II SA/Op 325/14

II SA/Op 325/14 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2014-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Janowska
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 106 poz 1002
art. 11a , art. 11
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 594
art. 40 ust. 1 i 2.
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 lipca 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowego w Opolu I. M. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łambinowice z dnia 28 marca 2014 r., Nr XXXVIII/280/14 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Łambinowice z dnia 28 marca 2014 r., Nr XXXVIII/280/14, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łambinowice w 2014 r.
Rada Gminy Łambinowice w dniu 28 marca 2014 r., podjęła uchwałę Nr XXXVIII/280/14 w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łambinowice w roku 2014 – zwaną dalej "uchwałą" lub "Programem", w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Jako podstawę prawną swego działania organ wskazał art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.- zwanej dalej "u.s.g.") i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 - zwanej dalej "ustawą"). Na mocy § 2 przedmiotowej uchwały wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Pakosławice, natomiast w § 3 postanowiono, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W treści § 1 ust. 1 załącznika do uchwały organ określił cel programu, którym jest zapobieganie bezdomności zwierząt na terenie gminy oraz opieka nad zwierzętami bezdomnymi. W § 1 ust. 2 załącznik wskazał na zadania programu. Paragraf 1 ust. 2 pkt 2 załącznika stanowił, że ograniczenie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów, pkt 3 załącznika przewiduje zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy Łambinowice, zaś punkt 9 organizację tymczasowych schronisk, utrzymanie do 3 dni, celem zgłoszenia się właściciela psa, który zagubił się z przyczyn niezależnych od właściciela. W § 2 załącznika do uchwały określono wykonawców "Programu". W § 3 wprowadzono stałe coroczne wyłapywanie bezdomnych zwierząt, na wcześniejsze zgłoszenie koordynatora (ust. 1); określono, jakie zwierzęta będą wyłapywane (ust. 2); wskazano cel tych czynności (ust. 3); wskazano sposób oraz warunki, jakie musi spełniać i sprzęt służący do czynności wyłapywania i transportu (ust. 4 i 5); podano z nazwiska i imienia podmiot (osobę fizyczną) zajmujący się wyłapywaniem, transportem i opieką nad bezdomnymi zwierzętami (ust. 6). Paragraf 4 stanowi, że gmina realizuje sterylizację albo kastrację zwierząt bezdomnych na zasadach ustalonych z lekarzem weterynarii i wykonywanych wyłącznie przez lekarza weterynarii. Współpraca z Gabinetem Weterynarii, J. M., ul. [...], [...]. W § 5 wskazano sposoby poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W § 6 postanowiono, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii (ust. 1). Fakt i przyczynę uśpienia miotów odnotowuje się w ewidencji, prowadzonej przez lekarza weterynarii (ust. 2). Zwłoki uśpionych zwierząt muszą być odebrane przez specjalistyczną firmę (ust.3). W § 7 wskazano, że gmina z lekarzem weterynarii ustala na bieżąco miejsce tymczasowe dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Aktualnie w tym celu wyznacza się gospodarstwo Z. H., [...]. Paragraf 9 przewiduje, ze zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, realizowane jest przez gminę przy współpracy z lekarzem weterynarii. Paragraf 10 określił podmiot, który zobowiązany jest ponieść koszty realizacji zadań związanych z Programem.
Skargą z dnia 13 maja 2014 r., Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 2 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Łambinowice z dnia 28 marca 2014 r., nr XXXVIII/280/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łambinowice w roku 2014 , z powodu istotnego naruszenia prawa.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy Łambinowice podjęła zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z przepisem art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy uchwala corocznie, do dnia 31 marca,program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Katalog koniecznych do uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt elementów określony został w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy. Przytaczając brzmienie art. 11a ustawy organ stwierdził, że zaskarżona uchwała jedynie częściowo wypełnia delegację wynikającą z ww. przepisu. W zaskarżonej uchwale brak jest elementów, o których stanowi art. 11a ust. 2 pkt 1-2, 4,6 i 8. Dowodził Wojewoda, że w uchwale brak jest uregulowań dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Zakwestionował również prawidłowość wypełnienia przez Radę delegacji wynikającej z art. 11a ust. 1 pkt 1 i 4 ustawy, gdyż w przedmiotowej uchwale nie wskazano konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta oraz dokonywana będzie ich obligatoryjna sterylizacja albo kastracja, czy też będą usypiane ślepe mioty. Ponadto w § 1 ust. 2 pkt 3 Programu Rada przewidziała wprawdzie zapewnienia bezdomnym zwierzętom opieki i miejsca w schronisku dla zwierząt, jednakże w Programie nie zawarła żadnych konkretnych informacji na temat schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane. Skutkiem braku wskazania w kwestionowanej uchwale konkretnego schroniska dla zwierząt będzie niemożność realizowania jednego z podstawowych zadań Programu, tj. odławiania zwierząt bezdomnych. Zauważał, że uregulowanie z § 1 ust. 2 pkt 9 Programu, poprzez brak wskazania konkretnego tymczasowego schroniska do przechowywania zagubionych psów przez okres 3 dni, z przyczyn niezależnych od właściciela nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 1. Brak wskazania konkretnego schroniska będzie miał także wpływ na ocenę legalności § 4 Programu, gdyż obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt wykonywane mogą być jedynie w schronisku. Skarżący powołując się na orzeczenie NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/14, stwierdził, że wymóg zapewnienia zwierzętom miejsca w schronisku może być spełniony tylko w sytuacji, gdy schronisko już na etapie uchwalania programu istnieje i jest to schronisko konkretne i jednoznacznie oznaczone. Tak oznaczonemu schronisku można w programie powierzyć realizowanie określonych w art. 11a ust. 1 pkt 3-6 zadań. Zauważył także, iż Program w dniu wejścia w życie powinien być możliwy do realizacji w pełnym zakresie, gdyż ma charakter wykonawczy, co z kolei powoduje, że ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany, jeżeli nie zostaną wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Paragrafowi 6 zarzucił organ nadzoru, że nie wskazuje konkretnego lekarza weterynarii, który będzie usypiał ślepe mioty. Brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w § 8 nie realizuje w sposób właściwy delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Wojewoda Opolski zakwestionował nadto niewłaściwy sposób publikacji przedmiotowej uchwały, tj. brak jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. W tym zakresie podniósł, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności stanowi akt planowania i ma wykonawczy charakter. Akty planowania mogą być jednakże również aktami prawa miejscowego. Ustawodawca nie przesądził jednoznacznie, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Skarżący stanął na stanowisku, że przedmiotowa uchwała wpływa na sytuację prawną wszystkich podmiotów, których dotyczy, tj. wszystkich mieszkańców gminy Łambinowice oraz podmiotów realizujących określone zadania w tym Programie, gdyż zawiera normy stanowiące podstawę prawną do dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji, usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt. O generalnym charakterze przesadza to, że na podstawie ww. regulacji podmioty znajdujące się poza strukturami administracyjnymi gminy zobligowane są zachowywać się w sposób uregulowany w tym akcie. O abstrakcyjności natomiast normy prawnej stanowi możliwość jej wielokrotnego zastosowania. Fakt rocznego obowiązywania Programu skutkuje możliwością wielokrotnego jego realizowania przez ww. podmioty, co pozwala uznać uchwałę za zawierającą przepisy charakterze abstrakcyjnym.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łambinowice wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że nie podziela zarzutów skargi, uznając jednocześnie, że narzucanie interpretacji przepisów ustawy ogranicza swobodę Gminy w zakresie realizowania zadań dotyczących ochrony i opieki nad bezdomnymi zwierzętami zgodnie z jej realnymi możliwościami, zarówno organizacyjnymi, jak i finansowymi. Podkreślił, że od wielu lat Gmina corocznie uchwala program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a podejmowane w tym przedmiocie uchwały, jak aktualnie zaskarżona, do roku bieżącego nie były negowane i nigdy organ nadzoru nie sugerował, że mają one charakter prawa miejscowego. Dowodził, że opracowując Program Gmina określiła klarowne cele i ustaliła katalog niezbędnych do wykonania zadań w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutów braku uregulowania kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania wyjaśnił, że w tym zakresie Gmina korzysta ze współpracy z podmiotami wymienionymi w paragrafie 2 ust. 1 programu, z jednoczesnym wskazaniem osoby koordynatora tej współpracy po stronie gminy. Przyjęty zapis pozwala na elastyczność działania organu w zależności od rzeczywistych w danym momencie potrzeb. Co do braku wskazania konkretnego schroniska Gmina podniosła, że na terenie Gminy nie funkcjonuje schronisko dla zwierząt, a na podpisanie stałej umowy z przepełnionym schroniskiem w Opolu brak jest wystarczających środków finansowych. Stąd też w celu wykonania ustawowego obowiązku Gmina podpisała umowę o współpracy z lekarzem weterynarii, zaś na czas po zabiegu odłowione bezdomne zwierzęta umieszczane są w ośrodku wskazanej firmy. Wskazana firma zajmuje się także na zlecenie Gminy wyłapywaniem bezdomnych zwierząt, ich transportem i opieką, a ta sprawdzona od dłuższego czasu współpraca pozwala na objęcie opieką większej liczby zwierząt. Zdaniem Gminy, Program jest racjonalny i opracowany zgodnie z faktycznymi możliwościami i zasadami praktycznego organizowania działalności ochronnej.
Pismem z dnia 28 lipca 2014 r., działając na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a. Prokurator Okręgowy w Opolu zgłosił udział w sprawie na prawach strony i wniósł o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa, z argumentacją wspierającą uzasadnienie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej nadal P.p.s.a) w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem uchwał organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) i akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt 5 (pkt 6)..
Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast Wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru, w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwość kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1 - 3 P.p.s.a. W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarga została wniesiona do Sądu przez właściwy organ, zatem jest ona prawnie skuteczna.
Zaskarżoną przez organ nadzoru uchwałą z dnia 28 marca 2014 r., nr XXXVIII/280/14 Rada Gminy Łambinowice przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łambinowice w 2014 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 zwanej nadal "ustawą").
Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin.
W myśl art. 11a ust. 1 ustawy, rada gminy wypełniając obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do ust. 2 tego artykułu program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:
1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;
2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;
3) odławianie bezdomnych zwierząt;
4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;
5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;
6) usypianie ślepych miotów;
7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;
8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Wskazać również należy, iż stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Dokonując zatem wykładni przywołanych przepisów nie może budzić wątpliwości konieczności wskazania w uchwale podmiotów realizujących zadania wymienione w programie. Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a ustawy, który należy interpretować w powiązaniu z jej art. 11, prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających na zapewnieniu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz ich wyłapywaniu właściwym jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Dlatego też, uchwała podejmowana na podstawie art. 11a ustawy, powinna zawierać elementy wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 1-8, jako obligatoryjne i ze skonkretyzowaniem ich treści. Ponadto, winna wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, a także sposób i źródła finansowania, a to wobec brzmienia przepisu art. 11a ust. 5 ustawy..
Wskazanie konkretnego schroniska, celem zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, czyli urealnienia opieki (ust. 2 pkt 1) czy wskazanie gospodarstwa rolnego, w którym zapewnione będzie miejsce dla zwierząt gospodarskich (ust. 2 pkt 7) stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z art. 11a w zw. z art. 11 ustawy. Podkreślić bowiem należy, że ustawa przewiduje krótki - roczny - termin obowiązywania "Programu", powyższe zaś przemawia za skonkretyzowaniem jego treści, dostosowanej do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w danym roku, a nie nadawaniu programowi charakteru ogólnych ram, prognoz, kierunków czy planów, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji.
Zasadnie zatem organ nadzoru przyjął, że brak wskazania w uchwalonym programie konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta, dokonywana będzie ich obligatoryjna sterylizacja albo kastracja, czy też będą usypiane ślepe mioty narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, bowiem nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji tegoż przepisu. W § 1 ust. 2 pkt 3 Programu Rada przewidziała jedynie ogólnikowo zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Łambinowice, jednakże nie wskazała konkretnych informacji na temat schroniska, w którym bezdomne zwierzęta będą umieszczane. Program zaś, stosownie do przytoczonego art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy musi obejmować zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku. Brak wskazania w postanowieniach uchwały konkretnie określonego schroniska, funkcjonującego legalnie nie może być uznane za wypełnienie delegacji ustawowej. Również § 1 ust. 2 pkt 9 Programu, nie realizuje w sposób właściwy nałożonych na gminę zadań. Paragraf 1 ust. 2 pkt 9 Programu stanowi, że zadania Programu to organizacja tymczasowych schronisk, utrzymanie do 3 dni, celem zgłoszenia się właściciela psa, który zagubił się z przyczyn niezależnych od właściciela. W tym zakresie stwierdzić należy, że w dalszym ciągu aktualne jest zastrzeżenie dotyczące braku wskazania konkretnego, funkcjonującego schroniska. Zauważyć należy, że organ stanowiący dokonał ograniczenia czasu przebywania zagubionego psa w schronisku i to schronisku tymczasowym, jak to określił do 3 dni. Przepisy ustawy nie posługują się pojęciem schroniska tymczasowego, tylko pojęciem schroniska (art. 4 pkt 25 ustawy). Zapewnienie schroniska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy, z którego nie zwalnia brak miejsc w schroniskach istniejących. Schroniskiem dla zwierząt jest zaś miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 612/13 – Lex 1411092), a nie inne miejsce wskazane w uchwale. Przepisy ustawy nie zawierają także ograniczeń czasowych co do okresu pobytu bezdomnego zwierzęcia w schronisku. Określenie zatem w uchwale jedynie minimalnego okresu pobytu zagubionego psa w schronisku nie wypełnia obowiązku określenia dalszego postępowania z wyłapanym zwierzęciem. Ustawowe wymogi ochrony zwierząt zakładają bowiem bezterminową opiekę gminy nad bezdomnymi zwierzętami (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 249/12 – Lex 1228974; wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2622/11 – Lex 1143492). Zaskarżona uchwała w sposób zbyt mało precyzyjny, a tym samym zbyt ogólnikowy realizuje wymóg dotyczący opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania, o którym stanowi art. 11a ust. 2 pkt 2. Postanowienia § 1 ust. 2 pkt 3 Programu stanowią o zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom z terenu Gminy Łambinowice. Jednak z woli ustawodawcy Program winien obejmować opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W zakresie dokarmiania kotów organ nie zawarł w uchwale żadnych uregulowań, a tym samym nie wykonał w sposób wymagany przepisami delegacji ustawowej.
W § 4 Programu Rada Gminy postanowiła, że zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt bezdomnych Gmina będzie realizować na zasadach ustalonych z konkretnie wskazanym z nazwiska i imienia lekarzem weterynarii i zabiegi te będą wykonywane wyłącznie przez tego lekarza. Jednakże, zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy obligatoryjnej sterylizacji i kastracji bezdomnych zwierząt dokonać można wyłącznie w schroniskach dla zwierząt, a nie w gabinetach weterynaryjnych. Przepis § 4 Programu ww. brzmieniu nie realizuje zatem wymogów ustawowych, o których stanowi art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, a tym samym jest sprzeczny z zakresem delegacji ustawowej.
Zgodzić należy się także ze skarżącym, że rada gminy w zaskarżonej uchwale nie wskazała podmiotu realizującego zadanie wynikające z art. 11a ust. 2 pkt 6. W § 6 ust. 1 Programu ustaliła, że usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii. Jednakże w kwestionowanym przepisie nie wskazano konkretnego lekarza, który będzie realizował to zadanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na "wykonawczy", konkretny charakter programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i stąd też ten "wykonawczy" charakter programu nie będzie zachowany jeśli nie zostaną w nim wskazane konkretne podmioty realizujące te zadania. Stąd też niewskazanie schroniska, czy też danych konkretnego podmiotu, jego adresu uniemożliwia realizację zadań wynikających z programu (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1667/11 – Lex 975201). Jednocześnie brak wskazania w zaskarżonej uchwale konkretnego schroniska dla zwierząt powodować będzie również niemożność odławiania bezdomnych zwierząt. Zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. Dla prawidłowego zatem wykonania delegacji ustawowej niezbędnym był wskazanie konkretnego schroniska.
Zaaprobować należy również stanowisko Wojewody, że co do wadliwości regulacji zawartej w § 8 Programu. Wskazanie w programie konkretnego schroniska, gospodarstwa rolnego i podmiotu zobowiązanego do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców i innych podmiotów, które mogą znaleźć się w takiej sytuacji. W myśl art. 9a ustawy, każda osoba która napotka porzuconego psa lub kota ma obowiązek powiadomić o tym najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Spełnienie tego obowiązku jest zatem utrudnione w sytuacji, gdy brak powszechnie dostępnej informacji o podmiocie, które opiekę taką zapewnia. Brak zatem w tym zakresie konkretnego uregulowania, co do określenia konkretnego podmiotu nie pozwala na uznanie, ze organ wykonał w sposób właściwy delegację z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Oceny tej nie może zmienić okoliczność, że w § 2 ust. 2 i 3 Programu ustanowiono, jako podmiot zobowiązany do realizacji zadań Programu koordynatora.
W ocenie Sądu, określony przez Radę Gminy w Łambinowicach, sposób realizacji wynikających z art. 11a ust 2 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 8 ustawy zadań gminy, nie pozwala na ich pełną realizację, nie stanowi bowiem spełnienia ustawowego obowiązku zapewnienia schronienia bezdomnym zwierzętom, poprzez umieszczenie ich w schronisku oraz w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania. Jak już wskazano powyżej program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt winien zawierać konkretne i jednoznaczne wskazania co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Wobec tego w Programie wskazane powinno być konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, oraz sposób zapewnienia przedmiotowej opieki, a nie jak to uczyniono w niniejszej sprawie, poprzez podjęcie działań przez podmioty nieprzewidziane do tego w ustawie. Zapewnienie schroniska dla bezdomnych zwierząt jest ustawowym obowiązkiem gminy i obligatoryjnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy.
Zgodność z prawem aktu wydanego na podstawie upoważnienia polega na pełnym zrealizowaniu tego upoważnienia bez możliwości wybiórczego, czy też częściowego stosowania przepisu. Jeżeli uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów, nie reguluje ich wszystkich, pomimo że z woli ustawodawcy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.
Wójt Gminy, który przygotowuje projekt programu, przedkłada go do zaopiniowania wskazanym w ustawie instytucjom oraz rezerwując środki jest zobowiązany - już na tym etapie - zadbać, aby przed uchwaleniem programu miejsce w konkretnym schronisku było "zapewnione," jak wymaga tego art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy.
Niezależnie od wskazanych wadliwości, Sąd stwierdził również naruszenie przez Radę Gminy, ust. 7 art.11a ustawy o ochronie zwierząt. Stosownie do art. 11a ust. 7 ustawy, projekt programu, opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym - których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt- działającym na obszarze gminy; dzierżawcom lub zarządcą obwodów łowieckich, działających a obszarze gminy. Wskazane powyżej podmioty w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w art. 11a ust. 1 wydają opinię o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Z akt przedmiotowej sprawy przedłożonych przez Gminę Łambinowice nie wynika, aby organ przeprowadził konsultację z podmiotami wskazanymi w tym przepisie. Gmina bowiem przedstawiła ww. podmiotom projekt uchwały do zaopiniowania dwukrotnie, tj po raz pierwszy w styczniu 2014 r. (pisma z dnia 7 stycznia 2014 r.) i po raz kolejny w dniu 10 marca 2014 r. Do dnia podjęcia uchwały, tj. 28 marca 2014 r. organ otrzymał jedynie odpowiedź od Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nysie. Termin do wyrażenia opinii dla pozostałych podmiotów upływał najwcześniej 31 marca 2014 r., a uchwała podjęta została w dniu 28 marca 2014 r. Powyższe nie pozwalało zatem Sądowi przyjąć, że Gmina wypełniła obowiązek wynikający z art. 11a ust. 7 ustawy.
W związku z zarzutami skargi i stanowiskiem organu koniecznym jest także odniesienie się do kwestii dotyczącej tego, czy uchwała podjęta przez Radę Gminy w Łambinowicach jest aktem prawa miejscowego, czy też aktem kierownictwa wewnętrznego, tj. aktem konkretyzującym sposoby działania gminy, które zmierzają do osiągnięcia celów ustawy. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym. Sąd w składzie orzekającym, w pełni podziela stanowisko Wojewody Opolskiego. Rada Gminy Łambinowice nie uznała zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego i nie skierowała jej do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, czym istotnie naruszyła art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2002 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych.
W sprawie dostrzec należy, że celem Programu jest określenie w sposób konkretny zasad działania gminy co do należytego wypełnienia obowiązków nałożonych przez ustawodawcę. Program ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego, kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych. Stąd też systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa, jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego – na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", w. Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, z 2012 r, nr 4, s.44). Co więcej okoliczność, ze określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 – http:www. orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 2, zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z treścią tego konstytucyjnego przepisu koresponduje regulacja art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl której radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis art. 40 ust. 1 u.s.g. nie stanowi podstawy prawnej do ich wydawania, a jest jedynie opisem zakresu uprawnień prawotwórczych organów jednostek samorządu terytorialnego w tym przedmiocie. Stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z art. 40 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. oraz ustaw szczególnych. Zaznaczyć należy, iż ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera definicji aktu prawa miejscowego. Wykładnia pojęcia "akty prawa miejscowego" nie odbywa się jedynie w płaszczyźnie konstytucyjnej, gdyż wymagane jest także sięgnięcie do przepisów ustrojowych, dotyczących administracji publicznej. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób. O charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11, z dnia 9 września 2010 r., I OSK 988/10, LEX nr 745407; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, LEX nr 275445; z dnia 22 listopada 2005 r., I OSK 971/05, LEX nr 196727; z dnia 7 grudnia 2009 r., I OSK 732/09, LEX nr 595500; z dnia 21 grudnia 2005 r. I OSK 1191/05, LEX nr 228225; z dnia 5 kwietnia 2002 r. I SA 2160/01, LEX nr 81765; z dnia 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, LEX nr 275445 z glosą aprobującą: W. Chróścielewski, J.P.Tarno, OSP 2002/11/138; E.Ochendowski, Prawo administracyjne, Część ogólna, Toruń 1999, s. 101, a także wyroki NSA z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13 i z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 - dostępne na http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Taki charakter mają przepisy uchwały Rady Gminy w Łambinowicach z dnia 28 marca 2014 r., nr XXXVIII/280/14 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łambinowice w roku 2014. W ocenie Sądu, normy prawne zawarte w Programie mają formę norm o charakterze generalnym (nie odnoszą się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (nie są "konsumowane" poprzez jednokrotne zastosowanie, lecz mogą zostać wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 175/11 oraz z dnia 23 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 402/11 - dostępne na http:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, zaskarżona uchwała wpływa na sytuację prawną wszystkich podmiotów, których dotyczy, tj. wszystkich mieszkańców gminy Łambinowice oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania, gdyż zawiera normy stanowiące podstawę prawą do wykonywania uregulowanych w nim zadań: dokarmiania zwierząt, odławiania zwierząt, sterylizacji i kastracji zwierząt, usypiania ślepych miotów, poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W konsekwencji, wskazane postanowienia należy uznać za regulacje o charakterze generalnym, gdyż określenie konkretnych podmiotów realizujących Programu pozwala mieszkańcom zachować się w sposób przewidziany nim i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane w wypadku drogowym do wskazanego w nim lekarza weterynarii. Z powyższych względów należy uznać, że przedmiotowa uchwała jest uchwałą z zakresu prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. Skoro zaś uchwała Rady Gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, nie wykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa. Akt, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie - jak w niniejszej sprawie - nie może wiązać adresatów utworzonych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego, nie ma mocy obowiązującej.
W konsekwencji przedstawionych rozważań należało podzielić stanowisko organu nadzoru i to nie tylko w zakresie nieobjęcia regulacją tych wszystkich zagadnień, które ustawodawca uznał za istotne do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, jak i niewyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, co skutkuje wadliwością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa.
Wobec powyższego należało stwierdzić nieważności uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.. O braku wykonalności aktu, Sąd orzekł na podstawie art.152 P.p.s.a.
.