II SA/Łd 965/04

II SA/Łd 965/04 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-06-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Łuczaj /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Cisowska-Sakrajda
Sławomir Wojciechowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędziowie: WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak:[...]) i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Skarbu Państwa z Kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat E. S., Kancelaria Adwokacka w Ł., Aleja K. 99 kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
Uzasadnienie
II SA/Łd 965/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 49b ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał A. S. rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] w B. przy ul. Ł. 12. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie w sprawie wykonania przyłącza wodociągowego przez A. S. zostało wszczęte w związku z pismem właścicieli sąsiedniej nieruchomości M. i K. Z. o sprawdzenie legalności wykonania przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce inwestora. Oględziny w terenie dotyczące przyłącza wodociągowego zapowiedziane w dniach 20 grudnia 2002 r. i 16 stycznia 2003 r., pomimo prawidłowego zawiadomienia stron o wizji, nie odbyły się z powodu nieobecności A. S. W dniu 18 lipca 2003 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili wizję na terenie przedmiotowej nieruchomości. Podczas oględzin odnaleziono zamontowany na ścianie budynku gospodarczego ukryty zawór wodociągowy. A. S. nie wpuściła inspektorów do budynku mieszkalnego, oświadczając, że w kuchni znajduje się zawór czerpalny.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem Nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nakazał A. S. przedłożenie stosownych dokumentów: projektu zagospodarowania działki uzgodnionego z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych wraz z opisem technicznym instalacji – wykonanym przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Burmistrza Miasta B. o zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia.
A. S. nie wykonała nałożonego w/w postanowieniem obowiązku. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał właścicielce nieruchomości rozbiórkę samowolnie wykonanego przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Od powyższej decyzji złożyła odwołanie A. S.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że fakt istnienia nielegalnego przyłącza wodociągowego budzi wątpliwości i wymaga dokonania dodatkowych oględzin działki nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału i w oparciu o ustalenia dokonane podczas przeprowadzonej w dniu 5 maja 2004 r. z udziałem stron postępowania powtórnej wizji w terenie stwierdził, że A. S. wybudowała w 2002 r. studnię wierconą wraz z przyłączami do budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego. Inwestor nie przedstawiła w toku postępowania żadnego dokumentu świadczącego o legalnym wykonaniu powyższych robót budowlanych. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 20 i art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane budowa przyłączy do budynków: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. A. S. nie przedłożyła także dokumentów określonych postanowieniem organu I instancji z dnia 3 października 2003 r. w celu doprowadzenia samowolnie wykonanego przyłącza do stanu zgodnego z prawem.
W przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 49b ust. 2 w/w ustawy, zgodnie z ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 - właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia.
W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem prawa, sprzecznie z interesem społecznym i Konstytucją R.P. Skarżąca zgłosiła zastrzeżenia odnośnie działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. M. P. i M. K. A. S. powołała się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 29 listopada 1994 r. sygn. akt II SA-Ł 1796/94 oraz na ugodę sądową z dnia [...], na podstawie której Gmina Miasta B. została zobowiązana do doprowadzenia przyłącza wodociągowego do budynku położonego na działce odwołującej się. A. S. podkreśliła, że Gmina Miasta B. do dnia dzisiejszego nie wykonała powyższej ugody, a zatem winna rozebrać wodociąg bezprawnie wykonany na jej gruncie. Odwołująca się podała, że nie jest w stanie pobierać wody ze studni, ponieważ została ona zatruta na skutek hodowli prowadzonej przez właścicieli sąsiednich działek. Zarzuciła, że jest prześladowana przez organy nadzoru budowlanego, a jednocześnie organy ignorują samowole budowlane istniejące na nieruchomościach sąsiadów. A. S., uznając postępowanie administracyjne za zbędne i niezasadne, wniosła o jego umorzenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ostatnia zmiana - Dz.U. z 2004 r., Nr 937, poz.888), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania – stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa pod względem merytorycznym i została wydana w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Organ I instancji wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że A. S. wykonała samowolnie przyłącze wodociągowe. Ze względu na to, że zobowiązana nie przedłożyła w terminie dokumentów umożliwiających doprowadzenie samowolnie wykonanego przyłącza do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego miał obowiązek wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego i bezcelowego. Skarżąca ponowiła argumenty zawarte we wcześniejszym odwołaniu, w szczególności zarzuciła organom nadzoru budowlanego działanie na jej szkodę, nierówne traktowanie obywateli i naruszenie Konstytucji R.P. Skarżąca podtrzymała zastrzeżenia zgłoszone wobec Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. M. P. Nadto A. S. stwierdziła, iż nie budowała studni ani przyłącza wodociągowego i nie podłączała się do wodociągu - pobiera wodę ze źródła na własnym podwórku, podobnie jak jej sąsiedzi, który nie byli obligowani do dokonywania zgłoszeń ani uzyskiwania pozwolenia na budowę. Skarżąca zarzuciła dokonanie ustaleń przez organ I instancji niezgodne ze stanem faktycznym oraz zatajenie protokołu z niezapowiedzianej kontroli, która odbyła się 24 lipca 2002 r.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał merytoryczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu, argumenty skargi nie wnoszą do sprawy nowych okoliczności, które mogłyby mieć wpływ na wynik postępowania.
W piśmie z dnia 30 maja 2005 roku adwokat E. S. – ustanowiona z urzędu - podniosła, iż wykonanie przyłącza wodociągowego nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym, na ich wybudowanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pogląd taki wyraził NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie IV S.A. 1993/99 /Lex nr 54181/ oraz w uchwale 7 sędziów w sprawie OPS 20/99/ ONSA nr 4 z 2000r. poz.133. W uchwale tej powołano się również na uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r. w sprawie OPS 3/97 /ONSA 1998, poz.3/, w której NSA przyjął, że pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50 jak i 48 Prawa budowlanego. Tym samym, nakaz rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, zdaniem pełnomocnika skarżącej, jest sprzeczny z prawem i dlatego decyzja taka powinna być uchylona z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 ustawy o NSA). Za uchyleniem decyzji przemawiają również zasady słuszności. Pozostaje bowiem wciąż niewykonana ugoda sądowa z [...], na mocy której Gmina B. zobowiązana została do doprowadzenia wody na własny koszt do budynku mieszkalnego należącego do A. S. (dowód : fot. ugody). W wyniku zaniechania wykonania tego zobowiązania skarżąca pozbawiona została dostępu do wody nadającej się do użytku domowego, na dowód czego pełnomocnik załączył kserokopie badań bakteriologicznych z 1994 r. i z 2002 r. Wykonanie przyłącza ma charakter tymczasowy. Przyłącze to okaże się niepotrzebne z chwilą wywiązania się przez Gminę Miasta B. z obowiązku doprowadzenia przyłącza wodociągowego.
W piśmie procesowym, złożonym na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r., A. S. zarzuciła organowi administracji błędne ustalenia faktyczne i prawne. W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego niewłaściwie zakwalifikowały istniejące przyłącze wodociągowe jako obiekt budowlany, podczas gdy w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r. przedmiot sprawy jest urządzeniem związanym z obiektem budowlanym. Skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 23 października 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 1474/00, jak również na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2001 r. w sprawie IV SA 1993/99 (Lex nr 54181) oraz w uchwale 7 sędziów w sprawie OPS 20/99 (ONSA z 2000 r., Nr 4, poz.133). Skarżąca podkreśliła, że organy nadzoru niewłaściwie powołały jako podstawę prawną przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym nowelizacją z 11 lipca 2003 r., podczas gdy realizacja inwestycji nastąpiła w 2002 r. A. S. zaznaczyła, że przed wydaniem decyzji nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie, co stanowi naruszenie art. 10 k.p.a. Zarzuciła organom stronniczość stwierdzając, ze stanowi to podstawę wyłączenia pracowników organu w myśl przepisów k.p.a.
M. Z. – uczestnik postępowania na prawach strony – na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. wniosła o oddalenie skargi. M. Z. okazała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającą – po rozpatrzeniu wniosku A. S. - wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Oddziału Zamiejscowego w B. z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B., ul. Ł. 12, decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy powyższą decyzję Wojewody [...] oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę A. S. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Pełnomocnik z urzędu A. S. – adw. E. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Stosownie do § 2 ustawy z dnia 5 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola legalności zaskarżonych decyzji obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd nie jest uprawniony do badania celowości i słuszności wydanych decyzji.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ). W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...], wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nakazujące A. S. przedłożenie stosownych dokumentów zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak też z naruszeniem art. 24 k.p.a. tj. naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera b) i litera c) powołanej na wstępie ustawy.
W rozpoznawanej sprawie w dniu 21 lipca 2003 roku wpłynęła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skarga A. S. "na czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. M. P. i M. K. w przedmiocie wizji" przeprowadzonej na działce skarżącej w dniu 18 lipca 2003 roku. Skarga zawiera wniosek "o wyłączenie z postępowania na zasadzie art. 24 k.p.a." M. P. i M. K. A. S. zgłosiła zastrzeżenia odnośnie działania wskazanych wyżej pracowników organu I instancji; zarzuciła brak udzielania stosownych pouczeń i wyjaśnień, "aroganckie, złośliwe nastawienie, łamanie prawa, rażącą nieuczciwość, niesumienność i niewiarygodność". Skarżąca stwierdziła: "do PINB nie mam zaufania". W tej sytuacji należy uznać, iż skarżąca w toku postępowania administracyjnego zmierzała do wykazania wątpliwości co do bezstronności pracowników organu I instancji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przesłał skargę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązując ten organ do ustosunkowania się do poruszanych w niej zagadnień. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. M. P. przedstawił wyjaśnienia co do przebiegu postępowania administracyjnego i poinformował Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.: "nie zachodzi żadna z okoliczności w art. 24 § 1 k. p. a., która dawałaby podstawę do wyłączenia mnie lub Pana M. K. z prowadzonych postępowań administracyjnych, w których stroną jest Pani A. S.". Tym samym w rozważanej sprawie organ administracji publicznej nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o wyłączenie pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Uchylenie się przez organ od rozpatrzenia zgłoszonego żądania narusza usprawiedliwiony interes strony przez faktyczne pozbawienie strony uprawnienia do – zagwarantowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego – oceny zgłoszonych zastrzeżeń i wątpliwości co do bezstronności pracowników organu I instancji.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 maja 1990 roku, SA/Po 1555/89, Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje dużą wagę do bezstronności w załatwianiu spraw przez organy administracji państwowej. Chodzi zatem o uwolnienie tych organów oraz ich pracowników od podejrzeń o stronniczość (art. 25 k.p.a. – wyłączenie organu oraz art. 24 k.p.a. – wyłączenie pracownika). Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu zasady dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). Wyrazem przywiązywania do tej kwestii tak dużej wagi jest przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., uznający wydanie decyzji przez organ lub pracownika, który podlega wyłączeniu, za istotną podstawę do wznowienia postępowania w danej sprawie ( por. ONSA 1990/2-3/44 ).
Stosownie do art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron - § 4. Żądanie strony powinno być uwzględnione, gdy zostaną uprawdopodobnione okoliczności, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Strona nie ma obowiązku udowodnienia istnienia okoliczności z art. 24 § 3 k.p.a. Wystarczy ich uprawdopodobnienie.
Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. powinno nastąpić w formie postanowienia. Brak takiego postanowienia, a w szczególności odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości postępowania, wadliwość postępowania zaś powoduje istotną wadliwość decyzji wydanej w takim postępowaniu (por. powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 roku, SA/Po 1555/89, por. ONSA 1990/2-3/44 ). Na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § 1 k.p.a.), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika kwestionować w postępowaniu odwoławczym od decyzji w danej sprawie (art. 142 k.p.a.).
W niniejszej sprawie kwestia nierozpoznania wniosku o wyłączenie pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jest istotna, gdyż postępowanie administracyjne prowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., czynności dokonywali pracownicy, których dotyczy żądanie strony, a nadto, co jest tym bardziej istotne – w świetle art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – decyzję w I instancji, jak też postanowienie Nr [...] z dnia [...] wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. M. P., a zatem osoba wskazana we wniosku skarżącej.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 litera b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść postanowienie co do wyłączenia czy też odmowy wyłączenia pracowników od udziału w postępowaniu.
Z uwagi na powyższe wskazać należy, iż stosownie do jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego – wyrażonej w art. 8 kpa – organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Organy czuwają nad tym, aby strony ( ... ) nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek / art. 9 kpa /.
Przypomnieć też należy, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Warunkiem koniecznym do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części - w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane - jest stwierdzenie, że budowa prowadzona była bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. Tym samym, dla właściwego zastosowania norm prawa materialnego niezbędne jest ustalenie, czy przedmiotowa budowa (roboty budowlane) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W myśl bowiem art. 28 – w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2002 roku - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Na mocy art. 29 ust. 1 tejże ustawy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zostały zwolnione budowy, o których mowa w tym przepisie. W tym miejscu wskazać należy dodatkowo na treść art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten zawiera wyczerpujący wykaz robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga pozwolenia na budowę.
A zatem w art. 29 Prawa budowlanego zamieszczono enumeratywne wyliczenie obiektów (ust. 1) i robót budowlanych (ust. 2) zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W większości tych przypadków obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę został zastąpiony obowiązkiem zgłoszenia budowy i zamierzonych robót właściwemu organowi (art. 30 ust. 1). Skoro nie każda budowa (roboty budowlane) wymaga pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organy administracji publicznej winny ustalić zakres prac wykonanych przez inwestora, aby ponad wszelką wątpliwość przyjąć, że prace te wymagały pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Takie dopiero ustalenia pozwalają zastosować środki administracyjno-prawne zwalczania samowoli budowlanej.
W rozważanej sprawie brak jest wyjaśnienia podstawowej kwestii związanej z orzeczeniem nakazu przymusowej rozbiórki, a mianowicie czy inwestor miał obowiązek zgłoszenia budowy / bądź uzyskania pozwolenia na budowę / . Nie ma bowiem samowoli budowlanej w rozumieniu Prawa budowlanego z 1994 roku, jeżeli na wzniesienie danego obiektu (jego części) lub urządzenia nie jest wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. O tym, czy doszło do samowoli budowlanej decydują przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji inwestycji. A zatem ustaleń, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną dokonuje się na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie realizacji inwestycji, nie zaś wydawania decyzji przez organ administracji publicznej. Tymczasem organy obu instancji do oceny legalności zrealizowanej inwestycji zastosowały przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji – art. 29 ust. 1 pkt 20 i art. 30 ust. 1.
Organy administracji publicznej winny rozważyć, czy w okolicznościach niniejszej sprawy aktualny jest pogląd wyrażony w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2000 roku OPS 20/99 (ONSA 2000/4/133), iż wykonywanie lub wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym urządzenia budowlanego (przyłącza wodociągowego), o którym mowa w art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm.), nie jest budowaniem obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu art. 48 tej ustawy.
W uzasadnieniu tejże uchwały Sąd stwierdził, że jeżeli w myśl art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przyłącze wodociągowe jest urządzeniem budowlanym, to z uwzględnieniem pojęcia robót budowlanych (art. 3 pkt 7 tej ustawy), przez które rozumieć należy budowę, ale także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu, trzeba przyjąć, że połączone z istniejącym już budynkiem mieszkalnym przyłącze wodociągowe niebędące obiektem budowlanym, dające się rozłączyć z budynkiem już istniejącym bez istotnego dla niego uszkodzenia, nie jest również częścią obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Można więc wyrazić pogląd, że podjęte przez inwestora w sposób samowolny roboty budowlane stanowią inny przypadek robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętą dnia 20 października 1997 r. sygn. OPS 3/97 (ONSA 1998/1/3), pojęcie robót budowlanych jest pojęciem szerokim, odnoszącym się zarówno do treści art. 50, jak i art. 48 Prawa budowlanego. W uchwale tej NSA przyjął, iż w art. 50 Prawa budowlanego ustawodawca stanowi o prowadzeniu robót budowlanych innych niż te, o których jest mowa w art. 48 tej ustawy. Uzasadniony zatem jest pogląd, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się do tego rodzaju robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie polegają na budowaniu obiektu budowlanego.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), a zatem przepis prawa w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2004 roku. Zastosowanie powyższego przepisu uzasadniało zdaniem organów orzekających wybudowanie spornego przyłącza wodociągowego bez wymaganego zgłoszenia. Powyższy przepis przewiduje przesłanki, których wystąpienie obliguje organy administracji publicznej do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Organy administracji publicznej zdają się jednak nie zauważać, iż postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w lipcu 2002 roku na skutek pisma o prowadzonych robotach budowlanych na działce skarżącej. Oznacza to, że według przepisów obowiązujących w lipcu 2002 roku należy ocenić, czy tego typu inwestycja wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a jeżeli organ wykaże, że sporna inwestycja jest samowolą budowlaną - winien rozważyć, które przepisy w sprawie znajdują zastosowanie.
Z dniem bowiem 11 lipca 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.03.80.718). Przepis art. 7 ust. 1 tejże noweli stanowi jednoznacznie, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Według ust. 2 art. 7 do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37 – 39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust. 2 ustawy, o której mowa w art. 1 – art. 1 pkt 41.
A zatem od ustalenia, czy zachodził w sprawie przypadek, o jakim mowa w art. 48 czy też określony w art. 50 Prawa budowlanego zastosowanie w sprawie znajdą przepisy dotychczasowe lub wprowadzone powyższą nowelą i kolejne zmiany ustawy obowiązujące w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo należy wskazać, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej winno czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Uzasadnienie faktyczne decyzji winno wskazywać fakty uznane za udowodnione, dowody, na których się oparł organ oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Chodzi tu zatem o wytłumaczenie dlaczego organ zastosował konkretny przepis prawa materialnego w danej sytuacji faktycznej i wykazanie związku między oceną stanu faktycznego a treścią rozstrzygnięcia. Uzasadnienie organu odwoławczego nie czyni zadość tym wymogom, zaś uzasadnienie organu I instancji jest zbyt lakoniczne.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b) i litera c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ) – dalej w skrócie p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Nr [...] z dnia [...]. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art.152 p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.s.a.