II SA/Łd 962/22

II SA/Łd 962/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-02-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Marcin Olejniczak
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 8 par. 1, art. 12, art. 65 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 24 lutego 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Marcin Olejniczak na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2023 roku sprawy ze skargi P. M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 3 października 2022 r. nr GN-III.7581.236.2022.MZ w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną oddala skargę. MR
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 3 października 2022 r. nr GN-III.7581.236.2022.MZ
Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Wieluńskiego o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.
Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z 15 kwietnia 2022 r. Burmistrz Wielunia wystąpił do Starosty Wieluńskiego o ustalenie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0542 ha.
Decyzją z 26 lipca 2022 r. nr GNN.683.93.2022 Starosta Wieluński, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 98 ust. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i ust. 5, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. ustalił odszkodowanie za działkę wydzieloną pod drogę publiczną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odszkodowanie ustalono po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. W operacie szacunkowym z dnia 30 czerwca 2022 r. wartość prawa własności przedmiotowej działki określono na kwotę 38 412,00 zł.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył Burmistrz Wielunia, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 3 października 2022 r. nr GN-III.7581.236.2022.MZ Wojewoda Łódzki uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Wieluńskiego o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia 17 listopada 2020 r. nr NPP.6831.56.2020 Burmistrz Wielunia zatwierdził na wniosek P.M. podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W wyniku podziału powstała m.in.: działka nr [...] przeznaczona pod drogę dojazdową. Decyzja stała się ostateczna z dniem 18 grudnia 2020 r.
Organ podkreślił, że z art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną wszczęte może zostać wyłącznie na wniosek byłego właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego. Osoba uprawniona do otrzymania odszkodowania musi przejawić inicjatywę w jego ustaleniu przez organ administracji. Wszczęcie takiego postępowania na wniosek pochodzący od innego podmiotu, w sposób oczywisty sprzeczne jest z przepisem art. 98 ust. 3 u.g.n., którego treść jest jasna i nie wymaga skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez Starostę Wieluńskiego na podstawie wniosku Burmistrza Wielunia - organu wykonawczego gminy, a więc podmiotu, który jest zobowiązany do zapłaty odszkodowania za wydzieloną pod drogę gminną nieruchomość. Podmiot ten został wyłączony przez ustawodawcę z kręgu osób uprawnionych do domagania się ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość na drodze administracyjnej. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. stoi tym samym na przeszkodzie wszczęciu postępowania na podstawie żądania organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Organ podkreślił, że na żadnym etapie prowadzonego postępowania, wniosek o ustalenie odszkodowania za sporny grunt, nie został złożony przez byłego właściciela. Zdaniem Wojewody nie dysponując podaniem pochodzącym od uprawnionego podmiotu, Starosta Wieluński nie mógł wszcząć postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość, jak również wydać orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Postępowanie w niniejszej sprawie, wszczęte zostało zatem na wniosek nieuprawnionego podmiotu, zaś konsekwencją wadliwości wszczęcia postępowania jest też wadliwość wydanego w tym postępowaniu orzeczenia. Stwierdzenie w toku postępowania prowadzonego na wniosek, że wnioskodawca nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, obliguje organ do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda stwierdził zatem, że z powyższych względów uchylił decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia 26 lipca 2022 r. oraz orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji w całości.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P.M., reprezentowany przez radcę prawnego D.N. Strona skarżąca zarzuciła: 1. błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że na żadnym etapie prowadzonego postępowania wniosek o ustalenie odszkodowania nie został złożony przez byłego właściciela, podczas gdy wniosek taki został złożony do Burmistrza Miasta Wielunia i zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. podlegał przekazaniu do organu właściwego, 2) naruszenie art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając tym zasady praworządności, prawdy obiektywnej, szybkości i prostoty postępowania, ochrony własności oraz powodując utratę zaufania uczestnika postępowania do władzy publicznej, 3) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wadliwe uchylenie decyzji Starosty Wieluńskiego oraz umorzenie postępowania organu I instancji w całości, zamiast utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu - oryginału wniosku P.M. z dnia 18 marca 2021 r. "o uzgodnienie wypłaty odszkodowania" z prezentatą organu na okoliczność ustalenia, że skarżący jako były właściciel nieruchomości, złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za sporny grunt. Ponadto, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 18 marca 2022 r. wystąpił do Burmistrza Miasta Wieluń "o uzgodnienie wypłaty odszkodowania" za działkę przejętą przez Gminę Wieluń pod drogi publiczne. Na wniosku znajduje się prezentata organu z datą złożenia podania. Zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a. wniosek ten podlegał przekazaniu do organu właściwego, tj. Starosty Wieluńskiego. W myśl art. 65 § 3 K.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Strona nie może natomiast ponosić negatywnych konsekwencji ewentualnych uchybień w zakresie przepisów postępowania administracyjnego po stronie organu. Zdaniem skarżącego doszło do błędu proceduralnego po stronie Burmistrza Wielunia, ponieważ organ ten uzyskawszy wspomniany wniosek powinien był przekazać go Staroście Wieluńskiemu. Burmistrz Wielunia sam jednak wystąpił z wnioskiem do Starosty. Nawet gdyby teoretycznie przyjąć, że wniosek w tej sprawie nie został złożony, to w opinie skarżącego fakt brania czynnego udziału przez stronę na każdym etapie prowadzonego postępowania musi konwalidować brak podania o ustalenie odszkodowania. Z podejmowanych czynności jasno bowiem wynika wola uzyskania odszkodowania. Zaskarżona decyzja, zdaniem skarżącego, godzi w podstawowe zasady postępowania administracyjnego (zawarte w art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 K.p.a.), jak również w zasadę demokratycznego państwa prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Skarżący stwierdził, że organ administracji zapomina o swojej służebnej roli wobec jednostki. Nie można akceptować działania organu doprowadzającego do piętrzenia trudności w uzyskaniu odszkodowania za przejętą od skarżącego ziemię przeznaczoną pod drogi publiczne po trwającym ponad półtora roku postępowaniu administracyjnym, w którym skarżący występował samodzielnie, bez profesjonalnego pełnomocnika, w zaufaniu do organów władzy publicznej. Skarżący dodał, że obowiązek organu działania zgodnego z prawem (art. 6 K.p.a.) wynika z prawa do dobrej administracji wywodzonego z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasady sprawności i rzetelności działań instytucji publicznych (preambuła do Konstytucji RP) czy zasady dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP). Przepis art. 21 Konstytucji RP jasno z kolei stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ramach przedmiotowego postępowania organy powinny zatem w sposób szczególny ustalać wolę byłego właściciela wywłaszczonego gruntu. A jeżeli powzięto wątpliwość w tym zakresie należało, wedle reguł rządzących postępowaniem administracyjnym, zwrócić się do P.M. z zapytaniem, czy złożył właściwy wniosek i w jakiej formie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Wojewody w przypadku przejęcia z mocy prawa nieruchomości pod drogę publiczną oraz braku uzgodnienia wysokości odszkodowania, uprawniony podmiot ma obowiązek podjąć jeszcze dodatkową czynność w postaci złożenia wniosku o ustalenie odszkodowania. W omawianej sprawie P.M. takiego wniosku nie złożył, zaś postępowanie o ustalenie odszkodowania na jego rzecz wszczęte zostało na wniosek Burmistrza Wielunia. Organ nie zgodził się ze skarżącym, jakoby sam jego czynny udział w postępowaniu należało traktować "jako złożenie wniosku". Elementem umożliwiającym uruchomienie procedury administracyjnej jest konieczność wystąpienia zainteresowanego ze stosownym wnioskiem. Prośba o ustalenie odszkodowania nie może zostać złożona w sposób dorozumiany. Podanie P.M. z dnia 18 marca 2021 r., nie stanowiło wniosku, który mógłby uruchomić postępowanie administracyjne, dotyczące ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Pismo to skierowane zostało do Burmistrza Wielunia i zmierzało do uzgodnienia wysokości należnego odszkodowania. Dotyczyło ono zatem procedury poprzedzającej wystąpienie z wnioskiem o ustalenie odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 25 stycznia 2023 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 21 grudnia 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że pełnomocnik skarżącego oraz uczestnik nie potwierdzili technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 25 stycznia 2023 r. skarżący, organ administracji i uczestnik postępowania zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Z możliwości tej strony jednak nie skorzystały.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r. poz. 259), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Łódzkiego uchylająca decyzję Starosty Wieluńskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość gruntową dz. ewid. nr [...], obręb [...], gmina [...], w kwocie 38 412,00 zł, przejętą pod drogę publiczną i umarzająca postępowanie administracyjne organu I instancji w całości ze względu na jego bezprzedmiotowość, a to z tej przyczyny, że z wnioskiem o ustalenie odszkodowania wystąpił nieuprawniony podmiot. Poza sporem w niniejszej sprawie jest także, że ostateczną decyzją Burmistrza Wielunia z dnia 17 listopada 2020 r. zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], dz. ewid. nr [...], w wyniku którego to podziału wydzielono m.in. działkę nr [...] przeznaczoną pod drogę publiczną.
Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, cytowanej dalej także w skrócie jako "u.g.n.". Zastosowany w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stanowi, że za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że wnioskiem z dnia 18 marca 2021 r. (w tej samej dacie wniosek został doręczony organowi) skarżący wystąpił do Burmistrza Miasta Wieluń "o uzgodnienie wypłaty odszkodowania" za ww. dz. ewid. nr [...] przejętą przez Gminę Wieluń pod drogi publiczne. Osią sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie czy ww. wniosek zainicjował także postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, czy dotyczył tylko fazy rokowań pomiędzy byłym a obecnym właścicielem ww. działki, a ponadto rozstrzygnięcie, czy z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przyjętą pod drogi nieruchomość może wystąpić obecny właściciel tejże nieruchomości czyli podmiot na rzecz, którego dokonano jej przejęcia, czy też uprawnionym do wystąpienia z takim wnioskiem jest tylko były właściciel czyli osoba pozbawiona prawa własności nieruchomości.
W ocenie skarżącego, z wnioskiem o odszkodowanie na rzecz byłego właściciela może wystąpić obecny właściciel nieruchomości, tj. w tej sprawie Burmistrz Wielunia reprezentujący Gminę Wieluń. Odmienne zdanie w tej sprawie prezentuje organ odwoławczy, który stwierdził, że z takim wnioskiem może wystąpić jedynie były (czyli w niniejszej sprawie skarżący), a nie obecny właściciel nieruchomości.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że analiza przytoczonego wyżej przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że przewiduje on dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, natomiast drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień (postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., I OSK 596/13, LEX nr 1309894). Wysokość odszkodowania w pierwszej kolejności ustala się więc w drodze uzgodnień między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Dopiero gdy do uzgodnienia wysokości odszkodowania w tym trybie nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, co oznacza, że ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej jest obligatoryjnie poprzedzane trybem cywilnoprawym (por. wyrok WSA w Gdańsku z 3.06.2020 r., sygn. akt II SA/Gd 253/20, wyrok WSA w Olsztynie z 14.09.2021 r., sygn. akt II SA/Ol 418/21, wyrok NSA z 16.03.2022 r., sygn. akt I OSK 1018/21). W ocenie Sądu nie budzi więc wątpliwości, że zgodnie z art. 98 ust. 3 podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania jest właściciel lub użytkownik wieczysty.
Mając na uwadze powyższe należy odnieść się do podniesionej w skardze kwestii złożenia przez skarżącego "wniosku o uzgodnienie wypłaty odszkodowania", tj. pisma z dnia 18 marca 2021 r. Analiza treści przedmiotowego pisma wskazuje – co słusznie podnosi organ odwoławczy – iż zostało złożone do właściwego podmiotu, tj. Burmistrza Wielunia reprezentującego obecnego właściciela – Gminę Wieluń i dotyczyło uzgodnień w przedmiocie odszkodowania między byłym a obecnym właścicielem, który ma wypłacić odszkodowanie. W ocenie Sądu nie budzi żadnych wątpliwości, że pismo to zainicjowało jedynie ustalanie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, który, jak wskazano wyżej, poprzedza wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Należy zwrócić tu raz jeszcze uwagę, że postępowanie administracyjne ma miejsce, gdy strony nie dojdą do porozumienia i nie dokonają stosownych uzgodnień w zakresie odszkodowania, a warunkiem wszczęcia tego postępowania jest złożenie odrębnego wniosku przez byłego właściciela stosownie do art. 98 ust. 3 zdanie trzecie u.g.n. W przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna w przedmiocie odszkodowania została zaś wydana wskutek postępowania administracyjnego zainicjowanego przez obecnego właściciela.
Podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż z treści przywołanego art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że odszkodowanie ustalane jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Bez wątpienia odszkodowanie, o którym mowa ww. przepisie związane jest z odebraną nieruchomością. I jak słusznie podnoszone jest w orzecznictwie odszkodowanie to ma charakter akcesoryjny wobec odebrania właścicielowi dzielonej nieruchomości własności działek gruntu. Uprawnienie odszkodowawcze nie jest zatem samodzielnym prawem, lecz pozostaje w związku z odebraniem własności gruntu, dlatego też należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odebrania własności działek gruntu wydzielonych przy podziale nieruchomości. Odebranie własności działek gruntu ma zaś charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości waloru ostateczności (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 760/17). Odszkodowanie pozostaje zatem w ścisłym związku z prawem własności i to przesądza, iż uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o jego przyznanie nie może być obecny właściciel nieruchomości (czyli podmiot na rzecz którego dokonano przejęcia nieruchomości), ale podmiot (jego spadkobiercy), któremu przysługiwało prawo własności nieruchomości na dzień, kiedy decyzja – w tym przypadku zatwierdzająca podział dz. ewid. nr [...] - stała się ostateczna. A wynika to z faktu, że właśnie temu podmiotowi odebrano prawo własności nieruchomości (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16.02.2023 r., sygn. akt II SA/Łd 984/22). W ocenie Sądu bezspornym jest także, że postępowanie o ustalenie odszkodowania nie jest wszczynane z urzędu, ale na wniosek uprawnionego podmiotu, natomiast organ administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o wszczęcie postępowania, zobligowany jest m.in. do zweryfikowania czy wniosek pochodzi o podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia tegoż postępowania. Jak słusznie wskazał organ II instancji, w tej sprawie z wnioskiem o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania, na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n, wystąpił Burmistrz Wielunia reprezentujący Gminę Wieluń. Gmina Wieluń nie jest właścicielem, którego pozbawiono własności przedmiotowej nieruchomości, ale podmiotem, na rzecz którego przeszła własność nieruchomości. Tym samym Burmistrz Wielunia działający w imieniu Gminy Wieluń nie należy do kręgu podmiotów legitymowanych stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. do wystąpienia z takim wnioskiem.
W skardze zarzucono m.in. naruszenie art. 65 § 1 K.p.a., w myśl którego, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Biorąc pod uwagę poczynione wyżej rozważania nie można zgodzić się z podnoszoną przez skarżącego argumentacją, że wniosek o uzgodnienie odszkodowania skierowany do Burmistrza Wielunia powinien zostać przekazany Staroście Wieluńskiemu, był to bowiem wniosek o uzgodnienie wysokości odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a więc stosownie do treści art. 98 ust. 3 u.g.n. skierowany do właściwego podmiotu. Natomiast celem zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania właściciel, co wykazano wyżej, winien złożyć odrębny wniosek.
Zważywszy powyższe nie może się także ostać sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Podkreślić należy, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego pochodzący od podmiotu nieuprawnionego co do zasady nie powinien doprowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tak pozytywnego jak i niepozytywnego, lecz do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych wszczęcie postępowania na wniosek nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1013/21 i cytowane tam orzecznictwo).
Podkreślić należy, że umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne oraz, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji (Wyrok WSA w Lublinie z 15.03.2022 r., sygn. akt II SA/Lu 21/22). Na marginesie należy zauważyć, że zaskarżona decyzja nie prowadziła do pozbawienia skarżącego prawa do należnego odszkodowania i co do zasady nie istnieją żadne przeszkody, by skarżący wystąpił obecnie z wnioskiem o odszkodowanie do właściwego organu.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania zdaniem Sądu organ II instancji zobligowany był uchylić decyzję Starosty Wieluńskiego z dnia 26 lipca 2022 r., którą przyznano odszkodowanie na rzecz skarżącego za przyjętą pod drogę publiczną działkę i umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ wszczęte zostało na wniosek podmiotu nieuprawnionego.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy – wbrew zarzutom skargi - dokonał prawidłowej wykładni, mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze norm Konstytucji RP ani przepisów K.p.a. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami ogólnymi K.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie umożliwiającym wydanie decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Ze względu na powyższe na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd oddalił skargę.
is