II SA/Łd 987/22

II SA/Łd 987/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-03-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1483/23 - Postanowienie NSA z 2025-07-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 61 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 marca 2023 r. sprawy ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 23 września 2022 r. nr SKO.4150.394.2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. MR
Uzasadnienie
II SA/Łd 987/22
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 23 września 2022 r. (znak SKO.4150.394.2022) utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Koluszek z 30 czerwca 2022 r. (znak: GP.6730.90.2021.2022) w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej.
Z akt sprawy wynika, że Burmistrz Koluszek po rozpoznaniu wniosku z 4 maja 2021 r. skarżącej spółki decyzją z 30 czerwca 2022 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowaną do realizacji na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].
W uzasadnieniu w szczególności podniesiono, iż we wniosku określono zapotrzebowanie na energię elektryczną ok. 15 kW, jednak nie dołączono dokumentu potwierdzającego, że gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi spornej inwestycji. Organ zatem uznał, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U . z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym].
Ponadto organ zauważył, że do wniosku - pomimo wezwania - nie dołączono decyzji środowiskowej, a więc nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca Spółka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Spółka zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie organ winien był odmówić ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;
2. art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny;
3. art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może niepodzielnie do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do części terenu inwestycji wyznaczonego przez linie rozgraniczające;
4. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 716 z późn. zm.) [dalej: ustawa - Prawo energetyczne], poprzez jego niezastosowanie, polegające na żądaniu przedstawienia przez Spółkę szczegółowych informacji dotyczących dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji, podczas gdy z treści art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne wynika, iż dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli Spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia;
5. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) [dalej: rozporządzenie] poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, podczas gdy, powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha, w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej.
W wyniku rozpatrzenia tego odwołania wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest farma fotowoltaiczna o mocy do 2 MW na części działki nr [...], której całkowita powierzchnia wynosi 2,1238 ha.
Powołując się na powszechnie prezentowany w orzecznictwie pogląd Kolegium zauważyło, że terenem inwestycji jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, co wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego.
Następnie Kolegium z powyższego wywiodło, że również cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia. Zdaniem organu wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nr [...], nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części.
Z powyższego Kolegium wywiodło, że skoro powierzchnia działki ewidencyjnej jest większa niż 1,0 ha, planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b powoływanego rozporządzenia, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Skoro zatem inwestor, prawidłowo wezwany do przedłożenia takiej decyzji, nie załączył jej we wskazanym terminie, musiało to skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 z późn. zm.) [dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku].
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła powyższą decyzję w całości oraz zarzuciła organowi wydanie decyzji z naruszeniem:
I. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji;
II. art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
III. art. 61 ust. 3-6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na uznaniu przez organ, iż wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji powinien być rozpatrywany w oparciu o całość działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...], gm. [...], podczas gdy wniosek Spółki o wydanie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia dotyczył części działki ewidencyjnej nr [...];
IV. art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż poprzez określenie "granice terenu objętego wnioskiem", rozumieć należy istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej;
V. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. polegającym na ich błędnym zastosowaniu, poprzez stwierdzenie, iż planowana inwestycja stanowi zabudowę przemysłową o powierzchni większej niż 1 ha i zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej, podczas gdy powierzchnia planowanej inwestycji przewidziana pod elektrownię wraz z infrastrukturą nie przekroczy 0,99 ha. w związku z czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego uzyskania przez Spółkę decyzji środowiskowej;
VI. § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) [dalej: rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r.], polegającym na błędnej wykładni przepisu, który w aktualnym stanie prawnym uległ uchyleniu w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), obowiązującego od 3 stycznia 2022 r.;
VII. przepisów prawa materialnego w § 4 i § 8 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., polegającym na ich błędnej wykładni w nieaktualnym brzmieniu, podczas gdy wskazane przepisy uległy zmianie w drodze rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), obowiązującego od 3 stycznia 2022 r.;
VIII. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne, poprzez jego niezastosowanie, polegające na żądaniu przedstawienia przez Spółkę szczegółowych informacji dotyczących dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji, podczas gdy z treści art. 7 ust. 8d pkt 1 ustawy - Prawo energetyczne wynika, iż dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli Spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia;
IX. art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niezastosowanie, polegające na odstąpieniu od wezwania Spółki do przedłożenia dokumentu, potwierdzającego, iż gestor sieci zapewnia dostawy energii elektrycznej dla obsługi planowanej instalacji fotowoltaicznej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznanie zasadności zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. i wezwanie Spółki, celem rozstrzygnięcia wątpliwości ze strony organu we wskazanym zakresie, prowadziłoby do uczynienia zadość wszystkim wymogom, przewidzianym w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wydania decyzji pozytywnej dla skarżącej.
Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej ją organu I instancji; zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Spółka w szczególności podniosła, że nie sposób zgodzić się z przyjętym przez organ II instancji poglądem wyrażonym w skarżonej decyzji, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy odnosić się powinno do terenu całych działek, a nie tylko ich części, które zostały wskazane przez inwestora. Spółka stoi na stanowisku, iż możliwe jest wyodrębnienie konkretnej części działki za pomocą linii rozgraniczających teren inwestycji, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. Częstokroć w przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek (jak w przedmiotowej sprawie) możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji.
Następnie skarżąca podniosła, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku decyzja środowiskowa jest wymagana w przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Jeśli zatem nie występuje powiązanie technologiczne poszczególnych farm fotowoltaicznych i planowana inwestycja zajmuje odpowiednio do rodzaju obszaru poniżej 0,5 ha lub 1 ha (niniejszy przypadek), to nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa wydana dla takiego przedsięwzięcia byłaby obarczona wadą nieważności. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym wydanie decyzji w tych przypadkach, gdy nie jest ona wymagana, skutkować będzie tym, że obarczona będzie wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydana bez podstawy prawnej.
Natomiast w kwestii uzbrojenia spornej inwestycji spółka zauważyła, że za nieuzasadnioną należy uznać konieczność określenia warunków przyłączenia na tak wczesnym etapie postępowania, zważywszy na fakt, iż - jak wynika z przytoczonej regulacji prawnej - szczególnie istotnym elementem wniosku o określenie warunków przyłączenia jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku. Implikuje to zatem konieczność pierwotnego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, ażeby następnie móc skutecznie ubiegać się o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej. Wobec tego, odwoływanie się do braku szczegółowego określenia przez Spółkę sposobu połączenia z siecią elektroenergetyczną w planowanej inwestycji należy uznać za bezzasadne, ponieważ dopiero uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy - będącej przedmiotem niniejszego postępowania - pozwoli Spółce ubiegać się o określenie warunków przyłączenia. Implikuje to zatem konieczność pierwotnego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, ażeby następnie móc skutecznie ubiegać się o określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 21 lutego 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).
W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 5 stycznia 2023 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że skarżąca spółka oraz uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 21 lutego 2023 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, utrzymująca w mocy w decyzję Burmistrza Koluszek z 30 czerwca 2022 r. w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, planowaną do realizacji na działce nr [...], położonej w obrębie [...], gm. [...].
W pierwszej kolejności należy stanowczo podkreślić, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej do sprawy tej nie mają zastosowania przepisy znowelizowane ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1986), która weszła w życie 3 stycznia 2022 r. Zgodnie z jej art. 4 do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Wobec wszczęcia kontrolowanego postępowania wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 4 maja 2021 r. i niezakończenia go decyzją ostateczną przed wejściem w życie ww. ustawy z 17 września 2021 r., w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz.503 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w brzmieniu sprzed powyższej nowelizacji.
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
W myśl art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Przy czym zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 powoływanej ustawy.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 2 MW wraz z infrastrukturą techniczną, planowanej do realizacji na działce nr [...] o powierzchni 2,1238 ha, a jako teren inwestycji wskazała część ww. działki, tj. 0,99 ha.
Istota sporu sprowadza się do podstawowej kwestii, czy można ustalić warunki zabudowy wyłącznie dla terenu obejmującego części działki ewidencyjnej.
Orzekający w niniejszym składzie sąd opowiada się za poglądem, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zagospodarowana. Zgodnie z tym poglądem, teren inwestycji należy utożsamiać z terenem w sensie prawnym jako teren działek ewidencyjnych, nie zaś zaznaczony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i załączonej do niego mapie, teren faktycznej inwestycji.
Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Literalne odczytanie treści przepisu wskazuje, że jest w nim mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego.
W ocenie sądu nie oznacza to jednak, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. Użyty bowiem w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Za takim rozumieniem przemawiają również zasady wyznaczania obszaru analizowanego i ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z treści § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Podobnie przepisy § 4 - 8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki".
Zamiarem ustawodawcy nie było bowiem dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Nawet zatem określenie granic terenu inwestycji, poprzez wskazanie ich liniami rozgraniczającymi nie może zmieniać przyjętego zapatrywania, iż teren inwestycji rozumiany musi być jako cała działka ewidencyjna, na której planowana jest realizacja zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki: WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z 12 maja 2021 r., II SA/Go 298/21; WSA w Poznaniu z 14 kwietnia 2021 r., IV SA/Po 225/21; WSA w Białymstoku z 2 lipca 2020 r., II SA/BK 239/20; z 12 marca 2020 r., II SA/Bk 722/19; z 26 listopada 2019 r. II SA/Bk 599/19; WSA w Krakowie z 4 czerwca 2020 r., II SA/Kr 874/19; z 17 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1148/19; WSA w Łodzi: z 25 października 2019r., II SA/Łd 649/19; z 9 sierpnia 2019 r., II SA/Łd 433/19; z 18 maja 2022 r., II SA/Łd 55/22; z 27 maja 2022 r., II SA/Łd 116/22; NSA z 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1442/16, z 18 stycznia 2019 r., II OSK 743/17).
W części orzeczeń przyjmuje się jednak, że w przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji (zob. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16; z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18; z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). W wyrokach tych wskazuje się, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki. Według powyższego poglądu taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (zob. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10, z 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15).
Dysponując wiedzą co do zaprezentowanej wyżej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że ustalenie warunków zabudowy co do zasady nie może być dokonywane w odniesieniu do części działki, chociaż należy to uznać za dopuszczalne w sytuacjach wyjątkowych, np. dotyczących inwestycji liniowych, które z natury rzeczy obejmują jedynie część działek przy znacznej ich liczbie lub też działek drogowych, na których realizowane są jedynie określone obiekty, np. zjazdy (co jednak nie ma miejsca w niniejszej sprawie). W konsekwencji w ocenie sądu wnioskodawca winien wskazać jako teren inwestycji całość działki.
Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że inwestor miał obowiązek załączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia. Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest elektrownia słoneczna. W przypadku zabudowy systemami fotowoltaicznymi kryterium decydującym o obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej jest powierzchnia zabudowy rozumiana jako powierzchnia faktycznie zajęta pod zabudowę, przeznaczona do faktycznego przekształcenia (a ta według deklaracji wynosi 0,99 ha), nie zaś powierzchnia całej działki, na której ma być realizowana sporna inwestycja (2,1238 ha).
O ile bowiem z punktu widzenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym istotne jest wskazanie działki wyodrębnionej ewidencyjnie, gdyż to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia, to jednak na gruncie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) mowa jest o zabudowie systemami fotowoltaicznymi wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha (...), co nie odnosi się do działki ewidencyjnej, lecz do faktycznej zabudowy, którą planuje inwestor. Innymi słowy konieczność uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia uzależnione jest od konkretnych parametrów wskazanych przez inwestora we wniosku, w tym od planowanej powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni działki ewidencyjnej, na której inwestycja ma powstać.
Skoro zatem inwestor utrzymuje, że planowana inwestycja obejmuje zabudowę poniżej 1 ha, to oznacza, że na etapie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie miał obowiązku legitymowania się decyzją, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 w zw. § 3 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Konstrukcja przepisów wspomnianego rozporządzenia wiąże obowiązek uzyskania decyzji środowiskowej dla inwestycji związanej z budową systemów fotowoltaicznych z faktyczną powierzchnią zabudowy panelami i infrastrukturą towarzyszącą, nie zaś powierzchnią działki, na której ma być zlokalizowana. Mimo to z analizy zapadłych w sprawach o ustalenie warunków zabudowy dla tego typu inwestycji orzeczeń sądów administracyjnych wynika, że podmioty ubiegające się o uzyskanie decyzji wskazują jako teren inwestycji wyłącznie fragmenty działek. O ile nie leży w kompetencji sądu badanie celowości zamierzeń inwestycyjnych, to taki sposób określania terenu inwestycji budzi wątpliwości w kontekście tego, czy nie zmierza to do próby obejścia przepisów środowiskowych, zwłaszcza § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyby inwestor postanowił zabudować pozostałą część opisanej na wstępie działki w tożsamy sposób. Wskazanie w przypadku zarówno pierwszej inwestycji, jak i ewentualnej drugiej inwestycji, całej działki oznaczonej ewidencyjnie, wykluczałoby w przyszłości wątpliwości, czy wybudowanie drugiego systemu fotowoltaicznego będzie stanowiło rozbudowę dotychczasowego przedsięwzięcia, czy będzie to odrębne przedsięwzięcie.
Mając na uwadze powyższe sąd doszedł do przekonania, że potencjalna możliwość obejścia przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przemawia za niedopuszczalnością wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla terenu rozumianego jako część działki ewidencyjnej. Odmowa ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji również z tego powodu była zatem uzasadniona, co z kolei determinowało oddalenie skargi.
Przechodząc do kolejnego zarzutu skarg odnośnie bezpodstawnego żądania przedstawienia przez spółkę szczegółowych informacji dotyczących dostępu do sieci infrastruktury elektroenergetycznej planowanej inwestycji wyjaśnić należy, że również i ten zarzut jest chybiony. Podkreślenia wymaga, że we wniosku inwestor wskazał zapotrzebowanie na energię elektryczną wielkości ok. 15kW, jednak nie przedstawił żadnej promesy od gestora sieci wymaganej art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pamiętać bowiem należy, że celem powołanej normy nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie to nie jest tożsame z posiadaniem umowy z dostawcą mediów już na etapie starania się o uzyskanie warunków zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Skarżący w tym momencie błędnie powołuje się na przepisy ustawy - Prawo energetyczne, które na tym etapie postępowania administracyjnego nie było stosowane. Skład orzekający dostrzega, że istotnie organ nie wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie przedstawienia stosownej promesy od gestora sieci. Niemniej jednak uchybienie powyższe nie miało wpływu na wynik postępowania z uwagi na wcześniej przedstawione wywody.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że sąd nie dopatrzył się także w przeprowadzonym postępowaniu działań, które naruszałyby art. 8 k.p.a. W ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza również norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy prowadzące kontrolowane postepowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Ponadto wypełniły obowiązki wynikające z art. 80 k.p.a., a uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wymogom art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu procedujące w sprawie organy w sposób wystarczający wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska Spółki. Jednocześnie w sposób wystarczający wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Fakt, że strona skarżąca odmienne interpretuje zastosowane w sprawie przepisy prawa nie oznacza, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia są wadliwe. Wręcz przeciwnie organy podjęły niezbędne czynności do dokładnego wyjaśnienia sprawy i wydały trafne rozstrzygnięcie, prawidłowo dokonując subsumpcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.
Nieuzasadnione jest także powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. poz. 2399), albowiem w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej tymże rozporządzeniem.
Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.
is