II SA/Łd 950/24

II SA/Łd 950/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-04-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /sprawozdawca/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 pkt 2, 25, 34, art. 41 ust. 6a
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2, art. 225
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7b, art. 36-38, art. 106 § 1, 3, 4, art. 106 § 1, 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1592
art. 14
Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Dnia 3 kwietnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w A. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 października 2024 roku znak SKO.4170.149.2024 w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. z dnia 4 października 2024 r. znak RRiGZ.6724.01.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej M. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. nakazuje zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej M. P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w A kwotę 100 (sto) złotych, tytułem nadpłaconego wpisu od skargi, zaksięgowaną w dniu 9 grudnia 2024 roku pod pozycją [...].
Uzasadnienie
Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowieniem z dnia 30 października 2024 r., znak: SKO.4170.149.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej także: organ II instancji, organ odwoławczy, Kolegium) po rozpoznaniu zażalenia M.P. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w A. (dalej także: wnioskodawczyni, wnioskująca, skarżąca), na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej także: organ I instancji) z dnia 4 października 2024 r., znak: RRiGZ.6724.01.2024, opiniujące negatywnie wniosek tego podmiotu w sprawie zmiany (dostosowania) posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie nieruchomości w miejscowości P., gm. L. (numer porządkowy: P.), oznaczonej działką ewidencyjną nr [...], udzielonego na podstawie decyzji nr 888/2017 Starosty Pabianickiego z dnia 26 lipca 2017 r., znak: OŚ.6233.3.2017.ML - utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Marszałek Województwa Łódzkiego zwrócił się dnia 28 czerwca 2024 roku do organu I instancji o zaopiniowanie wniosku skarżącej w sprawie zmiany (dostosowania) posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie wskazanej wyżej nieruchomości (decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 26 lipca 2027 r. nr 888/2017).
Burmistrz Miasta i Gminy L. postanowieniem z dnia 17 lipca 2024 r., zaopiniował negatywnie wskazany wniosek.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że plan miejscowy nie zakłada gospodarowania odpadami na terenie, gdzie ma być prowadzona działalność wnioskodawczyni. Dodatkowo wskazano, że organ I instancji powyższe argumenty przytaczał w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r., znak: RRiGZ.6724.22.2017, skierowanym do Starostwa Powiatowego w Pabianicach, Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Leśnictwa, tj. przed wydaniem Decyzji nr 888/2017 Starosty Pabianickiego z dnia 26 lipca 2017 r.
W wyniku złożonego zażalenia wnioskującej, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji z 17 lipca 2024 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z dnia 4 października 2024 r. organ I instancji ponownie, negatywnie zaopiniował wniosek skarżącej.
W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr LVI/394/10 Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...] w Gminie L., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego nr 383, poz. 3736 dnia 27 grudnia 2010 r., oraz ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. zatwierdzonego uchwałą nr XXXVI/260/13 Rady Gminy L. z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w Gminie L., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego, poz. 3364 dnia 24 czerwca 2013 r. działka nr ewid.: [...] w miejscowości P. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 2 P - przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów; przeznaczenie uzupełniające - usługi. W ocenie organu I instancji w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokładnie wskazano przeznaczenie i wymieniono funkcje budynków, jakie mogą być lokalizowane w danym terenie w ramach przeznaczenia podstawowego, uzupełniającego i dopuszczalnego. W katalogu wymienionych funkcji żadna nie zakłada możliwości realizacji obiektów związanych z gospodarką odpadami. W związku z czym uznano, że taka funkcja obiektów w terenach oznaczonych symbolem 2P nie jest dopuszczona. Wskazano, że załącznik nr 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) określa symbole, nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego. W opinii organu I instancji, biorąc pod uwagę zapisy rozporządzenia, nieruchomości na których możliwe byłoby składowanie odpadów winny być oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem klasy przeznaczenia terenu "IO" - teren gospodarowania odpadami, np. "IOS" - teren składowiska odpadów. Obiekty związane z gospodarką odpadami stanowią niewątpliwie odmienne przeznaczenie niż zabudowa usługowo-produkcyjna, funkcje te wzajemnie się wykluczają. Ich lokalizacja wymaga ustalenia jednoznacznego przeznaczenia terenu z konkretnym dopuszczeniem obiektów związanych z gospodarką odpadami. Przeznaczenie terenu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest jednoznaczne. Gospodarowanie odpadami nie jest zabudową usługową, ani produkcyjną. Natomiast wskazane w planie tereny infrastruktury technicznej nie przewidują lokalizacji obiektów z zakresu gospodarowania odpadami.
Dodatkowo organ I instancji przypomniał ponownie, że powyższe argumenty przytaczał w piśmie z dnia 3 lipca 2017 r., skierowanym do Starostwa Powiatowego w Pabianicach, tj. przed wydaniem decyzji nr 888/2017 Starosty Pabianickiego z dnia 26 lipca 2017 r.
Ponadto organ I instancji podniósł, że zwrócić należy uwagę na stan prawny nieruchomości - Gmina L. jest jej właścicielem, a skarżąca i jej mąż są jej użytkownikami wieczystymi. Organ, powołując przepis art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145), wskazał, że w przypadku przedmiotowej nieruchomości opłata roczna za użytkowanie wieczyste ustalona jest w wysokości: 5.295,00 zł, a użytkownicy wieczyści na dzień wydania niniejszego postanowienia zalegają z płatnością kwoty: 6.131,41 zł (należność główna) oraz odsetkami ustawowymi za użytkowanie wieczyste, w tym: 836,41 zł opłata roczna za użytkowanie wieczyste za 2023 r. (należność główna) oraz odsetki ustawowe za opóźnienie od wskazanej kwoty na dzień 4 października 2024 r. - 146,17 zł; 5.295,00 zł opłata roczna za użytkowanie wieczyste za 2024 r. (należność główna) oraz odsetki ustawowe za opóźnienie od wskazanej kwoty na dzień 4 października 2024 r. - 301,10 zł. W ocenie organu, biorąc pod uwagę zapisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, użytkownik wieczysty nie wywiązuje się ze swoich obowiązków.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.
W treści zażalenia skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 14 ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r. poz. 1592 ze zm.) posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie wymienionej ustawy uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jest obowiązany, w terminie do dnia 5 marca 2020 r., złożyć wniosek o zmianę posiadanej decyzji. Skarżąca podniosła, że w terminie wskazanym w ustawie złożyła wniosek o dostosowanie zezwolenia do nowych przepisów prawnych, a ponieważ ilość zbieranych odpadów, magazynowanych w okresie roku przekracza 3 000 Mg wniosek przekazany został do Marszałka Województwa Łódzkiego.
Dalej wskazała, że przepisy prawne nie wskazują jednoznacznie definicji zabudowy przemysłowej i magazynowej, to jednak nie może budzić wątpliwości, że pod pojęciem zabudowy przemysłowej i magazynowej w ujęciu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumieć należy zespół budynków i innych obiektów zlokalizowanych/możliwych do zlokalizowania na danym terenie. Jednocześnie podniosła, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2024.725 t.j. z dnia 2024.05.14) pod pojęciem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1) rozumieją budynek, budowle bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei z definicji budowli zawartej w pkt 3 art. 3 Prawa budowlanego wprost wynika, że pojęcie to obejmuje każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Instalacje te, zgodnie z klasyfikacją obiektów budowlanych należą do kategorii VIII - inne budowle.
Skarżąca przypomniała, że organ wydający ponownie negatywną opinią powoływał się na zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego mówiący o "symbolu klasy przeznaczenia terenu "IO" - teren gospodarowania odpadami, np. "IOS" - teren składowiska odpadów." W tym miejscu strona przywołała treść art 3 ust. 1 pkt 25 i 34 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 roku oraz rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 23 grudnia 2019 r. w sprawie rodzajów odpadów i ilości odpadów, dla których nie ma obowiązku prowadzenia ewidencji odpadów (Dz.U. 2019.2531), jednocześnie wskazując że jej przedsiębiorstwo, zgodnie z wydaną decyzją nr 888/2017 Starosty Pabianickiego, prowadzi jedynie zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, a nie składowisko odpadów. W związku z tym przyjęta przez organ I instancji interpretacja zapisów miejscowego planu jest stronnicza i nie uwzględnia przytoczonych powyżej przepisów prawnych. Dodatkowo strona wskazała, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego z dnia 3 listopada 2010 roku, dopuszcza prowadzenie działalności produkcyjnej lub usługowej, mogąco potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - paragraf 2 ust. 18.
Skutkiem zażalenia, organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przywołał, że treść miejscowego planu zagospodarowania według, którego działka nr ewid.: [...] w miejscowości P. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 2P - przeznaczenie podstawowe - tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów; przeznaczenie uzupełniające – usługi; a nadto treść § 9 i § 47 tego planu miejscowego, podnosząc, że działka, której dotyczy postępowanie nie znajduje się ani na terenie zmeliorowanym ani zalewowym, ale znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2P.
Organ II instancji stwierdził, że uchwalając MPZP Gmina L. nie przewidziała wprost na terenach oznaczonych jako 2P gospodarowania odpadami i była do tego uprawniona. Skoro zatem organ I instancji uznał, że obiekty związane z gospodarką odpadami stanowią odmienne przeznaczenie niż zabudowa produkcyjno-usługowa, to stanowisko organu wynikające z kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody (do czego gmina jest nie tylko uprawniona, ale przede wszystkim zobowiązana) - jest dopuszczalne.
W ocenie Kolegium pomimo braku określenia przez ustawodawcę zakresu przedmiotowej opinii, uzasadnione w tym zakresie jest uwzględnienie treści art. 46 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o odpadach. Przy czym to na organie prowadzącym postępowanie główne, a nie na organie opiniującym, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania określonego przepisu materialnoprawnego i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy
Dalej organ II instancji zwracał uwagę że użytkownicy wieczyści działki (skarżąca i jej mąż) na dzień wydania postanowienia organu I instancji zalegali z płatnościami za użytkowanie wieczyste za 2023 r. Zatem biorąc pod uwagę przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami użytkownik wieczysty nie wywiązywał się ze swoich obowiązków i skoro zaś organ I instancji posiada wiedzę o niewypełnianiu przez stronę obowiązków wynikających z przepisów prawa i to mających wpływ na uprawnienie do dysponowania wskazaną nieruchomością, to nie sposób uznać, że strona daje rękojmię działania w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami (także w zakresie gospodarowania odpadami).
Biorąc pod uwagę całokształt opisanych w niniejszym postanowieniu okoliczności uznano, że argumenty podnoszone w treści zażalenia nie mają wpływu na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem strona nie wypełnia obowiązków wynikających z przepisów prawa, co daje organowi opiniującemu podstawy do negowania przedsięwzięcia planowanego przez podmiot, który narusza zasady dysponowania nieruchomością, na której ma być prowadzona działalność związana z gospodarowaniem odpadami.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji posiada kompetencje do pełnej i ogólnej merytorycznej oceny treści w sprawie zmiany (dostosowania) posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów, podczas gdy organ ten nie jest organem z mocy prawa władnym do oceny spełnienia przesłanek wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów - te kompetencje zgodnie z ustawą o odpadach powierzone zostały starostom; oraz przyjęcie, że organ ten jest władny do oceny kwestii wykraczających poza przedmiot opinii w przedmiotowej sprawie, tj. kwestii związanych z zapłatą corocznej opłaty za użytkowanie wieczyste,
2. art. 3 ust. 1 pkt. 25 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do wydania negatywnej opinii przez organ I instancji w przedmiocie zmiany posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów wobec braku rozróżnienia przez organ I instancji działalności polegającej na zbieraniu odpadów, a działalności polegającej na składowaniu odpadów oraz przyjęcie, że działalność prowadzona przez skarżącą polegać będzie na składowaniu odpadów, a także na ich magazynowaniu, a nie na ich zbieraniu,
3. art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że firma skarżącej będzie prowadzić wyłącznie zbieranie odpadów wymienionych w Tabeli 1 w decyzji z dnia 888/2017 z dnia 26 lipca 2017 roku, co winno w konsekwencji prowadzić do pozytywnego zaopiniowania wniosku złożonego przez skarżącą,
4. § 47 uchwały nr LVI/394/10 Rady Gminy L. z dnia 3 listopada
2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że na terenie oznaczonym symbolem 2P niedopuszczalne jest prowadzenie działalności związanej ze zbieraniem odpadów, w sytuacji, gdy miejscowy plan nie zakazuje prowadzenia takiej działalności na działce ewidencyjnej nr [...] użytkowanej przez skarżącą,
II. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1.art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 i art. 106 § 5 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji podczas, gdy rozstrzygnięcie organu I instancji było całkowicie błędne - w sytuacji, gdy wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów zasługuje na pozytywną opinię, wobec spełnienia wszystkich aspektów formalnych oraz merytorycznych określonych przepisami prawa, w szczególności z uwagi na wskazanie przez skarżącą w treści wniosku oraz w treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, że prowadzona przez nią działalność gospodarcza zajmuje się wyłącznie zbieraniem odpadów innych niż niebezpieczne, a nie polega na prowadzeniu składowiska odpadów, co w konsekwencji winno uzasadniać wydanie w tej sprawie pozytywnej opinii przez organ I instancji,
2.art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz dokonanie jego dowolnej oceny, a także niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów oraz:
- pominięcie przez organ faktu, że na nieruchomości skarżąca nie będzie składować ani magazynować odpadów, a jedynie będzie je zbierać,
- całkowite pominięcie przez organ, że skarżąca nie dysponuje obiektem budowlanym do składowania odpadów, co z logicznego punktu widzenia wyklucza prowadzenie działalności polegającej na składowaniu opadów czy ich magazynowaniu, brak obiektu budowlanego na terenie użytkowanym przez skarżącą potwierdza, że nie prowadzi ona składowiska opadów,
- pominięcie treści decyzji zezwalającej skarżącej na zbieranie odpadów wymienionych w Tabeli nr 1 oraz ustaleń poczynionych przy jej wydaniu,
- pominięcie przez organ, że zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie zakazują prowadzenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów,
- dowolnym przyjęciu, że jeśli w planie zagospodarowania przestrzennego brak jest jednoznacznego zapisu, że zakazuje się lokalizacji obiektów do zbierania odpadów oraz, że nie dopuszcza się możliwości realizacji inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadami to taki zakaz obowiązuje,
- przyjęcie, że działalność prowadzona przez skarżącą jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
3. art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia polegające na zawarciu w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz przytoczeniu w jego treści jedynie obowiązujących przepisów prawa bez odniesienia do stanu faktycznego sprawy, a także nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącej zawartych w zażaleniu, w szczególności:
- poprzez brak wskazania przyczyn z jakich organ II instancji przychylił się do stanowiska zaprezentowanego w negatywnej opinii,
- poprzez brak wskazania przez organ II instancji, w jaki sposób działalność prowadzona przez skarżącą miałaby naruszać przepisy prawa, w szczególności te wynikające z art. 46 ust. 1 pkt. 1- 3 ustawy o odpadach, tj. zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub stwarzać zagrożenie dla środowiska, niezgodna z planami gospodarki odpadami oraz była niezgodna z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego z uwzględnieniem specyfiki działalności prowadzonej przez skarżącą (tj. składowania odpadów).
Wobec tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w szczególności uiszczonego wpisu od skargi.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) (dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Należy również wskazać, że na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W związku z tym, że przedmiotem skargi było postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., podlegała rozpoznaniu w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przedmiotem skargi było postanowienie z dnia 30 października 2024 r., którym organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 4 października 2024 r. wydane na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm.) (dalej: u.o., ustawa). Przywołany przepis stanowi, że organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie z art. 41 ust. 6b u.o., w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U.
z 2024 r. poz. 572) (dalej: k.p.a.), przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną.
Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§ 2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). Organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (§ 4). Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5). W przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się przepisy art. 36-38 k.p.a., przy czym organ obowiązany do zajęcia stanowiska niezwłocznie informuje organ załatwiający sprawę o wniesieniu ponaglenia (§ 6).
Postanowienie w kontrolowanej sprawie zapadło w trybie współdziałania organów przed wydaniem decyzji. Należy wskazać, że wydawanie opinii kiedy tak wymaga odpowiednia norma kompetencyjna w trybie art. 106 k.p.a. stanowi formalną przesłankę wydania decyzji administracyjnej w tym znaczeniu, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem odpowiednio przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Zwrot w brzmieniu: "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ w postaci wyrażenia opinii" nie może być natomiast odczytywany jako ustanawiający jakąkolwiek zależność treściową merytoryczną (materialną) decyzji administracyjnej od stanowiska opiniującego organu współdziałającego, czy też związanie organu wydającego decyzję treścią tego stanowiska. Niezależnie jednak od powyższej konstatacji trzeba stwierdzić, że zgodnie z art. 6 k.p.a. formułującym zasadę praworządności i stanowiącym, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa - przedmiotowe opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem. Formułowana przez organ opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Z faktu, że opinia nie jest wiążąca dla organu rozstrzygającego sprawę/organu decyzyjnego nie wynika, że wobec obowiązującego prawa jej treść może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miałoby ratio legis jej zażalanie do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19, LEX nr 2752918, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA).
Należy przy tym podkreślić, że opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a u.o., powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19, LEX nr 2752918, CBOSA). Organ opiniujący powinien więc ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu użyte w tym przepisie sformułowanie "może" nie oznacza bynajmniej, że wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do zajęcia stanowiska pozostawiono uznaniu organu współdziałającego. Wykładnia art. 106 § 4 k.p.a. powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada z art. 7b k.p.a. nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Trzeba podkreślić, że również takie stanowisko ma dla organu właściwego do wydania decyzji znaczenie. Stanowi ono wszakże element materiału dowodowego, który organ wydający decyzję powinien uwzględnić i rozważyć, ustalając treść rozstrzygnięcia w sprawie (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 106).
Punktem odniesienia dla organów opiniujących w kontrolowanej sprawie powinien być przekazany przez Marszałka Województwa wniosek skarżącej o zmianę udzielonego już uprzednio zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów (dalej: wniosek) w zestawieniu z treścią już udzielonego skarżącej uprzednio zezwolenia (decyzją Starosty Pabianickiego z 26 lipca 2017 r. nr 888/2017). Skarżąca bowiem nie składała nowego wniosku o zezwolenie na zbieranie odpadów, a jedynie wniosła o zmianę tej decyzji we wskazanym zakresie, mając na względzie wymogi z art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 1592 ze zm.).
Zresztą we wniosku wyraźnie wskazano, że skarżąca wnosi o zmianę decyzji "na zbieranie odpadów w zakresie sformułowanym w art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2018 poz. 1592 z późn. zm.).", natomiast sama decyzja starosty precyzuje, że skarżąca prowadzi działalność polegającą na zbieraniu wyszczególnionych tam odpadów (tabela nr 1) i że miejscem zbierania tych odpadów będzie wymieniona wyżej, nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej i jej męża. W treści uzasadnienia decyzji wskazano, że złożony pierwotnie wniosek m.in. spełniał wymagania formalne w zakresie zbierania i magazynowania odpadów.
W uzupełnieniu wniosku skarżącej wskazano, że: "Magazynowanie odpadów prowadzone jest zgodnie z wymaganiami rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowych wymagań dla magazynowania odpadów." Nadto wskazano, że wnioskodawca nie będzie zajmować się zbieraniem odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetwarzania odpadów komunalnych. Na spornej działce nie będzie zbierania odpadów przywiezionych z zagranicy, gdyż posiadane zezwolenie na zbieranie odpadów nie przewiduje takiej możliwości.
W aneksie do wniosku wskazano, że "odpady magazynowane są na terenie, do którego przedsiębiorca posiada tytuł prawny, odrębnie dla każdego rodzaju odpadów, jedynie do czasu zebrania partii wysyłkowej o odpowiedniej wielkości, a następnie przekazywane firmie posiadającej stosowne uzgodnienia w zakresie przetwarzania (recykling, odzysk, unieszkodliwianie) i zbierania.". W dalszej części aneksu znajduje się zaś informacja "Zbieranie odpadów odbywać się będzie w instalacji (...) Transport odpadów obejmował będzie teren całego kraju. Odpady transportowane będą środkami własnymi lub podnajętymi w sposób wykluczający zagrożenie życia, zdrowia lub środowiska. Transport odbywać się będzie pojazdami wyposażonymi w plandeki lub zamykaną skrzynią załadowczą.".
Skarżąca określiła też szczegółowo we wniosku m.in. rodzaje odpadów (wraz z kodami), które będą tymczasowo magazynowane na nieruchomości, maksymalne ilości odpadów magazynowanych jednorazowo i rocznie na placu magazynowym, w budynku, w garażu.
Dla terenu prowadzonej, na podstawie uprzedniego pozwolenia, działalności, tj. dla wskazanej wyżej działki nr ewid. [...] położonej w P. nr [...] - obręb [...], obowiązują ustalenia uchwały nr LVI/394/10 Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w Gminie L., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego nr 383, poz. 3736 dnia 27 grudnia 2010 r.; oraz uchwały nr XXXVI/260/13 Rady Gminy L. z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w obrębach geodezyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w Gminie L., ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Woj. Łódzkiego, poz. 3364 dnia 24 czerwca 2013 r. (dalej: miejscowy plan, plan, MPZP). Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 2P, gdzie na mocy § 4 pkt. 7 MPZP symbolem P oznaczono tereny zabudowy produkcyjnej, składów i magazynów, natomiast na mocy § 47 pkt. 1 i 2 MPZP - "Ustalenia szczegółowe Obręb geodezyjny P. (zał.Nr 6)" dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1P, 2P ustala się przeznaczenie podstawowe - zabudowa produkcyjna, składy i magazyny; przeznaczenie uzupełniające – usługi.
W zakresie zakazów, w § 9 pkt. 1 lit. h MPZP, w ramach ustalania zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, na obszarze objętym planem - ustalono zakaz składowania odpadów, czasowe gromadzenie odpadów wytwarzanych na obszarze planu zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organy obu instancji przyjęły, że działalność skarżącej jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem - teren znajduje się w jednostce planistycznej 2P, dla której ustalono przeznaczenie pod zabudowę produkcyjną, składy i magazyny oraz uzupełniająco - usługi. Organ I instancji wskazał, że w katalogu wymienionych funkcji żadna nie zakłada możliwości realizacji obiektów związanych z gospodarką odpadami, w związku z czym uznał, że taka funkcja obiektów w terenach oznaczonych symbolem 2P nie jest dopuszczona. A nadto organ I instancji wskazał, że nieruchomości, na których możliwe byłoby składowanie odpadów winny być oznaczone symbolem IO - teren gospodarowania odpadami. W opinii organu I instancji obiekty związane z gospodarką odpadami stanowią niewątpliwie odmienne przeznaczenie niż zabudowa usługowo-produkcyjna, funkcje te wzajemnie się wykluczają.
Nadto organ odwoławczy wyraził przekonanie, że gmina nie przewidziała wprost na terenach oznaczonych jako 2P gospodarowania odpadami i była do tego uprawniona, a skoro organ I instancji uznał, że obiekty związane z gospodarką odpadami stanowią odmienne przeznaczenie niż zabudowa produkcyjno-usługowa, to stanowisko organu wynikające z kształtowania przez gminę zasad ochrony środowiska i przyrody (do czego gmina jest nie tylko uprawniona, ale przede wszystkim zobowiązana) - jest dopuszczalne.
W ocenie Sądu takie stanowisko organów nie zasługuje na aprobatę.
W pierwszej kolejności zwrócić uwagę należy na prowadzoną przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości działalność - jak wynika z akt administracyjnych sprawy jest to zbieranie odpadów. Takiej też działalności dotyczy wniosek skarżącej będącej przedmiotem opinii organów w kontrolowanej sprawie, wszak Marszałek Województwa Łódzkiego zwrócił się dnia 28 czerwca 2024 roku do organu I instancji o zaopiniowanie wniosku skarżącej w sprawie zmiany (dostosowania) posiadanego zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie wskazanej wyżej nieruchomości (decyzji Starosty Pabianickiego z dnia 26 lipca 2027 r. nr 888/2017). Jak stanowi art. 3 pkt 34 u.o. przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów). Zbieranie odpadów mieści się z kolei w ogólnym pojęciu gospodarowania odpadami przez które to pojęcie rozumie się zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami (art. 3 pkt 2 u.o.). Natomiast, jak stanowi art. 3 pkt 25 u.o. przez składowisko odpadów rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.
Jak z kolei stanowi § 9 pkt. 1 lit. h MPZP, na obszarze objętym miejscowym planem ustalono zakaz składowania odpadów, czasowe gromadzenie odpadów wytwarzanych na obszarze planu zgodnie z przepisami odrębnymi.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że czym innym jest zbieranie odpadów (którego dotyczy wniosek skarżącej), a czym innym jest składowanie odpadów, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie MPZP. Zbieranie odpadów jest zupełnie innym od składowania odpadów sposobem gospodarowania odpadami. MPZP niewątpliwie nie zakazuje więc zbierania odpadów, natomiast zakazuje ich składowania. Jednak to ostatnie nie jest zamiarem skarżącej, co wynika ze wskazanego wyżej wniosku skarżącej. Skarżąca zresztą podkreśla, że prowadzi jedynie zbieranie odpadów innych niż niebezpieczne, a nie składowisko odpadów.
Jak wskazano już wyżej w pojęciu zbierania odpadów zawiera się także tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, natomiast powołany już wyżej § 9 pkt. 1 lit. h MPZP dopuszcza czasowe gromadzenie odpadów wytwarzanych na obszarze planu zgodnie z przepisami odrębnymi. Tak więc nie mają racji organy, że MPZP nie dopuszcza, aby na działce skarżącej nr ewid.: [...] w miejscowości P., która znajduje się na terenie oznaczonym symbolem: 2 P, była prowadzona działalność wskazana we wniosku skarżącej, to jest działalność w zakresie odpadów. W oparciu o MPZP wywiedzenie takiego wniosku jest nieuprawnione.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2017 r. "Z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach." (wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16, LEX nr 2200844, CBOSA). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej rozstrzygnięciu i czyni je swoim.
Tak więc stanowisko organów, że działalność skarżącej jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem, wobec powyższego nie zasługuje na aprobatę Sądu.
W przedstawionych okolicznościach sprawy należało uznać, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zapadło z istotnym naruszeniem
art. 106 § 1 i 4 w zw. z art. 7b k.p.a. oraz w zw. z art. 41 ust. 6a u.o., a naruszenia te co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Końcowo jedynie Sąd stwierdza, iż poruszana przez organy obu instancji kwestia rozliczeń pomiędzy M. P. i J. P. jako użytkownikami wieczystymi a właścicielem nieruchomości (Gminą L.), pozostają poza zakresem wydania opinii przez organ w trybie art. 41 ust. 6a u.o.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu oraz oceny prawnej i wiążą organy w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
O zwrocie nadpłaconej kwoty wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 225 p.p.s.a.