II SA/Łd 995/22

II SA/Łd 995/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 638
art. 11a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
Sentencja
Dnia 14 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak Protokolant st. asystent sędziego Nina Krzemieniewska-Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 23 marca 2022 roku nr LI/391/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Poddębice na rok 2022 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Poddębicach na rzecz strony skarżącej Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 995/22
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z 23 marca 2022 r. (Nr LI/391/22) w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Poddębice na rok 2022.
Zaskarżanej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów:
I. art. 11a ust. 7 pkt 1 - 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638 z późn. zm.) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt) poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej przez zaniechanie przekazania projektu uchwały do zaopiniowania: właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy podczas gdy obowiązek ten wynika z przepisu art. 11a ust 7 pkt 1, 2 i 3 ustawy. W ocenie skarżącego, Rada Miejska nie umieszczając w zaskarżonej uchwale ani w jej uzasadnieniu informacji o przekazaniu projektu uchwały do wymienionych podmiotów nie zachowała się stosownie do ww. wymogu.
II. art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 4 ust. 4 i 6, w § 10 pkt 3, w § 15 pkt 1 i 2 Programu przez brak wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania wynikające z Programu. Zdaniem Wojewody Rada nie wypełniła delegacji ustawowej ponieważ nie wskazała konkretnych podmiotów realizujących zadania wynikające z Programu. Rada Miejska w Poddębicach w § 4 ust. 4 programu postanowiła, że miejsca, w których przebywają koty wolno żyjące zostaną wyznaczone na podstawie zgłoszeń ich opiekunów, mieszkańców Gminy Poddębice oraz organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działających na terenie Gminy Poddębice. Miejsca te zostaną wpisane do rejestru miejsc ich bytowania prowadzonego przez Burmistrza Poddębic. Natomiast w § 4 ust. 6 Programu Rada postanowiła, że społeczni opiekunowie kotów lub organizacje obejmujące opieką koty bytujące w określonym miejscu, zobowiązują się do dostarczania wody do picia i wykładania karmy raz dziennie oraz systematycznego sprzątania resztek karmy, i jeśli jest taka potrzeba, odchodów. Z kolei w § 10 pkt 3 programu Rada wskazała, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizować będzie organizacja prowadząca działalność na terenie gminy Poddębice, której statutowym celem jest ochrona zwierząt. Natomiast w § 15 pkt 1 i 2 Programu Rada postanowiła, że w realizacji zadań wynikających z Programu, Gmina Poddębice współpracować będzie w szczególności z organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (pkt 1), podmiotami prowadzącymi schroniska dla bezdomnych zwierząt (pkt 2). W ocenie skarżącego powyższe regulacje w zakresie współpracy z organizacjami społecznymi, są zbyt ogólne ponieważ nie wskazują adresu, ani nazwy tych organizacji.
Ponadto skarżący wskazał, że treść § 15 pkt 2 programu sugeruje, że w programie biorą udział co najmniej dwa schroniska. Wprawdzie Rada w § 3 Programu umieściła nazwę oraz adres schroniska dla zwierząt, jednakże treść § 15 pkt 2 Programu sugeruje, że z Gminą współpracują co najmniej dwa schroniska w ramach realizacji zadań wymienionych w Programie. Zatem jeżeli intencją Rady było wskazanie jeszcze innego schroniska - poza tym wymienionym w § 3 Programu - to obowiązkiem Rady jest wykazać jak już wyżej wspomniano wszystkie podmioty biorące udział w Programie w tym także schroniska.
III. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zobowiązanie w § 4 ust. 6 Programu społecznych opiekunów kotów wolno żyjących lub organizacji obejmujących opieką koty bytujące w określonym miejscu do dostarczania wody do picia i wykładania karmy raz dziennie oraz systematycznego sprzątania resztek karmy i odchodów podczas gdy program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt a nie przerzucaniu ich na inne podmioty.
Zestawienie przywołanych w tym zarzucie regulacji, w ocenie skarżącego, wymaga dookreślenia w programie sposobu realizacji zadania polegającego na dokarmianiu kotów wolno żyjących poprzez realne jego wykonanie. Oznacza to, że Rada ma obowiązek skonkretyzowania tego postanowienia poprzez wskazanie działań, jakie w zakresie danego zadania miałyby być podejmowane, a nie poprzez nakładanie obowiązków czy zobowiązania do określonego zachowania się. W ocenie skarżącego, Program powinien zatem zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Ponadto sposób określenia w Programie dokarmiania kotów wolno żyjących (§ 4 ust. 6 Programu) stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania ze społecznymi opiekunami czy organizacjami społecznymi to zadanie nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.
IV. art. 11a ust 2 w zw. z art. 11a ust 3a ustawy poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 9 ust. 2 Programu przez brak wskazania konkretnej lecznicy/gabinetu weterynaryjnego realizujących plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właściciela.
Treść § 9 ust. 2 Programu wskazuje, że "Zabieg, o którym mowa § 9 ust. 1 przeprowadza lecznica/gabinet weterynaryjny na podstawie talonu przedstawionego przez właściciela lub opiekuna zwierzęcia, którego oferta zostanie wyłoniona jako najkorzystniejsza w ramach przeprowadzonego zapytania ofertowego". Regulacja ta nie informuje, która lecznica czy gabinet weterynaryjny wykonywać będzie zabiegi sterylizacji lub kastracji zwierząt (w szczególności psów i kotów) będących pod opieką właścicieli lub opiekunów. Zdaniem Wojewody, przywołana treść programu sugeruje, że umowa taka jeszcze nie została podpisana. Tak skonstruowany § 9 ust. 2 Programu nie określa w sposób wyraźny i jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za wykonywanie zabiegów sterylizacji lub kastracji zwierząt mających właściciela w ramach planu sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (o którym mowa w § 9 ust. 1 Programu). Nie wskazuje bowiem konkretnej lecznicy czy gabinetu weterynaryjnego, z którym Gmina podpisała umowę na 2022 r., nie określa ani jej nazwy, czy też adresu.
Ponadto Wojewoda podkreślił, że Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt stanowi akt prawa miejscowego, do którego należy stosować Zasady techniki prawodawczej. Zgodnie z treścią § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj.: Dz.U. z 2016 r. poz. 283), przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Przepisy prawne muszą być zatem formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Oznacza to, że adresaci uchwały nie mogą domniemywać, jakiemu podmiotowi Gmina Poddębice powierzyła realizację zadania, jakim jest plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie (§ 9 ust. 1 Programu). Organ stanowiący gminy zobowiązany jest do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, wyczerpujący i bardzo konkretny.
V. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 11a ust 5 w zw. z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt:
1) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 tiret pierwsze i trzecie Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, poprzez wskazanie ogólnej kwoty przeznaczenia środków finansowych na realizację kilku zadań to jest wyłapywanie bezdomnych zwierząt, ich transport oraz opiekę w schronisku (tiret pierwsze) oraz usługi weterynaryjne, usypianie ślepych miotów, opiekę powypadkową (tiret trzecie);
2) poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 16 Programu sposobu wydatkowania środków na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest:
a) brak wskazania środków na opiekę nad wolno żyjącymi kotami;
b) brak wskazania środków na obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego;
c) brak wskazania środków na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
d) brak wskazania środków na zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Rada wskazała sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizacje Programu wbrew postanowieniom art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W ocenie skarżącego, przepisem § 16 załącznika do uchwały Rada Miejskiej nie dokonała podziału środków finansowych na poszczególne zadania, a niektóre z nich całkowicie pominęła. Ujęcie wskazanych w tiret pierwsze i trzecie kwot w sposób łączny dla wielu zadań nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego postanowienia uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe.
Ponadto, skarżący wskazuje, że Program obejmuje także zadania polegające na obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt (§ 8 ust. 1), poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (§ 10 pkt 1-3) oraz zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (§ 2 pkt 8 i § 13). Podkreślić należy, że ustawodawca wymaga także zaplanowania wydatków w tym zakresie, co nie zostało uwzględnione w § 16 Programu. Podkreślić należy, że wprawdzie Rada w § 16 tiret trzecie wskazała kwotę 20.000,00 zł z przeznaczeniem m.in. na "opiekę powypadkową", jednakże w opinii skarżącego nie są to środki finansowe przeznaczone na zadanie polegające na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Są to środki przeznaczone na zadanie wymienione w § 2 pkt 3 czyli "zapewnieniu opieki weterynaryjnej oraz rehabilitacji rannym i powypadkowym zwierzętom". Podobna sytuacja występuje w przypadku przeznaczenia przez Radę Miejską środków finansowych jedynie na zakup karmy dla wolno żyjących kotów (§ 16 tiret piąte), podczas gdy ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 11a ust. 5 ustawy wymaga aby program obejmował środki finansowe na "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie". Zatem nie tylko środki finansowe na zakup karmy ale także opiekę kotów wolno żyjących. Dodatkowo wskazać należy, że usługi weterynaryjne czy opieka powypadkowa (na którą przeznaczono kwotę m.in. 20.000,00 zł ), mogą być sprawowane przez różne podmioty, w związku z realizacją różnych celów określonych programem (może to być albo schronisko dla zwierząt bezdomnych, albo gabinet weterynaryjny). Wskazanie zatem jednej, wspólnej kwoty na wykonywanie różnych zadań programu, lub zadań realizowanych przez różne podmioty uznać należy za nieprawidłowe i niezgodne z wolą ustawodawcy zawartą w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt.
Skarżący zwraca uwagę, że realizacja poszczególnych zadań Programu uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. W konsekwencji taki sposób sformułowania przepisów Programu nie wyczerpuje zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez Radę Miejską w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Pominięcie określenia wysokości środków finansowych przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
VI. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawężenie w § 13 programu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym podczas gdy przepis art. 11a ust. 2 pkt 8 nie wprowadza takiego ograniczenia.
Wojewoda podniósł, iż w § 13 Programu Rada postanowiła, że "Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt realizować będzie Gmina Poddębice poprzez zawartą umowę z lekarzem weterynarii prowadzącym gabinet weterynaryjny pod nazwą HORSE-VET-JAR Lecznica Pod św. Franciszkiem w miejscowości Zadzim 68, w zakresie opieki weterynaryjnej, udzielanej zwierzętom bezdomnym w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt". Zdaniem skarżącego regulacja ta w zakresie wyrazu "bezdomnym" przekracza granice upoważnienia określonego w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, bowiem w powołanym przepisie ustawodawca nakłada na organ prawodawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązek zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem wszystkich zwierząt - nie tylko bezdomnych - a więc i zwierząt dzikich, wolno żyjących czy też posiadających właściciela. Ratio legis powołanego przepisu jest zatem zapewnienie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc weterynaryjną, bez zwłoki wynikającej np. z konieczności poszukiwania właściciela.
VII. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez naruszenie w § 4 ust. 1 i ust. 7 Programu Zasad techniki prawodawczej przez użycie wyrazów "w miarę potrzeb", "rzeczywistych potrzeb" oraz "istniejącej potrzeby", podczas gdy przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.
Zarzucając powyższe Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej w całości oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Łódzkiego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Ponadto Wojewoda wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Poddębicach wniosła o oddalenie skargi w całości; zasądzenie na rzecz Rady Miejskiej w Poddębicach kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych; przeprowadzenie rozprawy.
Uzasadniając swoje stanowisko odnośnie poszczególnych zarzutów organ wskazał, że:
I. organ przygotowujący projekt programu zamieścił w uzasadnieniu do kwestionowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały zgodnie z art. 11 a ust. 7 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zwierząt informację dotyczącą zaopiniowania niniejszego projektu przez wskazane w ustawie podmioty Dowodem, że dokonano konsultacji projektu niniejszej uchwały w załączeniu do odpowiedzi na skargę załączono kserokopie wystosowanych przez Burmistrza Poddębic pism z 28 stycznia 2022 r. o zaopiniowanie programu skierowanych do kół łowieckich mających swoje obwody łowieckie na terenie gminy Poddębice oraz do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Poddębicach, OHZ P. Nadleśnictwo P., [...] Towarzystwa O., Fundacji D..
II. Odnosząc się do zarzutu niewskazania podmiotów wykonujących zadania Rada Miejska w Poddębicach podniosła, iż nie sposób ustalić sztywne ramy, kto będzie realizował program. W chwili podejmowania uchwały ustalenie kto będzie ją realizował spowodowałoby ograniczenie w działaniu wielu podmiotów, są różne sytuacje, których nie da się na etapie przyjmowania uchwały przewidzieć. W ocenie Gminy Poddębice istnieje możliwość wskazania schroniska, które będzie zapewniało miejsce i opiekę zwierzętom bezdomnym z uwagi na fakt, iż Gmina przeprowadziła postępowanie w sprawie realizatora tego zadania w trybie zamówień publicznych i miała w chwili podejmowania uchwały zawartą na cały 2022 rok umowę z tym podmiotem. Taka sama sytuacja miała miejsce w przypadku pomocy zwierzętom w przypadku zdarzeń drogowych oraz gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Wskazywanie konkretnych organizacji społecznych z którymi będzie współpracowała nie wymaga zawarcia umowy wobec tego nie ma w ocenie Rady żadnego uzasadnienia w sytuacji, gdy na terenie Gminy mogą praktycznie każdego dnia w roku powstawać nowe lub likwidować istniejące organizacje społeczne. Wpisanie konkretnych organizacji czy podmiotów ograniczałoby udział innych w realizacji programu i mogłoby być odebrane jako dyskryminacja czy naruszenie zasady dostępności.
III. Gmina nikogo nie zobowiązała, tak jak wyjaśniono wyżej nie wskazała i nie może wskazać wprost, kto jest zobowiązany czy uprawniony do realizacji programu. Wskazanie w § 4 ust. 6 Programu, że społeczni opiekunowie będą realizować program w tym zakresie wynika z wieloletniej współpracy w tym zakresie z tymi podmiotami. Gmina nie widzi podstaw, żeby ograniczyć realizacje programu tylko do konkretnych osób. Opisany w programie sposób realizacji tego zadania funkcjonuje już na terenie Gminy Poddębice od lat nie istnieje więc niebezpieczeństwo braku współdziałania Gminy z podmiotami opisanymi w programie. Dotychczas społeczni opiekunowie opiekowali się wolno żyjącymi kotami i sami ze swoich środków dokonywali zakupu karmy. Obowiązek opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie został wprowadzony w ustawie w ramach programów przyjmowanych przez Rady Gmin od 2022 r. Koty wolno żyjące już przed tym okresem przebywały na terenie Gminy Poddębice.
IV. W ocenie Rady Miejskiej w Poddębicach podanie nazwy czy adresu konkretnych organizacji byłoby dyskryminacją tych, które powstałyby po przyjęciu uchwały przez Radę. Sytuacja taka miała już miejsce w 2021 r. w przypadku Fundacji D., która zaczęła swoją działalność na terenie Gminy Poddębice w maju 2021 r. Podanie adresu i nazwy organizacji wykluczyłoby współpracę Gminy Poddębice w 2021 r. z tą Fundacją, gdyż nie byłaby ona wpisana do programu uchwalanego zgodnie z ustawą corocznie do 31 marca. Dla dobra zwierząt powinno współpracować się ze wszystkimi organizacjami, które już działają i które zaczną działać na terenie Gminy po 31 marca i chcą podjąć taką współpracę. Podsumowując - niniejszym postanowieniem Rada Miejska w Poddębicach nie chciała ograniczać kręgu organizacji, które mogą zacząć swoją działalność na terenie Gminy Poddębice w trakcie roku 2022. Organ ponadto wskazał, że mieszkańcy Gminy Poddębice doskonale wiedzą, gdzie należy się zwrócić w przypadku sytuacji wymagającej udzielenia pomocy bezdomnym zwierzętom, gdyż byli niejednokrotnie informowani w sposób zwyczajowo przyjęty.
V. Odnośnie braku wskazania konkretnej lecznicy/gabinetu weterynaryjnego realizujących plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właściciela Rada Miejska w Poddębicach podniosła, że uchwała Rady Miejskiej nie zawiera takiej informacji z uwagi na to, że nie to jest zadanie o charakterze obowiązkowym i ciągłym, dopiero kiedy Rada Miejska podejmując uchwałę w sprawie programu zgodziła się na realizację tego zadania i w § 16 określiła ile pieniędzy przeznacza na jego realizację Burmistrz Poddębic przeprowadził postępowanie w celu wyboru wykonawcy zadania i zawarł umowę z konkretnym podmiotem. Po wykorzystaniu środków zadanie już nie jest realizowane.
Zgodnie z art. 11a ust. 3a ustawy Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. W ocenie Rady Miejskiej w Poddębicach z niniejszego przepisu nie wynika, że w programie należy wskazać konkretną lecznicę czy gabinet weterynaryjny. Jak wynika z § 9 ust. 3 Programu talony na zabieg sterylizacji lub kastracji można odebrać w Urzędzie Miejskim w Poddębicach. Adresaci uchwały nie muszą więc domniemywać jakiemu podmiotowi Gmina Poddębice powierzyła zadanie, jakim jest plan sterylizacji i kastracji zwierząt w gminie, gdyż udając się do Urzędu Miejskiego w Poddębicach po otrzymanie talonu na zabieg sterylizacji lub kastracji zwierząt mieli przekazane wszystkie informacje dotyczące gabinetu weterynaryjnego świadczącego tę usługę na podstawie umowy zawartej z Gminą Poddębice. Ponadto zgodnie z § 9 ust. 3 Programu na stronie internetowej Gminy Poddębice umieszcza się informacje o postanowieniach programu w zakresie możliwości refundacji zabiegu kastracji lub sterylizacji zwierząt oraz o zasadach jej otrzymania. Przedmiotowe informacje zostały umieszczone na stronie internetowej Gminy Poddębice. Wpisanie konkretnego podmiotu, powodowałoby konieczność zmiany programu, a zatem przesłanie go do zaopiniowania z terminem 21 dni, podjęcia uchwały, a później czekanie jak po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i wejścia w życie.
VI. Rada Miejska w Poddębicach stwierdziła również, że zarzut błędnego wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu jest bezzasadny. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy Program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W ocenie Rady Miejskiej w Poddębicach ten przepis nie wskazuje, że mają być wyszczególnione wszystkie elementy określone w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Uchwała Rady Miejskiej w Poddębicach wskazuje wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację w § 16 Programu. Sposób wydatkowania tych środków został opisany w § 16 tired 1-6. Ponadto Burmistrz Poddębic jako wykonawca programu wydatkuje środki zgodnie z zawartymi umowami, nie jest to na zasadzie dowolności lecz w przypadkach ściśle opisanych w umowie.
VII. W zakresie zarzutu dotyczącego zawężenia w § 13 Programu zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt wyłącznie w zakresie opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom bezdomnym podczas gdy ustawa nie wprowadza takiego ograniczenia Rada Miejska w Poddębicach uznaje zarzut za zasadny.
VIII. Odnośnie do ostatniego zarzutu organ wskazał, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że w Programie pominięto elementy obligatoryjne i tym samym nie wypełniono delegacji ustawowej skutkującej bezwzględną nieważnością całej uchwały. Skarżący błędnie przyjął, że do programu należy stosować Zasady Techniki Prawodawczej jak dla aktów prawa miejscowego, skoro Program to nie akt normatywny.
Podsumowując, Rada Miejska w Poddębicach wskazała, że zaskarżony Program zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Jednocześnie na gruncie orzecznictwa organ zauważył, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Pismem z 13 marca 2023 r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Poddębicach w ślad za odpowiedzią na skargę na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała była przewidziana na rok 2022 i obecnie nie jest już podstawą działań podejmowanych na rzecz opieki nad bezdomnymi zwierzętami.
W toku rozprawy przed Sądem, pełnomocnik organu skarżącego Wojewody Łódzkiego wycofał zarzut skargi dotyczący zaniechania przez organ stanowiący realizacji, wynikającego z art. 11a ust. 7 pkt 1, 2 i 3 ustawy o ochronie zwierząt obowiązku przekazania do zaopiniowania właściwemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy oraz dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich na terenie gminy projektu Programu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie postawione w niej zarzuty znalazły uznanie Sądu.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Poddębicach z 23 marca 2021 r. (Nr LI/391/22) w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Poddębice na rok 2022.
Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym] oraz art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 572) [dalej: ustawa o ochronie zwierząt].
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.
Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt).
Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.
Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.
Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).
Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do argumentacji Rady Miejskiej w Poddębicach, zawartej w piśmie pełnomocnika organu z 13 marca 2023 r., a wskazującej na bezprzedmiotowość badania treści spornej uchwały, w sytuacji, kiedy skarga ma być rozpoznana po upływie okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana, uchylenie, czy wygaśnięcie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie, zmianę, czy wygaśnięcie. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14 września 1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06). Należy podkreślić, że chodzi w takim przypadku wyłącznie o możliwość stosowania przepisów uchylonej (odpowiednio: wygasłej) uchwały "nadal" do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie) - co wynika jasno z uzasadnienia wskazanej uchwały TK - a nie o sam fakt, że wcześniej zaskarżony akt był w praktyce stosowany w sytuacjach z okresu poprzedzającego jego uchylenie (odpowiednio: wygaśnięcie), a więc w przeszłości. W uzasadnieniu przywołanego wyżej orzeczenia Trybunał wyjaśnił bowiem, że dopuszczalna jest skarga na uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz jej przepisy "nadal obowiązują", w tym znaczeniu, że można je stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Tym samym wygaśnięcie zaskarżonej uchwały nie mogło stanowić podstawy do uznania bezzasadności skargi (ani tym bardziej jej bezprzedmiotowości).
Przechodząc w dalszej kolejności do oceny konkretnych już zarzutów dotyczących regulacji zawartych w treści spornej uchwały należy wskazać co następuje.
Kontrolując w zakreślonej na wstępie kognicji zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie postawione zarzuty znalazły poparcie.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 i 5 poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w § 4 ust. 4 i 6, § 10 ust. 3, § 15 pkt 1 i 2 Programu, poprzez brak wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania wynikające z Programu uznać go należy za uzasadniony. W ocenie Sądu, użycie w § 4 ust. 4 i 6, § 10 pkt 3 i § 15 pkt 1 i 2 określenia o tak wysokim stopniu ogólności jak "organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt" (§ 4 ust. 4), czy nawet w sposób całkowicie niedoprecyzowany – "organizacje obejmujące opieką koty" (§ 4 ust. 6), bez jakiegokolwiek ich zindywidualizowania, nie wypełnia delegacji ustawowej i prowadzi do naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt. Podkreślić bowiem należy, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok. Zatem musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dopiero dalszej konkretyzacji. Program stanowi podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. m.in. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019 r., II SA/Bd 1280/18, z 22 marca 2017 r., II SA/Bd 1353/16). Zauważyć przy tym należy, iż brak wskazania konkretnych organizacji społecznych i podmiotów realizujących zadania objęte programem jest uznawany w judykaturze za istotne naruszenie prawa (tak np. wyrok WSA w Łodzi z 11 maja 2022 r., II SA/Łd 1023/21). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że radni powinni skonkretyzować podmioty wykonujące zadania na podstawie uchwały poprzez konkretne wskazanie m.in. organizacji społecznych współdziałających z Gminą w realizacji programu (zob. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 września 2017 r., II SA/Go 723/17).
Łączne bowiem odczytywanie art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt prowadzi do wniosku, że uchwalony program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych, polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganie bezdomności zwierząt. Na tle tej regulacji w judykaturze przyjmuje się, że program nie może cechować się dużym stopniem ogólności, lecz powinien zawierać konkretne sposoby działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; listę społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt (tak m.in. wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18). Wykonanie postanowień art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt powinno mieć charakter realny, a rada ma obowiązek skonkretyzować te postanowienia przez wskazanie działań, jakie zostaną podjęte, by osiągnąć cel oznaczony w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (tak wyrok WSA w Poznaniu z 11 stycznia 2018 r., IV SA/Po 906/17). Skuteczna realizacja zadań wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wymaga zatem uregulowana przez uprawniony organ wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, przy czym – co raz jeszcze należy podkreślić - uregulowanie to powinno być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi natomiast skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa, powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji prowadzić do uznania nieważności uchwały (por. mi.in. wyrok WSA w Gdańsku z 23 stycznia 2019 r., II SA/Gl 681/18).
Z tego też względu, odnosząc się całościowo do treści § 4 zaskarżonego Programu, w ocenie Sądu, nie spełnia on wymogów ustawowych. Sposób w jaki zredagowany został sporny przepis programu nie konkretyzuje w istocie zadania gminy, polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmianie. Nie zawiera on żadnych szczegółów co do tego, jak to ustawowe zadanie będzie realizowane. Postanowienie to jest zatem równie ogólnikowe jak samo upoważnienie ustawowe dla rady gminy do określenia w uchwale programu opieki nad zwierzętami.
Samo wymienienie w kolejnych postanowieniach programu różnych podmiotów realizujących różne i liczne zadania opieki nad zwierzętami nie jest wystraczające, zwłaszcza że ograniczone środki przewidziane w budżecie gminy na ten cel mogą powodować "przerzucanie" realizacji tego zadania pomiędzy te podmioty, prowadząc do faktycznego zaniechania sprawowania opieki nad bezdomnymi kotami. Ryzyko takie stwarza w szczególności sformułowanie Programu, zawarte w § 4 ust. 1 "Sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizowane będzie w miarę potrzeb poprzez zakup karmy i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) po ich uprzednim zgłoszeniu i udokumentowaniu rzeczywistych potrzeb oraz zapewnienie opieki rannym lub chorym kotom". Uzasadnione wątpliwości budzić może przede wszystkim sformułowanie zakładające, że dokarmianie realizowane będzie "w miarę potrzeb", a ponadto w sformułowaniu nakazującym "udokumentowanie rzeczywistych potrzeb". W praktyce może to istotnie utrudnić faktyczną opiekę nad kotami wolno żyjącymi, czy też ograniczyć jej skuteczność. Nie można ponadto uznać za realizację ustawowego obowiązku w zakresie opieki nad bezdomnymi kotami i dokarmiania ich ogólnych przepisów programu, odnoszących się do innych zwierząt.
Dodatkowo podkreślenia wymaga, że art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt nakłada na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz określenia listy społecznych opiekunów (karmicieli) oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, czego Rada nie uczyniła. Nie sposób za realizację normy ustawowej uznać bowiem postanowienia Programu zakładającego, że "Miejsca, w których przebywają koty wolno żyjące zostaną wyznaczone na podstawie zgłoszeń ich opiekunów, mieszkańców Gminy Poddębice oraz organizacji społecznych (...)". Tak ogólne sformułowanie Programu nie gwarantuje zapewnienia opieki nad kotami wolno żyjącymi, choćby z uwagi na brak jakichkolwiek gwarancji co do faktycznego określenia takich miejsc. Ponadto trudno uznać za realizację dyrektywy ustawowej postanowienie Programu wskazujące na przyszłe podjęcie działań zmierzających do ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących. Te miejsca winny być już określone i ewentualnie można dopisywać kolejne, a nie dopiero na gruncie regulacji Programu zapisywać takie obowiązki na przyszłość.
Na konieczność precyzyjnego określania wskazanych w tym miejscu okoliczności zwrócił uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 19 maja 2016 r., II SA/Kr 221/16. Dyspozycję art. 11a należy bowiem odczytywać w połączeniu z art. 11 ustawy. Wykładnia celowościowa tych przepisów prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań, przy uwzględnieniu krótkoterminowego charakteru tego aktu, zasadnym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Wprawdzie program jest wyrazem polityki gminy, ale skoro stanowi podstawę realizacji określonych zadań, koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. Także konstrukcja art. 11a ust. 2 powoływanej ustawy wskazuje - co podnoszono już uprzednio - na konieczność określenia sposobu realizacji programu, tym bardziej że program taki jest uchwalany jedynie na rok.
W praktyce zatem nie wiadomo, jak mają być ustalane miejsca przebywania kotów wolno żyjących, nie ustalono częstotliwości dokarmiania kotów, zasad zakupu karmy na czym będzie polegała współpraca ze społecznymi opiekunami kotów wolno żyjących czy też nie wskazano miejsca schronienia na okres zimowy. W ocenie Sądu, program powinien zawierać informacje i wytyczne dla osób zainteresowanych, chcących zgłosić potrzebę objęcia opieką kotów wolno żyjących poprzez ich dokarmianie. Natomiast kwestionowane regulacje uchwały pozbawione są doniosłości normatywnej i stanowią w rzeczywistości jedynie postulat, który określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych. Zbytnia ogólnikowość zapisów aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt oraz podmiotów odpowiedzialnych za wykonywanie tych zadań stanowi istotne naruszenie prawa (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 25 lutego 2020 r., II SA/Łd 992/19).
Zgodzić się także należy z podnoszoną przez Wojewodę argumentacją, że sposób określenia w programie dokarmiania kotów wolno żyjących stwarza niebezpieczeństwo, że w sytuacji gdy nie doszłoby do współdziałania w realizacji ww. zadania ze wskazanymi podmiotami, organizacjami społecznymi to zadanie to nie zostanie zrealizowane w ogóle gdyż Rada wskazała wyłącznie na tę formę realizacji zadania.
Wychodząc z powyższych przesłanek Sąd uznał, że kwestionowany przepis § 4 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat, gdyż określa w sposób ogólny, nieprecyzyjny i niedookreślony zobowiązania podmiotów w nim wskazanych do sprawowania opieki nad kotami. Zbytnia ogólnikowość postanowień aktu prawa miejscowego, w którym nie wskazano sposobu ustalania miejsc przebywania wolno żyjących kotów na terenie gminy, ani sposobu realizacji obowiązku ich dokarmiania poprzez określenie miejsc i częstotliwości dokarmiania zwierząt, stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności tego przepisu uchwały.
Sąd podziela także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 11 ust 1 w zw. z art. 11a ust 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zobowiązanie w § 4 ust. 6 Programu społecznych opiekunów kotów wolno żyjących lub organizacji obejmujących opieką koty bytujące w określonym miejscu do dostarczania wody do picia i wykładania karmy raz dziennie oraz systematycznego sprzątania resztek karmy i odchodów podczas gdy program ma służyć wykonywaniu przez gminę jej zadań własnych polegających na opiece nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt a nie przerzucaniu ich na inne podmioty.
Wskazać w tym względzie należy, iż treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, zatem wykonawcą programu jest Wójt (Burmistrz, Prezydent Miasta). Tak więc co do zasady to do organu wykonawczego gminy należy wykonanie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy. Stąd też, w ocenie Sądu, w programie nie ma podstaw do określania w stosunku do jakichkolwiek podmiotów obowiązku ich działania w tej sferze. Tym bardziej wprost nakładania obowiązku na te podmioty. Tymczasem w treści Programu, w § 4 ust. 6 zawarto postanowienie o treści "Społeczni opiekunowie kotów lub organizacje obejmujące opieką koty bytujące w określonym miejscu, zobowiązują się do dostarczania wody do picia i wykładania karmy raz dziennie oraz systematycznego sprzątania resztek karmy, i jeśli jest taka potrzeba, odchodów". Uznać to należy za zbyt daleko idące, choćby z uwagi na fakt, iż wskazane podmioty nie są w żaden sposób podporządkowane gminie. Tym samym stanowi to przekroczenie delegacji ustawowej. Innymi słowy, gmina nie jest władna takiego obowiązku w drodze uchwały na nikogo nałożyć. Nie posiada takich uprawnień.
Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 w zw. z art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, poprzez brak wskazania konkretnej lecznicy/gabinetu weterynaryjnego realizujących plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właściciela (§ 9 ust. 2 Programu), zdaniem Sądu, zarzut ten nie może znaleźć poparcia. Co do zasady słusznie podnosi Wojewoda, iż w sytuacji gdy Gmina zdecydowała o wskazaniu konkretnej lecznicy/gabinetu weterynaryjnego realizujących plan kastracji lub sterylizacji zwierząt w gminie mających właściciela to regulacja ta winna być sprecyzowana poprzez wskazanie w uchwale podmiotu (podmiotów) świadczącego ową pomoc weterynaryjną. Nie mniej jednak należy mieć na uwadze i zgodzić się z twierdzeniami Gminy, iż w analizowanym przypadku sposób sformułowania kwestionowanego przepisu Programu w sposób wystarczający realizuje zadanie i zapewnia informację o gabinecie realizującym to zadanie. Słusznie podnosi Rada, że wobec faktu, iż podmioty zainteresowane skorzystaniem z zabiegu sterylizacji lub kastracji z dofinansowaniem Gminy w postaci pokrycia 50% kosztów takowego mogą zgłosić się do Urzędu Miejskiego w Poddębicach celem odbioru upoważniającego do trakowej zniżki talonu. Adresaci uchwały nie muszą zatem domniemywać jakiemu podmiotowi Gmina powierzyła zadanie, jakim jest plan sterylizacji i kastracji zwierząt w gminie, gdyż udając się do Urzędu Miejskiego w Poddębicach po otrzymanie talonu na zabieg sterylizacji lub kastracji zwierząt takową informację otrzymają przy przekazaniu talonu. Uzyskają zatem informacje dotyczącą gabinetu weterynaryjnego świadczącego usługę na podstawie umowy zawartej z Gminą. Przyjąć też należy wyjaśnienie Gminy, że na stronie internetowej Gminy Poddębice umieszczona została informacja o postanowieniach programu w zakresie możliwości refundacji zabiegu kastracji lub sterylizacji zwierząt oraz o zasadach jej otrzymania.
W świetle powyższego § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały (załącznika w postaci Programu) został w ocenie Sądu nie został uchwalony z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 3a ustawy o ochronie zwierząt, polegającym na niewskazaniu konkretnego podmiotu (podmiotów) realizującego w imieniu gminy zadanie z zakresu zabiegów sterylizacji i kastracji.
Rację należy przyznać natomiast skarżącemu Wojewodzie, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt w związku z brakiem szczegółowego wskazania - w załączniku do zaskarżonej uchwały w postaci "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Poddębice na rok 2022" – precyzyjnego podziału środków na poszczególne zadania określone w powołanym Programie.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r., II OSK 336/20 "Nie ulega wątpliwości, że wskazany przepis bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań". Zgodzić się zatem należy, iż zaskarżona uchwała niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu osobno w odniesieniu do każdego z indywidualnie wskazanych zadań. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów, zadań programu (por. m.in.: wyrok WSA w Białymstoku z 22 lutego 2022 r., II SA/Bk 9/22, wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18, wyrok WSA w Łodzi z 14 maja 2021 r., II SA/Łd 13/21).
Jak wynika natomiast z § 16 załącznika do zaskarżonej uchwały środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zostały zabezpieczone w budżecie Gminy Gomunice na 2022 r. w kwocie 335.000 zł. Z treści powyższego przepisu wynika przy tym, że wydatkowanie powyższej kwoty będzie kształtowało się następująco:
- wyłapywanie bezdomnych zwierząt, ich transport oraz opiekę w schronisku – 235.114,50 zł,
- zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich – 69.885,50 zł,
- usługi weterynaryjne, usypianie ślepych miotów, opiekę powypadkową – 20.000,00 zł;
- edukację mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami i ich humanitarnego traktowania oraz przeciwdziałania bezdomności zwierząt - 600,00 zł;
- zakup karmy dla wolno żyjących kotów – 2.400,00 zł;
- sterylizację albo kastrację zwierząt będących pod opieką właścicieli lub innych opiekunów, która będzie możliwa jedynie do wykorzystania kwoty - 7000,00 zł.
Po wykorzystaniu tej kwoty otrzymanie dofinansowania nie będzie możliwe.
Zasadniczym problemem w niniejszej sprawie jest zatem określenie szczegółowości sposobu finasowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach Programu. W zaskarżonej uchwale dokonano podziału środków na finasowanie zdań, aczkolwiek w ocenie Sądu nie jest on wystarczający, gdyż nie spełnia wymogów wynikających z przepisów ustawy o ochronie zwierząt, co wynika przede wszystkim z faktu, że niektóre kwoty określone w § 16 Programu zostały ujęte w sposób łączny dla kilku zadań. Rada Gminy zbiorczo wskazała na środki finansowe przeznaczone na wyłapywanie bezdomnych zwierząt, ich transport oraz opiekę w schronisku, przewidując na te zadania łączną kwotę 235.114,50 zł. Z kolei na usługi weterynaryjne, usypianie ślepych miotów, opiekę powypadkową przeznaczono również w sposób łączny, bez rozróżnienia na poszczególne zadania kwotę 20.000 zł.
Z powyższych postanowień Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne, indywidualnie wskazane w ustawie o ochronie zwierząt czynności - co czyni Program w tym zakresie nietransparentnym.
W ocenie Sądu, pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania czy na dany cel przeznaczono konkretne, zindywidualizowane środki, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych takim Programem jest niezbędne do wykonania całej uchwały.
Zatem wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Tym samym Rada Gminy nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Kwestionowany przepis pozostaje zatem w istotnej sprzeczności z treścią i celem przepisu art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, gdyż Rada nie określiła jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych, ustawowo wskazanych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją. Pozostawiła w tym zakresie dowolność organowi wykonawczemu, co jest sprzeczne z istotą ustawowej normy upoważniającej. Zakwestionowane postanowienia uchwały nie wyczerpują zatem ustawowego nakazu określenia "sposobów wydatkowania środków finansowych", o którym mowa w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a przez które - jak wskazano - rozumie się konkretne formy wykorzystania środków finansowych, sposoby ich rozdysponowania.
Należy zatem uznać, że jest to równoznaczne z zapewnieniem w uchwale finansowania jedynie części zadań Gminy związanych z realizacji programu, a tym samym możliwe pominięcie zapewnienia finansowania innych, szczegółowo wyliczonych w uchwale ustawowych zadań. W sytuacji bowiem wydatkowania środków przeznaczonych łącznie na kilka różnych zadań nie sposób określić podziału tych środków i w praktyce jest możliwe, iż na jedno z tych zadań środki mogą pozostać nie w pełni zabezpieczone.
Reasumując, wbrew przepisowi art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt zaskarżona uchwała nie uregulowała w wyczerpujący, całościowy sposób kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17, wyrok WSA w Kielcach z 9 marca 2022 r., II SA/Ke 962/21, czy wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., II SA/Łd 531/21). Tym samym Rada Miejska w Poddębicach nie wypełniła delegacji ustawowej, bowiem nie określiła konkretnego sposobu wydatkowania środków. Czym innym jest bowiem wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 26 marca 2019 r., II OSK 481/19; z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r., z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, II OSK 336/20 i II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., II OSK 1087/20, wyroki WSA w Olsztynie z 25 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1030/21 i II SA/Ol 1075/21, z 20 stycznia 2022 r., II SA/Ol 1028/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., II SA/Po 504/20.
Zasługiwał również na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący zawężenia zakresu zadania Gminy dotyczącego zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych tylko do zdarzeń z udziałem zwierząt bezdomnych. Zadanie to, w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt zostało przez organ gminy uregulowane w § 13 zaskarżonej uchwały. Nie ma wątpliwości, że organ uchwałodawczy nie wykonał prawidłowo wskazanego upoważnienia ustawowego, zgodnie z którym program obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W analizowanym postanowieniu Programu doszło bowiem do zawężenia zakresu opieki weterynaryjnej udzielanej zwierzętom biorącym udział w zdarzeniach drogowych do opieki udzielanej wyłącznie bezdomnym zwierzętom, mimo że ustawa wyraźnie wymaga, aby w programie określony został obowiązek zapewnienia opieki wszystkim zwierzętom, które biorą udział w zdarzeniu drogowym, w tym również zwierzętom posiadającym właściciela oraz wolno żyjącym. Ratio legis tego przepisu jest takie, aby każde poszkodowane zwierzę znalazło natychmiastową pomoc lekarską, bez zwłoki wynikającej z konieczności poszukiwania właściciela, bądź poszukiwania innej osoby, która w miejsce właściciela zajmie się poszkodowanym zwierzęciem np. gdy w jednym zdarzeniu drogowym bierze udział zwierzę podróżujące z jego właścicielem, a ten z powodu obrażeń nie może zająć się tym zwierzęciem. Raz jeszcze należy podkreślić, iż zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt rada gminy obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, jak zdaje się wynikać z twierdzeń organu, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, w tym również tych, które dotychczas bezdomne nie były. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 8 powoływanej ustawy nie określił wprost, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt ma dotyczyć wyłącznie bezdomnych zwierząt, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia (por. m.in. wyrok NSA z 17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17).
Zasadnym okazał się także zarzut naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez użycie w § 4 ust. 1 i ust. 7 wyrazów "w miarę potrzeb", "rzeczywistych potrzeb" oraz "istniejącej potrzeby".
W ocenie Sądu, posłużenie się w regulaminie pojęciami "w miarę potrzeb", "rzeczywistych potrzeb" oraz "istniejącej potrzeby" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP), jak i Zasadami techniki prawodawczej, nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"). Posłużenie się bowiem w akcie prawa miejscowego tak ogólnymi i niedookreślonymi pojęciami może rodzić problemy interpretacyjne oraz problemy ze stosowaniem omawianego paragrafu Programu.
W związku z tym, zgodzić należy się z Wojewodą Łódzkim, że użyte w Programie, a wskazane powyżej zwroty, mogą budzić wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem uchwała i stanowiący jej załącznik Program, będąca - w myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - aktem prawa miejscowego, kierowanym do ogółu odbiorców, powinna być zredagowana w sposób czytelny, zrozumiały i precyzyjny (tak: np. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 października 2005 r., II SA/Wr 385/05). Sąd orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu w tym zakresie.
Zasadnym jest zatem podniesiony zarzut naruszenia § 6 w zw. z art. 143 załącznika do rozporządzenia, dotyczący generalnego nakazu redagowania przepisów aktów prawodawczych w taki sposób, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Powyżej przytoczone przepisy Programu tego wymogu nie spełniają.
Mając na uwadze wszystkie powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 sentencji wyroku).
Rozstrzygnięcie o kosztach (punkt 2 wyroku) zapadło na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł.
IB