II SA/GD 100/22

II SA/Gd 100/22 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2022-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Jolanta Górska
Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/
Wojciech Wycichowski
Symbol z opisem
6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 2426/22 - Wyrok NSA z 2025-06-06
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej w W. na decyzję Dyrektora z dnia 26 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi oddala skargę.
Uzasadnienie
A. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 listopada 2021 r. w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie ścieków do wód lub ziemi.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
W dniu 18 października 2021 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni, na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, ustaliło, w formie informacji kwartalnej, A. za okres II kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 895.729,00 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi. Opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego, jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,0142 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów) i ilości tej substancji (63 079 481,2284 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, została określona w § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Przedmiotową opłatę ustalono na podstawie oświadczenia, które Spółka złożyła do organu zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, w związku z odprowadzaniem do morskich wód wewnętrznych - wód [...], w rejonie miejscowości M., ścieków przemysłowych (solanki) z terenu Zakładu (działki nr [..] i [...] obr. D.) powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[..]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z oczyszczalni ścieków "[..]".
Powołana informacja kwartalna została doręczona Spółce w dniu 25 października 2021 r., a naliczona kwota opłaty została zapłacona w dniu 8 listopada 2021 r.
W dniu 8 listopada 2021 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 Prawa wodnego, Spółka złożyła reklamację, w której zakwestionowała obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. z tytułu odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi ustaloną w powołanej informacji. W piśmie reklamacyjnym Spółka wskazała, że:
1) z uwagi na treść art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne,
2) z uwagi na treść art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzenie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (CI+S04) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l,
3) z uwagi na treść art. 9 Prawa wodnego, korzystanie z wód i związane z tym opłaty nierozerwalnie wiążą się z ponoszeniem opłat na zasadzie "zanieczyszczający płaci" przy uwzględnieniu zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną,
4) organ nie zweryfikował ani celu i zakresu korzystania z wód ani prawidłowości złożonych oświadczeń przez podmiot, mając na uwadze szczególne wyjaśnienie danych zawartych w wykazie zawierającym informacje przedstawiające parametry ścieków.
Po rozpatrzeniu reklamacji decyzją z 26 listopada 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, określił Spółce za okres II kwartału 2021 r. opłatę zmienną w wysokości 895.729,00 zł za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału, biorąc pod uwagę dokumenty przedłożone przez stronę, rozpatrzono reklamację uznając, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Decyzją z 11 września 2015 r. Starosta udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzenie do morskich wód wewnętrznych - wód [..], ścieków przemysłowych (solanki) z terenu Zakładu (działki nr [..]-[..] Obr. D.) powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "[..]" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z oczyszczalni ścieków "[..]" w ilości Qmax.h.=300 m3/h i Qmax.r.=2 635 200 m3/rok, o zasoleniu nie przekraczającym 250 kg soli w m3 solanki, z terminem obowiązywania do dnia 30 listopada 2025 r. Ścieki przemysłowe (solanka) wprowadzane są do wód Zatoki za pomocą 48 dysz o średnicy wylotu 9 mm, każda, zainstalowanych na szczycie 16-tu betonowych bloków dyfuzorowych. Środek układu odprowadzającego ścieki przemysłowe (solankę) stanowi komora rozdzielcza, posadowiona 2,6 m pod dnem morza, zlokalizowana w punkcie o współrzędnych geograficznych w układzie [..]".
Zgodnie z zapisami Prawa wodnego – zarówno ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, na podstawie której Spółce udzielono pozwolenia wodnoprawnego, jak i ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, solankę generowaną w trakcie ługowania soli kamiennej należy zakwalifikować do ścieków przemysłowych, których definicję zawarto w art. 9 ust. 1 pkt 17 Prawa wodnego (obecnie art. 16 pkt 64 Prawa wodnego z 2017 r.) w brzmieniu: przez ścieki przemysłowe rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzone urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu.
W uzasadnieniu reklamacji Spółka podniosła, iż pojęcie "wody kopalniane" funkcjonuje w ustawie Prawo geologiczne i górnicze, choć nie zostało w tym akcie zdefiniowane, natomiast nie występuje w ustawie Prawo wodne, a z uwagi na treść art. 20 ustawy Prawo geologiczne i górnicze korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego jest bezpłatne. Zdaniem Dyrektora Zarządu
Zlewni Wód Polskich ww. przepis nie znajduje w danym przypadku zastosowania. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 1999 r., sygn. III RN 11/99 Sąd Najwyższy wskazał, że NSA słusznie na tym tle podnosi, że w doktrynie, jak i w orzecznictwie (w tym zakresie powołuje się na pracę T. Płodowskiego: Prawo górnicze. Warszawa 1982, s. 141 i Z. Żółtowskiego: Prawo geologiczne, Warszawa 1964, s. 116) pod pojęciem "wody kopalnianej" rozumie się powszechnie wszelką wodę pochodzącą z wyrobisk górniczych i to nie tylko wydobywaną przy zastosowaniu systemu podziemnej eksploatacji złoża, ale również przy eksploatacji odkrywkowej czy systemu otworów wiertniczych." H. Schwarz zauważa, iż: "wodami kopalnianymi są wody wypompowane z kopalni (a ściślej z zakładu górniczego) – Prawo Geologiczne i górnicze. "Komentarz", Tom 1, Wydanie 2, Wrocław 2013, s. 179). Wskazuje się też, że składają się na nie wody dopływające do wyrobisk górniczych z drenowanego górotworu oraz wody technologiczne doprowadzane do kopalni (zakładu górniczego), głównie wody wprowadzane wraz z podsadzką hydrauliczną (W. Glapa, J.l. Korzeniowski, Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 116). Istotnym elementem konstrukcyjnym tego przepisu jest pojęcie "korzystanie dla zaspokojenia potrzeb zakładu". Lego non distinguente trzeba przyjąć, że chodzi o każdą potrzebę zakładu górniczego. Należy zwrócić przede wszystkim uwagę, iż adresatem tego uprawnienia, tak jak i pozostałych dwóch uprawnień, jest podmiot prowadzący zakład górniczy. W konsekwencji ocena przesłanki potrzeb zakładu górniczego powinna następować przez pryzmat pojęcia zakład górniczy. Chodzi więc o potrzeby służące bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznych z wydobyciem kopaliny, przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego składowania dwutlenku węgla. Potrzeby zakładu górniczego obejmują również i potrzeby związane z wyrobiskiem górniczym. Obiektami budowlanymi, urządzeniami oraz instalacjami.
Organ wyjaśnił, że z przedstawionego wyżej orzecznictwa i doktryny wynika przede wszystkim, że wody kopalniane to zasadniczo wody pochodzące z wyrobisk górniczych, co nie ma miejsca w analizowanej sprawie, w której Spółka na potrzeby ługowania komór w złożu soli kamiennej "[...]", zgodnie z treścią decyzji Starosty z 11 września 2015 r., wykorzystuje wyłącznie oczyszczone ścieki komunalne pochodzące z Oczyszczalni Ścieków "[...]". Wobec powyższego, w ocenie organu, nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 20 p.g.g. warunkujące jego zastosowanie, a zatem ścieków tych nie sposób zakwalifikować do wód kopalnianych. O ile bowiem działania Spółki w obrębie zakładu górniczego polegające na ługowaniu komór w złożu soli kamiennej ściekami komunalnymi są podejmowane w celu zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, o tyle wprowadzania tych ścieków po ich wykorzystaniu do morskich wód wewnętrznych stanowi oderwane od zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego (potrzeby te zostały bowiem zrealizowane wcześniej) - korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzeniu ścieków przemysłowych do wód. Korzystanie z tej usługi wodnej podlega co do zasady obowiązkowi opłatowemu zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego.
Zdaniem organu, w powyższej sprawie nie zachodzi również przypadek wyłączenia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne przewidziane w art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, z uwagi na przekroczenie wartości w nim podanych, tj. 500 mg/l sumy chlorków i siarczanów w ściekach będących wodami zasolonymi. W "Oświadczeniu podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi", które Spółka złożyła do organu zgodnie z art. 552 ust. 2b Prawa wodnego, wskazała, iż w ściekach przemysłowych odprowadzanych w ilości 497.978,20 m3 do Zatoki wartość sumy jonów chlorków i siarczanów w II kwartale 2021 r. wynosiła 126671,17 mg/l. Poza jonami chlorków i siarczanów ścieków przemysłowych zawiera stężenia takich substancji jak: arsen, chrom, cynk, kadm, miedź, nikiel, ołów, i rtęć. Przedmiotowe substancje zostały wyszczególnione w tabeli I w załączniku nr 4 (poz. 1) oraz w tabeli II (poz. 21, 25, 27, 30, 32, 33) do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 12 lipca 2019 r. jako substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego powodujące zanieczyszczenie wód, które powinno być eliminowane oraz substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego powodujące zanieczyszczenia wód, które powinno być ograniczone.
Odnosząc się do argumentów strony, iż treść art. 9 Prawa wodnego pozwala na zwolnienie Spółki z obowiązku ponoszenia opłaty za usługi wodne stwierdzono, iż powołany przez stronę przepis nie stanowi podstawy do naliczania opłat za usługi wodne. W ocenie organu, przepis art. 9 Prawa wodnego odnosi się do zasady gospodarowania wodami poprzez kształtowanie ochrony zasobów wodnych, korzystania z wód zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem ilości i jakości wód. Powołany przepis nakazuje uwzględniać przy gospodarowaniu wodami realizację wspólnego interesu wyznaczonego interesem publicznym. Osiągnięcie ww. celów ma być zapewnione współdziałaniem administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności, traktując wody jako dobro wspólne. Natomiast analizując stwierdzenie podnoszone przez Spółkę, że zgodnie z art. 9 ust. 4 Prawa wodnego skarżąca nie powinna płacić za odprowadzanie ścieków, gdyż gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną, organ nie dostrzegł uzasadnienia dla postulowanego przez Spółkę stanowiska, że przepis ten jest normą uprawniającą do zwolnienia z opłaty. W Prawie wodnym zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłat za usługi wodne, stanowiące wyjątek od reguły: "Korzystający płaci", "zanieczyszczający płaci" znajdują specjalne unormowania i są przepisami wyłącznie uprawniającymi do zwolnienia z opłat. Nałożenie na podmiot w przedmiotowym przypadku obowiązku zapłaty za usługi wodne na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego stanowi zwrot kosztów środowiskowych. Przedstawiona zaś argumentacja nie jest przekonująca, a domaganie się zaniechania nałożenia opłaty nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie.
Za nieuzasadnione organ uznał zarzuty Spółki co do braku zweryfikowania celu i zakresu korzystania z wód oraz prawidłowości jej oświadczeń poprzez wezwanie strony do złożenia wyjaśnień czy dane zawarte w wykazie zawierające informacje dotyczące parametrów ścieków z uwzględnieniem okoliczności ich określenia są prawidłowe. Wskazać, że:
- zgodnie z decyzją z dnia 11 września 2015 r. Starosta udzielił Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, a w punkcie 3 zobowiązał Spółkę do:
lit. c) – wykonywania raz w tygodniu analizy chemicznej ścieków przemysłowych (solanki) wprowadzonych do wód Zatoki w zakresie: pH, chlorek sodu (NaCI), wapń (Ca+2), magnez(Mg+2), siarczany (SO-2), potas (K+) i zasolenie. Miejsce poboru próbki należy odnotować każdorazowo w dzienniku zrzutu solanki, a wyniki badań należy przechowywać co najmniej do czasu uzyskania następnego pozwolenia wodnoprawnego;
lit. d) – prowadzenia pomiarów ilości odprowadzanych ścieków z przepływomierza zamontowanego na wyjściu układu, z częstotliwością odczytu minimum raz na dzień, wyniki należy zachować co najmniej do czasu uzyskania następnego pozwolenia wodnoprawnego.
Organ przywołał treść art. 36 ust. 2 oraz art. 552 ust. 2a pkt 2 oraz ust. 2b pkt 1 Prawa wodnego i stwierdził, że zgodnie z przytoczonymi przepisami to na podmiocie (Spółce) ciąży obowiązek prawidłowego, rzetelnego i zgodnego ze stanem faktycznym przekazania do organu, za określony kwartał roku oświadczenia podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi (art. 552 ust. 2h Prawa wodnego). Uwzględniając powyższe zasady trudno jest przyjąć za uprawnione domaganie się przez podmiot kwestionowania przez organ prawidłowości sporządzonego oświadczenia. Dlatego też złożony przez Spółkę dokument stanowił podstawę do ustalenia opłaty, co znalazło odzwierciedlenie w informacji z 18 października 2021 r. Wobec braku zarzutu błędnego naliczenia przez organ opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. za wprowadzanie ścieków do wód Zatoki stwierdzono, że wykazywane w oświadczeniu ilości odprowadzanych ścieków i ich skład chemiczny odpowiadają rzeczywistości i są zgodne z wiedzą zobowiązanego podmiotu.
Zgodnie z art. 273 ust. 6 Prawa wodnego w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Jako że reklamacja Spółki nie została uznana, organ był zobligowany do wydania decyzji określającej wysokość przedmiotowej opłaty zmiennej. Określenia wysokości dokonano na podstawie art. 272 ust. 6, art. 278 ust. 1 i 2 Prawa Wodnego oraz § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Opłata została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej (0,0142 zł za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub ziemi, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów dla obszaru działania regionalnego zarządu gospodarki wodnej z siedzibą w G.) i ilości tej substancji (63 079 481,2284 kg). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzonych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, została określona w § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję, wyrażoną jako wskaźnik chlorków i siarczanów, który powoduje opłatę najwyższą (art. 278 ust. 1 Prawa wodnego).
A. zaskarżyło powyższą decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 listopada 2021 r. w całości zarzucając:
1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo
geologiczne i górnicze (dalej: p.g.g.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że nie zachodzi wyłączenie z ponoszenia opłat za korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego w związku z odmiennymi regulacjami dotyczącymi ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska;
2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 279 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, choć wartość sumy jonów chlorków i siarczanów w wodach zasolonych wprowadzanych do wód Zatoki nie przekracza 500 mg/l, co podlega ustawowemu zwolnieniu z opłat za wprowadzanie ścieków do wód;
3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej i uzasadnienia decyzji w sposób wewnętrznie sprzeczny.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji Wojewody z 23 października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "[..]— w części dotyczącej budowy podmorskiego odcinka rurociągu zrzutowego odprowadzającego solankę do Zatoki na okoliczność, że zapewnienie wstrzymania procesu ługowania po przekroczeniu zasolenia w polu bliskim (o średnicy 200 m) na poziomie 0,5 PSU (czyli 500 mg/l), w stosunku do naturalnie zmieniającego się zasolenia Zatoki, stanowiącego tło pomiaru, jest warunkiem określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przeprowadzenie powyższego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości dotyczących zwolnienia skarżącej z opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i jednocześnie nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano, że korzystanie z wód w niniejszej sprawie stanowi korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, co uzasadniało zastosowanie art. 20 p.g.g. i nieobciążanie Spółki opłatami, co wadliwie pominął organ. Spółka podkreśliła, że w ustawie p.g.g. brak jest definicji ustawowej "wód kopalnianych", jak również pojęcia "korzystania z wód kopalnianych". Prawodawca nie posługuje się też tym pojęciem w innych ustawach, w tym w Prawie wodnym. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, że ścieki nie mogą być zakwalifikowane do wód, o których mowa w przytoczonych definicjach. Co więcej, pojęciem "wód" posługuje ustawa Prawo wodne, definiując pojęcie "ścieków" w art. 16 pkt 61. Zatem ścieki niewątpliwie mogą być wodami, w ocenie skarżącej.
Powołując się na doktrynę skarżąca wskazała, że wodami kopalnianymi mogą być m.in. "wody technologicznie doprowadzane do kopalni", "wody znajdujące się w wyrobiskach górniczych, zarówno w stanie naturalnym, jak i doprowadzane oraz odprowadzane z tych wyrobisk", wszelkie wody znajdujące się w wyrobiskach zakładu górniczego, a także wody znajdujące się w zasięgu oddziaływania tych wyrobisk, nadto zaś wody doprowadzane do tego zakładu z zewnątrz w celach technologicznych". Z przytoczonych definicji nie wynika w żaden sposób, że oczyszczone ścieki nie mieszczą się w pojęciu wód kopalnianych. W przypadku KPMG wody są doprowadzane technologicznie do zakładu górniczego, a następnie wody (solanka) są wypompowywane z kopalni. Stanowią one zatem wody doprowadzane do zakładu górniczego z zewnątrz w celach technologicznych. Tym samym wody w przedmiotowej sprawie mieszczą się w pojęciu "wód kopalnianych", o których mowa w art. 20 p.g.g. Analizując pojęcie "potrzeb zakładu górniczego" skarżąca wskazała, że art. 20 p.g.g. stanowi wyłącznie o korzystaniu z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, nie określa zaś, że musi to następować na terenie zakładu górniczego. Dopuszczalne jest zatem korzystanie z wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego, ale poza tym zakładem. W niniejszej sprawie wody są doprowadzane technologicznie do zakładu górniczego, a następnie są wypompowywane z kopalni. Procedura ta niewątpliwie wynika z potrzeb zakładu górniczego. W związku z powyższym w niniejszej sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 20 p.g.g.
Następnie skarżąca przywołała art. 279 pkt 3 Prawa wodnego oraz jego uprzednio obowiązujący odpowiednik, tj. art. 296 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Ani przepisy Prawa wodnego, ani p.o.ś. nie wprowadzają definicji "wód zasolonych". Nie można jednak uznać, że w kategorii tej nie mieszczą się ścieki, będące wodami zasolonymi. O powyższym może świadczyć fakt, że art. 279 pkt 3 Prawa wodnego wskazuje wprost, że zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi. Tym samym przepis ten dopuszcza występowanie ścieków, będących jednocześnie wodami zasolonymi. Skarżąca podkreśliła, że zrzut solanki do wód Zatoki jest efektem ługowania kawern w złożu soli kamiennej dla podziemnego magazynowania gazu. Magazyn gazu połączony jest rurociągiem z [..] w Ś. i stanowi element systemu zaopatrzenia gospodarki narodowej w gaz. Zrzut ścieków do wód Zatoki prowadzony był w oparciu o szereg decyzji administracyjnych, w tym decyzję Wojewody z 22 grudnia 2005 r. w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego, decyzję Wojewody z 23 października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa Podziemnego Magazynu Gazu "" - w części dotyczącej budowy podmorskiego odcinka rurociągu zrzutowego odprowadzającego solankę do Zatoki, czy decyzję Starosty z 11 września 2015 r. w sprawie udzielenia Spółce pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie do morskich wód wewnętrznych - wód Zatoki - ścieków przemysłowych (solanki). Instalacja wykorzystywana do zrzutu ścieków ("solanki") w procesie budowy podziemnych kawern w złożu soli obejmuje poza częścią lądową i morską rurociągu zrzutowego, także komorę rozdzielczą wraz z systemem 16 dyfuzorów zaopatrzonych łącznie w 48 dysz, za pomocą których do wód Zatoki wprowadzana była pod ciśnieniem solanka oraz stawę wyposażoną m.in. 4 konduktometry do pomiaru stężenia NaCI. Konstrukcja taka miała za zadanie utrzymać wzrost poziomu zasolenia w polu bliskim konstrukcji dyfuzora do wartości 0,5 PSI (500 mg/l) poprzez rozproszenie solanki i wstępne wymieszanie jej z wodami Zatoki. Przyjęcie takiego rozwiązania wynikało także z konieczności zachowania wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru bezzbiornikowego magazyny gazu - Podziemny Magazyn Gazu "", przyjętego uchwałą nr V/16/2003 Rady Gminy z dnia 4 marca 2003 r. Z powyższego wynika zarówno szczególny sposób odprowadzania ścieków do wód z wykorzystaniem dyfuzorów, jak i przyjęte dla całej instalacji założenia co do sposobu, w jaki odprowadzane ścieki osiągną wymagane parametry (przede wszystkim w zakresie poziomu zasolenia). Co więcej, taka konstrukcja całej instalacji i przyjęte zasady jej funkcjonowania stanowią warunek, od którego Wojewoda uzależnił zgodę na realizację inwestycji, nakładając w tym zakresie na inwestora stosowne obowiązki. Przy czym nie można działań podejmowanych w wykonaniu tak pozwolenia wodnoprawnego, jak i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, kwalifikować jako rozcieńczania ścieków wodą w celu uzyskania ich stanu, składu oraz minimalnego procentu redukcji zanieczyszczeń zgodnego z przepisami. Oznaczałoby to bowiem, że jedne organy administracji kwalifikują jako naruszenie bezwzględnie obowiązującego zakazu działania, które zostały nakazane przez inne organy administracji publicznej, czego z kolei nie da się pogodzić z zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a.
W ocenie skarżącej, za miejsce, które stanowi wylot z instalacji służącej do oczyszczania uznać należy dojście pojedynczych strug do dna zgodnie z przyjętą koncepcją projektowania, a za obszar najwłaściwszy do prowadzenia pomiarów ścieków — rejon centralny instalacji, tj. rejon stawy S. Taki wniosek koresponduje z treścią art. 278 ust. 5 Prawa wodnego. W świetle wyżej przywołanych decyzji za instalację służącą do oczyszczania ścieków w rozumieniu powołanego przepisu uznać należy cały system dyfuzorów wieńczących rurociąg zrzutowy z komorą rozdzielczą. System ten służyć miał bowiem uzyskaniu akceptowalnych z punktu widzenia ochrony środowiska parametrów ścieków, co w realiach niniejszej sprawy oznaczać miało redukcję sumy jonów chlorków i siarczanów do poziomu zbliżonego z panującym w wodach odbiornika w stanie naturalnym i objętego zwolnieniem z opłat wynikającym z dyspozycji art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Z uwagi na sposób prowadzenia zrzutu i jego dotychczasowej kontroli poprzez pomiary monitoringowe przyjęto, że nie ma przesłanek by nakładać na skarżącą obowiązek opłat za usługi wodne. Tak długo jak zrzut prowadzony jest zgodnie z przyjętą technologią, ilość i parametry solanki nie przekraczają dopuszczalnych wartości, należy uznać że pozwolenie wodnoprawne jest realizowane w całości poprawnie i nie prowadzi do zmian w środowisku w zakresie zasolenia. W takiej sytuacji należy uznać, że skarżąca jest uprawniona do uzyskania zwolnienia z pobierania opłat za usługi wodne na podstawie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Jednocześnie wskazano, że zapewnienie wstrzymania procesu ługowania po przekroczeniu zasolenia w polu bliskim (o średnicy 200 m) na poziomie 0,5 PSU (czyli 500 mg/l), w stosunku do naturalnie zmieniającego się zasolenia Zatoki, stanowiącego tło pomiaru, jest warunkiem określonym w decyzji Wojewody z 23 października 2008 r.
Ponadto, w ocenie skarżącej, organ naruszył także szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli, co przełożyło się z kolei na wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Organ nie wyjaśnił i nie uzasadnił w sposób wystarczający relacji pomiędzy przepisami Prawa wodnego i ustawy p.g.g. w zakresie ponoszenia opłat za wody kopalniane. Część uzasadnienia, w której organ wykazuje z kolei, że wprowadzanie ścieków po ich wykorzystaniu do morskich wód wewnętrznych stanowi oderwane od zaspokajania potrzeb zakładu górniczego korzystanie z wód jest lakoniczna i ogranicza się wyłącznie do zacytowania fragmentu wyroku dotyczącego zakładu górniczego, którego specyfika różni się jednak znacznie od specyfiki zakładu górniczego KPMG. W związku z powyższym należy uznać, że organ de facto nie wyjaśnił (w oparciu o specjalistyczne informacje dotyczące funkcjonowania KPMG), z jakich powodów uznał, że wprowadzenie solanki do Zatoki oderwane jest od zaspokajania potrzeb tego konkretnego zakładu górniczego. W treści uzasadnienia brak jest też wyjaśnienia w sposób wyczerpujący kwestii definicji wód zasolonych w relacji do ścieków przemysłowych oraz przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego, który wskazuje na zrzut ścieków przemysłowych (solanki). Co więcej, organ nie zweryfikował w dostateczny sposób zaistnienia przesłanek określonych w art. 9 Prawa wodnego do opłaty za korzystanie ze środowiska/korzystanie z wód, nierozerwalnie związanej z zasadą "zanieczyszczający płaci", przy uwzględnieniu zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Z treści uzasadnienia pozwolenia wodnoprawnego wynika, że dokonywany monitoring przed- i poinwestycyjny nie wykazał znaczącego negatywnego wpływu zrzutu solanki na biocenozę i środowisko nieożywione Zatoki. Organ nie rozważył w ogóle kwestii zaistnienia przesłanek związanych z negatywnym wpływem działalności związanej z rzutem solanki do wód Zatoki. Nie zweryfikował wpływu prowadzonej działalności pod kątem tego, czy w ogóle zachodzą przesłanki do pogorszenia ekologicznych funkcji wód. Po drugie nie zweryfikował, czy faktycznie z uwagi na wykorzystanie wód z oczyszczalni ścieków i odprowadzenie ich dalej jako solanki do wód Zatoki mamy do czynienia z kosztami środowiskowymi i zasobowymi. Ostatecznie nie rozważył, z uwagi na cel wykonywanej działalności (głównie kawern na potrzeby magazynowania zasobów węglowodorów), czy działalność ta nie jest prowadzona w celu ochrony interesu publicznego. Należy bowiem pamiętać, że jest wykonywana w celu budowy magazynów przechowujących również strategiczne zasoby gazu. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest wystarczającą przesłanką do nakładania opłat. Konieczne jest zaistnienie przesłanek z art. 9 Prawa wodnego oraz rozważenie okoliczności faktycznego korzystania z wód.
Organ w ogóle nie zbadał jaki wpływ ma zrzut solanki do Zatoki, czy wpływa pozytywnie czy negatywne na zasolenie i jakość wód. Powołując się na orzecznictwo skarżąca zauważyła, że nie można dokonywać interpretacji przepisów w taki sposób, by doszło do nadmiernego obciążenia podmiotu obowiązanego do uiszczenia należności. Zauważono również, że w stosunku do opłat wynikających z Prawa wodnego należy stosować reguły wykładni charakterystyczne dla prawa podatkowego, gdyż ciężary wynikające z tej ustawy mają charakter danin publicznych. Na gruncie prawa podatkowego Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2013 r., SK 18/09 (opubl. OTK-A 2013/6/80) wskazywał natomiast, że organy administracji publicznej powinny - zgodnie z zasadą in dubio pro tributario - rozstrzygać wątpliwości interpretacyjne na korzyść podatnika. Mając na uwadze powyższe organ nie zweryfikował również w sposób wyczerpujący stanu faktycznego w kierunku tego, czy w tym przypadku nie zachodzi przesłanka do zwolnienia z opłat na podstawie art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Przy tym organ nie powołał w sprawie żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że przy przyjęciu wyżej wskazanej metody pomiaru, suma jonów chlorków i siarczanów w odprowadzanych z użyciem instalacji dyfuzorów wodach przekroczyła poziom 500 mg/l. Dodatkowo w pkt II ppkt 1a ww. decyzji środowiskowej, do której odsyła pozwolenie wodnoprawne, organ nałożył obowiązek monitorowania w sposób ciągły efektywności rozcieńczania solanki w polu bliskim - na stawie centralnej, co potwierdza ww. stanowisko dotyczące miejsca, w którym powinny być dokonywane pomiary parametrów solanki wyprowadzanej z instalacji. W tej sytuacji, przed nałożeniem przez organ opłat za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, należy w pierwszej kolejności przeanalizować charakter i konstrukcję techniczną instalacji wraz z parametrami określonymi wprost w ww. pozwoleniu wodnoprawnym, które ta instalacja powinna spełniać w celu jednoznacznego ustalenia, czy w opisywanym przypadku nie zachodzi przesłanka zwolnienia z opłat określona w ww. art. 279 pkt 3 Prawa wodnego. Co więcej, zdaniem skarżącej, organ powinien wyjaśnić i w razie wątpliwości wezwać składającą reklamację do złożenia wyjaśnień w sprawie oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2h Prawa wodnego. Wyjaśnieniu powinno podlegać, czy w świetle treści pozwolenia wodnoprawnego dane zawarte w Wykazie zawierającym informacje przedstawiają parametry ścieków (solanki) z uwzględnieniem okoliczności określenia przez pozwolenie wodnoprawne oraz pośrednio poprzez odesłanie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do miejsca badania ścieków (solanki) w polu bliskim (stawy S).
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zarzuty skarżącej pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Organ nie zgodził się z twierdzeniem, że wprowadzanie do wód Zatoki ścieków przemysłowych z Zakładu stanowi nieodpłatne korzystanie z wód kopalnianych dla zaspokojenia potrzeb zakładu górniczego, o którym mowa w art. 20 p.g.g. Pomimo, że zarówno w Prawie wodnym, jak i w p.g.g. nie sposób odnaleźć legalnej definicji pojęcia "wody kopalniane", to organ nie ma wątpliwości, iż działania skarżącej polegające na wykorzystywaniu do ługowania komór w złożu soli kamiennej "" wyłącznie oczyszczonych ścieków komunalnych pochodzących z Oczyszczalni Ścieków "" nie stanowi korzystania z wód kopalnianych, bowiem ścieki poprzez wykorzystywanie na potrzeby ługowania komór nie zmieniają swojego statusu i po wykorzystaniu przez zakład nadał pozostają ściekami. Woda po wykorzystaniu na potrzeby komunalne i bytowe staje się ściekiem. Treść pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Spółce przez Starostę w dniu 11 września 2015 r. nie pozostawia wątpliwości, iż korzysta ona dla celów ługowania komór w złożu soli kamiennej nie z wód, a ze ścieków komunalnych doprowadzanych do zakładu z oczyszczalni ścieków.
Następnie organ wskazał, że próby wykazywania przez skarżącą jakoby za wody kopalniane można było uznać ścieki, które skarżąca uznaje za wodę technologiczną doprowadzoną z zewnątrz do zakładu, są bezskuteczne i nie znajdują potwierdzenia w treści art. 20 p.g.g., ani wśród komentatorów i judykatury, których stanowiska zostały przywołane w uzasadnieniu decyzji i warunkują ten status od pochodzenia/występowania wód w obrębie zakładu górniczego (kopalni). Zauważyć przy tym należy, że zaskarżona decyzja uwzględnia jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa, iż wyjątków od reguły nie interpretuje się rozszerzające, lecz ściśle, aby w ten sposób nie podważyć zasady ogólnej. Przepis art. 20 p.g.g. wprowadza wyjątek od generalnego obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z wód i nie można go interpretować rozszerzająco. Zaproponowana przez skarżącą definicja wód kopalnianych w sposób oczywisty wykracza poza zakres tego pojęcia i jawi się wprost jako wykładnia contra legem.
Zarzut naruszenia przez organ art. 20 p.g.g. jest zatem pozbawiony usprawiedliwionych podstaw, a fakt, iż wykorzystywane do ługowania komór ścieki komunalne doprowadzone do Zakładu z oczyszczalni ścieków nie stanowią wód kopalnianych czyniło zbędnym dokonywanie przez organ analizy pojęcia "potrzeb zakładu górniczego" - kolejnego warunku, od którego spełnienia ustawodawca uzależnił zwolnienie przedmiotowe z obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z wód. Podkreślono przy tym, że nawet, gdyby zakład odprowadzał powstałe w wyniku ługowania komór wody zasolone, które przecież również stanowią ścieki na co wprost wskazał ustawodawca w art. 279 ust. 3 Prawa wodnego, to i tak Spółka nie miałaby możliwości skutecznego powoływania się na zwolnienie przedmiotowe, o którym mowa w art. 20 p.g.g. Jak zauważył bowiem organ powołując się na orzecznictwo, odprowadzanie wód kopalnianych do wód (odprowadzanie kondensatu do potoku) jest korzystaniem z wód, jednakże nie jest korzystaniem na potrzeby zakładu górniczego. Potrzeby te zostały, bowiem zrealizowane wcześniej. Wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, które powstały w wyniku wykorzystania wód kopalnianych na potrzeby zakładu górniczego, stanowi podlegającą opłatom usługę wodną, o której mowa w art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, a stanowisko to respektuje zasadę interpretacyjną exceptions non sunt extendae.
Co więcej, stanowisko organu odpowiada stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który w wyrokach: z dnia 15 kwietnia 2021 r., III SA/Gd 1139/20, z dnia 22 lipca 2021 r., III SA/Gd 269/21, z dnia 30 czerwca 2021 r., III SA/Gd 43/21, przy identycznym stanie fatycznym za trafne uznał stanowisko organu, a tym samym potwierdził prawidłowość naliczenia opłaty zmiennej.
Odnosząc się do zarzutów o niepełnym przeanalizowaniu elementów mających wpływ na wysokość opłaty za odprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi organ wskazał, iż nie znajdują one odzwierciedlenia w materiale dowodowym. Przede wszystkim odprowadzane do wód Zatoki przez skarżącą ścieki przemysłowe zawierają poza chlorkami i siarczanami takie pierwiastki jak arsen, chrom, miedź, nikiel, ołów i rtęć. Potwierdza to oświadczenie złożone przez Spółkę w procedurze ustalenia opłaty zmiennej. Wprowadzana do wód Zatoki generowana w trakcie ługowania soli kamiennej z zakładu skarżącej w M. substancja, zasadnie została przez organ zaliczona do ścieków przemysłowych, a nie wód zasolonych i w związku z tym prawidłowo podstawę obliczenia wysokości opłaty stanowił art. 272 ust. 6 oraz art. 278 ust. 1 i 2 Prawa wodnego. Nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia do uznania, że ścieki odprowadzane po ługowaniu komór do wód to wody zasolone, których odprowadzanie obciążone jest opłatą wyłącznie za sumę chlorków i siarczanów. Wody zasolone to również ścieki, na co wprost wskazał ustawodawca w art. 279 ust. 3 Prawa wodnego, tyle że charakteryzują się - z uwagi na ich skład - odmiennym od ścieków przemysłowych sposobem obliczania opłaty oraz zwolnieniem z obowiązku ich ponoszenia w sytuacji nieprzekroczenia określonych w ww. przepisie wartości (tj. 500 mg/l sumy chlorków i siarczanów). Okoliczność, że wprowadzane do wód Zatoki ścieki powstały w związku z prowadzoną przez Spółkę działalnością oraz zawierają one poza chlorkami i siarczanami, takie pierwiastki jak arsen, chrom, miedź, nikiel, ołów i rtęć oznacza, że stanowią one ścieki przemysłowe, a nie ścieki będące wodami zasolonymi, co wprost wynika z legalnej definicji ścieków przemysłowych. Zatem brak jest uzasadnienia dla możliwości zastosowania w sprawie art. 279 ust. 3 Prawa wodnego. Organ przypomniał, że w odniesieniu do przepisów nakładających na podmiot obowiązki przy interpretacji przepisów należy bezwzględnie stosować wykładnię literalną w powiązaniu z zakazem wykładni rozszerzającej. Obowiązki opłatowe, wprowadzone ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a zwolnienia z nakazu ponoszenia opłaty są ściśle określone i stanowią wyjątki wprost wymienione w ustawie. Wykładnia językowa art. 279 ust. 3 Prawa wodnego nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem zwolnienia przede wszystkim mogą być ścieki, które stanowią "wody zasolone" o odpowiednim stężeniu chlorków i siarczanów. Literalna treść przepisu pozwała na stwierdzenie, że jedynie zakłady odprowadzające ścieki będące wodami zasolonymi podlegają zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłat. Nie ma bowiem wątpliwości, że w powołanym przepisie jest mowa szczegółowo o wodach zasolonych stanowiących ścieki, nie zaś ogólnie o ściekach zawierających chlorki i siarczany. Należy uznać zatem, że dotyczy on w praktyce wód zasolonych pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, ponieważ to tego rodzaju wody charakteryzują się wysoką zawartością wskazanych jonów. Celem analizowanego unormowania było wprowadzenie regulacji umożliwiającej monitorowanie gospodarki nadmiernie zanieczyszczonymi wodami, których wprowadzanie do wód powierzchniowych powoduje w konsekwencji zasolenie wód powierzchniowych oraz wprowadzenie ulgi w stosunku do tych, które charakteryzują się zasoleniem mniejszym niż wskazana wyżej graniczna wartość 500 mg/l. W związku z tym przepis art. 279 ust. 3 Prawa wodnego nie znajduje zastosowania do ścieków innych niż wody zasolone, pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych.
Ponadto, organ wskazał, że treść pozwolenia wodnoprawnego wyrażonego w decyzji Starosty z dnia 11 września 2015 r. nie pozostawia wątpliwości, iż Spółka legitymuje się prawem do wprowadzania do wód Zatoki ścieków przemysłowych powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej "" oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z Oczyszczalni Ścieków "". Treść udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie pozostawia wątpliwości, że zakład nie posiada pozwolenia na wprowadzanie do wód Zatoki ścieków będących wodami zasolonymi, a ma prawo do wprowadzania do wód ścieków przemysłowych, które powstają w związku z wykorzystaniem dla potrzeb prowadzonej działalności ścieków komunalnych. Jak już wykazano wprowadzone ścieki komunalne nie mogą być zakwalifikowane jako wody kopalniane i ich odprowadzenie do wód i ziemi nie podlega zwolnieniu, na które powołuje się skarżąca.
Reasumując, skoro podmiot korzystający z usługi wodnej samodzielnie obliczył i podał dane odnośnie do ilości szkodliwych substancji wprowadzanych do wód, to, w ocenie organu, nie ma podstaw do kwestionowania tego. Do prowadzenia szczegółowych pomiarów zawartości chemicznej wprowadzanych do wód ścieków przemysłowych podmiot był zobowiązany treścią posiadanego pozwolenia wodnoprawnego (pkt 3c pozwolenia wodnoprawnego), a zatem nie ma jakichkolwiek podstaw do kwestionowania prawdziwości i prawidłowości składanych przez Spółkę oświadczeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 listopada 2021 r. określającą A. opłatę zmienną w wysokości 895.729 zł za okres II kwartału 2021 r. z tytułu wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624), zwanej dalej Prawem wodnym, określające sposoby i zasady gospodarowania zasobami wodnymi, w tym uiszczania opłat za usługi wodne jako jednego z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 ust. 3 Prawa wodnego).
Zgodnie z art. 10 Prawa wodnego zarządzanie zasobami wodnymi służy zaspokajaniu potrzeb ludności i gospodarki oraz ochronie wód i środowiska związanego z tymi zasobami, m.in. w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody dla ludności, ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniem oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją, tworzenia warunków dla energetycznego, transportowego oraz rybackiego wykorzystania wód oraz zapewnienia wody na potrzeby rolnictwa oraz przemysłu.
W myśl art. 35 ust. 1 Prawa wodnego usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą zapewnia się dostęp do usług wodnych na zasadach określonych w przepisach ustawy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 Prawa wodnego usługi wodne obejmują wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, obejmujące także wprowadzanie ścieków do urządzeń wodnych.
Na podstawie decyzji Starosty z 11 września 2015 r. A. udzielono pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, tj. wprowadzanie ścieków przemysłowych (solanki) do morskich wód wewnętrznych – wód Zatoki z terenu Zakładu powstałych w wyniku ługowania komór w złożu soli kamiennej oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z Oczyszczalni Ścieków. W decyzji wskazano, że ścieki przemysłowe (solanka) wprowadzanie są do wód Zatoki za pomocą 48 dysz, o średnicy wylotu 9 mm każda, zainstalowanych na szczycie 16 betonowych bloków dyfuzorowych. W pozwoleniu określono również dopuszczalne ilości wprowadzanych do Zatoki ścieków w skali godziny, doby i roku ze wskazaniem ich zasolenia nie przekraczającym 250 kg soli w m3 solanki, zgodnie z warunkami określonymi w decyzji Wojewody z 23 października 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z treści opisanego w uzasadnieniu pozwolenia procesu ługowania wynika, że powstałe w jego wyniku komory pełnią funkcję magazynowania gazu (kawerny solne). Ługowanie jest procesem rozpuszczania soli lub innych substancji pod wpływem działania wody lub innych substancji. Z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego skarżącej Spółce wynika wyraźnie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rozpuszczaniem soli przez oczyszczone ścieki komunalne pochodzące z Oczyszczalni Ścieków.
Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi uiszcza się opłaty wodne będące instrumentem ekonomicznym służącym gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1 Prawa wodnego).
Opłata za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego. Wysokość opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi zależy od rodzaju substancji zawartych w ściekach i ich ilości oraz rodzaju ścieków (art. 270 ust. 8 i 9). Przez substancje zawarte w ściekach rozumie się także substancje wyrażone jako wskaźniki m.in. sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) (art. 270 ust. 10.
Zgodnie z art. 272 ust. 6 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3) zawiesiny ogólnej;
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
Przepis art. 278 ust. 1 Prawa wodnego stanowi, że wysokość opłaty za wprowadzenie ścieków do wód lub do ziemi ustala się, biorąc pod uwagę substancję wyrażoną jako wskaźnik, o którym mowa w art. 272 ust. 6, który powoduje opłatę najwyższą. W przypadku wprowadzania do wód lub do ziemi ścieków przemysłowych lub ścieków komunalnych innych niż ścieki bytowe, do opłaty ustalonej według zasady, o której mowa w ust. 1, dolicza się opłatę za inne substancje zawarte w ściekach (ust. 2). Opłatę za wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków będących wodami zasolonymi ponosi się za sumę chlorków i siarczanów (Cl+SO4) (ust. 3). Ilość i skład ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi ustala się w miejscu wylotu ścieków z instalacji służących do ich oczyszczania lub kolektorów eksploatowanych przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne, z tym że w przypadku wprowadzania wód chłodniczych wraz z innymi rodzajami ścieków ilość i skład ścieków ustala się przed ich zmieszaniem (ust. 5).
Zgodnie z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego zwolnione z opłat za usługi wodne jest wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l.
W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że kwestionowana opłata zmienna za usługę wodną ustalona została w oparciu o treść udzielonego skarżącej Spółce pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie do morskich wód wewnętrznych Zatoki, w rejonie M., ścieków przemysłowych (solanki) z terenu Zakładu oraz oświadczenia złożonego przez Spółkę z 27 lipca 2021 r. obejmującego rzeczywiste dane co do ilości i rodzaju ścieków wprowadzanych przez zakład Spółki do wód Zatoki w II kwartale 2021 r.
Osią sporu pomiędzy Spółką a organem jest natomiast kwalifikacja ścieków wprowadzanych do wód Zatoki, która uzasadnia – zdaniem skarżącej – zwolnienie jej z opłat za usługi wodne w zakresie wprowadzania ścieków do wód. Zdaniem Spółki bowiem, wprowadzane do wód Zatoki ścieki są w istocie wodami kopalnianymi zaspakajającymi potrzeby zakładu Spółki. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska Spółki.
Wyjaśniając powyższą kwestię w pierwszej kolejności wskazać należy, że pozwolenie wodnoprawne wyznaczając dopuszczalne ramy korzystania z wód wyraźnie uprawniło Spółkę do wprowadzania do wód Zatoki ścieków przemysłowych, powstałych w wyniku ługowania (wypłukiwania) komór w złożu soli kamiennej oczyszczonymi ściekami komunalnymi pochodzącymi z Oczyszczalni Ścieków. Przy analizie przysługującego skarżącej uprawnienia kluczowymi zagadnieniami jest rozumienie pojęć "ścieki przemysłowe" i "ścieki komunalne", zdefiniowanych normatywnie zarówno na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r., na podstawie której udzielono skarżącej pozwolenia wodnoprawnego, jak i na gruncie Prawa wodnego z 2017 r., gdzie przez ścieki komunalne rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 16 pkt 63 Prawa wodnego), a przez ścieki przemysłowe rozumie się ścieki niebędące ściekami bytowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, powstałe w związku z prowadzoną przez zakład działalnością handlową, przemysłową, składową, transportową lub usługową, a także będące ich mieszaniną ze ściekami innego podmiotu, odprowadzane urządzeniami kanalizacyjnymi tego zakładu (art. 16 pkt 64 Prawa wodnego).
Żadne z przepisów Prawa wodnego nie uprawnia do zakwalifikowania ścieków komunalnych czy przemysłowych oczyszczonych w oczyszczalni do innej kategorii niż ścieki, w tym do wód. Ścieki, nawet poddane oczyszczeniu, nie tracą normatywnie określonych cech ścieków i tylko w ten sposób winny być traktowane.
Oznacza to, że oczyszczone ścieki komunalne nie zmieniają swojego charakteru ścieków i nie stają się wodami poprzez to, że zostają użyte w procesie ługowania (wypłukiwania) soli z komór w złożu soli kamiennej tworząc w ten sposób przestrzenie do magazynowania gazu. Tym bardziej nie sposób zaakceptować twierdzeń skarżącej, że w wyniku ługowania wprowadza ona do wód Zatoki wody kopalniane, użyte na potrzeby jej zakładu. Charakteru takiego nie nabierają ścieki komunalne poprzez ich użycie w procesie technologicznym powodującym dodatkowo ich zasolenie. Specyfika tego procesu prowadzonego w magazynie gazu w M., którego efektem jest wprowadzanie ścieków przemysłowych do wód polega na tym, że za pomocą oczyszczonych ścieków komunalnych z oczyszczalni ścieków dokonuje się tzw. ługowania komór (kawern) w złożu soli kamiennej M. w celu stworzenia przestrzeni do magazynowania gazu. Ługowanie dokonywane jest zatem przy użyciu ścieków komunalnych, które wskutek rozpuszczenia w nich soli stają się ściekami przemysłowymi zasolonymi. Okoliczność przepływu ścieków komunalnych przez złoża soli kamiennej nie powoduje jednak, że ścieki przemysłowe nabierają cech wody kopalnianej.
Choć pojęcie to, którym posługuje się w art. 20 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1072), zwane dalej p.g.g., nie jest zdefiniowane normatywnie, to wypracowane w orzecznictwie i doktrynie jego rozumienie nie pozostawia w niniejszej sprawie wątpliwości, że wprowadzane przez skarżącą do wód Zatoki substancje, stanowiące wynik ługowania złóż soli kamiennej, nie są wodami kopalnianymi.
W doktrynie i w orzecznictwie sądowym przez "wody kopalniane" rozumie się wszelką wodę pochodzącą z wyrobisk górniczych i to nie tylko wydobywaną przy zastosowaniu systemu podziemnej eksploatacji złoża, ale również przy eksploatacji odkrywkowej czy systemem otworów wiertniczych (tak NSA w wyroku z 2 czerwca 1998 r., IV SA 1235/96, LEX nr 45164, oraz powołane tam stanowisko doktryny T. Płodowskiego, Prawo górnicze, Warszawa 1982, str. 141 i Z. Żółtowskiego: Prawo geologiczne, Warszawa 1964, str. 116; podobnie wyrok Sądu Najwyższego z 9 czerwca 1999 r., III RN 11/99, publ. OSNP 2000/9/342, LEX nr 3854). H. Schwarz stwierdził, że "Wodami kopalnianymi są wody wypompowane z kopalni (a ściślej z zakładu górniczego)" (H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze, Komentarz Tom 1, Wrocław 2013, s. 179). Wskazano też, że składają się na nie wody dopływające do wyrobisk górniczych z drenowanego górotworu oraz wody technologicznie doprowadzane do kopalni (zakładu górniczego), głównie wody wprowadzane wraz z podsadzką hydrauliczną (W. Glapa, J.I. Korzeniowski, Mały leksykon górnictwa odkrywkowego, Wrocław 2005, s. 116). Według A. Lipińskiego wody kopalniane to wody występujące zarówno w obrębie takiego zakładu, jak i w zasięgu jego drenującego oddziaływania (A. Lipiński, Prawo geologiczne i górnicze, Katowice 1996, s. 155 w: Rakoczy, Bartosz. Art. 20. W: Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz. LEX, 2015).
Powyższe stanowiska przeczą możliwości utożsamiania ścieków z pojęciem wód, w tym wód kopalnianych w rozumieniu przepisu art. 20 p.g.g. Używa się bowiem w nich określeń: "wszelką wodę" (NSA), "wody wypompowane" (H. Schwarz), "wody dopływające", "wody technologicznie doprowadzane" (W. Glapa, J.I. Korzeniowski). Zdaniem Sądu, nie można zakwalifikować ścieków jako "wód", o których mowa w przytoczonych wyżej definicjach. Ścieki, ze względu na ich dużą szkodliwość biologiczną, przed odprowadzeniem powinny być poddane oczyszczeniu w oczyszczalniach. Wobec tego ścieki oczyszczone nie przestają być ściekami tylko z tego względu, że poddane zostały procesowi oczyszczenia. W niniejszej sprawie oczyszczone ścieki służą do rozpuszczania soli i ta właśnie substancja, stanowiąca swoistą mieszaninę ścieków z solą, jest odprowadzana do wód jako ścieki przemysłowe zasolone.
Dodatkową wskazówkę interpretacyjną potwierdzającą brak podstaw prawnych do potraktowania w niniejszej sprawie ścieków przemysłowych użytych do ługowania złóż soli jako wód kopalnianych jest treść art. 16 pkt 61 lit. e Prawa wodnego, który przez ścieki rozumie również wprowadzane do wód lub do ziemi wody pochodzące z odwodnienia zakładów górniczych, z wyjątkiem wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie, z wyłączeniem niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych. W świetle definicji legalnej art. 16 pkt 61 lit. e ustawy Prawo wodne wody pochodzące z odwodnienia zakładu górniczego należy uznawać za ścieki, poza dwoma wskazanymi w tym przepisie wyjątkami: wód wtłaczanych do górotworu, jeżeli rodzaje i ilość substancji zawartych w wodzie wtłaczanej do górotworu są tożsame z rodzajami i ilościami substancji zawartych w pobranej wodzie oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych.
Treść oświadczenia złożonego przez skarżącą Spółkę na potrzeby ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód za II kwartał 2021 r. potwierdza, że substancje wykorzystane do ługowania złóż soli wprowadzane do wód Zatoki nie wykazują cech, które uzasadniałyby ich zaliczenie do któregokolwiek ze wskazanych wyjątków wykluczających kwalifikację wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych do ścieków.
Mając na uwadze powyższe Sąd przychylił się do stanowiska organu, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z "wodami kopalnianymi", o jakich mowa w art. 20 p.g.g., co uzasadniało brak zastosowania wskazanego przepisu w niniejszej sprawie. W tej sytuacji Sąd uznał kwestię rozumienia pojęcia "potrzeb zakładu górniczego" za irrelewantną prawnie, a stanowisko organu w tym zakresie za wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia.
Konsekwencją uzależnienia wysokości opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód i ziemi od ilości i rodzaju ścieków oraz od rodzaju i ilości substancji w nich zawartych jest obowiązek podmiotu korzystającego z usług wodnych do stosowania przyrządów pomiarowych lub systemów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków, jeżeli wprowadza do wód lub do ziemi ścieki w ilości średniej dobowej powyżej 0,01 m3/s (art. 36 ust. 2 Prawa wodnego). Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 552 ust. 1 Prawa wodnego, wymóg stosowania urządzeń pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36, stosuje się od dnia 31 grudnia 2026 r. Natomiast w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2026 r. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne następuje na podstawie:
1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód;
2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych;
3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych (art. 552 ust. 2 Prawa wodnego).
W myśl art. 552 ust. 2a Prawa wodnego ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie do dnia 31 grudnia 2026 r. następuje również na podstawie:
1) odczytów z przyrządów pomiarowych dokonywanych w ramach kontroli gospodarowania wodami albo
2) oświadczeń podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały.
Zawartość oświadczenia, o którym mowa w art. 552 ust. 2a pkt 2 Prawa wodnego, określa ściśle ust. 2c. W art. 552 ust. 2h Prawa wodnego wskazano nadto, że w celu ustalenia wysokości opłaty, o której mowa w art. 272 ust. 6 (za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi), oświadczenia, o których mowa w ust. 2a pkt 2, zawierają wyrażoną w kg ilość substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik:
1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu (BZT5);
2) chemicznego zapotrzebowania tlenu;
3) zawiesiny ogólnej;
4) sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4).
W niniejszej sprawie podstawą ustalenia opłaty za wprowadzanie ścieków do wód było oświadczenie Spółki, z którego wynika ilość wprowadzanych ścieków ogółem oraz wyrażona w kg ilość substancji wprowadzanych do wód wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów – 63 079 481,2284 kg. W oświadczeniu wskazano również zawartość innych substancji we wprowadzanych do wód ściekach, takich jak arsen, chrom, cynk, kadm, miedź, nikiel, ołów, rtęć.
Analiza przepisów Prawa wodnego, w tym przepisów przejściowych w postaci art. 552 Prawa wodnego, prowadzi do wniosku, że możliwość ustalenia wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi do dnia 31 grudnia 2026 r. na podstawie oświadczenia podmiotów obowiązanych do ponoszenia opłat za usługi wodne, za poszczególne kwartały jest swoistym udogodnieniem dla tych podmiotów, stanowiącym w istocie zwolnienie z obowiązku stosowania w tym okresie przyrządów pomiarowych lub systemów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków w celu ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z usług wodnych. W takiej sytuacji podmioty te korzystają z uprzywilejowania polegającego na tym, że podstawą ustalenia wysokości opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi może być wyłącznie ich własne oświadczenie co do ilości ścieków oraz ilości i rodzaju substancji w nich zawartych.
W tych okolicznościach dane ujawnione dobrowolnie przez Spółkę w oświadczeniu stały się podstawą do prawidłowego naliczenia opłaty i nie uzasadniały zwolnienia z obowiązku jej uiszczenia, które przewiduje przepis z art. 279 pkt 3 Prawa wodnego, albowiem suma chlorków i siarczanów wynikająca z oświadczenia Spółki z 23 lipca 2021 r. przekraczała wartość 500 mg/l. Przepis art. 279 pkt 3 Prawa wodnego przewiduje bowiem zwolnienie z opłat za usługi wodne wprowadzanie do wód lub do ziemi - ścieków będących wodami zasolonymi, jeżeli wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) w tych wodach nie przekracza 500 mg/l. Nawet jeśli uznać, że we wskazanym przepisie mowa jest o wszelkiego rodzaju ściekach, w tym przemysłowych, zasolonych, to zadeklarowana przez skarżącą ilość wprowadzanych substancji przekracza normę aktualizującą zwolnienie. Z treści art. 279 pkt 3 Prawa wodnego nie wynika przy tym, aby ustawodawca odnosił podaną w nim wartość graniczną sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4), która nie powinna przekraczać 500 mg/I - do warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (jak to np. uczynił w art. 279 pkt 4). Dlatego należy uznać, że wolą ustawodawcy było rzeczywiste ustalenie, czy wartość sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) we wprowadzanych do ziemi lub do wód ściekach zasolonych nie przekracza 500 mg/I, niezależnie od warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 3 października 2019 r., IV SA/Po 541/19, LEX nr 2725310). Za nietrafne należy więc uznać stanowisko skarżącej upatrującej uzasadnienia dla zwolnienia z opłaty za usługi wodne w określonym w decyzji środowiskowej z 23 października 2008 r. obowiązku wstrzymania procesu ługowania przy przekroczeniu zasolenia w polu bliskim (o średnicy 200 m) na poziomie 500 PSU, w stosunku do naturalnie zmieniającego się zasolenia wód Zatoki, stanowiącego tło pomiaru.
Powyższe oznacza, że tylko wskazane przez Spółkę rzeczywiste dane odnośnie ilości i rodzaju ścieków wprowadzanych do wód oraz ilości i rodzaju zawartych w tych ściekach substancji mogą stanowić podstawę określenia wysokości opłaty zmiennej za tą usługę wodną, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wbrew oczekiwaniom skarżącej na gruncie Prawa wodnego nie ma podstaw do weryfikacji ani celu i zakresu korzystania z wód określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, ani danych zawartych w oświadczeniu zakładu korzystającego z usług wodnych będących podstawą do określenia wysokości opłaty, za których prawdziwość odpowiedzialność ponosi podmiot korzystający z usług wodnych. W tym zakresie zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Wyjaśnić należy, że obowiązek opłaty za usługi wodne ma charakter bezwzględny, uniezależniony normatywnie od stopnia wpływu korzystania z usług wodnych na środowisko. Przepis art. 269 pkt 2 Prawa wodnego stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. System opłat za usługi wodne został, w duchu dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275), oparty na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych (art. 9 ust. 3 Prawo wodne) oraz zasadzie "zanieczyszczający płaci". Pierwsza z zasad oznacza, że opłata ma zapewnić państwu dochody umożliwiające pokrycie kosztów usług wodnych, z których korzystają różne podmioty. Druga z tych zasad oznacza natomiast w znaczeniu szerszym, że sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy nie. W węższym znaczeniu oznacza natomiast, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie pełnego zakresu standardów wprowadzonych określoną regulacją prawną
Wszelkie wyjątki od powyższych zasad, w tym przewidziane w art. 279 Prawa wodnego, winny być interpretowane ściśle, co wykluczyło ich zastosowanie w niniejszej sprawie.
Powołane wyżej przepisy ani też żaden inny przepis nie wiąże kwestii opłat z oceną faktycznych kosztów związanych z korzystaniem z usług wodnych. Nieprawidłowa jest wykładnia art. 9 ust. 3 Prawa wodnego zmierzająca do przyznania opłatom za usługi wodne cechy ekwiwalentności. Zatem bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu, czy powstały koszty środowiskowe usług wodnych realizowanych przez skarżącą. W sprawie istniały podstawy faktyczne i prawne do nałożenia na stronę skarżącą opłaty zmiennej.
Zakres obowiązku opłatowego determinuje treść pozwolenia wodnoprawnego, które w niniejszej sprawie obejmuje zezwolenie na wprowadzanie do wód Zatoki ścieków przemysłowych, a wysokość opłaty zależy od danych wskazanych przez samego korzystającego z usługi wodnej obejmujących rzeczywiste wielkości ścieków wprowadzanych do wód. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją nakładania opłaty za samo posiadanie pozwolenia wodnoprawnego, ale za realne korzystanie z niego poprzez wprowadzanie określonej ilości i rodzaju ścieków przemysłowych pochodzących z zakładu Spółki do wód Zatoki.
Zdaniem Sądu z uwagi na rodzaj ścieków (ścieki przemysłowe) organ zastosował adekwatne przepisy Prawa wodnego, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem
Przepis § 10 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi, że jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi w formie opłaty zmiennej za 1 kg substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, wyrażonych jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów (Cl+SO4) dla obszaru działania regionalnego zarządu gospodarki wodnej z siedzibą w G. - wynosi 0,0142 zł. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto substancję wyrażoną jako wskaźnik sumy chlorków i siarczanów, który powoduje opłatę najwyższą, co odpowiada dyspozycji art. 278 ust. 1 Prawa wodnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szczegółowo przedstawił sposób ustalenia i obliczenia wysokości nałożonej na skarżącą opłaty zmiennej za II kwartał 2021 r. w oparciu o przywołane przepisy, których to wyliczeń pod kątem ich rachunkowej prawidłowości skarżąca nie kwestionowała.
W ocenie Sądu nie potwierdziły się również zarzuty skargi odnośnie naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dostrzegł zaniedbań w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i prawidłowości ich oceny.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), skargę oddalił.