż oba sposoby realizacji inwestycji są alternatywne, wówczas trudno nie odnieść wrażenia, że sam ruch stelaży może emitować prócz hałasu choćby większe zużycie energii. Może być również mniej bezpieczny dla zwierząt. Przygotowujący raport nie podjął się tematu wpływu ruchu stelaży na środowisko wszystko podsumowując ogólnymi stwierdzeniami oraz odwoływaniem się do standardów, które nie są ani wskazywane ani opisywane.
Dalej Kolegium stwierdziło, że zasadny okazał się zarzut nr 2e odwołania dotyczący oddziaływania skumulowanego. Rację ma skarżąca, która twierdzi, że nie przebadano w sposób łączny oddziaływań. W tym zakresie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że sam raport wskazuje wyłącznie, że kumulowanie oddziaływań może występować. Zdaniem Kolegium raport powinien być jak najbardziej szczegółowy. Skoro znane są parametry inwestycji, która ma być realizowana, to znany powinien być również poziom oddziaływania na środowisko. Do tego skoro w okolicy powstały, powstają czy też mają powstać inne farmy fotowoltaiczne, to nie powinno stanowić niemożliwego zbadanie oddziaływania tych inwestycji na środowisko. Zarazem badając wpływ poszczególnych inwestycji na środowisko niewątpliwie można przeprowadzić szczegółową analizę w zakresie oddziaływania skumulowanego przedsięwzięcia z innymi inwestycjami.
Następnie Kolegium stwierdziło, że raport w sprawie wydaje się niedokończony. Zawiera on wiele haseł, które nie są poparte żadnymi argumentami. Skoro bowiem np. nie przewiduje się, żeby farmy stanowiły dominantę wysokościową w krajobrazie, to warto takie twierdzenie poprzeć konkretnymi liczbami i wskazaniem, co taką dominantę będzie stanowiło. Skoro twierdzi się, że rzędy paneli będą pełniły rolę ekranu akustycznego, to nie powinno być problemu, żeby przedstawić odpowiednie badania lub literaturę, która potwierdza takie tezy.
Ponadto, również znajdującym zrozumienie zarzutem wobec raportu jest ten dotyczący opisu metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę. Jak wskazano na stronie 75 raportu jest to tzw. metoda eksperta. Przy czym sam tytuł sugeruje, że odnajdziemy w raporcie jej opis, czego w rzeczywistości zabrakło. Zaraz pod wskazaniem, że chodzi właśnie o metodę eksperta znalazły się wyniki oszacowania oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium powyższe jest sprzeczne z art. 66 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. W raporcie trudno doszukać się zarazem co właściwie oznacza metoda eksperta, kto jest jej autorem i czy jest to metoda właściwa dla dokonywanej oceny.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest zapewnienie udziału społeczeństwa przed wydaniem decyzji środowiskowej. W art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c) u.u.i.ś. ustawodawca nałożył obowiązek podania informacji do wiadomości publicznej przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z akt (k. 27) obwieszczenie o wszczęciu postępowania z udziałem społeczeństwa miało być opublikowane w BIP Urzędu Gminy Karsin, na tablicy ogłoszeń UG Karsin oraz na tablicach informacyjnych we wszystkich sołectwach Gminy Karsin. Powyższe niewątpliwie wypełniałoby wymagania wskazane powyżej. Kolegium zauważyło jednak, że w aktach brak jest potwierdzenia umieszczenia informacji we wszystkich wskazanych miejscach. Brak w tym kontekście przede wszystkim dowodu na umieszczenie ogłoszeń na tablicach informacyjnych w sołectwach. Odwołująca przedkłada do odwołania wykonane fotografie, które mogą stanowić dowód tego, iż w sołectwach nie poinformowano o wszczęciu postępowania z udziałem społeczeństwa. Zdaniem Kolegium brak umieszczenia informacji we wszystkich wskazanych w treści przepisu miejscach powoduje istotne naruszenie procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Z powyższych powodów Kolegium wydało decyzję kasatoryjną. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien zwrócić uwagę na wskazówki Kolegium oraz uwzględnić zarzuty wskazane przez stronę w treści odwołania. Po przeprowadzeniu szczegółowej oceny wszystkich dowodów zebranych w sprawie oraz po uzupełnieniu postępowania przez zapewnienie udziału społeczeństwa w wydaniu decyzji organ powinien jeszcze raz podjąć decyzję w sprawie.
W sprzeciwie od powyższej decyzji P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- art. 6, art. 10, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) poprzez uchylenie decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy decyzja ta nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe;
- art. 24 § 3 w związku z art. 27 § 1 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy przez Organ podlegający wyłączeniu z mocy prawa.
Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu w pierwszej kolejności skarżąca odniosła się do konieczności wyłączenia członków Kolegium od udziału w niniejszym postępowaniu. Wskazano bowiem, iż autorem odwołania jest K. P., która była pozaetatowym członkiem Kolegium co najmniej do dnia 5 lipca 2022 r. Wynika to z zapadłego w postępowaniu wpadkowym w niniejszej sprawie postanowienia z dnia 5 lipca 2022 r. Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie wyłączenia członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego od udziału w postępowaniu w sprawie K. P. na postanowienie z dnia 18 września 2021 r. nr RGŚ 6220.6.2021.ED.6 wydanego przez Sekretarza Gminy Karsin działającego z upoważnienia Wójta Gminy Karsin. Z treści uzasadnienia przedmiotowego postanowienia wprost wynikał fakt pełnienia przez K. P. funkcji pozaetatowego członka Kolegium w czasie, w którym toczyło się postępowanie przed organem I instancji. Mając na względzie powyższe w niniejszej sprawie wystąpiły okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do bezstronności wszystkich członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z uwagi na łączące ich ze stroną postępowania – K. P. stosunki służbowe. Jako pozaetatowy członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku K.P. uczestniczyła w posiedzeniach składów orzekających Kolegium oraz była sprawozdawcą w przydzielonych jej do rozpoznania sprawach.
Tym samym należy uznać, iż fakt członkostwa składającej odwołanie strony w Kolegium i stosunki służbowe, które łączyły K. P. i Kolegium w czasie gdy trwało postępowanie I instancji mogą budzić wątpliwości co do ich bezstronności w niniejszym postępowaniu. Nie budzi zasadniczych wątpliwości, iż dla zastosowania art. 24 § 3 k.p.a. wystarczy uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywoływać wątpliwość co do bezstronności, a nie okoliczności powodujących stronniczość. Wystarczy zatem, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w sposób bezstronny. Powyższe oznacza, że okoliczności mogące wywołać wątpliwość co do bezstronności muszą być na tyle skonkretyzowane, by można było odnieść je do konkretnego pracownika (członka organu) objętego wnioskiem o wyłączenie, a następnie ocenić, czy uzasadnione są wątpliwości co do jego bezstronności w sprawie. W sprawie niniejszej okoliczności takie występują. Co prawda poza K. P. pozostali członkowie SKO w Gdańsku nie są stronami przedmiotowego postępowania ani nie brali w nim wcześniej jakiegokolwiek udziału, to jednak sam fakt, że stroną postępowania jest osoba, która pełniła w Kolegium funkcję pozaetatowego członka tego organu, uprawdopodabniają wątpliwości co do pełnego obiektywizmu rozpoznających sprawę pozostałych członków organu kolegialnego.
Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczących rzekomego naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy, że żaden z podniesionych przez Kolegium argumentów nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym sprawy ani w treści zgromadzonego materiału dowodowego. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami, a organ I instancji przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, wszechstronny i kompletny. W szczególności bezzasadne są zarzuty dotyczące: a) braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, b) braku zapewnienia udziału społeczeństwa; c) braku wariantu alternatywnego w raporcie; d) niekompletności raportu; e) wadliwej analizy akustycznej.
Przechodząc do zarzutu braku oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Skarżąca zauważyła, że stanowisko Kolegium, jakoby organ I instancji nie dokonał oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jest całkowicie nieuprawnione i pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Lektura uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Karsin pokazuje, że organ:
1) prawidłowo przeprowadził etap kwalifikacji przedsięwzięcia, w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, kwalifikując farmę fotowoltaiczną jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wszczynając postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
2) ustalił krąg stron postępowania oraz zapewnił im prawa procesowe, w tym możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i składania uwag (art. 10 k.p.a.), o czym szczegółowo informuje już na początku uzasadnienia;
3) zebrał opinie organów współdziałających - w szczególności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku - i na tej podstawie nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu, określając zakres i stopień szczegółowości raportu;
4) zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia raportu, a po jego złożeniu prowadził dalsze czynności procesowe, w tym dwukrotne kierowanie raportu do uzupełnienia na wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, co samo w sobie dowodzi, że organ nie traktował raportu automatycznie, lecz poddawał go merytorycznej weryfikacji;
5) po uzyskaniu postanowienia uzgadniającego RDOŚ oraz opinii PPIS przystąpił do etapu udziału społeczeństwa, podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu oceny, miejscu wyłożenia raportu, terminie na składanie uwag i wniosków oraz formach ich wnoszenia, a następnie szczegółowo odniósł się do uwag społeczeństwa, przytaczając je punkt po punkcie i prezentując zarówno stanowisko organu, jak i wyjaśnienia inwestora. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji znalazło się kilkanaście obszernie omówionych zarzutów dotyczących m.in.: podstaw prawnych inwestycji, wpływu na klimat, gleby, erozję, gospodarkę odpadami, okres realizacji inwestycji, kwestie społeczne, a także oddziaływanie na krajobraz, komfort życia mieszkańców i wartość nieruchomości. Tak szerokie omówienie uwag jest możliwe wyłącznie na tle wcześniej dokonanej, merytorycznej oceny treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
6) w końcowej części uzasadnienia organ wprost wskazuje, że: "Analizując informacje zawarte w Karcie informacyjnej przedsięwzięcia oraz w raporcie o oddziaływaniu na środowisko tutejszy organ ustalił co następuje (...)", po czym następuje kilkustronicowy opis ustaleń faktycznych i ocen dotyczących m.in.: parametrów przedsięwzięcia (powierzchnia, moc, technologia, rodzaj i liczba urządzeń),przebiegu procesu inwestycyjnego, rodzaju i ilości odpadów na etapie realizacji, eksploatacji i likwidacji, emisji hałasu i wyniku analizy akustycznej, emisji do powietrza, położenia inwestycji względem obszarów Natura 2000 i innych form ochrony przyrody, wyników inwentaryzacji przyrodniczej (ptaki, płazy, herpetofauna, szata roślinna), braku negatywnego wpływu na cele i przedmioty ochrony obszarów Natura 2000, braku istotnego wpływu na korytarze ekologiczne, charakteru i zasięgu oddziaływań oraz ich odwracalności.
W ocenie Skarżącej to wszystko jest właśnie oceną raportu o oddziaływaniu na środowisko, dokonaną przez organ pierwszej instancji. Fakt, że ocena ta została wyrażona poprzez: a) przyjęcie określonego stanu faktycznego na podstawie raportu, b) analizę poszczególnych komponentów środowiska, c) wskazanie, że "informacje dostępne w raporcie (...) są wystarczająco szczegółowe, aby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko" oraz że "nie wskazano na potrzebę przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko", oznacza, że organ nie tylko raport "przyjął do wiadomości", ale wprost uznał go za wiarygodny i wystarczający do wydania decyzji środowiskowej.
W odniesieniu do zarzutu niezapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu Skarżąca uznała go za całkowicie bezzasadny. Organ w pełni zrealizował obowiązki wynikające z przepisów u.u.i.ś. publikując obwieszczenie o wszczęciu postępowania oraz o możliwości składania uwag i wniosków w sposób zwyczajowo przyjęty na obszarze objętym oddziaływaniem przedsięwzięcia. Skarżąca Spółka podkreśliła, że przepisy nie określają jednej, sztywnej formy publikacji obwieszczeń. Ustawodawca dopuszcza podanie informacji do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, co w realiach jednostek wiejskich obejmuje m.in. przekazanie obwieszczeń sołtysom celem ich wywieszenia na sołeckich tablicach ogłoszeń. Praktyka ta jest powszechnie akceptowana, także w orzecznictwie, a na szkoleniach dla organów administracji podkreśla się, że dowodem spełnienia obowiązku publikacji jest potwierdzenie odbioru obwieszczenia przez sołtysa. Zwrotne potwierdzenia odbioru (tzw. zwrotki) stanowią wystarczający dowód, że organ wykonał ciążące na nim obowiązki. Organ gromadził i przekazywał do SKO komplet zwrotek potwierdzających odbiór obwieszczeń przez sołtysów. Skarżąca zauważyła, że sołtys jest organem zaufania społecznego, świadomym swoich obowiązków, w tym co do okresu wywieszenia obwieszczeń. W toku postępowania organ otrzymał nawet kilka egzemplarzy obwieszczeń zwróconych już po rozpoznaniu odwołania przez SKO, opatrzonych pieczęciami i adnotacjami sołtysów potwierdzającymi faktyczne wywieszenie obwieszczeń na tablicach ogłoszeń w konkretnych terminach. Fakt, iż nie wszyscy sołtysi zwracają takie adnotacje, jest zrozumiały i wynika z praktycznych okoliczności - dokumenty mogą ulec zniszczeniu (np. zamoknięciu), mogą zostać omyłkowo pozostawione na tablicy, bądź sołtysi - działając w ramach przyjętej praktyki - nie uznają za konieczne odsyłania podpisanych egzemplarzy.
Spółka podkreśliła, że przepisy nie nakładają na organ obowiązku dokumentowania publikacji obwieszczeń poprzez wykonywanie fotografii tablic ogłoszeń. Taki wymóg nie wynika z żadnej normy prawnej, byłby sztuczny, trudny do weryfikacji, a w niektórych przypadkach nawet niewiarygodny. Współczesne narzędzia techniczne, w tym możliwość obróbki zdjęć czy ich generowania, pokazują, że fotografie mogą być równie łatwo zmanipulowane, jak i obsłużone w sposób pozorny (np. krótkotrwałe zawieszenie obwieszczenia jedynie na potrzeby wykonania fotografii). Dodatkowo, tablice ogłoszeń na terenie gminy nie są oznaczone nazwami sołectw, co uniemożliwia jednoznaczne ustalenie, której tablicy dotyczy dane zdjęcie. W realiach sprawy organ wykazał więc - w sposób zgodny z prawem i praktyką stosowaną przez jednostki samorządu terytorialnego - że dopełnił obowiązku podania informacji do publicznej wiadomości. Ewentualne braki w dokumentacji po stronie sołtysów nie mogą obciążać organu ani prowadzić do wniosku o naruszeniu przepisów dotyczących udziału społeczeństwa.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących wariantu wnioskowanego i inwestorskiego oraz jakości złożonego raportu Skarżąca wskazała, że w ocenie Kolegium porównanie wariantu wnioskowanego (inwestorskiego) z wariantem alternatywnym prowadzi do wniosku, iż wariant alternatywny miał prowadzić wprost do ukierunkowania wyboru jedynie na wariant inwestorski. Przyczyną tego miały być te same parametry technologiczne przedstawione w obydwu wariantach a co za tym idzie nie została zachowana możliwość racjonalnego rzeczywistego wyboru. Jednakże z argumentacją Kolegium nie sposób się zgodzić. Inwestor na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy przedłożył uzupełnienie opisujące szczegółowo warianty przedsięwzięcia. Przedstawiono dwa warianty - wariant wnioskowany (inwestorski) oraz wariant alternatywny. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem warianty przedsięwzięcia powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Ustawodawca w żaden sposób nie definiuje racjonalnego wariantu alternatywnego. Pewne jest jednak, że opis analizowanych wariantów powinien być na tyle rzetelny i dokładny, by organ rozpatrujący sprawę mógł zbadać, czy przedsięwzięcie powinno być realizowane w wariancie proponowanym przez inwestora, czy też w wariancie alternatywnym. Przygotowanie opisu racjonalnego wariantu alternatywnego wymaga każdorazowo przeprowadzenia indywidualnej oceny danego przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdyby ten wariant miał być zrealizowany.
Zgodnie z ustawą brak jest precyzyjnych wskazań dotyczących stopnia zróżnicowania pomiędzy wariantem inwestorskim a alternatywnym. Nie należy także zapominać o celu wariantowania, jakim jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej ich oceny przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych, które powinny znaleźć się w opisie wariantów. Natomiast poprzez "racjonalność" należy rozumieć to że wariant taki faktycznie mógłby zostać wybrany przez organ dokonujący oceny raportu zamiast wariantu zaproponowanego przez inwestora. Racjonalny wariant alternatywny nie może mieć więc charakteru abstrakcyjnego czy też teoretycznego. Nie należy więc przedstawiać wariantu, którego faktyczna realizacja jest technicznie lub faktycznie niemożliwa albo jego realizacja jest skazana na niepowodzenie (np. ze względów finansowych). Z kolei "alternatywność" oznacza, że wariant ten musi się różnić od wariantu proponowanego przez inwestora w zakresie oddziaływania na środowisko. "Alternatywność" wymaga, co do zasady, zaproponowania wariantu różnego pod względem kryteriów przestrzennych (jak np. lokalizacja, skala i rozmiar inwestycji) lub technologicznych (jak np. rodzaj użytych materiałów, moc i produktywność zainstalowanych urządzeń). Nie jest też wykluczone odwoływanie się do innych różnic, wynikających np. z kryteriów ekonomicznych i społecznych. Bezsprzecznie wariant racjonalny nie może mieć charakteru pozornego, tj. nie może się sprowadzać do zaproponowania realizacji przedsięwzięcia w tej samej lokalizacji przy niewielkich różnicach technologicznych.
Skarżąca wskazała, że wbrew stanowisku Kolegium przedstawione warianty różnią się sposobem oddziaływania na środowisko, co czyni je wariantami alternatywnymi w rozumieniu ustawy i orzecznictwa. Jak wynika z raportu: a) zastosowanie trackerów wiąże się z inną ingerencją w grunt, inną charakterystyką fundamentowania, innym zakresem prac ziemnych, b) stosowanie ruchomych konstrukcji powoduje odmienne oddziaływanie na powierzchnię ziemi i środowisko gruntowo-wodne, c) różne są parametry posadowienia, zakres prac montażowych oraz częstotliwość i sposób obsługi eksploatacyjnej instalacji. Wszystkie te elementy niewątpliwie kwalifikują się jako różnice technologiczne przekładające się na różnice środowiskowe. Kolegium błędnie uznaje, że alternatywność wymaga różnic w lokalizacji czy skali przedsięwzięcia. Tymczasem alternatywność może wynikać również z kryteriów technologicznych, a w wielu przypadkach jest to jedyny racjonalny obszar zróżnicowania przedsięwzięć, szczególnie liniowych lub przestrzennie ograniczonych, jak instalacje OZE.
Twierdzenie SKO, że "żadna z opcji nie wpłynie na różne oddziaływanie na środowisko", pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią raportu, w którym różnice oddziaływania zostały jednoznacznie wskazane i opisane, w szczególności: a) w zakresie zajęcia terenu i sposobu posadowienia, b) w zakresie zakresu prac ziemnych, c) w odniesieniu do wpływu na środowisko gruntowo-wodne, d) w odniesieniu do trwałości i odwracalności oddziaływań. Nie sposób zatem uznać, że warianty są "identyczne", a tym bardziej że różnią się jedynie pozornie. Argument Kolegium, że "ruch stelaży może emitować większe zużycie energii, hałas lub być mniej bezpieczny dla zwierząt", stanowi nieznajdującą oparcia w materiale dowodowym spekulację mieszczącą się poza zakresem kompetencji organu odwoławczego. Co istotne, SKO zarzuca inwestorowi brak opisu wpływu ruchu stelaży, ale jednocześnie samo wskazuje, że w rzeczywistości różnice istnieją, co przeczy jego własnej tezie o rzekomej "pozorności" alternatywy, co tym bardziej potwierdza że rzeczywisty wariant alternatywny został przedłożony w niniejszym postępowaniu przez Skarżącą.
Ponadto, Skarżąca nie zgadza się z oceną Kolegium, jakoby raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko był "niedokończony" i "niekompletny". Już sama lektura uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Karsin pokazuje, że: 1) raport został sporządzony w pełnym ustawowym zakresie; 2) był szczegółowo weryfikowany i uzupełniany przez organy współdziałające; 3) zawiera dane wystarczające do oceny wszystkich istotnych komponentów środowiska, w tym oddziaływań skumulowanych. Co więcej, raport był przedmiotem wieloetapowej weryfikacji przez organy specjalistyczne. Z uzasadnienia decyzji jasno wynika, że: a) Wójt, po zasięgnięciu opinii PPIS, RDOŚ i Wód Polskich, nałożył obowiązek sporządzenia raportu oraz określił jego zakres i stopień szczegółowości, zbieżny z uzgodnieniem RDOŚ i PPIS (postanowienie z 17.09.2021 r., nr Rgś 6220.6.2021.ED.6); b) po złożeniu raportu RDOŚ dwukrotnie wzywał do jego uzupełnienia (pisma z 20.01.2023 r. i 11.04.2023 r.), a inwestor każdorazowo udzielał odpowiedzi, które były następnie przekazywane do RDOŚ; c) Ostatecznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z 20.06,2023 r. uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki realizacji, które zostały następnie przeniesione do sentencji decyzji.
Gdyby raport był - jak twierdzi SKO - "niedokończony" lub "hasłowy", organ wyspecjalizowany, jakim jest RDOŚ, nie mógłby dokonać uzgodnienia po dwóch rundach uzupełnień.
Następnie Skarżąca odniosła się do zarzutu braku kompletności raportu wskazując, iż Kolegium błędnie przyjęło, jakoby raport nie obejmował oceny oddziaływań skumulowanych. Analiza oddziaływań skumulowanych została wprost i szczegółowo przeprowadzona w raporcie, a następnie oceniona i zaakceptowana przez organ I instancji. Raport wykazał, że: 1) Najbliższa inna farma znajduje się w odległości ok. 0,5 km, przy czym farmy te nie są powiązane technologicznie, funkcjonalnie ani przestrzennie, co już samo w sobie ogranicza możliwość synergii oddziaływań. 2) Analiza skumulowana została przeprowadzona dla wszystkich kluczowych komponentów środowiska, w tym: a) hałasu - wykazano brak emisji znaczących poziomów hałasu z samej instalacji, a rzędy paneli działają dodatkowo jako ekran akustyczny; b) powietrza - farma nie generuje emisji, a sporadyczne przejazdy serwisowe nie wpływają na stan aerosanitarny; c) krajobrazu - instalacje nie stanowią dominanty wysokościowej i wpisują się w krajobraz rolniczy; d) fauny i flory - teren pozostaje biologicznie czynny, a ogrodzenie umożliwia migrację gatunków małych; ograniczenia dla dużych ssaków mają charakter nieistotny w skali dostępnych siedlisk; e) form ochrony przyrody - brak naruszeń zakazów i brak wpływu na obszary chronione; f) odbicia światła - wyeliminowane dzięki powłokom antyrefleksyjnym.
Skarżąca przypomniała, że raport kończy się jednoznacznym wnioskiem, że zasięg oddziaływania planowanego przedsięwzięcia ogranicza się wyłącznie do terenu inwestycji, a "nie wystąpi kumulowanie się oddziaływań farm fotowoltaicznych". Wójt, dokonując oceny raportu, potwierdził powyższe ustalenia i uznał je za wystarczające, kompletne i zgodne z obowiązującym prawem. W świetle tak szczegółowej analizy nie sposób przyjąć, że raport "nie bada oddziaływań skumulowanych". Wręcz przeciwnie - aspekt ten został opisany szeroko, w sposób oparty na danych, metodologii i znanych uwarunkowaniach środowiskowych. Zarzut SKO pomija treść raportu oraz charakter samej technologii. Raport jednoznacznie określił, że farma fotowoltaiczna nie generuje istotnych poziomów hałasu, a jedynymi źródłami dźwięku podczas eksploatacji są transformatory i inwertery, pracujące sporadycznie i wyłącznie w porze dziennej. Wójt, analizując raport, potwierdził, że nie przewiduje się przekroczeń norm hałasu ani oddziaływań skumulowanych w tym zakresie.
W tych warunkach wskazanie, że rzędy paneli "mogą pełnić funkcję ekranu akustycznego", ma charakter pomocniczego wyjaśnienia, a nie tezy wymagającej odrębnych badań. Organ I instancji przyjął bowiem - zgodnie z art. 66 ustawy - że sam poziom emisji hałasu jest znikomy i mieści się w granicach działki, co zostało potwierdzone obliczeniami. Co istotne: a) raport opiera się na metodzie eksperta, dopuszczonej prawnie, polegającej na ocenie wynikającej z doświadczenia i wiedzy specjalistycznej; b) w przypadku instalacji PV nie zachodzi konieczność dokumentowania funkcji akustycznych paneli, skoro już na etapie emisji wykazano brak ryzyka naruszenia standardów jakości środowiska; c) Wójt, po analizie raportu, stwierdził jednoznacznie, że nie występuje ani ryzyko przekroczeń hałasu, ani oddziaływań skumulowanych, co czyni dodatkowe badania zbędnymi. Zatem żądanie SKO, aby raport przedstawiał literaturę lub badania dotyczące możliwości ekranowania hałasu przez panele, jest nieadekwatne do rodzaju i skali przedsięwzięcia. Raport spełnił wymagania ustawowe, a organ prawidłowo uznał, że poziom hałasu jest tak niski, że nie wymaga on dalszych dowodów naukowych ponad te, które już przedstawiono.
Ponadto, nie sposób również zgodzić się z wyrażonym przez Kolegium poglądem, jakoby "raport zawierał wiele haseł, które nie są poparte żadnymi argumentami". Jako przykład Kolegium wskazało kwestię rzekomego braku uzasadnienia dla twierdzenia, że inwestycja nie będzie stanowić dominanty wysokościowej. Tymczasem zarówno w decyzji Wójta, jak i w samym raporcie, wprost i jednoznacznie wskazano, że panele o wysokości do 5 m, lokalizowane na terenie otwartym, rolniczym, nie mogą stanowić dominanty wysokościowej w otoczeniu, w którym występują znacznie wyższe elementy krajobrazu - takie jak żwirownia, zalesienia oraz zabudowa terenów sąsiednich. Ocena ta nie tylko wynika z porównania konkretnych parametrów przestrzennych przedsięwzięcia z jego otoczeniem, lecz także jest oczywistą konsekwencją zasad logiki, wiedzy specjalistycznej oraz doświadczenia życiowego. Trudno bowiem racjonalnie twierdzić, że konstrukcja o wysokości porównywalnej z większymi maszynami rolniczymi mogłaby zdominować krajobraz, w którym naturalne i antropogeniczne elementy osiągają wysokości wielokrotnie większe.
Za niezasadny uznała Skarżąca również zarzut Kolegium odnoszący się do braku opisu metod prognozowania. Z samego uzasadnienia decyzji Wójta Gminy Karsin wynika wprost, że ocena oddziaływań - w tym oddziaływań skumulowanych - została przeprowadzona "tzw. metodą eksperta", polegającą na oszacowaniu oddziaływania na środowisko na podstawie doświadczenia i obserwacji, a wyniki tej oceny przedstawiono w tabeli 17 raportu. Wbrew twierdzeniom Kolegium metoda ta została zatem zidentyfikowana z nazwy, określono jej istotę (charakter jakościowej oceny opartej na wiedzy i doświadczeniu autora opracowania) oraz zastosowano ją do pełnego zakresu wymaganych oddziaływań. W zakresie dotyczącym rzekomego braku wskazania metodologii, oraz konieczności przedstawienia odpowiednich badań oraz literatury wskazuję, że raport powinien zawierać opis zastosowanych metod prognozowania oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań. Przepis ten nie nakłada obowiązku wskazywania "autora" metody, szczegółowego przytaczania literatury ani rozbudowanej monografii metodologicznej. Wymogi ustawowe zostały spełnione: raport wskazuje, jakiego rodzaju metoda została użyta, na czym polega oraz jakie są jej wyniki. Ewentualne wątpliwości Kolegium co do "właściwości" tej metody dotyczą więc sfery oceny merytorycznej, a nie kompletności raportu, i pozostają w sprzeczności z faktem uprzedniego uzgodnienia raportu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Należy również zwrócić uwagę, na to, iż sfera merytoryczna została oceniona przez Kolegium przy braku zasięgnięcia jakiejkolwiek opinii biegłego. Kolegium w momencie orzekania nie dysponowało inną wiedzą ekspercką, aniżeli wynikającą z orzeczeń organów, bądź raportu znajdującego się w aktach sprawy.
Zatem wbrew twierdzeniom Kolegium, raport o oddziaływaniu na środowisko jest kompletny i spełnia wszystkie przewidziane prawem wymogi. Analiza oddziaływań skumulowanych została w nim przeprowadzona szczegółowo, z odniesieniem do realnie istniejących i planowanych farm, a jej wyniki - wskazujące jednoznacznie na brak kumulacji - zostały potwierdzone przez Wójta. Zarzuty dotyczące hałasu pomijają fakt, że instalacja PV nie generuje istotnych emisji akustycznych, a rola paneli jako elementu osłaniającego ma jedynie charakter pomocniczy i nie wymaga odrębnych badań wobec wykazanego braku ryzyka przekroczeń norm.
Bezzasadny jest również zarzut odnoszący się do kwestii dominanty wysokościowej - panele o wysokości do 5 m, ulokowane w krajobrazie rolniczym i otoczone obiektami znacznie wyższymi, obiektywnie nie mogą stanowić dominanty, co wynika zarówno z danych przestrzennych, jak i z zasad logiki oraz doświadczenia życiowego.
Również zarzut dotyczący metod prognozowania jest nietrafny: raport wskazuje metodę eksperta, opisuje jej istotę i prezentuje wyniki oceny, co w pełni realizuje wymogi ustawowe. Przepisy nie nakładają obowiązku szczegółowego omawiania literatury ani wskazywania autorów metody. Ewentualne zastrzeżenia SKO dotyczą zatem treści merytorycznej, a nie kompletności raportu, i pozostają w sprzeczności z faktem, że dokument został uzgodniony przez RDOŚ oraz pozytywnie zaopiniowany przez PPIS. Kolegium, nie dysponując opinią biegłego ani inną wiedzą specjalistyczną, nie mogło w sposób uprawniony podważyć tych ocen.
Raport stanowi więc kompletne, prawidłowe i rzetelne opracowanie, umożliwiające wydanie decyzji środowiskowej.
W podobnym tonie należy odnieść się do zarzutów dotyczących analizy akustycznej terenu. Kolegium oparło swoje wątpliwości wyłącznie na prywatnej korespondencji przedstawionej przez stronę, która nie stanowi dowodu w rozumieniu k.p.a., nie została zweryfikowana i nie odnosi się do konkretnych danych użytych w raporcie. Jednocześnie żaden organ specjalistyczny, w tym RDOŚ i PPIS, nie zakwestionował ani metodologii, ani wyników analizy hałasu, mimo że raport był przez te organy szczegółowo badany i uzupełniany. Ustawa nie wymaga stosowania określonego oprogramowania ani przedstawiania "oświadczeń producenta", a poziom emisji hałasu z instalacji fotowoltaicznej jest z natury minimalny i został prawidłowo oszacowany metodą eksperta. SKO, nie dysponując opinią biegłego ani inną wiedzą specjalistyczną, nie mogło skutecznie podważyć wyników obliczeń, co czyni jego zarzut dowolnym i niezgodnym z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Dodatkowo, Skarżąca wskazała, że kalkulator użyty w analizie akustycznej pochodzi z oficjalnej strony firmy N, będącej akredytowanym laboratorium Polskiego Centrum Akredytacji (nr [...]) w zakresie badań akustycznych co oznacza, że podmiot ten prowadzi działalność zgodnie z normami PN i ISO, a udostępnione narzędzia służą do wykonywania obliczeń akustycznych zgodnych z zasadami inżynierii dźwięku. Kalkulator jest narzędziem przeznaczonym do szacowania izolacyjności akustycznej przegród oraz uwzględnia parametry fizyczne materiałów, co czyni go w pełni adekwatnym do oceny emisji hałasu generowanego przez urządzenia o tak niskim poziomie emisji jak inwertery czy transformatory. W świetle powyższego brak jest podstaw do kwestionowania wyniku obliczeń jedynie na podstawie subiektywnych wątpliwości SKO, zwłaszcza że organy specjalistyczne (RDOŚ, PPIS) nie zgłosiły żadnych zastrzeżeń do analizy akustycznej.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2025 poz. 1691) - dalej jako k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym, zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. - rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na sprawdzeniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. A zatem sąd w takim przypadku jedynie ustala, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 9 września 2020 r. sygn. I GSK 1170/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a., jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów. Ponadto, na mocy obowiązującego od 2025 r. art. 139a k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 138 § 2 i 2a, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji jest obowiązany wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ odwoławczy oraz jest związany wytycznymi tego organu określonymi w decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia, chyba że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisy prawa, na podstawie których organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę, uległy zmianie.
Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej podejmowanej na podstawie wskazanego przepisu opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego wydaniem tego typu decyzji wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć istotny wpływ na treść decyzji.
Ponadto należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się też, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z: 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rozstrzygając niniejszą sprawę w powyżej określonych ramach Sąd doszedł do przekonania, że wydając zaskarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło art. 138 § 2 k.p.a. uchylając się od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym.
Należy też zauważyć, iż każda decyzja organu administracji publicznej winna odpowiadać wymaganiom określonym w art. 107 k.p.a., w tym dotyczącym treści jej uzasadnienia. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydając zaskarżona decyzję nie sprostało tym wymaganiom.
W pierwszej kolejności Sąd nie podziela stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji nie dokonał oceny sporządzonego w sprawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej jako Raport). Przeczy temu treść decyzji Wójta Gminy Karsin z dnia 9 października 2023 r., w której obszernie i kompleksowo odniesiono się do tego dokumentu.
Następnie zauważyć należy, iż dokonana przez organ odwoławczy ocena poprawności przedstawionej w Raporcie analizy akustycznej, która opiera się wyłącznie na prywatnej korespondencji pomiędzy uczestnikiem postępowania (osoba wnosząca odwołanie), a autorem kalkulatora akustycznego narusza zasady określoną w art. 7 oraz art. 8 § 1 oraz 11 k.p.a.
Także zawarty w zaskarżonej decyzji zarzut dotyczący braku spełnienia w treści Raportu wymagań określonych art. 66 ust. 1 pkt 5z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.), dalej jako u.u.i.ś. nie uzasadnia wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku miało wątpliwości dotyczące opisu wariantów uwzględniających szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania mogło stosownie do art. 136 § 1 k.p.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie w tym zakresie.
W przedstawionym wyżej trybie możliwe było również wyjaśnienie kwestii oddziaływania skumulowanego jak też dominanty wysokościowej planowanej inwestycji.
Jednocześnie podkreślić należy, że na etapie postępowania przed organem I instancji Raport był przedmiotem oceny przez organ specjalistyczny jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku, który postanowieniem z dnia 20 czerwca 2023 r. uzgodnił realizację spornego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. Nadto dokumentowi temu przypisuje się szczególną wartość dowodową. Podważenie jego treści (ustaleń) może nastąpić, co do zasady, jedynie przez przedstawienie równie kompletnej analizy uwarunkowań przyrodniczych (tzw. kontrraportu), sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy raportu, którego wnioski pozostawałyby w rażącej sprzeczności z wnioskami zawartymi w raporcie przedłożonym przez inwestora (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 965/17 - dostępny w CBOSA).
Sąd nie podziela również stanowiska organu odwoławczego dotyczącego spełnienia wymagań określonych w art. 79 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c) u.u.i.ś. W aktach sprawy znajdują się zwrotne potwierdzenia odbioru przez sołtysów miejscowości obejmujących teren planowanej inwestycji. W przepisach brak określenia szczegółowych warunków obwieszczenia, o którym mowa w ostatnim z przywołanych przepisów. Nie można też zakładać, że sołtysi otrzymawszy informację o planowanej inwestycji nie dokonali obwieszczenia wymaganego przez ustawę. Przeciwnego dowodu nie można natomiast wywieźć, jak to uczynił organ odwoławczy, z fotografii przedstawionych przez osobę wnoszącą odwołanie.
Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprawę na rozprawie stosownie do art. 64d § 2 p.p.s.a.