II SA/SZ 801/21

II SA/Sz 801/21 - Wyrok WSA w Szczecinie
Data orzeczenia
2021-10-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Sędziowie
Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Krzysztof Szydłowski /sprawozdawca/
Stefan Kłosowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 443/22 - Wyrok NSA z 2023-07-04
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par 2, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1439
art. 9g, art.9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 i 9 zd, art. 9 zf
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77 par 1 , art. 189 a par 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia odebranych odpadów komunalnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta W., dalej także jako: "burmistrz, organ I instancji", po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu na skutek nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w 2018 r., o którym mowa w art. 9g ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przez Spółkę A. dalej także jako: "strona, odwołująca się, spółka", nałożył na ww. Spółkę karę pieniężną w wysokości 2372,10 zł oraz zobowiązał ją do zapłaty przedmiotowej kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością osiągnięcia poziomu recyklingu na poziomie 4,752 % , zamiast 30 %, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych.
Spółka złożyła odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w całości. Przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzuciła :
1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy tj.:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
a) niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy Spółka uczyniła wszystko, czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z 9x ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości",
b) nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a przez to jej rozstrzygnięcie w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka nie podjęła właściwych działań w celu przekonania mieszkańców do powierzenia jej odbioru odpadów selektywnie zebranych,
c) rozstrzygniecie sprawy w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka miała możliwość umownego zobowiązania instalacji komunalnej, do której przekazuje odpady odebrane od właścicieli nieruchomości, zagwarantowania osiągnięcia określonych poziomów recyklingu ze strumienia przekazanych odpadów,
d) niepodjęcie kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie zasad, na jakich instalacje komunalne przygotowują informację nt. zagospodarowania odpadów w tym poziomów recyklingu,
e) nieodniesienie się w uzasadnieniu decyzji do wniosku stron o odstąpienie w trybie art. 189f k.p.a. od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej;
- art. 189f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenia kary pieniężnej, pomimo ziszczenia wskazanych w tym przepisie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary;
- art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez:
a) nieodstąpienie od nałożenia w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia ani dla środowiska, ani dla życia i zdrowia ludzi, jak również nie wywołało negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych,
b) nierozważenie możliwości zastosowania art. 189 § 2 pkt 1 k.p.a., a tym samym brak odniesienia się do kwestii ewentualnego odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w kontekście możliwości spełnienia celów, dla których ma być ona wymierzona;
c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
Pismem z dnia 20 kwietnia 2021 r. zarzuty do decyzji zostały rozbudowane, przy czym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., dalej powoływane także jako: "Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy", uchyliło decyzję organu I instancji w części, tj. co do pkt 2 i umorzyło postępowanie I instancji w tej części, oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie jednakże jedynie w części co do określenia w rozstrzygnięciu terminu płatności kary. Wyjaśnił, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwana w dalszej części: "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w okresie od 30 czerwca 2017 r. do 23 października 2019 r. Kolegium przywołało następnie treść art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.c.p.g. oraz wskazało, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów odpadów komunalnych (w brzmieniu obowiązującym w okresie od 31 grudnia 2016 r. do 6 września 2021 r. tj. do dnia uchylenia), wydanego na podstawie art. 3b ust. 2 u.c.p.g., wynika jakie poziomy recyklingu i przygotowania do ponownego użycia następujących frakcji odpadów komunalnych: papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła w poszczególnych latach do dnia 31 grudnia 2020 r. podmiot odbierający odpady komunalne winien uzyskać. Akt wykonawczy określa także sposób obliczania tych poziomów. Zgodnie z § 2 poziomy recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych są określone w załączniku do rozporządzenia. Przywołana w powyższych przepisach "stawka opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku" w 2018 r. - wynosi 140 zł/ Mg - i określona została w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska. Z wyżej przywołanej regulacji wynika, że przesłanki do nałożenia kary muszą być spełnione kumulatywnie. Po pierwsze konieczne jest by przedsiębiorca odbierał odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Drugim warunkiem koniecznym jest to, by przedsiębiorca nie osiągnął w danym roku kalendarzowym (tutaj: 2018), w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami (tutaj: w 2018 r. - 30 %).
Kolegium zwróciło także uwagę na art. 9zc u.c.p.g., który stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Niewątpliwie powyższy przepis nie dotyczy spornej kary administracyjnej. W pozostałym zaś zakresie, zgodnie z art. 9zf u.c.p.g., przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach odsyłają do przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, dalej "o.p." Wobec powyższego do nakładania kar administracyjnych na przedsiębiorców odbierających odpady komunalne, obligatoryjnie stosuje się przepisy rozdziału III o.p., ale również zastosowanie znajdują ogólne przepisy kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące wydawania decyzji.
Zgodnie z art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu organ uznał, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów o.p. instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania. Z tych przyczyn, zdaniem Kolegium, uregulowane w dziale IVa k.p.a. dyrektywy wymiaru kar administracyjnych oraz przesłanki odstąpienia od nakładania takich kar nie mają zastosowania do wszystkich przypadków kar administracyjnych, w tym przede wszystkim przedmiotowej kary. Nie da się ich bowiem zastosować do kar skonstruowanych w oparciu o ściśle określony mechanizm sankcji pieniężnych, czyli taryfikację. W takim bowiem przypadku nie ma zakresu dyskrecjonalności, w ramach którego organ może ocenić stopień naruszenia prawa lub jego skutki w danej sprawie.
Zdaniem organu II instancji, nie ulega zaś wątpliwości, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach częściowo regulują kwestie wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. (vidé: art. 9zc u.c.p.g.). W pozostałym zakresie, na mocy art. 9zf u.c.p.g., przepisy u.c.p.g. odsyłają do przepisów działu III o.p.
Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt przedmiotowej sprawy Kolegium stwierdziło, iż kwestią niesporną jest to, że Spółka odbierała odpady komunalne na podstawie umów z właścicielem nieruchomości w 2018 r., a także okoliczność nieosiągnięcia w 2018 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami na poziomie 30 %, a tylko na poziomie 4,752%. Kwestią sporną jest nieprzeanalizowanie przez organ I instancji wszelkich aspektów sprawy w szczególności co do przyczyn nieosiągnięcia wymaganego przez prawo poziomu recyklingu przez Spółkę, a także niezastosowanie przez Burmistrza instytucji odstąpienia od wymierzenia spornej administracyjnej kary pieniężnej w myśl art. 189f k.p.a..
Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wynika, iż strona w 2018 r. odebrała od właścicieli nieruchomości – 184,350 Mg - odpadów komunalnych, z czego przekazane do przygotowania do ponownego użycia i recyklingu zostało - 3,189 Mg - odpadów, natomiast do osiągnięcia wymaganego poziomu 30% wymagane byłoby przekazanie - 20,1326 Mg - odpadów. W efekcie brakująca masa przekazanych odpadów wyniosła 16,9436 Mg. By wyjaśnić stronie jak obliczono powyższe Kolegium wskazało, iż : 4,752 (poziom recyklingu) - 3,189 (ilość odpadów poddana recyklingowi) 30 (wymagany poziom recyklingu - X (ilość odpadów, która powinna być poddana recyklingowi) X = (30 x 3,189)/4,752 = 20,1326 (Mg) 20,1326 (Mg) - 3,189 (Mg) = 16,9436 (Mg).
Wobec powyższego, wysokość nałożonej kary obliczonej jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku (140 zł/Mg w 2018 r.) i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg (16,9436) wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 ustawy) wyniósł 2372,10 (wysokość kary). Jednakże, jak dostrzeżono w rozważaniach prawnych, do kar stosuje się dział III o.p. i mając na względzie art. 63 § 1 o.p. kwoty podatków, odsetki za zwłokę, opłaty prolongacyjne, oprocentowanie nadpłat oraz wynagrodzenia przysługujące płatnikom i inkasentom (tutaj: kwotę kary administracyjnej) zaokrągla się do pełnych złotych w ten sposób, że końcówki kwot wynoszące mniej niż 50 groszy pomija się, a końcówki kwot wynoszące 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych, rzeczona kara winna wynosić 2372,00 zł, a nie jak orzekł Burmistrz z 2372,10 zł.
Poza powyższym drobnym uchybieniem, Kolegium w całości podzieliło ustalenia i stanowisko wyrażone przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że naruszenie powołanej regulacji art. 9x ust. 2 pkt. 1 u.c.p.g. stanowi delikt administracyjny i dla przedmiotowego deliktu ustalona została kara w bezwzględnej wysokości, tj. jest niezależnie od stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia, czy też dotychczasowej działalności podmiotu. Wskazuje na to norma prawna wynikająca z art. 9zc, który przewidziane tam okoliczności nakazuje badać wyłącznie w odniesieniu do deliktów administracyjnych tam wskazanych. A wśród nich nie ma wymienionej spornej kary administracyjnej. Kara pieniężna przewidziana w art. 9x ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 i należy do kategorii bezwzględnie określonych.
Odnosząc się do zarzutów strony, Kolegium uznało je w pełni za chybione. W przedmiotowej sprawie brak było przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej. Co prawda organ I instancji nie odniósł się w decyzji do przedmiotowego zagadnienia, jednak nie wpłynęło to na finalne rozstrzygnięcie. W przypadku niesprostania wymaganego prawem poziomu recyklingu przez przedsiębiorcę nie może być mowy o zaprzestaniu naruszenia w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Sankcji podlega bowiem nieosiągnięcie poziomu recyklingu. Kolegium zauważyło, że już w rozważaniach prawnych w sprawach kar określonych w u.c.p.g. nie ma w ogóle zastosowania dział IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Gdyby nawet przyjąć zapatrywanie Spółki, iż rzeczona instytucja ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, to waga naruszenia przepisów u.c.p.g. jest znaczna, a sposób zachowania strony należy ocenić negatywnie. Dzieje się tak, ponieważ jak już wyżej zauważono, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3b ust. 2 i art. 3c ust. 2.
Jak wynika z danych Krajowego Rejestru Sądowego (KRS), odwołująca się prowadzi działalność związaną ze zbieraniem odpadów. Ponadto działa na przedmiotowym rynku od 2002 r., posiada wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odpadów komunalnych. Wobec powyższego wydawałoby się, iż od Spółki można by wymagać bieżącej znajomości przepisów prawa w zakresie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym kontekście organ odwoławczy powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 1568/17, który co prawda dotyczy obowiązku sprawozdawczego na tle u.c.p.g., ale zachowuje swą aktualność na gruncie przedmiotowej sprawy oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 lutego 2020 r., II SA/Sz 994/19, wskazując, iż Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Spółka winna mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.
Zdaniem Kolegium, Spółka była świadoma w jakim reżimie prawnym funkcjonuje, a także, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu jest obligatoryjne i nie zależy od rozsądku i jej racjonalnych działań. Ponadto, zdaniem Kolegium, Spółka w powyższym stanie faktycznym mogła zastosować, w celu osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu narzędzia takie jak zmiany zapisów w umowach z obsługiwanymi podmiotami gospodarczymi, w których zobowiązałaby się do selektywnej zbiórki odpadów, aby wyeliminować lub ograniczyć obecny stan, w którym odpady zmieszane są odbierane i bezpośrednio dostarczane do instalacji. Odwołująca się nie miała ustawowego obowiązku i przymusu podpisania umów z podmiotami gospodarczymi na warunkach, które mogą być dla niej niekorzystne dla zachowania wymagań art. 9g ustawy. Podejmując się podpisania umów z wybranymi podmiotami czyniła to w ramach swobody umów. Nie umknęło uwadze Kolegium, iż Burmistrz nie miał obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez Spółkę i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Wobec tego, jeżeli właściciele nieruchomości "deklarują potrzebę oddawania odpadów zmieszanych", a Spółka na to się godzi, to w konsekwencji nie powinna przerzucać swoich decyzji gospodarczych na fakt niewywiązania się z jej prawnego obowiązku, tj. ściśle określonego poziomu recyklingu.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób jasny i wyczerpujący wyliczył wysokość przedmiotowej kary. Sposób obliczenia kart co do zasady nie budził wątpliwości, co zostało zweryfikowane przez Kolegium i ostatecznie pomniejszono karę o 10 gr w związku z zaokrągleniami na mocy przepisów Ordynacji podatkowej. Wyjaśniono też, że z bezwzględnego sposobu określenia wysokości sankcji wynika bezzasadność badania możliwości osiągnięcia przez przedmiotową Spółkę zakładanego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia i odzysku.
Skoro przepisy zawarte w k.p.a. dotyczące pieniężnych kar administracyjnych w tym także - art. 189c k.p.a., nie znajdą w tej sprawie zastosowania, stąd organ nie mógł stosować nowych przepisów ustawy u.c.p.g., a z chwili gdy delikt popełniono. Zmiana przepisów u.c.p.g. jest irrelewantna, ponieważ dotyczy innego okresu (2020 - 2035) niż orzeczona kara (2018).
Kolegium odniosło się również do kwestii przedawnienia do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary w kontekście przepisów działu III o.p., który miał zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Stosownie do treści art. 68 § 1 o.p. zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Należy zatem przyjąć, że jest to termin przedawnienia wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Natomiast na podstawie art. 70 § 1 o.p. zobowiązanie do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności kary. Przepis ten określa zatem termin przedawnienia egzekwowania administracyjnej kary pieniężnej. W ustalonym stanie faktycznym strona, nie osiągnęła poziomu recyklingu na poziomie 30% w 2018 r. W ocenie Kolegium, jeżeli sprawa dotyczy badania poziomu recyklingu w 2018 r. (w myśl zaprezentowanych w rozważaniach prawnych przepisom) to przedawnienie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, winno nastąpić z dniem 31 grudnia 2021 r. Zdaniem Kolegium, decydujące znaczenie na gruncie art. 68 § 1 o.p. ma fakt wydania i doręczenia decyzji przez organ I instancji do dnia 31 grudnia 2021 r., co niewątpliwie nastąpiło.
Kolegium stwierdziło również, że organ I instancji w pkt 2 sentencji zaskarżonej decyzji zobowiązał Spółkę do uiszczenia kary w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja Burmistrza stała się ostateczna (art. 9zd ust. 1 u.c.p.g.) na rachunek bankowy urzędu gminy. Ustawa u.c.p.g., jak i przepisy k.p.a. nie przewidują określania w rozstrzygnięciu decyzji w przedmiocie nałożenia spornej kary pieniężnej terminu płatności oraz numeru rachunku bankowego, na który należy uiścić karę pieniężną. W tym kontekście organ nie wydaje rozstrzygnięcia, ponieważ termin płatności określa przepis ustawy. Tego rodzaju informacje organ wydający decyzję winien zawrzeć ewentualnie w uzasadnieniu decyzji lub pouczeniu. Zawarcie powyższego stwierdzenia w pkt 2 sentencji decyzji organu I instancji zostało zatem dokonane bez podstawy prawnej.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dokonał weryfikacji przesłanek warunkujących wydanie zaskarżonej decyzji (art. 6 k.p.a.) i podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, przez co nie została naruszona zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). W sposób wyczerpujący został zebrany i rozpatrzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), zaś jego spójna i logiczna ocena nie naruszała granic swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a.
Kolegium wyjaśniło nadto, iż zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III o.p., z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Rozdział 7a o.p. określa sytuacje, w których organ może na wniosek umorzyć nałożoną karę. Zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Przy czym decyzja organu ma charakter uznaniowy.
Pismem z dnia 14 czerwca 2021 r. Spółka A. złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej:
I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, art. 7a, art. 15, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez:
a. niepodjęcie przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w kierunku ustalenia, czy Spółka uczyniła wszystko czego można od niej rozsądnie wymagać, aby nie doszło do naruszenia art. 9g w zw. z 9x ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, dalej: "ustawa o utrzymaniu czystości",
b. rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym twierdzenie, że Spółka miała możliwość umownego zagwarantowania sobie osiągnięcia określonych poziomów recyklingu ze strumienia odbieranych odpadów,
c. przyjęcie niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów co doprowadziło do uznania, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 189f ust. 1 pkt. 1 k.p.a.,
d. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania poprzez uznanie, że nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w zakresie analizy przesłanek, o których mowa w art. 189d pkt 1 k.p.a., obligujących do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do uchylenia skażonej decyzji i może być naprawione na etapie postępowania odwoławczego,
e. nieprzeprowadzenie analizy sprawy w świetle wskazanych w art. 189d pkt 1 k.p.a. przesłanek obligujących organ do odstąpienia od wymierzenia kary w trybie art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a.,
2. art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nałożenie kary pieniężnej, pomimo ziszczenia wskazanych w tym przepisie przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia kary;
3. art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębionego zaufania obywateli wobec Państwa poprzez:
a. nieodstąpienie od nałożenia w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. administracyjnej kary pieniężnej pomimo, że stwierdzone naruszenie nie stanowiło zagrożenia ani dla środowiska, ani dla życia i zdrowia ludzi, jak również nie wywołało negatywnych skutków w zakresie dóbr prawnie chronionych,
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości, poprzez ich zastosowanie i nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami wynikał z przyczyn niezależnych od Spółki, a tym samym pominięcie faktu, że odpowiedzialność administracyjna nie może mieć charakteru absolutnego, a podmiot naruszający przepisy prawa może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić.
W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że skarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu I instancji, narusza przywołane na wstępie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. W ocenie Spółki, sposób i okoliczności mające wpływ na niedopełnienie ciążących na Spółce obowiązków oraz fakt, że naruszenie to nie powodowało zagrożenia dla środowiska ani innego dobra prawem chronionego, jak również nie wyrządziło szkody miastu W., świadczą o jego znikomym charakterze co stanowi podstawę do odstąpienia przez organ od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Nałożenie kary pieniężnej na Spółkę w sytuacji, gdy brak osiągnięcia przez nią wymaganego poziomu recyklingu, wynika z przyczyn od niej niezależnych, stanowi naruszenie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. albowiem sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych.
Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja wydana na podstawie art. 9g, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9 zb ust. 1 i 9 zd ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 pkt 1 i §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów komunalnych. Podstawą faktyczną było ustalenie, że skarżąca nie uzyskała w 2018 r. wymaganego poziomu recyklingu. Niesporny był poziom uzyskanego przez skarżącą spółkę recyklingu (4,752 %.), przy wymaganym 30 %. Skarżąca zarówno w odwołaniu, jak i w skardze kładła przede wszystkim nacisk na brak obiektywnej możliwości uzyskania wymaganego poziomu jakości zbieranych odpadów, jak i brak wpływu na proces zagospodarowania odpadów na instalacji zewnętrznej, podkreślając, że nie jest jedynym podmiotem, którego odpady przetwarza instalacja.
Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 3 tej ustawy należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m. in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami.
W ocenie Sądu, w świetle tych unormowań prawnych, organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do niewadliwego wniosku, iż trudności związane z niemożliwością uzyskania poziomu recyklingu nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od naliczenia kary pieniężnej.
Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że ustawodawca w art. 9g u.c.p.g. w sposób kategoryczny, poprzez użycie sformułowana "jest obowiązany" nakłada na przedsiębiorcę obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym poziomów recyklingu. Z przepisem tym koresponduje art. 9x pkt 2 tej ustawy, który określa wysokość kary pieniężnej za niewykonanie tego obowiązku.
Zdaniem Sądu, organy w sposób wyczerpujący zebrały i oceniły materiał dowodowy i na jego podstawie doszły do trafnego wniosku, iż skarżąca, w związku z prowadzoną działalnością jako podmiot odbierający odpady komunalne, na podstawie umów z właścicielami nieruchomości, była w 2018 r. obowiązana do osiągnięcia co najmniej 30% poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła.
Organy orzekające, w postępowaniu administracyjnym poza obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uczyniły w rozpoznawanej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie miały obowiązku poszukiwania powodów niewykonania ustawowego obowiązku przez skarżącą i ustalania okoliczności przemawiających za odstąpieniem od wymierzenia przedmiotowej kary. Poza tym, należy podkreślić, że w art. 9z ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział co prawda miarkowanie kar pieniężnych, jednakże nie dotyczy ono kar wymierzanych na podstawie art. 9g ustawy. Pominięcie w tym artykule stanu faktycznego odpowiadającego normie wyrażonej w art. 9g koresponduje z nią w sposób oczywisty i potwierdza, że niewykonanie przez przedsiębiorcę poziomu recyklingu w danym roku kalendarzowym zawsze prowadzi do konsekwencji w postaci nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej.
Skarżąca zawierając umowy w zakresie odbioru odpadów komunalnych zmieszanych miała możliwość oszacowania, w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, w tym dotyczących poziomów odzysku, czy osiągnie w danym roku, przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu.
Spółka podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Obowiązek zapewnienia poziomu recyklingu wynika z przepisów rangi ustawowej. Podmiot, który podejmuje się prowadzenia tego rodzaju działalności, chcąc uniknąć kary, musi w taki sposób zorganizować swe przedsiębiorstwo aby uzyskać wymagany poziom recyklingu. Spółka jako profesjonalista w branży, działająca od wielu lat, powinna być świadoma konsekwencji wynikających z ustawy za niedochowanie poziomów recyklingu. W celu zabezpieczenia swoich interesów, a zarazem dochowania ustawowych nakazów, winna w taki sposób konstruować umowy, aby zapewnić sobie możliwość zachowania poziomu recyklingu, określonego w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 grudnia 2016 r. w sprawie poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niektórych frakcji odpadów. Powinna też mieć świadomość, że powodzenie w osiąganiu wymaganego poziomu recyklingu możliwe jest w przypadku selektywnego zbierania odpadów.
Odnosząc się do możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej jest on dość skomplikowany. Komplikacja taka wynika z nieprecyzyjnej regulacji prawnej oraz nieadekwatności pojęć przeniesionych z prawa karnego do deliktów administracyjnych. Zgodnie z art. 9zf u.c.p.g. do kar pieniężnych nakładanych na podstawie przepisów tej ustawy stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, z tym, że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta oraz wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska.
Z kolei, stosownie do art. 189a § 2 k.p.a. w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej oraz odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia nie stosuje się przepisów działu IVa k.p.a. w tym zakresie. Z tego względu część wojewódzkich sądów administracyjnych orzekających w tego typu sprawach uznaje, że wobec uregulowania kary w przepisach szczególnych i odesłania w nich do przepisów ordynacji podatkowej instytucja odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, uregulowana w dziale IVa k.p.a. nie ma zastosowania (por. wyrok WSA w Szczecinie z 6 września 2018 r., II SA/Sz 425/18, wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 108/18).
Wsparciem tych poglądów jest stanowisko doktryny wskazujące, że uregulowanie w przepisach odrębnych wskazanych w art. 189a § 2 k.p.a. zagadnień jest wystarczające dla przyjęcia, że przepisy działu IVa k.p.a. nie mają zastosowania; nie jest natomiast konieczne, aby przepisy odrębne regulowały te zagadnienia w zakresie, w jakim są one uregulowane w przepisach działu IVa. Zatem nawet wtedy, gdy zakres normowania zagadnienia prawnego określonego w § 2 w przepisach odrębnych jest węższy lub szerszy od zakresu normowania tego samego zagadnienia w przepisach działu IVa k.p.a. lub przepisy odrębne regulują je w sposób identyczny, podobny lub zbliżony albo odmienny, odnośny przepis działu IVa nie ma zastosowania (por. A. Wrobel w: KPA. Komentarz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, SIP LEX 2019, teza 7 do art. 189a).
Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce w odniesieniu do nałożonej w sprawie kary pieniężnej, wyczerpująco unormowanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jednoznacznie wskazują, że stwierdzenie deliktu obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Odstąpienie od kary możliwe jest wyłącznie w przypadkach określonych w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xaa pkt 1 , art. 9xb pkt 1, art. 9yust. 1 pkt 2-4, art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, w których organ może wziąć pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. W katalogu tym nie ma kary wymienionej w art. 9x ust. 2 pkt 1 i 3 powołanej ustawy. Gdyby racjonalny ustawodawca zamierzał objąć możliwością odstąpienia od wymierzenia kary w przypadku deliktu określonego w art. 9x ust. 1 pkt 2, wymienił by ten przepis w art. 9zc ust. 1 ustawy. Odesłanie tylko odnośnie do art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 do Działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec kompletnego uregulowania kwestii kar pieniężnych w u.c.p.g. byłoby działaniem pod względem legislacyjnym zarówno zbędnym, jak i niezrozumiałym.
Podsumowując Sąd stwierdził, że postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone z zachowaniem wymaganych reguł, a zebrany materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia o nałożeniu na spółkę kary za
nie osiągnięcie wymaganego 30% poziomu recyklingu obowiązującego w 2018 r.
Sąd nie uwzględnił również pozostałych zarzutów podniesionych w skardze, albowiem są one tożsame z podniesionymi w odwołaniu od decyzji organu I instancji, które szczegółowo rozpatrzyło Kolegium, zaś wnioski, które wyprowadził organ odwoławczy są prawidłowe i Sąd je w pełni podziela.
Nie jest również usprawiedliwiony, zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności, do którego organ odwoławczy ze zrozumiałych względów nie mógł się odnieść.
Kolegium uzasadniło w swojej decyzji z jakiego powodu organ nie mógł zastosować instytucji odstąpienia od wymierzenia kary w kontekście przepisów Działu IVa k.p.a.
Skoro organ I instancji kwestię tę pominął, to właśnie rzeczą organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tego zarzutu i ocena tego zagadnienia prawnego – zdaniem Sądu – dokonana została prawidłowo.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.