II SA/Łd 953/05

II SA/Łd 953/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Sekunda-Lenczewska
Renata Kubot-Szustowska
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Sygn. powiązane
II OSK 647/06 - Wyrok NSA z 2007-04-17
II SA/Łd 973/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-12-01
II OSK 648/06 - Wyrok NSA z 2007-04-17
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 22 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA: Joanna Sekunda-Lenczewska, Asesor WSA: Renata Kubot-Szustowska, Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki Akcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia o zanieczyszczeniu powierzchni ziemi oddala skargę.
Uzasadnienie
II SA/Łd 953/05
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] nr [....] wydaną na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., Starosta [...] odrzucił zgłoszenie A S.A. w P. dotyczące zanieczyszczenia ziemi na terenie stacji paliw w K. przy ul. A 1 obręb 5 na działkach o nr ewid. 943 i 944.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że A S.A. w P., złożył zgłoszenie zanieczyszczenia ziemi lub gleby na terenie stacji paliw. Starosta [...] podniósł, iż zgodnie z art. 12 ust.1 i ust 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., wnioskodawca winien wykazać w zgłoszeniu, iż sprawcą tych zanieczyszczeń jest inny podmiot. Zdaniem organu w wyniku połączenia w/w spółek nowopowstała spółka A S.A. stała się następcą prawnym B S.A..
W odwołaniu od powyższej decyzji A S.A. w P. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Skarżąca Spółka zakwestionowała zasadność odrzucenia zgłoszenia z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji tj. na skutek przyjęcia, że zgłaszający jest sukcesorem generalnym B S.A., a więc także obowiązków publicznoprawnych i dlatego ponosi odpowiedzialność za skutki zanieczyszczenia środowiska.
Zdaniem strony, Kodeks handlowy z 1934 r. dotyczy następstwa prawnego w zakresie obowiązków cywilnoprawnych, natomiast ewentualne następstwo prawne w zakresie stosunków administracyjnych regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego oraz art. 30 § 4 k.p.a. stanowiąc, że następstwo prawne dotyczy wyłącznie spraw obejmujących prawa zbywalne.
Sukcesja administracyjno - prawna w procesie łączenia spółek, jako jeden z wyjątków od zasady zakazu sukcesji administracyjnej, została wprowadzona w art. 494 § 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych. Dopiero Kodeks spółek handlowych wprowadził zasadę administracyjno-prawnego następstwa w procesie łączenia spółek "kierując się obawą, że brak sukcesji administracyjno-prawnej jako elementu sukcesji uniwersalnej może zniechęcić spółki do tej formy konsolidacji gospodarczej." (A. Szumański, Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych, Prawo Spółek, marzec 2001 r., str.18). Połączenie E S.A. z D S.A. nastąpiło z dniem 7 września 1999 r., a więc przed wejściem w życie Kodeksu Spółek Handlowych.
Postępowanie wszczęte na skutek zgłoszenia dokonanego przez A S.A. dotyczyło szkody w środowisku, za którą odpowiedzialność uregulowana została w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 - Prawo ochrony środowiska, a nie w kodeksie cywilnym. Tym samym szkoda w środowisku, poddana odrębnemu reżimowi odpowiedzialności nie jest szkodą w rozumieniu prawa cywilnego.
Z chwilą połączenia następstwo prawne pomiędzy A S.A., a B S.A. w zakresie odpowiedzialności sprawcy za szkodę w środowisku nie wystąpiło (obowiązywała tzw. "zasada zanieczyszczający płaci"). Odpowiedzialność za szkodę w środowisku była nieprzenoszalna - obowiązywał art. 86 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., który stanowił, że każdy obowiązany jest do dbałości o stan środowiska i "ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie". Zasada ta została utrzymana przez przepis art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Przepis ten zobowiązywał podmioty władające zanieczyszczonymi gruntami do wskazania "innych podmiotów", które przed l października 2001 r. zanieczyściły grunty będące w ich władaniu. Nie ulega zatem wątpliwości, że celem ustawodawcy było potwierdzenie zasady "zanieczyszczający płaci" w odniesieniu do istniejących w dniu jej wejścia w życie szkody w środowisku. Stanowiska tego nie niweczy użycie przez ustawodawcę określenia "władający". A S.A. nie był "władającym" gruntem stacji paliw przed dniem 7 września 1999 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 12 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...) władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do 30 czerwca 2004 roku. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.
Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, że ponieważ połączenie spółek nastąpiło w dniu 7 września 1999 roku w trybie art. 463 pkt l Kodeksu handlowego (tj. przed wejściem w życie Kodeksu spółek handlowych) to nie można mówić o następstwie prawnym w zakresie prawa administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego połączenie spółek nastąpiło na podstawie art. 463 pkt. 1 i art. 464 § 1,2 i 4 obowiązującego wówczas Kodeksu handlowego. Wskutek połączenia, na spółkę przejmującą przeszły (z chwilą wykreślenia spółki przejętej z rejestru handlowego) w myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, co nastąpiło w dniu 7 września 1999 r.. Przejście praw obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą stanowi sukcesję uniwersalną obejmującą wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego. Oznacza to, iż w wyniku połączenia spółek, A S.A. stał się następcą prawnym B S.A..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A S.A. w P. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] a nadto zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska (...) - poprzez przyjęcie, że nowo powstała spółka A S.A. przejęła odpowiedzialność za szkody spowodowane w środowisku przez przejmowaną spółkę B S.A.
Skarżąca spółka zakwestionowała pogląd organu odwoławczego, że A S.A. nie jest "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 powołanej wyżej ustawy, gdyż art. 465 § 3 Kodeksu handlowego przewidywał sukcesję uniwersalną, która obejmowała także prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Zdaniem strony, przepis 12 ust. 1 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do wszystkich powołanych przez organ przepisów dotyczących następstwa prawnego w zakresie publicznoprawnego następstwa administracyjnego i wyłącza dopuszczalność sukcesji obowiązku rekultywacji zanieczyszczeń powstałych przed wejściem w życie tej ustawy. Przepis ma działanie retroaktywne, a zatem rozstrzyga o stanie prawnym w dacie łączenia spółek, a także wcześniejszym. A S.A. jest następcą prawnym B S.A. pod tytułem ogólnym. Rozstrzygnięcie zawarte w uzasadnieniu decyzji, że następstwo prawne pod tytułem ogólnym w rozumieniu prawa cywilnego dotyczy także praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego jest nieuzasadnione.
Skarżąca spółka podniosła, iż wbrew twierdzeniu organu, przyjmuje się powszechnie, że dopuszczalność przejścia praw i obowiązków administracyjnych na inną osobę wymaga wyraźnego przepisu ustawy. Stosunki administracyjne są w zasadzie nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu, a zmiana podmiotu pociąga za sobą zmianę stosunku prawnego. Dotyczy to również sytuacji, gdy obowiązek dotyczy każdorazowego posiadacza nieruchomości. Od tej zasady dopuszcza się wyjątki jedynie na mocy wyraźnych przepisów ustawowych. Wtedy sytuacja prawna następcy prawnego jest identyczna z sytuacją poprzednika. (S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1947, s. 135 i nast.). Strona skarżąca zaznaczyła, iż autorzy A dostrzegali odmienność zasad sukcesji w zakresie stosunków cywilnoprawnych od sukcesji z zakresu prawa administracyjnego. I tak, w punkcie 10.2.2. Prospektu Emisyjnego pt. "Pozwolenia B" wskazano, że pozwolenia wodnoprawne są nadal aktualne, gdyż zgodnie z ustawą - Prawo wodne, następcy prawni zakładu, którzy uzyskali pozwolenie wstępują w prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia. W odniesieniu do zezwoleń na prowadzenie działalności, w wyniku której powstają odpady oraz decyzji o dopuszczalnej emisji zanieczyszczeń do powietrza wymaganych dla niektórych obiektów B, zaistnieje konieczność ubiegania się o ich udzielenie spółce. W dacie wykreślenia B z rejestru, to jest 7 września 1999 r. obowiązywał przepis art. 463 § 3 Kodeksu handlowego. Wedle poglądów wyrażanych w doktrynie nie obejmował on swoim zakresem sukcesji publicznoprawnej (Grzegorz Łaszczyca, Paweł Sasiak "Łączenie spółek kapitałowych a sukcesja praw i obowiązków ze sfery publicznoprawnej (wybrane zagadnienia)" Prawo Spółek, kwiecień 1999 r.). A.Szumański w publikacji "Łączenie się spółek w świetle kodeksu spółek handlowych" pisał, że dopiero ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ) wprowadziła zasadę sukcesji administracyjnej (Prawo Spółek, marzec 2001 r., str.18). Zgodnie z art. 494 § 2 K.s.h. na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Dodatkowym ograniczeniem sukcesji administracyjnej jest art. 618 K.s.h. Nigdy zatem zasada generalnej sukcesji administracyjnej w przypadku łączenia się spółek nie była nieograniczona. Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 3617/95) wskazano, iż przejęcie spółki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów kodeksu handlowego nie oznacza automatycznej i bezwzględnej sukcesji wszystkich praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym.
Strona skarżąca podniosła, iż w dacie połączenia się spółek obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego nie był stosunkiem administracyjnoprawnym o charakterze rzeczowym. Obowiązek ten był regulowany przepisem 82 ust 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska. Przepis ten obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Odpowiedzialność władającego powierzchnią ziemi (właściciela, użytkownika wieczystego - art. 3 pkt 44 Prawa ochrony środowiska) jest modelowym przykładem rzeczowego stosunku administracyjnego. Obowiązek ten przechodzi na każdoczesnego właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości wskutek nabycia tytułu prawnego do nieruchomości. Do odpowiedzialności tej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o odpowiedzialności administracyjnej - art. 362 ust. 6. Wprowadzenie nowej zasady odpowiedzialności, opartej na konstrukcji rzeczowego stosunku administracyjnoprawnego, bez przepisów przejściowych, byłoby niezgodne z zasadami państwa prawa, toteż w art. 12 ust. l ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. ustawodawca udzielił władającym terminu na zgłoszenie zanieczyszczeń wywołanych przez inną osobę. Należy przyjąć, że przepis ten jest lex specialis w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Jednocześnie, stosując zasady interpretacji a contrario można wywieść, że przeniesienie odpowiedzialności administracyjnej za rekultywację środowiska na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów nie było oparte na modelu stosunku rzeczowego. Oznacza, to, że A S.A. odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez B na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że podstawą decyzji organu I instancji odrzucającej zgłoszenie był fakt uznania A S.A. za następcę prawnego B S.A. i nie spełnienie przez stronę warunku wynikającego z art. 12 ust. l ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpatrując skargę w ramach trak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Przedmiotem sporu między skarżącą spółką a organami administracji jest w niniejszej interpretacja przepisu a art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska... (Dz.U. Nr 100, poz.1085 ze zmianami, dalej powoływana jako ustawa z dnia 27 lipca 2001). Stanowi on:
"art. 12. 1. Władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r.; w tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1-3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się.
2. Do zgłoszenia należy załączyć odpowiednio wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot.
3. Właściwy starosta uwzględnia zgłoszenie w rejestrze określonym w art. 110 Prawa ochrony środowiska, z zastrzeżeniem ust. 4.
4. Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy; ostateczna decyzja w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia powoduje, iż nie powoduje ono skutków prawnych, o których mowa w ust. 1".
Organy rozstrzygające w niniejszej sprawie uznały zgłoszenie za dokonane w przewidzianym ustawą terminie. Termin ten upływał w dniu 30.06.2004r. i w tym dniu skarżący nadał pismo w urzędzie pocztowym .
Termin zakreślony w przepisie ustawy z 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska niewątpliwie rodzi skutki materialnoprawne . Zgłaszający może bowiem nabyć określone w ustawie uprawnienie w postaci wpisu do rejestru, zwalniającego od zobowiązań związanych z rekultywacją gruntu. Uchybienie terminowi uniemożliwia skuteczne skorzystanie z dobrodziejstwa art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz C.H.Beck, W-wa 1996).
Dla zachowania terminu z art. 12 ustawa wymaga dokonania zgłoszenia, połączonego z wykazaniem okoliczności związanych z powstaniem zanieczyszczeń (wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawca zanieczyszczeń był inny podmiot). Na podstawie zgłoszenia organ bądź dokonuje wpisu do rejestru, bądź wszczyna postępowanie zakończone wydaniem decyzji o odrzuceniu zgłoszenia. Zgłoszenie stanowi rodzaj pisma procesowego, wniosku. Jest to zatem czynność charakterze procesowym. Dlatego też sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę reprezentuje pogląd, iż dla zachowania powyższego terminu wystarczające jest złożenie pisma, zawierającego zgłoszenie w polskim urzędzie pocztowym, nie jest natomiast konieczne by pismo wspomniane przed jego upływem wpłynęło do organu, zgodnie z uregulowaniem zawartym w art. 57 ust 5 k.p.a., dotyczącym terminów procesowych. Analogicznie, bieg terminu przedawnienia czy upływ terminu zawitego w prawie cywilnym, choć z natury rzeczy materialnoprawny, ulega przerwaniu na skutek czynności procesowej, jaką jest wytoczenie powództwa (złożenie pozwu) - art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Nie ma zaś wątpliwości, że datą złożenia pozwu jest nadanie pisma, zawierającego jego osnowę, w polskim urzędzie pocztowym, nie zaś data jego wpływu do sądu właściwego.
Przepis art. 61 §3 k.p.a. stanowi, iż datą wszczęcia postępowania jest data doręczenia organowi żądania. Reguluje on zatem zupełnie inną kwestię. Ma ona znaczenie przede wszystkim dla określenia, od kiedy strona nabywa prawo do czynnego udziału w sprawie, gdy jest ona wszczynana na wniosek oraz z uwagi na to, iż od tej daty rozpoczynają bieg terminy załatwienia sprawy (por. M.Jaśkowska, A.Wróbel, kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Zakamycze 2000, str. 388, B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz C.H.Beck, W-wa 1996).
Dla ustalenia daty wszczęcia postępowania nie ma znaczenia data nadania pisma w polskim urzędzie pocztowym, ma ona jednak znaczenie dla zachowania terminu do dokonania czynności (por. B.Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz C.H.Beck, W-wa 1996, str.340). Zatem do oceny zachowania terminu określonego w art. 12 ustawy z 27.07.2001r. będą miały więc zastosowanie przepisy art. 57 §5 k.p.a.
Przepis art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 przepisy wprowadzające... zezwala na zwolnienie się niektórych podmiotów od obowiązku usunięcia zanieczyszczeń i rekultywacji gruntu, określonego w przepisach ustawy z dnia 27.04.2001r. prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62 – poz. 627 ze zm.). Celem ustawy jest kompleksowe uregulowanie zasad ochrony środowiska i zasad odpowiedzialności za dokonywane zniszczenia. Jej unormowania stanowią uszczegółowienie zasad ustanowionych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 74 ust. 2 stanowi, iż ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, zaś w art. 86 że każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Ustawa ta w art. 102 wprowadza zasadę., iż to władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi, jest obowiązany do przeprowadzenia ich rekultywacji. Jednocześnie w ust.2 art.102 ustawy prawo ochrony środowiska wprowadza się wyjątek od tej zasady: władający może się uwolnić od odpowiedzialności, jeżeli wykaże, iż zanieczyszczenie gleby lub ziemi, dokonane po dniu objęcia przez niego władania spowodował inny wskazany przez niego podmiot. Ust. 4 tego przepisu dotyczy sytuacji, w których rekultywacji dokonuje starosta.
Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przepis art. 12 ustawy przepisy wprowadzające daje kolejną możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi władającemu gruntem, który przed dniem 30.06. 2004r. zgłosi fakt zanieczyszczenia dokonanego przed dniem wejścia w życie ustawy przez inny podmiot i okoliczność tę odpowiednio wykaże. Ten z kolei wyjątek doznaje dodatkowego ograniczenia w czasie. Ustawodawca przewidział możliwość uwolnienia się od odpowiedzialności tylko do dnia 30 czerwca 2004r. Zainteresowani mieli zatem niespełna trzy lata na wykazanie, iż zanieczyszczenia zostały dokonane przez inny podmiot. Co do zasady zatem wyjątek ten z woli ustawodawcy jest traktowany restrykcyjnie. Przemawia to dodatkowo za interpretowaniem go w sposób ścisły. Prawdą jest, że zastosowana przez organy I i II instancji interpretacja podmiotu uprawnionego do skorzystania z tego unormowania znacznie zawęża pole jego działania, ale należy pamiętać, iż rozważamy kwestię odstępstwa od zasady odpowiedzialności. Istotą zaś odstępstw od zasady jest ich wyjątkowy charakter, nakazujący z istoty interpretację jeśli nie zawężającą to z całą pewnością nierozszerzającą. Za nietrafną należy przy tym w ocenie sądu uznać tezę strony skarżącej, iż art. 12 ust. 1 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów regulujących następstwo publicznoprawne. Jak już wyżej wykazano, przepis ten nie reguluje materii następstwa prawnego.
Organy administracji prowadzące postępowanie w pierwszej kolejności poddały rozważaniom problem, czy dokonujący zgłoszenia jest innym podmiotem niż ten, który dokonał zanieczyszczenia. Spór dotyczy interpretacji pojęcia "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ustawy przepisy wprowadzające, w szczególności, czy zgłaszający jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika stacji w zakresie praw publicznych i czy następca prawny jest innym podmiotem w rozumieniu tego przepisu.
Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę podziela pogląd organów rozstrzygających w niniejszej sprawie, iż następca prawny nie może skorzystać z dobrodziejstwa art. 12 ust.2 ustawy z dnia 27.07.20o1r. oraz iż A jest następcą prawnym spółki B także w sferze obowiązków publicznoprawnych, a więc i administracyjnoprawnych.
Jak wynika z § 1 aktu notarialnego z dnia 19 maja 1999 r., uchwałą Zwyczajnego Walnego Zgromadzenia Akcjonariuszy –C Spółka Akcyjna, Spółka ta ( zwana dalej w skrócie D S.A.) - spółka przejmująca - na podstawie art. 463 pkt 1 kodeksu handlowego połączyła się z B S.A. z siedzibą w W. - spółka przejęta - przez przeniesienie całego majątku B na D S.A. z siedzibą w P. Zwyczajne Walne Zgromadzenie podjęło także uchwałę o zmianie nazwy firmy na A S.A., która to nazwa została zmieniona w miesiącu kwietniu 2000 r. na A S.A. z siedzibą w P. Wykreślenie z rejestru B S.A. z siedzibą w W. nastąpiło w dniu 7 września 1999 r. W myśl art. 465 §3 kodeksu handlowego, z chwilą wykreślenia spółki przejętej, spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. W razie wykreślenia z rejestru (rejestrów) spółek przejętych, ustaje całkowicie ich byt prawny, a realizowane połączenie spółek staje się definitywne. Z tą chwilą majątek czynny i bierny spółek przejętych przechodzi - w drodze sukcesji uniwersalnej - na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje ex lege. Przez "sukcesję uniwersalną" rozumie się tego rodzaju następstwo prawne ("pod tytułem ogólnym"), że "następca prawny wstępuje w ogół praw stanowiących cały lub co najmniej prawnie wyodrębniony majątek swego poprzednika." Następstwo pod tytułem ogólnym dochodzi do skutku w sytuacjach wyraźnie prawem przewidzianych, np. przy przekształceniach osób prawnych. ( por. A. Szajkowski [w:] S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J. Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1998, s. 1162 i n., s.1170). Chwila wykreślenia spółki przejętej z rejestru jest zatem momentem, w którym następuje przeniesienie praw i obowiązków spółki przejętej na spółkę przejmującą w drodze sukcesji uniwersalnej. Pogląd ten był już prezentowany na gruncie Kodeksu handlowego, także w zakresie łączenia się spółek akcyjnych (por. S. Sołtysiński, A. Szajkowski, J Szwaja, Kodeks handlowy, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1997, s. 1414 / art. 285 / i s. 1163 ( art. 465 ), T.Dziurzyński, Z. Fenichel, M. Honzatko, Kodeks handlowy z komentarzem s. 316 ).
Na gruncie art. 465 § 3 kodeksu handlowego ukształtowana została linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą sukcesja uniwersalna, w tym przewidziana wart. 463 i nast. kodeksu handlowego, wywołuje skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. W wypadku bowiem zaistnienia następstwa prawnego o charakterze sukcesji generalnej - co ma miejsce w przypadku połączenia spółek na podstawie art. 463 Kodeksu handlowego, następuje przejęcie przez spółkę przejmującą ogółu praw i obowiązków, w tym również obowiązków o charakterze publicznoprawnym.(por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20.kwietnia 1999 r. II SA 7091/98, M. Podat. 1999/11/40, z dnia 27.listopada 1995 r. SA/Gd 2508/94, POP 1997/5/169, z dnia 11.lutego 2003 r. I SA/Łd 955/01, ONSA 2004/1/29 - glosa aprobująca: B. Draniewicz, Pr. Spółek 2004/9/54, wyrok z dnia 29.sierpnia 2000 r. SA/Bk 957/99, LEX nr 44746). Skoro przepis stanowi o przejęciu ogółu praw i obowiązków, brak podstaw do ograniczania ich zakresu tylko do sfery prawa cywilnego.
Kwestia sukcesji w zakresie prawa administracyjnego wydaje się nie budzić wątpliwości pod rządami kodeksu spółek handlowych. Nietrafny przy tym jest w ocenie sądu pogląd skarżącej spółki, iż zasadę sukcesji uniwersalnej wprowadza art. 494 §2 k.s.h. Zasadę sukcesji generalnej statuuje powołany przepis §1, w którym stanowi się iż spółka przejmująca albo spółka nowo zawiązana wstępuje z dniem połączenia we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej albo spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki. Wskazany przez skarżącą przepis precyzuje, ale nie w sposób wyczerpujący, niektóre uprawnienia z szeroko pojętego prawa administracyjnego. Zarówno jednak brzmienie § 2 art. 494 k.s.h., jak i jego usytuowanie po przepisie wprowadzającym zasadę generalnej sukcesji nie zezwalają na uznanie go za zasadniczą podstawę odpowiedzialności na gruncie prawa administracyjnego. Nie sposób też wywodzić ogólnych zasad następstwa prawnego z przepisu art. 30 §4 k.p.a.. Przepis ten reguluje tylko i wyłącznie dwie kwestie – przeniesienia na inny podmiot praw zbywalnych w drodze czynności prawnej oraz nabycie składników masy spadkowej przez spadkobierców.
Porównanie treści obecnie obowiązującego art. 494 §1 kodeksu spółek handlowych i art. 465 §3 kodeksu handlowego jest dodatkowym argumentem przemawiającym za tezą iż także pod rządami kodeksu handlowego można mówić o zasadzie sukcesji uniwersalnej na gruncie prawa administracyjnego.
Reasumując tę część rozważań - sąd przyjmuje, iż B jest następcą prawnym A SA także w zakresie prawa publicznego, zaś następca prawny nie jest innym podmiotem, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001r. przepisy wprowadzające z uwagi na to, iż przejmuje ogół praw i obowiązków i praw poprzednika.
Skarżący, jako spółka przejmująca poza wejściem w obowiązki poprzednika, przejął także cały jego majątek. Gdyby przyjąć, że A nie jest następcą prawnym B w sferze prawa publicznego, pomimo przejęcia majątku firmy, cała odpowiedzialność za zniszczenia gruntu spadłaby na organy samorządu terytorialnego (art.102 ust.4 pkt 1 ustawy prawo ochrony środowiska). Podmiot, który hipotetycznie ( bo tego nie wiemy) dokonał obecnego zanieczyszczenia, nie istnieje. Z pewnością nie było wolą ustawodawcy doprowadzenie do takiego rozwiązania. Zważywszy na zasięg działalności stacji paliw zarządzanych przez B, następnie przejętych przez A, sytuacja taka ze społecznego punktu widzenia nie znajduje uzasadnienia. To kolejny argument przemawiający za wąską wykładnią pojęcia innego podmiotu.
Należy również pamiętać, iż celem regulacji zawartej w ustawie z dnia 27.kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.), było dostosowanie prawodawstwa krajowego do uregulowań prawa wspólnotowego, w związku ze spodziewaną akcesją do Unii Europejskiej (i Wspólnot Europejskich). Zgodnie natomiast z treścią art. 174 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Gospodarczą (zwanego dalej TWE) polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska naturalnego ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony, z uwzględnieniem zróżnicowania sytuacji w poszczególnych regionach Wspólnoty. Opiera się ona na zasadzie rozważnego działania oraz zapobiegania szkodom, a także na zasadzie naprawienia, w pierwszej kolejności u źródła, szkód w środowisku, jak również na regule "zanieczyszczający płaci". Uznać należy zatem, iż jedynie brak związku prawnego, organizacyjnego i funkcjonalnego "zanieczyszczającego" z dokonanym zanieczyszczeniem pozwalałby na uznanie zgłaszającego za "inny podmiot" w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W sytuacji natomiast, występowania następstwa prawnego A S.A. w P. w stosunku do B Spółki Akcyjnej z siedzibą w W., wskazanej przezeń jako sprawca zanieczyszczenia powierzchni ziemi prawnie nieskuteczne jest zgłoszenie przezeń zanieczyszczenia, w celu zwolnienia się z obowiązku rekultywacji terenu. Przyjęcie tezy proponowanej przez skarżącą prowadziłoby bowiem do konkluzji, że każda zmiana organizacyjna osoby prawnej, w następstwie której traci ona osobowość prawną (przejecie, połączenie), nie związana z jej likwidacją, wyłącza odpowiedzialność za dokonane zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub gleby. Tego rodzaju teza jest natomiast nie do pogodzenia z działaniem racjonalnego ustawodawcy, którego celem , wyrażonym w ustawie Prawo ochrony środowiska, było wprowadzenie daleko idącej i zinstytucjonalizowanej ochrony środowiska.
Skarżący nie mógł zatem skorzystać z uregulowania przewidzianego w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27.07.2001r. przepisy wprowadzające ustawę prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 100 poz.1084 ze zmianami). W tej sytuacji trafnie Starosta [...] na podstawie art. 12 ust.4 powołanej ustawy odrzucił zgłoszenie jako pochodzące od nieuprawnionego podmiotu, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze oddaliło odwołanie od powyższej decyzji.
W tym kontekście, odnoszenie się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i 77 k.p.a.), przy ustalaniu stopnia zanieczyszczenia terenu i "podmiotu" zań odpowiedzialnego, uznać należy za bezprzedmiotowe, skoro skarżąca nie spełniła jednej z koniecznych przesłanek, określonych w art. 12 ust. 1 ustawy wprowadzającej, uprawniających do uwolnienia się od obowiązku rekultywacji.
Z uwagi na powyższe, uznając skargę za nieuzasadnioną sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy o p.s.a.