II SA/Gd 1011/23

II SA/Gd 1011/23 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jakub Chojnacki
Jolanta Górska /przewodniczący sprawozdawca/
Katarzyna Krzysztofowicz
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Jakub Chojnacki po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2023 r., nr SKO Gd/2441/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej R. N. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Skarga R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2023 r., nr SKO Gd/2441/23, wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 4 listopada 2022 r. R. N. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką – A. W., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach w dniu 26 sierpnia 2022 r.
Burmistrz Gminy Żukowo decyzją z dnia 9 lutego 2023 r., nr DŚR.0.8252.102.2022.23, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, ust. 1b pkt 1, ust. 3, ust. 3a - 3d i ust. 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.), odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia.
Burmistrz stwierdził bowiem, że nie można ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność skarżącej i nie można dostrzec związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a koniecznością opieki nad matką, gdyż wykonywane czynności opiekuńcze nie kolidują z podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.
Burmistrz wskazał przy tym, że podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca mieszka wraz z matką i jak oświadczyła, w obecnej sytuacji życiowej matki, posiadającej ograniczone możliwości samodzielnej egzystencji, w dobrej wierze kieruje jej sprawami. Skarżąca zapewnia matce nadzór i opiekę w chorobie, starości, z uwagi na stan zdrowia, postępujący charakter przewlekłych schorzeń. Matka skarżącej wymaga specjalistycznego leczenia w wieloaspektowym wymiarze. Skarżąca jest jedyną osobą, która może taką formą wsparcia objąć matkę a nadto matka skarżącej nie wyraża zgody na inną formę pomocy w tym świadczoną przez inne osoby (odpłatnie), nie wyraża również zgody na opiekę instytucjonalną. Stan zdrowia matki skarżącej jest niestabilny, nieprzewidywalny. Jak wskazała matka skarżącej podejmowane leczenie, farmakoterapia nie daje gwarancji na utrzymanie obecnego stanu zdrowia, istnieje znaczne ryzyko nagłego pogorszenia. Podczas wywiadu nie stwierdzono przy tym nieprawidłowości w sprawowanej przez skarżącą nad matką opiece, nie dochodzi do zaniedbań pielęgnacyjnych, higienicznych i opiekuńczych. Ustalono, że opieka skarżącej nad matką obejmuje: pomoc w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych, tj.: sporządzenie niezbędnych zakupów, przygotowanie posiłku, bieżące prace porządkowe w części zajmowanego przez matkę skarżącej mieszkania, mycie naczyń, pranie ubrań i bielizny (średnio jeden raz na tydzień); opiekę higieniczną, tj.: pomoc w utrzymaniu higieny osobistej (codzienne mycie), zmiana bielizny osobistej i pościelowej, ubranie (czynności podejmowane jeden raz w tygodniu); pielęgnację, tj.: ustalenie wizyt lekarza, pielęgniarki (w zależności od potrzeb, średnio jeden raz w miesiącu); zapewnienie w miarę możliwości kontaktu z otoczeniem, tj.: umawianie wizyt duchownych do miejsca zamieszkania, reprezentowanie w sprawach administracyjnych, wyjścia na spacery, wsparcie w utrzymaniu kontaktów społecznych i rodzinnych. Matka skarżącej nie wymaga zaś karmienia, sama spożywa przygotowany posiłek, nie wymaga pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych i nie jest pampersowana, nie wymaga pomocy przy zmianie opatrunków, w zapobieganiu powstaniu odleżyn, pomocy w ułożeniu w łóżku, zmianie pozycji w łóżku, pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu, zamawianiu wizyt lekarza, pielęgniarki. Tym samym, skarżąca sprawuje opiekę doraźną, gdyż matka skarżącej nie wymaga opieki całodobowej.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, załączając przy tym szeroką dokumentację medyczną a następnie dołączając zaświadczenie lekarskie z dnia 18 maja 2023 r., z którego wynika, że u matki skarżącej występuje praktyczna ślepota obu oczu i choroba ta ma charakter postępujący.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 22 września 2023 r., wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało na wstępie, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może być art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych albowiem uwzględnić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność z Konstytucją art. 17 ust. 1b, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.
Jednocześnie, Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie sposób dostrzec istnienia związku przyczynowo – skutkowego między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem przez nią opieki nad niepełnosprawną matką.
Kolegium wskazało przy tym, że podczas przeprowadzonego w dniu 12 grudnia 2022 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że skarżąca wraz ze swoim mężem mieszka z matką. Skarżąca oświadczyła, że w obecnej sytuacji życiowej matki (przede wszystkim: zdrowotnej), posiadającej ograniczone możliwości samodzielnej egzystencji, w dobrej wierze kieruje jej sprawami. Skarżąca zapewnia matce nadzór i opiekę w chorobie, starości, z uwagi na stan zdrowia, postępujący charakter przewlekłych schorzeń (RZS, utrata słuchu, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, stan po złamaniu kręgosłupa, stan po przebytym zawale, stan po zakończonej terapii onkologicznej - nowotwór trzonu macicy). Chora wymaga specjalistycznego leczenia w wieloaspektowym wymiarze. Skarżąca jest jedyną osobą, która może taką formą wsparcia objąć matkę. Skarżąca ma brata, który ze względu na pracę oraz chorobę (nowotwór tarczycy) nie może zająć się matką. Matka skarżącej nie wyraża zgody na inną formę pomocy, w tym świadczoną przez inne osoby (odpłatnie), nie wyraża również zgody na opiekę instytucjonalną. Ustalono przy tym, że stan zdrowia matki skarżącej jest niestabilny i nieprzewidywalny a podejmowane leczenie, farmakoterapia, nie dają gwarancji na utrzymanie obecnego stanu zdrowia, istnieje znaczne ryzyko nagłego pogorszenia. Ustalono również, że w związku z opieką nad matką skarżąca wykonuje następujące czynności: pomoc w zaspokojeniu codziennych potrzeb życiowych, tj.: sporządzenie niezbędnych zakupów, przygotowanie posiłku, bieżące prace porządkowe w części zajmowanego przez matkę skarżącej mieszkania, mycie naczyń, pranie ubrań i bielizny (czynności podejmowane średnio jeden raz w tygodniu); pomoc w utrzymywaniu higieny osobistej (codzienne mycie), zmiana bielizny osobistej i pościelowej, ubranie (czynności podejmowane jeden raz w tygodniu); pielęgnacja, tj.: matka skarżącej wymaga ustalenia wizyt lekarza i pielęgniarki (w zależności od potrzeb, średnio jeden miesiącu); zapewnienie w miarę możliwości kontaktu z otoczeniem, tj.: umawianie wizyt duchownych do miejsca zamieszkania, reprezentowanie matki przez córkę w sprawach administracyjnych, wyjścia na spacery, wsparcie w utrzymywaniu kontaktów społecznych, rodzinnych. Matka skarżącej nie wymaga zaś karmienia, gdyż sama spożywa przygotowany posiłek, nie wymaga pomocy przy załatwianiu potrzeb fizjologicznych i nie jest pampersowana, nie wymaga zmiany opatrunków, zapobiegania w powstawaniu odleżyn, pomocy w ułożeniu w łóżku, zmiany pozycji w łóżku, pomocy w poruszaniu się po mieszkaniu, zamawiania wizyt lekarza i pielęgniarki. W ocenie pracownika socjalnego zakres opieki świadczonej przez skarżącą nad matką ma charakter opieki doraźnej a skarżąca nie wymaga opieki całodobowej.
Nadto Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, że skarżąca posiada wykształcenie pedagogiczne, ma ukończony kurs księgowości i kadrowy, pracowała w kadrach i księgowości 16 lat, pracowała również w przedszkolu i w charakterze sekretarza szkoły. Ostatnio skarżąca zatrudniona była w wymiarze pełnego etatu na stanowisku pomocy nauczyciela w przedszkolu w okresie od 24 sierpnia 2021 r. do 31 października 2022 r.
Kolegium zauważyło, że skarżąca oświadczyła, że mieszka z matką od listopada 2021 r. a opiekę nad matką sprawuje od trzech lat, tj. od momentu kiedy matka skarżącej w znacznym stopniu straciła wzrok. Pomimo sprawowania we wskazanym okresie opieki nad matką, w dniu 24 sierpnia 2021 r. skarżąca podjęła pracę w wymiarze pełnego etatu na stanowisku pomocy nauczyciela w przedszkolu, które to zatrudnienie ustało dopiero w dniu 31 października 2022 r. Z powyższego wynika, że skarżąca godziła pracę zarobkową ze sprawowaną nad matką opieką. Nie można zatem bezspornie uznać, że zaprzestanie przez skarżącą aktywności zawodowej w dniu 31 października 2022 r. było spowodowane zapewnieniem stałej i długotrwałej opieki nad niepełnosprawną matką.
W ocenie Kolegium skarżąca niewątpliwie rzeczywiście opiekuje się swoją niepełnosprawną matką, ale zakres tej opieki i czynności, które się na nią składają nie są na tyle absorbujące czasowo, i nie są wykonywane z taką częstotliwością, aby skarżąca nie mogła podjąć zatrudnienia. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy nie wynika, aby matka skarżącej wymagała opieki całodobowej, czy na tyle stałej, aby okoliczności te uniemożliwiłyby jej jednoczesną aktywność zawodową. Matka skarżącej, pomimo posiadania znacznego stopnia niepełnosprawności i przechodzonych chorób jest w pewnym zakresie osobą samodzielną. Samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez skarżącą, samodzielnie korzysta z toalety, samodzielnie, lecz nie bez trudności wynikających ze znacznej utraty wzroku, porusza się po mieszkaniu. Czynności wykonywane przez skarżącą w związku z opieką nad matką, zdaniem Kolegium, należą w większości do zwykłych czynności dnia codziennego i nie potwierdzają szczególnych okoliczności uniemożliwiających jednoczesne świadczenie pracy. Skarżąca nie wykonuje przy matce czynności wymagających ciągłej obecności i pomocy w podstawowych czynnościach. Wykonywane czynności nie zajmują całego dnia, a nawet większości dnia. Pomoc w ubraniu, poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków są czynnościami, które mogą być wykonywane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Również leki mogą być wcześniej przygotowane i dawkowane. Z kolei, pozostałe czynności , tj. poranna i wieczorna pomoc w toalecie, podanie posiłku, leków, itp. są często wykonywane przez osoby aktywne zawodowo a posiadające starszych niepełnosprawnych członków rodziny, czy też przez rodziców wobec dzieci. Dlatego też, zdaniem Kolegium, przy należytej organizacji dnia skarżąca mogłaby po porannej pomocy matce w ubraniu się i higienie, przygotowaniu posiłku, podaniu leków, podjąć zatrudnienie, choćby w niepełnym wymiarze czasu.
Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że nie sposób uznać przedstawionych przez skarżącą wyliczeń co do czasochłonności poszczególnych czynności wykonywanych przez nią przy opiece nad matką. Kolegium wskazało przy tym, że zarówno leki, jak i posiłki, mogą zostać przez skarżącą przygotowane z wyprzedzeniem. Nadto, w ocenie Kolegium, nie wydaje się prawdopodobnym, aby skarżąca spacerowała z matką każdego dnia, niezależnie od warunków atmosferycznych i samopoczucia chorej. Z kolei, ponieważ skarżąca mieszka z matką w jednym mieszkaniu, to sprzątanie tego mieszkania stanowi zwykłą czynność. Z kolei, ponieważ skarżąca prowadzi wraz z mężem i matką wspólne gospodarstwo domowe, zatem zakupy są czynnością, którą skarżąca wykonuje bez ścisłego związku z opieką nad matką. Natomiast, w odniesieniu do wskazania w odwołaniu, że skarżąca jeździ z matką na wizyty do placówek medycznych jeden raz w tygodniu, z czego jedna wizyta zajmuje łącznie przynajmniej 2 godziny, Kolegium wskazało, że w trakcie przeprowadzonego rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że matka skarżącej wymaga wizyt lekarza i pielęgniarki w zależności od potrzeb, ale średnio zaledwie jeden raz w miesiącu.
Nadto, odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium wskazało, że niewątpliwie stan zdrowia matki skarżącej wymaga, żeby przez większość dnia znajdowała się ona pod opieką, jednak okoliczności te nie dają podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie może zostawić matki w domu na jakiś określony czas, a zakres niezbędnej, świadczonej przez nią opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Kolegium wskazało przy tym, że utrata przytomności jest poważnym stanem, w którym niezbędna jest obecność i pomoc drugiej osoby, jednakże ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci dokumentacji medycznej wynika, że zasłabnięcia z omdleniem zdarzają się matce skarżącej incydentalnie (dwa w 2020 r., dwa w 2022 r. i jeden w dniu 3 lutego 2023 r.). Tym samym, zdaniem Kolegium, stała obecność skarżącej przy matce nie jest wymagana, Nadto, Kolegium zauważyło, że wraz ze skarżącą i jej matką mieszka mąż skarżącej, który mógłby zareagować w razie tego typu sytuacji mającej miejsce pod nieobecność skarżącej. Z kolei, odnosząc się do utraty wzroku przez matkę skarżącej, Kolegium wskazało, że skarżąca może tak dostosować i zabezpieczyć mieszkanie, aby chora mogła w dalszym ciągu samodzielnie i bezpiecznie poruszać się po mieszkaniu, np. w celu skorzystania z toalety. Odpowiednie przystosowanie mieszkania do potrzeb matki skarżącej, np. poprzez usunięcie z drogi do toalety zbędnych przedmiotów znacznie ułatwiłoby codzienne samodzielne funkcjonowanie chorej i umożliwiło bezpieczne pozostawienie jej samej w domu choćby na kolka godzin, w ciągu których skarżąca mogłaby pracować zawodowo.
Mając powyższe na uwadze, Kolegium stwierdziło, że przy sprawnej organizacji czasu, możliwe byłoby pogodzenie przez skarżącą obowiązków związanych z opieką nad matką i pracy zawodowej, szczególnie w przypadku podjęcia pracy w niepełnym wymiarze czasu.
We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności całkowite pominiecie, że do października 2021 r. matka skarżącej zamieszkiwała wyłącznie z mężem, który zmarł w dniu 11 kwietnia 2022 r. (o czym organ w trakcie wywiadu rodzinnego był informowany) zatem do 2021 r. (tj. do chwili pogorszenia jego stanu zdrowia) to mąż sprawował opiekę nad matką skarżącej, w tej części, w której skarżąca nie miała możliwości jej sprawowania ze względu na wykonywaną pracę a także poprzez pominięcie, że mąż skarżącej pracuje zawodowo w pełnym wymiarze czasu pracy, zatem niemożliwym jest, aby zareagował na jakąkolwiek nagłą, jak również codzienną sytuacje związaną ze zdrowiem matki skarżącej pod nieobecność skarżącej, która miałaby wykonywać zawodową pracę, gdyż w tym czasie nie ma go w domu;
- art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia koniecznego zakresu sprawowania opieki nad matką przez skarżącą, w tym przyjęcie, że matka skarżącej zamieszkuje w "jednym domu" ze skarżącą, zatem sprzątanie jest zwykłą czynnością wykonywaną w związku z zamieszkiwaniem skarżącej w mieszkaniu, podczas gdy na skutek pogarszającego się stanu zdrowia zarówno matki, jak i ojca skarżącej, skarżąca z konieczności sprawowania opieki nad rodzicami, przed ich wprowadzeniem, zaanektowała część garażową oraz gospodarczą, w tym częściowo przebudowała dom urządzając osobne mieszkanie dla rodziców o metrażu około 50 m2 (w którym pracownik organu I instancji dokonujący wywiadu rodzinnego był); mieszkanie to pomimo, że mieści się pod jednym adresem jest mieszkaniem odrębnym, posiadającym osobne drzwi wejściowe, osobną łazienkę, kuchnię oraz sypialnie;
- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w tym w szczególności załączonej do odwołania dokumentacji medycznej, błędnej oceny, że brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad matką przez skarżącą a niepodejmowaniem przez nią pracy zawodowej, w sytuacji gdy organ II instancji nie zakwestionował występowania żadnej z chorób oraz schorzeń matki skarżącej, w tym tego, że jest ona praktycznie osobą niewidomą oraz jej ogromnych trudności przy poruszaniu się (obecnie wyłącznie na wózku inwalidzkim oraz z chodzikiem), wskazując ostatecznie, że przy odpowiednim przygotowaniu, w tym leków, mieszkania, codziennych zabiegów i posiłków skarżąca mogłaby wykonywać pracę zawodową (przyrównując przy tym -zdecydowanie nietrafne - opiekę nad starszą, niepełnosprawną osobą przygotowania dzieci do szkoły); niemożliwym jest, aby osoba niewidoma oraz w znacznym stopniu niesprawna fizycznie przyjmowała odpowiednie leki, podgrzała sobie nawet wcześniej przygotowany obiad, czy wykonała sama wszystkie niezbędne zabiegi, zdaję się przy tym, jak sam zauważył organ II instancji, że wiele osób wykonujących podobne (w ocenie skarżącej jednak znacznie łatwiejsze) czynności z dziećmi, po ich wykonaniu zaprowadza je do przedszkola oraz żłobka - dlatego też są one w stanie pracować zawodowo - skarżąca takiej możliwości wobec swojej matki nie ma;
- art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez całkowicie dowolne oraz w żaden sposób nieudowodnione ustalenie zakresu czynności wykonywanych przez skarżącą przy sprawowaniu opieki nad matką oraz ich czasochłonności, a w konsekwencji przyjęcie, że matka skarzącej nie wymaga opieki całodobowej, podczas gdy przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest sprawowanie opieki całodobowej, w tym znaczeniu, że opiekun spędza z podopiecznym nieustannie 24h na dobę - to jest oczywiście niemożliwe; sposób sprawowania opieki jest zależny od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki, przesłanką przyznania tego świadczenia jest zatem konieczność wykonywania opieki długotrwałej i stałej; biorąc tym samym pod uwagę, że skarżąca codziennie oraz kilkukrotnie o różnych godzinach dnia i nocy (z uwagi na samoistne skoki ciśnienia) podaje matce leki, mierzy poziom cukru, mierzy ciśnienie, zakrapia oczy, a ponadto przygotowuje posiłki (różne od tych przygotowywanych dla siebie, z uwagi na chorobę jelit tj. posiłki lekkostrawne), pomaga przy ubieraniu, rozbieraniu i przemieszczaniu, dba o higienę, sprząta oraz wykonuje zakupy, zawozi do lekarzy itd. to z cała pewnością sprawowana opieka ma charakter długotrwałej i stałej;
- art. 7b w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że matka skarżącej nie wymaga opieki całodobowej, a zatem długotrwałej i stałej, podczas gdy powyższe sprzeczne jest z wydanym w stosunku do niej orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, z którego wynika, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach uznał, że matka skarżącej jest osobą o naruszonej sprawności organizmu, wymagającą stałej, długotrwałej opieki i pomocy innych osób ze względu na niezdolność samodzielnej egzystencji;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i orzec co do istoty sprawy;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności dokumentacja medyczna matki skarżącej, fakt śmierci jej męża, a także zakres i czasochłonność wykonywanych przez skarżącą czynności w związku z opieka nad matką z całą pewnością stanowią o związku przyczynowo - skutkowym pomiędzy koniecznością opieki skarżącej nad matką, a niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację, przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje:
Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2023 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy Żukowo z dnia 9 lutego 2023 r., wydana została z naruszeniem przepisów prawa.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 615) - zwanej dalej u.ś.r.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
1) matce albo ojcu,
2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skutecznie ubiegać się może jedynie osoba określona w punktach od 1 do 4 tego przepisu, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną (legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji) w takim wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy.
Przy tym, niewątpliwie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Jednakże, jak słusznie wskazało Kolegium, przepis ten winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18 roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.
Skarżąca, jako córka, niewątpliwie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w związku z opieką nad matką. Nadto, w sprawie niesporne jest, że matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Kartuzach w dniu 26 sierpnia 2022 r. ze wskazaniem, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
Jednakże, w ocenie Sądu, dokonana w okolicznościach niniejszej sprawy przez orzekające w sprawie Kolegium ocena, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką – budzi wątpliwości co do jej zasadności, w świetle przedstawionej przez Kolegium argumentacji.
Wskazać bowiem należy, że w każdej sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotna jest ocena, czy zakres i rozmiar sprawowanej przez wnioskodawcę opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie tego uprawnienia, a więc, czy istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zakresem sprawowanej opieki a niemożnością podjęcia zatrudnienia. Czynnikiem wpływającym na zasadność przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest ustalenie, że sprawowanie opieki przez wnioskodawcę w sposób rzeczywisty uniemożliwia podjęcie lub dalsze wykonywanie pracy zarobkowej, gdyż wskazane świadczenie nie jest wynagrodzeniem za opiekę nad niepełnosprawnym lecz swoistą rekompensatą za brak możliwości w związku z tym podjęcia i kontynuowania działalności zarobkowej (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Dla ustalenia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego w danym przypadku konieczne jest ustalenie czy rodzaj i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wykonywanych przez osobę ubiegającą się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, uniemożliwia tej osobie podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Ocena charakteru sprawowanej rzeczywiście opieki nad osobą niepełnosprawną nie oznacza przy tym zakwestionowania stanu jej zdrowia. Jednakże, to do organów administracyjnych należy ustalenie, czy w okolicznościach danej sprawy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne faktycznie sprawuje nad osobą niepełnosprawną opiekę odpowiadającą warunkom określonym w odpowiednim orzeczeniu o niepełnosprawności (zob. NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zarówno organy, jak i sąd, nie są uprawnieni w niniejszym postępowaniu do kwestionowania orzeczenia o niepełnosprawności. Przy czym, samo posiadanie orzeczenia nie przesądza o tym, że opiekun osoby legitymującej się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uprawnia do przyjęcia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Istnienie tego związku podlega bowiem ocenie w każdej indywidualnej sprawie.
W niniejszej sprawie Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że nie zachodzi związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, wskazując przy tym, że rozmiar i zakres opieki skarżącej nad matką nie wymusza na niej niepodejmowania zatrudnienia.
Z akt sprawy wynika zaś, że matka skarżącej ma wiele schorzeń: RZS, utrata słuchu, nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, stan po złamaniu kręgosłupa, stan po przebytym zawale, stan po zakończonej terapii onkologicznej (nowotwór trzonu macicy). Co więcej, z akt sprawy wynika, że matce skarżącej zdarzają się zasłabnięcia z omdleniami. Nadto, w toku postępowania odwoławczego, skarżąca złożyła zaświadczenie lekarskie z dnia 18 maja 2023 r., z którego wynika, że u matki skarżącej występuje praktyczna ślepota obu oczu a choroba ta ma charakter postępujący.
Okoliczność utraty wzroku przez matkę skarżącej została ujawniona już po przeprowadzeniu w niniejszej sprawie w dniu 12 grudnia 2022 r. wywiadu środowiskowego. Z wywiadu nie wynika przy tym aby okoliczność ta istniała w czasie jego przeprowadzania. Tym samym, ustalenia dokonane podczas tego wywiadu a dotyczące zakresu i charakteru czynności wykonywanych przez skarżącą w związku z opieką nad matką są nieaktualne i nie mogą być miarodajne dla oceny wniosku skarżącej.
Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że osoba posiadająca taki jak matka skarżącej problem ze wzrokiem wymaga większej pomocy w codziennym funkcjonowaniu niż osoba takich problemów nieposiadająca. Stwierdzenie zaś Kolegium, że skarżąca w tej sytuacji powinna dostosować i zabezpieczyć mieszkanie tak aby jej matka mogła w dalszym ciągu samodzielnie i bezpiecznie się poruszać po mieszkaniu jawi się jako dowolne.
W tej sytuacji, ponownego ustalenia wymaga, w jakim zakresie i w jakich czynnościach skarżąca aktualnie pomaga matce w codziennym funkcjonowaniu. W tym celu niezbędne jest ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Przepis art. 23 ust. 4aa u.ś.r. stanowi, że jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych - do dyrektora centrum usług społecznych, o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 901, 1693, 1938 i 2760), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Zgodnie przy tym z treścią art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r., poz. 901) rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej (a także na podstawie art. 107 ust. 1a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej u osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne) w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej oraz u osób, o których mowa w art. 103. Stosownie przy tym do treści art. 107 ust. 4 tej ustawy w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu.
Niewątpliwie zaś w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą danych zawartych w wywiadzie – w wydanym, już po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, zaświadczeniu lekarskim z dnia 18 maja 2023 r. stwierdzono, że u matki skarżącej występuje praktyczna ślepota obu oczu a choroba ta ma charakter postępujący.
Wskazać przy tym trzeba, że wywiad środowiskowy jest szczególnie doniosłym i obligatoryjnym rodzajem dowodu w kategorii spraw z zakresu pomocy społecznej. Stanowi on postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy jest specyficznym sposobem zbierania informacji o sytuacji strony, stanowiącym dla organu pomocy społecznej konieczne i podstawowe źródło informacji o sytuacji osobistej, rodzinnej i majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenia, będąc podstawą ustaleń faktycznych dokonywanych w decyzji administracyjnej i poddawanych prawnej ocenie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 29/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Na stronie ubiegającej się oświadczenie z pomocy społecznej spoczywa obowiązek umożliwienia organowi dokonania ustaleń faktycznych w takiej formie. Co do zasady ta forma postępowania wyjaśniającego nie może zostać zastąpiona innymi środkami dowodowymi (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 33/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W tej sytuacji, dopiero na podstawie ustalonych podczas ponownie przeprowadzonego wywiadu informacji o zakresie i charakterze pomocy świadczonej matce przez skarżącą możliwa będzie ocena, czy pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem przez nią opieki nad matką istnieje związek przyczynowo – skutkowy.
Wskazać przy tym należy, że pod pojęciem "sprawowania opieki", użytym w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie sposób rozumieć wyłącznie czynności związanych bezpośrednio z troską o fizyczny dobrostan bliskiej osoby niepełnosprawnej. Opieka nad chorym bliskim musi spełniać przede wszystkim cechę stałości lub długotrwałości. Niniejsze wyklucza zatem sprawowanie czynności opiekuńczych sporadycznie, nie oznacza to jednak stricte opieki całodobowej (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt III SA/Gd 215/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunku "stałej" opieki, nie można bowiem rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie, opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki. W zakres opieki wchodzą zarówno czynności opiekuńcze związane z obsługą chorego, jak i prowadzenie gospodarstwa domowego, gdyż osoba ze znacznym stopniem niepełnosprawności, nie może - co do zasady - sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Po 354/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie dotyczy przy tym wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej danej osoby. Pamiętać należy, że rezygnacja z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą potrzebującą oznacza całkowite poświęcenie się na rzecz drugiej osoby, co stanowi wielokrotnie o poświęceniu fizycznym oraz psychicznym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 359/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają wskazać, że w art. 17 ust. 1 ustawy chodzi o ustawiczną opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. Punkt ciężkości w tym zakresie tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a to oznacza, że opieka ta powinna być sprawowana codziennie. Opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy. Sprawowanie tego rodzaju opieki nie musi natomiast oznaczać, że podopieczny nie może podejmować adekwatnych dla swego stanu zdrowia aktywności, a opiekun musi wykonywać swoje obowiązki bez przerwy, 24 godziny na dobę (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1867/21, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zaś z treścią art. 7 k.p.a. organ administracji publicznej powinien podjąć wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powyższa zasada znajduje swoje uszczegółowienie w treści art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Z kolei ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a.
Z kolei, organ odwoławczy powinien orzekać na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy istniejących w dniu wydawania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze merytorycznym. W związku z tym organ odwoławczy jest obowiązany uwzględnić zmiany w stanie faktycznym i prawnym sprawy, jakie zaszły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji, jak i te okoliczności faktyczne, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne.
W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego. Przy czym, Sąd stwierdził, że dostrzeżone wadliwości mogą zostać usunięte przez organ odwoławczy, zgodnie z wiążącą na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Zdaniem przy tym Sądu, przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego w toku postępowania przed organem odwoławczym nie narusza zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 22 września 2023 r.
O kosztach postępowania Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a., wobec wniosku organu o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku sprzeciwu skarzącej.