II SA/GD 101/24

II SA/Gd 101/24 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2024-07-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Diana Trzcińska /przewodniczący/
Jolanta Górska
Wojciech Wycichowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 230/25 - Postanowienie NSA z 2025-03-06
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 49e pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi H.D. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2023 r. nr WOP.7721.185.2023.JS w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:
Pismem z 18 kwietnia 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił
o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji przy ul. M. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), w północno-zachodnim narożniku działki (przy granicy z działkami nr [...] i [...]).
Postanowieniem z 9 maja 2023 r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy z dnia
7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", wstrzymał budowę budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji przy ul. M. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), w północno-zachodnim narożniku działki (przy granicy z działkami nr [...] i [...]) oraz poinformował H. D. (dalej: "Inwestorka", "Strona", "Skarżąca") o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy.
Decyzją z 4 sierpnia 2023 r. PINB, na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorce rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji przy ul. M. [..] w G. (działka nr [...], obręb [...]), w północno-zachodnim narożniku działki (przy granicy z działkami nr [...] i [...]).
W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że postanowieniem z 9 maja
2023 r. wstrzymał budowę ww. budynku gospodarczego oraz poinformował Inwestorkę
o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Pełnomocnik Inwestorki nie podjął
w terminie przesyłki pocztowej zawierającej ww. postanowienie, w wyniku czego, po dwukrotnym awizowaniu, przesyłka została uznana za doręczoną. PINB zaznaczył,
że 10 maja 2023 r. pełnomocnik Strony zapoznał się z aktami sprawy dowiadując się
o wydanym postanowieniu, a w ramach zapoznania z aktami wykonał jego fotokopię.
Organ pierwszej instancji wskazał, że żadna ze stron postępowania nie wniosła zażalenia na postanowienie z 9 maja 2023 r., w związku z czym 30-dniowy termin na złożenie wniosku o legalizację obiektu budowlanego należy przyjmować od dnia doręczenia postanowienia. Zaznaczono, że do 3 sierpnia 2023 r. nie wpłynęło żadne pismo stanowiące wniosek o legalizację obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Termin na złożenie wniosku upłynął zatem bezskutecznie.
PINB podniósł następnie, że w przypadku prowadzenia robót budowlanych bez uzyskania stosownej zgody administracyjnej, podlegają one trybowi postępowania
w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej po 31 grudnia 1994 r., określonemu przez art. 48-49e Prawa budowlanego.
Podsumowując organ pierwszej instancji podniósł, że w przypadku niezłożenia
w wymaganym terminie wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego).
W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Inwestorkę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy") decyzją z 20 listopada 2023 r. utrzymał ją w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując m.in., że po dokonaniu analizy całokształtu materiału dowodowego, w tym archiwalnej dokumentacji dotyczącej działki nr [...] oraz zgromadzonej dokumentacji fotograficznej, ustalono, że w 2010 r. w miejscu budynku będącego przedmiotem postępowania znajdował się zdewastowany budynek. Natomiast budynek będący przedmiotem postępowania posiada nowe ściany wykonane z białych pustaków. Budynek ten w 2022 r. nie posiadał dachu, ale miał wykonany wieniec przygotowany pod montaż dachu. Zdaniem PWINB w sprawie ustalono ponad wszelką wątpliwość,
że rozebrana została większość elementów konstrukcyjnych istniejącego wcześniej budynku, następnie wykonano nowe ściany i nowy stropodach z nowym pokryciem.
A zatem, zakres wykonanych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje, że w niniejszym przypadku doszło do odbudowy budynku.
Po przytoczeniu treści przepisów art. 3 pkt 6, art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 3, art. 48a ust. 1 i art. 49e Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja wydawana
w trybie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego ma charakter związany - w razie ziszczenia się przesłanki przewidzianej w tym przepisie zobowiązuje organ do wydania określonej decyzji. Podkreślono, że organ nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, nie może także brać pod uwagę względów słuszności. Złożenie wniosku o legalizację jest przy tym prawem, a nie obowiązkiem strony, zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie)
z prawa nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w postaci nakazu rozbiórki.
PWINB wskazał, że w niniejszej sprawie Inwestorka nie złożyła wniosku
o legalizację przedmiotowego budynku, tym samym wystąpiła przesłanka określona
w art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, zatem PINB zobligowany był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę tego budynku.
Odnosząc się do argumentów Strony organ odwoławczy podniósł, że z całokształtu materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w niniejszym przypadku doszło do budowy budynku gospodarczego, a nie remontu garażu z lat 60-tych XX w. Wskazano,
że zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. PWINB wskazał, że organ pierwszej instancji ustalił, iż w niniejszej sprawie zostały wykonane nowe ściany i nowy stropodach z nowym pokryciem. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ odwoławczy podał, że remont ma zapobiec na przyszłość degradacji fizycznej i technicznej obiektu budowlanego, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych
z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Zdaniem PWINB
w przypadku, kiedy (tak jak w przedmiotowej sprawie) zostały wykonane nowe ściany
i dach (nawet na ewentualnych fragmentach wcześniejszego obiektu budowlanego) z całą pewnością nie można mówić o remoncie istniejącego obiektu.
W skardze na decyzję organu odwoławczego H. D., reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, zarzuciła jej naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:
1. art. 77 § 1 w zw. art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne, bo nie poparte dowodami przyjęcie, że Skarżąca dokonała odbudowy, a nie remontu budynku położonego na działce przy ul. M. [...] w G.;
2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których określonym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
3. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, naruszenie obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie zasady zaufania do organów administracyjnych, wyrażające się m.in. odmową uznania za wiarygodne dowodów przedstawionych przez Skarżącą.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisu prawa materialnego,
tj. art. 48 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sprawie i wydanie decyzji nakazującej Skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego, mimo że przedmiotowy obiekt został wybudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r., tj. przed wejściem w życie ustawy
z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Stawiając powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że wydając decyzję organ najprawdopodobniej
w znacznej mierze oparł się na materiale zdjęciowym, w szczególności na zdjęciach przedstawiających wykop w gruncie nieruchomości. Organ przyjął, że wykop ten został wykonany w miejscu przedmiotowego budynku, co świadczyłoby o tym, że budynek podczas remontu faktycznie przestał istnieć. Rzecz w tym, że wykop ten był realizowany
w innym miejscu działki i dla innych celów.
Strona skarżąca podała, że na działce nr [...] przed 1 stycznia 1995 r. posadowiony był budynek, który w ostatnich latach, z uwagi na jego zużycie, podlegał robotom budowlanym, które stanowiły remont, a nie odbudowę - jak przyjął organ. Podkreślono,
że ustalenie daty faktycznej budowy budynku jest istotne z uwagi na fakt, iż determinuje to przepisy, jakie powinny mieć zastosowanie w sprawie. Tym samym, podstawowym zadaniem organów obu instancji w niniejszej sprawie było ustalenie, kiedy powstał obiekt oraz czy przeprowadzone roboty budowlane polegały na remoncie, czy na odbudowie obiektu.
Odwołując się do judykatury strona skarżąca wskazała, że przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej jako obiekt budowlany. Najczęściej przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów
i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Zwrócono uwagę, że w definicji legalnej "remontu" używa się takich określeń jak "odtworzenie stanu pierwotnego", przy czym wątpliwości zachodzą co do tego, czy konkretne roboty budowlane stanowią "odtworzenie", oraz co należy rozumieć przez określenie "stan pierwotny". Konieczne jest więc każdorazowo szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wobec tego, że remontem nie jest "bieżąca konserwacja" obiektu budowlanego może również być niejasne, jaki jest zakres znaczeniowy tego pojęcia. W razie wątpliwości pomocna powinna się okazać opinia (ocena) osoby posiadającej odpowiednią wiedzę techniczną, czyli osoby posiadającej uprawnienia budowlane.
Skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania wskazywała, iż faktycznie, z uwagi na zużycie, niektóre z elementów budynku musiały zostać wymienione. Budynek jednak pozostał co do zasady niezmieniony, oparty jest od początku na tym samym fundamencie. Zarzucono, że organ pierwszej instancji nie przesłuchał Skarżącej, opierając się wyłącznie na dokumentacji fotograficznej, przy czym dokumentacja ta obrazuje remont budynku, dla wykonania którego trzeba było częściowo i czasowo usunąć niektóre jego elementy, stąd też bez odpowiedniego komentarza nie sposób ocenić, czy zdjęcia te obrazują remont, czy odbudowę. Komentarz taki można by uzyskać poprzez przesłuchanie Skarżącej, czego organ zaniechał.
Strona skarżąca podniosła, że organ, którego zadaniem jest ustalenie, czy doszło do remontu, czy do odbudowy budynku powinien sprawdzić tak podstawowe kwestie jak to, czy budynek sprzed remontu i po remoncie ma tą samą powierzchnię, kształt, czy wysokość. Tymczasem z uzasadnienia decyzji nie sposób dowiedzieć się, czy organ podjął jakiekolwiek działania mające na celu ustalenie powyższego. Organ nie ustalił również tak podstawowej kwestii jak to, kiedy budynek pierwotnie został posadowiony. Orzekając
o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ustalić dokładną datę budowy tego obiektu lub jego części. Określenie dokładnej daty wykonania danych robót budowlanych jest szczególnie istotne, albowiem organ nadzoru budowlanego może orzec rozbiórkę wyłącznie tych robot budowlanych, które zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Ustaleń takich organy nadzoru budowlanego jednak nie poczyniły. Z uzasadnienia obu decyzji nie wynika również, czy organy podjęły tak podstawową czynność, jaką jest wizja lokalna nieruchomości. Brak
z kolei powiadomienia Skarżącej o terminie wizji lokalnej stanowi naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 10 § 1 i art. 79 k.p.a., mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Podsumowując zarzucono, że organy obu instancji zaniechały czynności prowadzących do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności nie ustaliły, kiedy budynek powstał, jakie miał cechy przed i po remoncie, jakie roboty i o jakim charakterze zostały wykonane podczas remontu, jak również nie przesłuchały Skarżącej. Nie sposób tym samym uznać, aby organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, przez co wydane decyzje należy uznać za wadliwe.
Końcowo wskazano, że organ pierwszej instancji działał zbyt pochopnie wydając przedmiotową decyzję; organ wyznaczył Skarżącej termin na przedstawienie dokumentów umożliwiających legalizację budynku. Skarżąca - pomimo, że uważa, iż budynek powstał przed 1 stycznia 1995 r. - z ostrożności podjęła działania mające na celu uzyskanie stosownych dokumentów. Zdaniem strony skarżącej organ miał możliwość przedłużenia terminu; decyzja o rozbiórce powinna być wydawana wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji budynku, zaś w niniejszej sprawie możliwość taka istnieje.
PWINB w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:
Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia
25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności
z prawem.
Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,
że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został
w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 20 listopada 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z 4 sierpnia 2023 r. nakazującą H. D. rozbiórkę samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji przy ul. M. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), w północno-zachodnim narożniku działki (przy granicy z działkami nr [...] i [...]).
Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.), zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części
w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym po dniu 19 września 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471) do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. Prawem budowlanym - przypisek Sądu), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte 18 kwietnia 2023 r., a więc po wejściu w życie powołanej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego.
Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego).
W postanowieniu organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku
o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie
o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną.
Regulacja skutków samowoli budowlanej jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28 tej ustawy, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 Prawa budowlanego. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że naruszenie Prawa budowlanego powinno być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, ONSAiWSA 2014/6/89, wyroki NSA: z 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1974/10, z 29 września
2018 r. sygn. akt II OSK 109/18, z 23 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1879/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Powyższe oznacza, że ustalenia, czy dane roboty budowlane podlegały reglamentacji Prawa budowlanego, w tym w szczególności czy na ich wykonanie konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, dokonanie zgłoszenia, czy też można ich było dokonać bez jakichkolwiek formalności, należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie wybudowania danego obiektu.
Z przekazanych wraz ze skargą akt sprawy wynika, że postanowieniem z 9 maja 2023 r. PINB wstrzymał Skarżącej budowę budynku gospodarczego usytuowanego przy
ul. M. [...] w G., na terenie działki nr [...], obręb [...], w północno-zachodnim narożniku działki (przy granicy z działkami nr [...] i [...]), informując Inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację tego obiektu w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu.
Przesyłka zawierająca powyższe postanowienie, pomimo jej dwukrotnego awizowania, nie została odebrana przez ustanowionego przez Skarżącą pełnomocnika,
w związku z tym uznano ją za skutecznie doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 25 maja 2023 r.
Z akt sprawy wynika również, że w dniu 10 maja 2023 r. reprezentujący Skarżącą P. U. zapoznał się z aktami sprawy wykonując fotokopię postanowienia z 9 maja 2023 r.
Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację obiektu budowlanego do dnia wydania decyzji o jego rozbiórce. Pisząc w skardze, że podjęto działania mające na celu uzyskanie stosownych dokumentów umożliwiających legalizację budynku strona skarżąca nie wskazała, ani kiedy ani o jakie dokumenty i do jakich organów wystąpiono. Tym samym, zawarte w skardze twierdzenia w tym zakresie należy uznać za gołosłowne.
Należy podkreślić, że wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wskazanych w art. 49e Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o rozbiórce, nie pozostawiając mu w tej kwestii żadnej swobody. Jeżeli zatem inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego m.in. nie skorzystają ze swojego uprawnienia i nie złożą stosownego wniosku o legalizację w ustawowym terminie lub będą ubiegać się bezskutecznie o przywrócenie terminu na jego złożenie, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji o rozbiórce
(tak: R. Godlewski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. D. Sypniewski, LEX/el. 2022, art. 49e). W orzecznictwie zauważa się bowiem, że decyzja wydawana w trybie art. 49e
pkt 1 Prawa budowlanego, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ma charakter związany (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1708/22). W konsekwencji, przedmiotem niniejszego postępowania było wyłącznie ustalenie, czy Skarżąca złożyła w terminie wyznaczonym przez organ nadzoru budowlanego wniosek o legalizację, czy nie. W tym pierwszym bowiem wypadku organ nadzoru budowlanego przeprowadziłby postepowanie legalizacyjne, zgodnie z art. 48a
i art. 48b oraz art. 49 ust. 1-4 Prawa budowlanego, legalizując nielegalnie wybudowany obiekt. W drugim zaś, wobec braku wniosku o legalizację, pomimo poinformowania Inwestorki o takiej możliwości, organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu.
Z postanowienia z 9 maja 2023 r. wynika, że stosownie do treści art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego zawierało ono skierowaną do Inwestorki informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego, a także
o zasadach obliczenia tej opłaty. Z akt sprawy wynika zaś, że Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego usytuowanego na terenie posesji przy ul. M. [...] w G. (działka nr [...], obręb [...]), w północno-zachodnim narożniku działki (przy granicy z działkami nr [...] i [...]).
Należy wskazać, że złożenie wniosku o legalizację jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Zależne jest wyłącznie od jej woli, a nie od woli organu. Jeżeli strona, odpowiednio pouczona, z prawa tego nie korzysta, to musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami
w postaci nakazu rozbiórki (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. II SA/Gd 120/23).
Wobec niezłożenia przez Skarżącą wniosku o legalizację orzekające w sprawie organy prawidłowo zastosowały art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego i wydały decyzję
o rozbiórce ww. budynku gospodarczego, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.
Przechodząc do zasadniczej kwestii spornej w niniejszej sprawie, a mianowicie oceny prawidłowości kwalifikacji robót budowlanych wykonanych przez Skarżącą Sąd podziela stanowisko organów, że stanowiły one odbudowę, nie polegały natomiast na remoncie, jak starano się wykazać w skardze.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, przy czym ustawodawca nie definiuje tych pojęć, co skutkuje koniecznością dokonania ich wykładni językowej przy jednoczesnym uwzględnieniu dotychczasowego dorobku orzecznictwa sądowego.
Remont oznacza natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Istotną cechą remontu jest zatem zakwalifikowanie robót budowlanych jako takich, które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Aby można było mówić o remoncie musi także istnieć remontowany obiekt, dlatego w przypadku remontu następuje zazwyczaj wymiana poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi.
Odnośnie do znaczenia pojęcia odbudowy należy zauważyć, że w języku potocznym "odbudowa" oznacza wzniesienie na nowo, względnie odrestaurowanie zniszczonych budowli (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1969, s. 480).
W judykaturze wskazuje się, że roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Różny jest natomiast zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga naprawy, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu,
w przeciwieństwie do odbudowy, gdzie ten zakres jest znacznie szerszy. Remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt budowlany wymagający odbudowy najczęściej
w całości lub w części nie spełnia już swoich funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Co za tym idzie, naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości. W tej sytuacji ponowne wzniesienie obiektu nie może być rozumiane jako remont.
W orzecznictwie akcentuje się również, że pojęcia remontu nie można rozumieć
w oderwaniu od innych pojęć, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11). Jeśli zatem roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, które uległy zużyciu, wówczas inwestor dokonuje odbudowy. Przy odbudowie (mieszczącej się w definicji budowy) w istocie powstaje fizycznie nowa substancja budowlana, natomiast przy remoncie dochodzi do odtworzenia substancji istniejącej. Przy remoncie następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Natomiast odbudowa to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zużyciu (zniszczeniu), obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, nierzadko zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Stanowisko to jest ugruntowane
w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA: z 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 281/11, z 8 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1546/07, z 2 lutego 2006 r. sygn. akt
II OSK 56/05, czy z 29 marca 2001 r. sygn. akt SA/Bk 852/00).
Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organów, że robót budowlanych wykonanych przez Skarżącą w 2022 r. na działce nr [...], obręb [...] w G., nie można uznać za remont istniejącego tam obiektu, ale za jego odbudowę.
Zdaniem Sądu z legalnej definicji remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), kładącej nacisk na "odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego" wynika, że przy ocenie, czy w sprawie będziemy mieć do czynienia z remontem, czy też budową obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie stanu zagospodarowania spornej nieruchomości, jaki istniał przed wykonaniem na niej prac przez inwestora. Mówiąc inaczej, konieczne jest ustalenie pierwotnego stanu nieruchomości, tj. stanu sprzed wykonania robót budowlanych. Tylko bowiem porównanie stanu działki sprzed wykonania prac (jej stanu pierwotnego) ze stanem jej zagospodarowania istniejącym po wykonaniu tych prac, pozwoli na jednoznaczną ocenę charakteru robót budowlanych, które zostały wykonane.
Organ pierwszej instancji dokonał analizy archiwalnych źródeł danych ustalając chronologię zdarzeń związanych z zabudową na działce nr [...] gromadząc dokumentację obrazującą stan tej działki na 2010 r., na 2020 r. i na 2022 r.
W dniu 14 kwietnia 2010 r. na działce nr [...] przeprowadzono kontrolę istniejących tam pustostanów. Z dołączonych do protokołu fotografii wynika m.in., że znajdujący się
w północno-zachodnim narożniku tej działki obiekt budowlany został wykonany z cegły, drewniane drzwi wejściowe były częściowo oberwane.
Z projektu budowlanego z 21 kwietnia 2020 r. wynika natomiast, że na działce nr [...] znajdują się trzy obiekty budowlane: zdewastowany dom przeznaczony do rozbiórki, garaż oraz budynek gospodarczy. W zakresie inwestycji przewidziano rozbiórkę zdewastowanego budynku mieszkalnego oraz w części budynku garażu.
Z kolei na podstawie zdjęć lotniczych organ pierwszej instancji ustalił, że w 2022 r. obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania ma nowe ściany wykonane z białych pustaków. Na zdjęciach widoczny jest wieniec, budynek nie posiada dachu.
Stan nieruchomości wynikający z pozyskanych przez organ pierwszej instancji zdjęć lotniczych pokrywa się z dokumentacją zdjęciową, którą do swoich e-maili załączały uczestniczki postępowania Z. P. i G. T.
W ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza, że w sprawie nie mamy do czynienia z remontem istniejącego budynku, lecz
z jego odbudową, która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.
Stawiając w skardze zarzut odmowy uznania za wiarygodne dowodów przedstawionych przez Skarżącą nie wskazano, które dowody zostały uznane za niewiarygodne. Z akt sprawy wynika natomiast, że poza wyjaśnieniami Skarżąca nie przedstawiła żadnego dowodu mogącego potwierdzać jej stanowisko.
Bezzasadny jest zarzut braku powiadomienia Skarżącej o wizji lokalnej na nieruchomości w dniu 2 lutego 2023 r.
Zawiadomienie z 3 stycznia 2023 r. zostało doręczone Skarżącej 9 stycznia 2023 r. W dniu 27 stycznia 2023 r. Skarżąca udzieliła pełnomocnictwa P. U., który uczestniczył w kontroli na działce nr [...] w dniu 2 lutego 2023 r. oraz składał wyjaśnienia.
Podsumowując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że wydane w sprawie decyzje nie naruszają żadnych przepisów Prawa budowlanego. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie
w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący. Uzyskane dowody poddano wnikliwej
i poprawnej ocenie. Zaskarżona decyzja została prawidłowo uzasadniona, zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy zatem stwierdzić, że organy w zakresie wystarczającym dla potrzeb prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przeprowadziły postępowanie dowodowe, którego wyniki bez przekroczenia granic ustawowych poddały rzetelnej analizie i ocenie wyciągając logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione wnioski.
Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]