II SA/Kr 689/17

II SA/Kr 689/17 - Wyrok WSA w Krakowie
Data orzeczenia
2017-07-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2017-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Sędziowie
Aldona Gąsecka-Duda /przewodniczący/
Beata Łomnicka
Krystyna Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Sygn. powiązane
II OSK 2898/17 - Wyrok NSA z 2018-05-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Beata Łomnicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 lipca 2017r. sprawy ze skargi J.W. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu l instancji, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla powiatu [...] postanowieniem z 7 grudnia 2016 r. na podstawie art. 64 a §1 pkt 1 , art. 119, art.
120, art. 121 § 2 i 4, art, 122 ustawy z 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2016 r. póz. 599 z późn. zm.) nałożył na J. W. grzywnę wysokości 5000 zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązki/ określonego w decyzji [...] wojewódzkiego
Inspektora Nadzoru
Budowlanego w K. z 27 stycznia 2014 r., zna k [...] nakazującej rozbiórkę płyty gnojowej zlokalizowanej niezgodnie z przepisani na działce nr [...] w miejscowości/[...], gm. Z..
J. W. został postanowienia
obowiązany również do uiszczenia opłaty za wydanie w kwocie 68 zł.
W uzasadnieniu organ podał, że na podstawie tytułu wykonawczego z 27 października 2016 r znak: [...] zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku określonego w opisanej wyżej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z 27 stycznia 2014 r. znak: [...]
Zobowiązany nie wykonał obowiązku określonego w decyzji. Tytuł wykonawczy z 27 października 2016 r. został poprzedzony upomnieniem z 9 marca 2015 r.
Organ wyjaśnił, że grzywnę w celu\przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Wymierzenie grzywny w celu przymuszenia nie ma charakteru uznaniowego , lecz jest obligatoryjne. Grzywna ma na celu przymuszenie do wykonania/obowiązku i może być - w przypadku wystąpienia ustawowych przesłanek -/zarówno umorzona jak i zwrócona, co potwierdza jej najmniej uciążliwy
charakter. Ponadto nie ingeruje ona w Sposób wykonania obowiązku
ewentualne koszty z tego wynikające.
W ocenie organu wysokość nałożonej grzywny jest uzasadniona gdy weźmie się pod uwagę charakter egzekwowanego obowiązku oraz znaczny upływ czasu od daty
wydania decyzji ostatecznej. Organ zaznaczył, że sytuacja majątkowa zobowiązanego ma charakter drugorzędny, bowiem celem nałożenia grzywny nie jest uzyskanie wpłaty na konto inspektoratu, a wyegzekwowanie obowiązku.
J. W. wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Wskazał, że z uwagi na sytuację majątkową uiszczenie grzywny jest nierealne i równoznaczne z załamaniem możliwości egzystencji. Zaznaczył, że nie prowadzi gospodarstwa, nie posiada zwierząt, stad płyta gnojowa nie jest użytkowana i nie stanowi zagrożenia. Ponadto jeden jej mur jest murem utrzymującym skarpę. Płyta została wybudowana w latach sześćdziesiątych" ubiegłego wieku, zgodnie z ówczesnymi przepisami. Na sąsiednich działkach istnieją podobne obiekty budowane.
Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 7 kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., póz. 23 ze zm.) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji,
utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ II instancji podał, że postanowienie PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia zostało wydane prawidłowo. Egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek wynika z przepisów prawa budowlanego, a dokładnie z decyzji PINB dla powiatu [...] w K. z [...] z 2 listopada 2012 r., znak: [...], wydanej na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, póz. 229 z późn. zm.). Obowiązek ten polega na rozbiórce płyty gnojowej zlokalizowanej na działce nr [...] w miejscowości R., gm. Z.. Dalej organ przedstawił uregulowania prawne zawarte w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnośnie grzywny w celu przymuszenia. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie zobowiązany jest osobą fizyczną, więc maksymalna wysokość grzywny mogła wynieść [...] zł. Grzywna nałożona na zobowiązanego mieści się w ustawowym zakresie, tzn. organ egzekucyjny nakładając na zobowiązanego grzywnę w wysokości [...] zł nie wykroczył poza ustaloną przez ustawodawcę maksymalną wysokość grzywny dla zobowiązanego będącego osobą fizyczną.
MWINB w K. wyjaśnił, że organ egzekucyjny, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, kieruje się zasadami racjonalnego działania (art. 7 § 2 upea) i niezbędności (art. 7 § 3 upea). W ocenie organu II instancji, organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie zastosował wobec zobowiązanego taką dolegliwość, która jest niezbędna do przymuszenia zobowiązanego do realizacji ciążącego na nim obowiązku rozbiórki płyty gnojowej, ale jednocześnie orzeczono grzywnę w wysokości możliwie najniższej w granicach jej skuteczności. Grzywna spełnia warunek skuteczności, tzn. grzywna nałożona w takiej kwocie przymusi zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim. Podkreślił, że celem zastosowania wobec zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia nie jest uzyskanie kwoty, na którą ta grzywna opiewa, ale doprowadzenie do wykonania obowiązku niepieniężnego. Z uwagi na regulacje zawarte w art. 125 i 126 upea zobowiązany może się uwolnić od płacenia grzywny poprzez wykonanie obowiązku. Przy czym nawet uiszczenie przez zobowiązanego kwoty nałożonej na niego grzywny w celu przymuszenia nie zwalnia go z odpowiedzialności za wykonanie obowiązku niepieniężnego. Ustalenie w przedmiotowej sprawie kwoty grzywny w wysokości [...] zł jest uzasadnione również ze względu na fakt, iż zobowiązany przez ponad 3
lata uchylał się od wykonania ciążącego na nim obowiązku wykonania rozbiórki
przedmiotowej płyty gnojowej wynikającej z ostatecznej decyzji. Okoliczność ta ma znaczenie przy ustalaniu wysokości grzywny w tym znaczeniu, że nie pozwala na ustalenie grzywny w zbyt niskiej wysokości.
Organ odwoławczy stwierdził również, że zaskarżone postanowienie w pozostałym zakresie jest prawidłowe, tzn. zawiera wymagane w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.
Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji wyjaśnił, że to, że przedmiotowy obiekt nie spełnia w obecnym stanie faktycznym funkcji użytkowej, nie oznacza wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB z 2 listopada 2012 r.,
znak: [...] W decyzji tej nakazano bowiem rozbiórkę płyty gnojowej, a nie zakaz jej użytkowania. Kwestia prawidłowości i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym. Zła sytuacja majątkowa nie mają wpływu na prawidłowość postanowienia i tym samym nie stanowią podstawy do jego kwestionowania. Celem nałożenia grzywny na zobowiązanego jest przymuszenie go do wykonania obowiązku, dlatego dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórki powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa 5 nie podlega ściągnięciu. Dlatego też trudna sytuacja materialna zobowiązanego nie ma wpływu na prawidłowość zastosowanego środka egzekucyjnego.
J. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego. Skarżący argumentował, że w zażaleniu wskazywał na wyjątkowo trudną sytuację materialną w jakiej się znajduje od wielu lat. Skrajne warunki mieszkaniowe powodują, że koszty grzywny w postępowaniu egzekucyjnym nie są realne do poniesienia i są równoznaczne z załamaniem możliwości egzystencji. Rodzaj choroby nie pozwala na swobodne funkcjonowanie i prowadzenie normalnych działania. Wskazał, że* wymaga pomocy. Ponadto, w związku z obecną bardzo skomplikowaną sytuacją na wielu płaszczyznach i stanem zdrowia gospodarstwo nie jest prowadzone. Płyta gnojowa, której dotyczy nakaz rozbiórki nie jest użytkowana. Jeden z jej murów stanowi granicę działki i jest murem utrzymującym stromą skarpę. Tocząca się sprawa rozbiórki płyty gnojowej opiera się na wniosku nieżyjących już sąsiadów sprzed lat, którzy posiadali identyczną płytę, która nadal istnieje. W ocenie skarżącego, jego sprawa nie została rozpatrzona indywidualnie w kontekście skomplikowanych okoliczności rodzinnych, materialnych i zdrowotnych. Grzywna stanowi zbyt wielką dolegliwość, która w jego odczuciu jest niesprawiedliwa i krzywdząca a przede wszystkim niezrozumiała ze względu na fakt, że zapadła w oparciu o niepełne dane.
W odpowiedzi na skargę, Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:
Stosownie do przepisu art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o
postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016. 1066), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.
Przedmiotem niniejszej sprawy była ocena zgodności z prawem nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Obowiązek ten określony został w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] z dnia 2 listopada 2012 r. w której J. W., J. W. i M. Ł. jako właścicielom działki nr [...] w R. gm. Z. nakazano wykonanie rozbiórki płyty gnojowej zlokalizowanej niezgodnie z przepisami na działce nr [...] w miejscowości R., gm. Z.. W decyzji wskazano, że decyzja podlega niezwłocznemu wykonaniu gdy stanie się ostateczna. Decyzja organu l instancji została utrzymana w mocy przez [...] WINB w K. decyzją nr [...] r. wydaną w dniu z 27 stycznia 2014 r.
W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, gdyż jest to niesporne, że nałożony obowiązek nie został wykonany mimo, iż decyzja o wykonaniu przedmiotowej rozbiórki stała się ostateczna. Dla porządku trzeba jednak wskazać, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy nie ma protokołu oględzin, nigdzie też nie jest napisane, że takie oględziny zostały przeprowadzone, co stanowi o naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i 77 § 1 k.p.a). W tym miejscy trzeba również wskazać, że ponieważ decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowej płyty gnojnej jest ostateczna, to zarzuty skarżącego zawarte w skardze i odnoszące się do tejże decyzji nie mogą być skuteczne, bowiem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] WINB w K. nr [...] z dnia 7 kwietnia 2017 r. , którym utrzymane zostało w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] w K. nr [...] r. z dnia 7 grudnia 2016 r.,
działającego jako organ egzekucyjny, o nałożeniu na J. W. grzywny w kwocie [...]zł.
Zgodnie z przepisem art. 119 § 1 ustawy z 17. 06. 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 2005 r. nr [...], póz. 1954 ze zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego m.in. obowiązku wykonania czynności. Zgodnie z przepisem art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia nie może przekraczać kwoty [...]zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (§ 4).
W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że jakkolwiek obowiązek wynikający z decyzji organu l instancji, utrzymanej w mocy decyzja MWINB w K. z 27 stycznia 2014 r. obowiązek rozbiórki płyty gnojowej zlokalizowanej na działce nr [...] w R. został nałożony na 3 osoby fizyczne, będące współwłaścicielami ww. nieruchomości tj.: J. W., J. W. i M. Ł. to organy obu instancji nakładając grzywnę w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożyły ją wyłącznie na skarżącego J. W., pomijając pozostałe osoby. Nadto należy nadmienić, ze o ile upomnienie wydane na podstawie art. 15 u.p.e.a PINB skierował było do wszystkich zobowiązanych do wykonania przedmiotowej rozbiórki, o tyle już tytuł wykonawczy został skierowany wyłącznie do J. W.. W przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów brak informacji czy w stosunku do pozostałych osób również zobowiązanych do rozbiórki zostały wystawione odrębne tytuły wykonawcze. Powyższe uchybienie stanowi w ocenie Sądu wystarczający powód dla uchylenia zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji.
Niezalenie od powyższego, w ocenie Sądu w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę organy obu instancji nie uczyniły zadość normie z art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którą organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Przepis ten wprowadza bowiem zasadę
stosowania środków egzekucyjnych prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązków, którą należy interpretować w ten sposób, że organ egzekucyjny powinien dążyć do uniknięcia stosowania dolegliwości wobec zobowiązanego, jako sposobu nakłonienia go to wykonania obowiązku na rzecz stosowania środków, które bezpośrednio prowadzą do osiągnięcia celu egzekucji. Z zasady tej wynika obowiązek badania przez organy na etapie postępowania egzekucyjnego, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Przyjęte w tym zakresie stanowisko organu powinno być następnie przedstawione w uzasadnieniu podjętego aktu stosownie do dyspozycji z art. 107 §3 kpa. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające go postanowienie organu l instancji nie zawierają odniesienia do ewentualnej możliwości - bądź braku takiej możliwości - zastosowania w sprawie wykonania zastępczego. Niezalenie o tego wątpliwości budzi także uzasadnienie wysokości orzeczonej grzywny w kwocie w 5000 zł, bez odniesienia do zarzutów podniesionych w zażaleniu od postanowienia pierwszoinstancyjnego, w którym skarżący eksponuje swoją wyjątkowo trudną sytuację życiową w tym ekonomiczną, wskazując iż obecnie nie pracuje, jest chory, a jego matka ma 85 lat. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zważyć
na powyższe uchybienia.
Pozostałe zarzuty skargi, w tym związane ze wskazaniem, że obecnie płyta gnojna nie jest użytkowana, a jej fragment stanowi "granicę działki i jest murem utrzymującym stroma skarpę" nie mogły odnieść skutku w rozpoznawanej sprawie.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a stanowiący, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzeczono jak punkcie l sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw tj. kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącego