II SA/Łd 943/24

II SA/Łd 943/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2025-03-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-12-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska /sprawozdawca/
Beata Czyżewska
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pk1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 6 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 21
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1270
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 1 i § 3, art. 52 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c), art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. z siedzibą w J. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 7 listopada 2024 r. nr 1/2024/UDIP w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 listopada 2024 r., nr 1/2024/UDIP, Rektor Uniwersytetu [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p." oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572) – dalej "k.p.a." – odmówił Stowarzyszeniu K. udostępnienia informacji publicznej w zakresie "imiennego wykazu wynagrodzeń zasadniczych adiunktów Uniwersytetu [...] za wrzesień 2024 r., obejmującego podstawową stawkę wynagrodzenia zasadniczego, bez uwzględniania zmian wynikających np. ze zwolnień chorobowych, zasiłków, urlopów bezpłatnych itp., zawierającego w każdym przypadku a) imię i nazwisko, b) wynagrodzenie, c) datę pierwszego zatrudnienia na stanowisku adiunkta w U[...], a także d) czy zatrudnienie jest na czas nieokreślony czy określony (w tym drugim przypadku - do kiedy)".
Rektor Uniwersytetu [...] wyjaśnił, że wniesionym drogą elektroniczną wnioskiem z 14 października 2024 r. Stowarzyszenie K. zażądało udostępnienia informacji publicznej w postaci następujących danych (cyt. dosłowne):
"1. Imiennego wykazu wynagrodzeń zasadniczych adiunktów Uniwersytetu [...] za wrzesień 2024. Przez wynagrodzenie rozumiem podstawową stawkę wynagrodzenia zasadniczego, bez uwzględniania zmian wynikających np. ze zwolnień chorobowych, zasiłków, urlopów bezpłatnych itp. a gdyby w konkretnych przypadkach było to niemożliwe z jakiegokolwiek powodu proszę o odnotowane tego faktu przy wynagrodzeniu danego pracownika bez wskazywanie przyczyny.
2. Na wykazie o którym mowa w pkt 1 proszę odnotować dla każdego pracownika:
a) imię i nazwisko
b) wynagrodzenie o którym mowo w pkt 1
c) datę pierwszego zatrudnienia no stanowisku adiunkta w U[...]
d) czy zatrudnienie jest na czas nieokreślony czy określony (w tym drugim przypadku - do kiedy).".
Wnioskodawca zażądał udostępnienia powyższej informacji w formie elektronicznej i przesłania jej na podany adres poczty elektronicznej ([...]@[...].org).
Podmiot zobowiązany ustalił, że przedmiot żądania stanowi informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zatem przedmiotowy wniosek musiał zostać zakwalifikowany jako dotyczący informacji o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a konkretniej - jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. art. 4 ust. 1 pkt 5 a-c u.d.i.p., w zakresie, w którym dotyczył wynagrodzeń nauczycieli akademickich zatrudnionych na stanowiskach adiunktów w grupach pracowników dydaktycznych i badawczo-dydaktycznych w rozumieniu art. 114 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2024 r. poz. 1571). Co prawda, stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji dotyczących wynagrodzeń wszystkich adiunktów Uniwersytetu [...], bez ich rozróżnienia na badawczych, badawczo-dydaktycznych i dydaktycznych, jednak ewentualnemu udostępnieniu informacji w zakresie, w jakim dotyczyła ona osób pełniących funkcje publiczne, a zatem adiunktów zatrudnionych w grupach pracowników dydaktycznych i badawczo-dydaktycznych, stanęła na przeszkodzie inna okoliczność, wyjaśniona w dalszej części uzasadnienia decyzji.
Dalej organ wyjaśnił, że pismem z 28 października 2024 r., na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podmiot obowiązany wskazał, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną. Udostępnienie żądanej informacji wymagałoby bowiem opracowania jej przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, tj. przesłanie informacji w formie pliku Excel, Word lub cyfrowo dostępnego PDF.
Organ wyjaśnił, że informacją przetworzoną, w szerokim znaczeniu przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest informacja wygenerowana w wyniku zestawienia i opracowania szeregu informacji prostych, w sytuacji, w której "powstały w wyniku takich działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej", a zatem "informacja przygotowana niejako specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych". Te warunki spełniała informacja pożądana przez wnioskodawcę w niniejszej sprawie. Podmiot zobowiązany wyznaczył wnioskodawcy 7-dniowy termin, licząc od dnia doręczenia mu wezwania, a także wyjaśnił mu znaczenie pojęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powołując w tym względzie definicję przytoczoną w wyroku NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. I OSK 2111/13.
Zachowując wyznaczony termin, wnioskodawca złożył 4 listopada 2024 r. odpowiedź na to wezwanie, w której podniósł, że w jego przekonaniu "podmiot zobowiązany nie przedstawił argumentów na uzasadnienie, że informacje, o które zawnioskowano, stanowią informacje przetworzone", a także wyjaśnił, że "szczególna istotność dla interesu publicznego ze strony Stowarzyszenia wynika z możliwości przeprowadzenia analiz koniecznych do zbadania, czy podmiot zobowiązany, będący podmiotem publicznym, prowadzi gospodarkę finansową w sposób rzetelny, a także czy przestrzega zasady niedyskryminacji wobec zatrudnionych pracowników". Ponadto, uzasadniając to stanowisko, podał, że "Stowarzyszenie zajmuje się przede wszystkim ochroną praworządności w systemie oświaty, a okazjonalnie - także i w systemie edukacji wyższej. Działania te objawiają się nie tylko w dbaniu o prawa uczniów, ale nierzadko także w rozwiązywaniu sporów między nauczycielami lub nauczycielem a dyrektorem. W K. działają osoby, które mają wykształcenie prawnicze, a w ramach wykonywanego zawodu zajmowały się problematyką prawa pracy bądź szeroko pojętej dyskryminacji. W związku z powzięciem informacji o możliwych nieprawidłowościach związanych z dyskryminacją pracowników podmiotu zobowiązanego, których wynagrodzenie w znacznej mierze powinno być zbliżone do wartości wyrażonych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, uzyskanie wnioskowanych informacji jest niezbędne do przeprowadzenia związanych z tym analiz. W przypadku wykrycia nieprawidłowości, Stowarzyszenie jest zdolne podjąć dalsze czynności, które będą miały na celu ich wyeliminowanie".
Dokonując analizy przedmiotowego wniosku podmiot zobowiązany rozważył więc, że żądana przez wnioskodawcę informacja posiada charakter informacji przetworzonej, zatem podmiot ten miał obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku wyłącznie w sytuacji spełnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do informacji, których żądanie udostępnienia charakteryzuje się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu (w ten sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 27/14), a zatem idzie tu o takie żądanie informacji, które zmierza do uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego zwykłego posiadacza informacji publicznej, przy czym nie jest w tym przypadku istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. IV OSK 4533/21).
Rektor Uniwersytetu [...] uznał, że wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wskazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem, zaś sam podmiot zobowiązany nie doszukał się spełnienia tej przesłanki analizując treść i przedmiot wniosku oraz wyjaśnienia wnioskodawcy. Żądanie informacji publicznej, jak podał to wnioskodawca, aby umożliwić wnioskodawcy "przeprowadzenie analiz koniecznych do zbadania, czy podmiot zobowiązany, będący podmiotem publicznym, prowadzi gospodarkę finansową w sposób rzetelny, a także czy przestrzega zasady niedyskryminacji wobec zatrudnionych pracowników" może, bez wątpienia, służyć interesowi indywidualnemu w postaci realizacji statutowych celów wnioskodawczego stowarzyszenia, jednak nie oznacza to, że takie żądanie zmierza do uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego zwykłego posiadacza informacji publicznej. Sam, przyczyniający się być może do realizacji interesu generalnego, charakter statutowej działalności stowarzyszenia, nie przesądza o tym, że udostępnienie informacji przetworzonej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, bo - jak wskazał cytowany wyżej NSA w wyroku o sygn. IV OSK 4533/21 - istotny jest cel, a nie tożsamość wnioskodawcy. Za uznaniem wystąpienia szczególnej istotności dla interesu publicznego nie przemawiają także okoliczności przytoczone w uzasadnieniu stanowiska wnioskodawcy, które obejmują to, że "stowarzyszenie zajmuje się przede wszystkim ochroną praworządności w systemie oświaty, a okazjonalnie - także i w systemie edukacji wyższej. Działania te objawiają się nie tylko w dbaniu o prawa uczniów, ale nierzadko także w rozwiązywaniu sporów między nauczycielami lub nauczycielem a dyrektorem", bowiem nie są one relewantne, ani nawet adekwatne do sytuacji podmiotu zobowiązanego, który nie jest jednostką systemu oświaty, nie naucza uczniów, a także nie jest kierowany przez dyrektora. Trudno oprzeć się wrażeniu, że przytoczenie tych akurat okoliczności mogło wyniknąć ze skopiowania uzasadnienia podanego w innej sprawie, gdzie podmiotem zobowiązanym była jednostka systemu oświaty.
Biorąc pod uwagę te okoliczności, Rektor Uniwersytetu [...] uznał, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została wykazana, bo przytoczone przez wnioskodawcę okoliczności dotyczą realizacji jego celów indywidualnych, związanych z chęcią przeprowadzenia, jak wskazał wnioskodawca, "analiz", nie zaś celów związanych interesem generalnym, czyli ogólnospołecznym.
Na koniec organ, zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., wskazał imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji.
Na opisaną na wstępie decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło Stowarzyszenie K. z siedzibą w J., zarzucając naruszenie:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOIP") w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na ograniczeniu konstytucyjnego prawa, które to ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych;
3) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: UDIP),w zakresie, w jakim przepis ten normuje instytucję informacji przetworzonej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiotem wniosku była informacja przetworzona;
4) ewentualnie i z daleko idącej ostrożności procesowej, w sytuacji gdyby Sąd nie uznał zarzutu wskazanego w pkt 3, skarżonej decyzji zarzucam naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP w zakresie, w jakim prawo do informacji obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji tzw. prostej. Żądana informacja istniała w chwili złożenia wniosku, a jej udostępnienie wymagało przedsięwzięcia jedynie czynności technicznych, związanych z przekazaniem informacji zgodnie ze sposobem i formą wskazanymi we wniosku. Realizacja wniosku nie wymaga wytworzenia nowej jakościowo informacji wskutek podjęcia działań intelektualnych (np. analiz), których podjęcie w celu stworzenia nowej informacji uzasadniałoby przyjęcie, że przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej. Uniwersytet, będący podmiotem zatrudniającym wielu pracowników, w XXI wieku na pewno korzysta z jakiejś formy elektronicznego systemu kadrowo-płacowego. Jednocześnie, jednym z najpopularniejszych formatów, jakie można znaleźć w takich systemach, są formaty pochodzące z programu Excel, który jest powszechnie używany w księgowości, a to w głównej mierze informacji w takim formacie dotyczył wniosek.
Ponadto w ocenie skarżącego stowarzyszenia, błędnie stwierdzono, że nie została spełniona przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine UDIP, zarzucając, jakoby treść odpowiedzi na wezwanie została skopiowana z innego pisma, skierowanego do jednostki oświatowej. Jest to całkowicie błędne założenie. Przytoczona tam argumentacja miała na celu udowodnienie, że Stowarzyszenie, ze względu na swoje doświadczenie w innym (acz zbliżonym) sektorze związanym z administracją publiczną, będzie zdolne podjąć działania, które przyczynią się do poprawy sytuacji związanej z dyskryminacją pracowników oraz nieprawidłowym wydatkowaniem funduszy publicznych. Gdyby argumenty te były skopiowane, to jakiekolwiek wspomnienie o szkołach wyższych nie byłoby potrzebne.
Strona skarżąca podniosła, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem jej uzyskanie pozwoli poznać istotną sferę życia publicznego, co jest niezbędne do publicznej dyskusji o jej funkcjonowaniu i ewentualnie zmiany praktyk. Jeśli organ uważa, że przeprowadzenie analizy jego działań przed podjęciem tych czynności nie jest niezbędne, to należy uznać, że naruszenia, które zostały zgłoszone Stowarzyszeniu przez osoby związane z Uniwersytetem, są na tyle oczywiste, że do ich zauważenia oraz zareagowania wystarczy samo uzyskanie wnioskowanych informacji o wynagrodzeniu.
W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu [...] wniósł oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej.
Odnosząc się do postawionych zarzutów organ wyjaśnił, że art. 19 ust. 3 MPPOiP przewiduje możliwość wprowadzenia przez Stronę Paktu ograniczeń przewidzianych przez prawo i niezbędnych dla ochrony dóbr prawnych wskazanych w treści klauzuli limitacyjnej. Tego rodzaju ograniczenie wprowadził polski ustawodawca w treści art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przewidując odmowę udostępnienia żądanej informacji przetworzonej w sytuacji, kiedy wnioskodawca nie wykaże szczególnej istotności udostępnienia przetworzonej informacji dla interesu publicznego. Jakkolwiek prawo dostępu do informacji będących w posiadaniu władzy publicznej istotnie jest chronione przez art. 19 MPPOiP (P. M. Taylor, A Commentary on the International Covenant on Civil and Political Rights, Cambridge UP 2020, s. 545 i nast.), który ma w polskim porządku prawnym zastosowanie bezpośrednie, to jednak, po pierwsze, nie nadaje on uprawnień kolektywnych możliwych do zrealizowania w ramach actio popularis (Human Rights Committee, S.B. v. Kirgistanowi, 30 lipca 2009 r., CCPR/C/96/D/1877/2009), po drugie zaś, nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom zgodnie z treścią klauzuli limitacyjnej. W materialnej sprawie wydaje się niesporne, że ograniczenie zostało przewidziane przez przepisy wskazane w podstawie prawnej spornej decyzji, służyło realizacji legitymowanego interesu w postaci poszanowania praw i wolności innych osób (in concrete - wolności podmiotu obowiązanego od realizacji nieprzewidzianego ustawą obowiązku udostępnienia informacji przetworzonej w zakresie, w jakim wnioskodawca nie wykazał szczególnej istotności udostępnienia przetworzonej informacji dla interesu publicznego), a także było proporcjonalne, bowiem wykazanie wspomnianej szczególnej istotności nie stanowiło nadmiernego wysiłku po stronie wnioskodawczego Stowarzyszenia, które statutowo - a więc profesjonalnie - zajmuje się uzyskiwaniem dostępu do informacji publicznej.
Drugi z postawionych zarzutów wydaje się sprowadzać do uznania przez skarżącego, że podmiot obowiązany nieprawidłowo zastosował przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, bo "ograniczenie nie spełnia przesłanek konieczności i proporcjonalności, a ponadto nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wartości prawnie chronionych". Należy w tej sytuacji zauważyć, że odmowa udostępnienia informacji przetworzonej w braku wykazania przez jej wnioskodawcę szczególnej istotności przetworzenia dla interesu publicznego jest przewidziana przepisem prawa, zatem podmiot obowiązany nie jest zobligowany do samodzielnego prowadzenia testu proporcjonalności środka ograniczającego (odmowy udostępnienia) w obliczu takiego braku.
Zdaniem organu zarzut odnoszący się do naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. został sformulowany przez skarżącego alternatywnie, tj. jako dotyczący, po pierwsze, błędnego uznania, że pożądana informacja była informacją przetworzoną, po drugie zaś, jako odnoszący się do ustalenia, że "przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego nie została spełniona w niniejszej sprawie".
Odnosząc się do pierwszego wariantu tego zarzutu należy zauważyć, że wnioskodawca zażądał informacji dotyczącej imiennego wykazu wynagrodzeń zasadniczych adiunktów U[...] za jeden miesiąc (wrzesień 2024 r.), jednak w ujęciu obejmującym jednocześnie wskazanie daty pierwszego zatrudnienia na stanowisku adiunkta w U[...] (a nie nawiązania stosunku pracy w U[...], bez określenia stanowiska) oraz wskazanie, czy zatrudnienie jest na czas określony czy nieokreślony, a jeżeli określony, to ze wskazaniem do kiedy. Podanie informacji w takim układzie, wbrew dowolnemu poglądowi skarżącego, wymaga przetworzenia rozumianego jako zespół czynności prowadzonych w celu wytworzenia "nowej informacji utworzonej specjalnie dla wnioskodawcy", które wymaga "zaangażowania sił i środków podmiotu, do którego wpłynął wniosek do działań, które są niejako poza jego zwykłą działalnością" (wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., sygn. III OSK 110/23). Fakt korzystania przez podmiot obowiązany z systemu kadrowo-płacowego nie zmienia tego, że informacje z tego systemu musiałyby być zaciągnięte selektywnie, a następnie "ręcznie" zestawione w pożądanym przez skarżącego układzie. Taka informacja jest informacją jakościowo nową, bo pokazuje szczególny układ informacji wyjściowych, nie istniejący w pierwotnym źródle (systemie kadrowo-płacowym). Należy tu dodać, że w przypadku nauczycieli akademickich zatrudnionych na podstawie mianowania należałoby również ustalić, kiedy każdorazowo ich stosunek pracy ulega wygaśnięciu w związku z upływem terminu ustawowego (stosunki takie wygasają z końcem roku akademickiego, w którym nauczyciel akademicki osiągnął 70-ty rok życia).
Odnosząc się do drugiego wariantu postawionego zarzutu organ stwierdził, że należy przytoczyć argumentację szeroko podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący podał w odpowiedzi na skierowane doń wezwania do wykazania szczególnej istotności udostępnienia informacji przetworzonej dla interesu publicznego, że w jego przekonaniu "podmiot zobowiązany nie przedstawił argumentów na uzasadnienie, że informacje, o które zawnioskowano, stanowią informacje przetworzone", a także wyjaśnił, że "szczególna istotność dla interesu publicznego ze strony Stowarzyszenia wynika z możliwości przeprowadzenia analiz koniecznych do zbadania, czy podmiot zobowiązany, będący podmiotem publicznym, prowadzi gospodarkę finansową w sposób rzetelny, a także czy przestrzega zasady niedyskryminacji wobec zatrudnionych pracowników". Ponadto, uzasadniając to stanowisko, podał, że: "Stowarzyszenie zajmuje się przede wszystkim ochroną praworządności w systemie oświaty, a okazjonalnie - także i w systemie edukacji wyższej. Działania te objawiają się nie tylko w dbaniu o prawa uczniów, ale nierzadko także w rozwiązywaniu sporów między nauczycielami lub nauczycielem a dyrektorem. W K. działają osoby, które mają wykształcenie prawnicze, a w ramach wykonywanego zawodu zajmowały się problematyką prawa pracy bądź szeroko pojętej dyskryminacji. W związku z powzięciem informacji o możliwych nieprawidłowościach związanych z dyskryminacją pracowników podmiotu zobowiązanego, których wynagrodzenie w znacznej mierze powinno być zbliżone do wartości wyrażonych w aktach prawa powszechnie obowiązującego, uzyskanie wnioskowanych informacji jest niezbędne do przeprowadzenia związanych z tym analiz. W przypadku wykrycia nieprawidłowości, Stowarzyszenie jest zdolne podjąć dalsze czynności, które będą miały na celu ich wyeliminowanie".
Dokonując analizy przedmiotowego wniosku podmiot obowiązany zauważył, że pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do informacji, których żądanie udostępnienia charakteryzuje się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu (w ten sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 27/14), a zatem idzie tu o takie żądanie informacji, które zmierza do uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego zwykłego posiadacza informacji publicznej, przy czym nie jest w tym przypadku istotne, kto się o nią ubiega, lecz w jakim celu (por. wyrok NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. IV OSK 4533/21). Biorąc to pod uwagę podmiot obowiązany uznał, że skarżący w niniejszej sprawie nie wskazał jednak szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem, a zarazem sam podmiot zobowiązany nie doszukał się spełnienia tej przesłanki analizując treść i przedmiot wniosku oraz wyjaśnienia wnioskodawcy. Skoro bowiem udostępnienie pożądanej informacji miało umożliwić wnioskodawcy "przeprowadzenie analiz koniecznych do zbadania, czy podmiot zobowiązany, będący podmiotem publicznym, prowadzi gospodarkę finansową w sposób rzetelny, a także czy przestrzega zasady niedyskryminacji wobec zatrudnionych pracowników", to takie udostępnienie mogło, bez wątpienia, służyć interesowi indywidualnemu skarżącego w postaci realizacji jego statutowych celów, jednak nie oznaczało to, że takie żądanie zmierzało zarazem do uczynienia z udostępnienia informacji użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego zwykłego posiadacza informacji publicznej. Sam, przyczyniający się być może do realizacji interesu generalnego, charakter statutowej działalności stowarzyszenia, nie przesądza o tym, że udostępnienie informacji przetworzonej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego, bo - jak wskazał cytowany wyżej NSA w wyroku o sygn. IV OSK 4533/21 - istotny jest cel, a nie tożsamość wnioskodawcy. Za uznaniem wystąpienia szczególnej istotności dla interesu publicznego nie przemawiają także okoliczności przytoczone w uzasadnieniu stanowiska wnioskodawcy, które obejmują to, że "stowarzyszenie zajmuje się przede wszystkim ochroną praworządności w systemie oświaty, a okazjonalnie - także i w systemie edukacji wyższej. Działania te objawiają się nie tylko w dbaniu o prawa uczniów, ale nierzadko także w rozwiązywaniu sporów między nauczycielami lub nauczycielem a dyrektorem", bowiem nie są one relewantne, ani nawet adekwatne do sytuacji podmiotu zobowiązanego, który nie jest jednostką systemu oświaty, nie naucza uczniów, a także nie jest kierowany przez dyrektora.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, w ocenie podmiotu obowiązanego skarga winna zostać uznana za bezpodstawną, bo zaskarżona decyzja odpowiadała prawu.
Już tylko na marginesie organ wskazał, że zgodnie z art. 140 ust. 5 PSWiN, wyłącznie wynagrodzenia rektora i głównego księgowego oraz osób pełniących funkcje organów w uczelni publicznej są jawne, a zatem nie są jawne wynagrodzenia pracowników uczelni niebędących ani jej rektorem, ani też głównym księgowym, ani wreszcie osobami pełniącymi funkcje organów w uczelni publicznej - co jednoznacznie akceptuje dogmatyka (zob. J. M. Zieliński [w:] H. Izdebski, J. M. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, wyd. III, LEX/el. 2023, art. 140, w nb. 6 do art. 140 PSWiN; takoż T. Jędrzejewski [w:] Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Komentarz, red. J. Woźnicki, Warszawa 2019, art. 140, w nb. 8 do art. 140 PSWiN). Zagadnienie to jest jednak sygnalizowane tylko marginesowo, bowiem nie ma ono znaczenia na obecnym etapie postępowania, którego przedmiotem jest skarga na decyzję odmawiającą udostępnienia informacji nie ze względu na jej zakres ratione personae, lecz z uwagi na to, że jest to informacja przetworzona, a skarżący nie wykazał, aby jej udostępnienie było szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola - o której mowa powyżej - obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy niewątpliwie postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać jedynie wypada, że skarga do Sądu została wniesiona w trybie art. 52 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa. Stosownie natomiast do art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1571 ze zm.) wprost wynika, że od decyzji administracyjnych wydawanych przez rektora służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Jak już zaznaczono powyżej podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z tym wyjaśnić należy, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie (art. 1 ustawy).
Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Z powołanego przepisu wynika jednoznacznie, że Rektor Uniwersytetu [...] jako organ reprezentujący publiczną uczelnię akademicką będącą państwową osobą prawną, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania będącej w jego posiadaniu informacji publicznej (art. 23 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).
Nie budzi także wątpliwości, w ocenie Sądu, że informacje, których udostępnienia domaga się wnioskujące Stowarzyszenie są informacją publiczną, której definicja legalna zawarta jest w powołanym wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazano przykładowy, otwarty katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika natomiast, że każda informacja, która dotyczy gospodarowania funduszami publicznymi, jest informacją publiczną, a tym samym podlega rygorowi udostępnienia w myśl przepisów tej ustawy. Z kolei, w pojęciu gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych którzy, nie pełnią funkcji publicznych (por. np. wyroki: WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SAB/Po 227/19, WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2019 r., II SAB/Kr 221/19).
Do kategorii informacji publicznych zaliczają się zatem dane dotyczące wydatków podmiotu publicznego związane z wynagrodzeniem pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych informacji dotyczących przeznaczania środków publicznych na wynagrodzenie konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Nie ma przy tym znaczenia, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą organu administracji, czy osoby pełniącej funkcję publiczną, bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 15 stycznia 2020 r., IV SAB/Po 227/19, WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Gd 41/18).
Nie ulega bowiem wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze publicznym. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także dodatkami służbowymi, nagrodami) finansowane są bowiem ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1270). Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez podmiot publiczny środków publicznych jest informacją publiczną.
Reasumując, stanowisko adiunkta w uczelni publicznej jest stanowiskiem związanym z realizacją zadań publicznych uczelni i wynagradzanym ze środków publicznych, a zatem informacje związane z zatrudnianiem na tym stanowisku są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.d.i.p., tj. informacją o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych.
W związku z powyższym Rektor Uniwersytetu [...] zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W tym miejscu podkreślenia wymaga, że organ w sposób nieuprawniony zawęził zakres żądanej informacji publicznej wyłącznie do wynagrodzeń adiunktów zatrudnionych w grupach pracowników dydaktycznych i badawczo-dydaktycznych. Stowarzyszenie żądało bowiem udostępnienia informacji obejmującej wynagrodzenia wszystkich adiunktów Uniwersytetu [...], bez ich rozróżnienia na badawczych, badawczo-dydaktycznych i dydaktycznych. Zatem w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa, wbrew twierdzeniom organu, informację publiczną stanowi również informacja o wynagrodzeniach adiunktów niepełniących funkcji publicznych z tym jednak wyjątkiem, że w stosunku do takich osób prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to przestaje o obowiązywać w przypadku, gdy osoba fizyczna rezygnuje z przysługującego jej prawa.
Zasadniczy spór w niniejszej sprawie dotyczył natomiast kwestii, czy - jak twierdzi organ - informacja, której udostępnienia domaga się Stowarzyszenie stanowią informację publiczną przetworzoną.
Rozważania w tym zakresie rozpocząć należy od wskazania, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej, a tylko w art. 3 ust. 1 pk1 przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Dokonując wykładni pojęcia "informacji przetworzonej" należy odwołać się do ugruntowanych już poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w uzasadnieniu wyroku z 2 września 2022 r., III OSK 1534/21, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która:
- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. też wyrok NSA z 30 września 2015 r., I OSK 1746/14);
- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. np. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, 21 lipca 2022 r., III OSK 1988/21) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. np. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, 3 października 2014 r., I OSK 747/14);
- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu - ograniczenie wprowadzone przez art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udostępniania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udostępnianiem informacji publicznej (zob. wyroki NSA z 5 września 2013 r., I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13);
- "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r., I OSK 1737/12);
- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15). Ten rodzaj informacji publicznej stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to taka informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. Nie jest ona jedynie innym technicznie zestawieniem danych, innym sposobem ich uszeregowania, ale stanowi jakościowo nową informację, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny, czy interpretacji danego zjawiska (zob. wyroki NSA: z 30 października 2008 r., I OSK 951/08; z 27 czerwca 2013 r., I OSK 529/13). Przetworzenie informacji wymaga więc dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku (zob. wyrok NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 3097/12). Podnosi się, że często przygotowanie takiej informacji wiąże się z poniesieniem określonych środków finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami organu państwa (zob. wyrok NSA z 5 września 2013 r., I OSK 865/13). Powstanie tego rodzaju informacji powoduje, że dla jej wytworzenia koniecznym jest zaangażowanie ponadprzeciętnych zasobów zobowiązanego, niezwiązanych z jego zwykłą, codzienną działalnością;
- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją, gdyż informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r., I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11);
- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów - informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji; w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r., I OSK 140/14, 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, 17 października 2006 r., I OSK 1347/05).
Wyrażany jest również pogląd, według którego mimo że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów, i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2022 r., III OSK 914/21).
W orzecznictwie prezentowane jest również stanowisko, że istotne jest, aby w każdym przypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Konieczne jest więc wykazanie, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi zatem o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, iż żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5 grudnia 2024 r., II SA/Go 552/24; WSA w Szczecinie z 16 października 2024 r., I SA/Sz 286/24.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić w pierwszym rzędzie, że organ w żaden sposób nie wykazał, że realizacja wniosku Stowarzyszenia rzeczywiście wymaga ponadstandardowego nakładu pracy w postaci dokonania analiz, obliczeń, zestawień i stworzenia nowych danych, co wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków. Organ w lakoniczny sposób stwierdził, że udostępnienie żądanej informacji wymagałoby opracowania jej przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, tj. przesłanie informacji w formie pliku Excel, Word lub cyfrowo dostępnego PDF. Jednak poza gołosłownym twierdzeniem, że żądana informacja jest informacją przetworzoną oraz powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące spornej kwestii, w uzasadnieniu decyzji organu nie podano nawet, zbadania jakiej ilości dokumentów wymaga przygotowanie spornych danych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych konkretnych danych, które pozwalałyby na zweryfikowanie stanowiska organów zajętego w sprawie. Natomiast do kwalifikacji informacji publicznej nie jest wystarczające "wskazanie" przez organy okoliczności, które uzasadniałyby uznanie informacji za przetworzoną, gdyż konieczne jest "wykazanie" tych okoliczności, czyli poparcie przez organy swoich twierdzeń faktami, wynikającymi z konkretnie wskazanych w decyzji, prawidłowo ocenionych dowodów (zob. np. wyrok NSA z 24 lutego 2022 r., III OSK 4964/21).
Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, ocena, czy informacja publiczna ma postać "przetworzoną" we wskazanym w orzecznictwie rozumieniu, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie tej informacji. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udostępniona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie (por.m.in. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r., I OSK 1703/19; z 21 października 2020 r., I OSK 834/20). Zauważyć też należy, iż to po stronie organu uznającego żądaną informację publiczną za informację przetworzoną leży wykazanie okoliczności wskazujących rzeczywiście na potrzebę "przetworzenia" informacji celem pozytywnego załatwienia wniosku. W niniejszej sprawie natomiast, zdaniem Sądu, powyższe nie zostało w sposób przekonujący przez organ wykazane.
Po pierwsze, organ w ogóle nie wyjaśnił, w czym leży trudność selekcji danych, ani jak ewentualnie przekłada się ona na praco-lub czasochłonność przygotowaniu potrzebnych informacji. Taki sposób argumentacji w istocie wymyka się sądowej kontroli i nie pozwala jednoznacznie rozstrzygnąć, czy informacja żądana przez Stowarzyszenie - z uwagi na jej przedmiot lub zakres i związaną z tym ewentualną czasochłonność lub pracochłonność w jej opracowaniu - rzeczywiście ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak słusznie zauważyło skarżące Stowarzyszenie każdy podmiot zatrudniający dużą liczbę pracowników, jak Uniwersytet [...], posługuje się odpowiednimi komputerowymi programami kadrowo-płacowymi, więc co do zasady, żądane dane powinny być w sposób w miarę prosty do wyszukania w odpowiedniej bazie. Nie ma zatem potrzeby, aby udostępnienie żądanej informacji publicznej wiązało się np. z koniecznością ręcznego przeszukiwania dokumentów.
Tym samym organ nie wykazał, że w niniejszej sprawie informacja, której żąda Stowarzyszenie stanowi informację przetworzoną, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie ulega zatem wątpliwości, że uchybienie powyższe miało istotny wpływ na wynik obu spornych rozstrzygnięć, albowiem spowodowało w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zastosowanie powyższych przepisów wymaga zawsze właściwego i bardzo precyzyjnego wyjaśnienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie prawidłowego uzasadnienia decyzji, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., czego w niniejszej sprawie zabrakło, a co ma istotne znaczenie, albowiem prowadzi do bezprawnego ograniczenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o funkcjonowaniu podmiotów publicznych.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w wyroku.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania oraz uwzględnić, że co do zasady takie czynności organu jak wyszukanie dokumentów, ich selekcja i analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej, albowiem nie tworzą informacji nowej. Zwłaszcza, jeżeli możliwość wyszukania żądanych informacji daje odpowiedni system lub oprogramowanie komputerowe, którym podmiot zobowiązany posługuje się na co dzień. Dopiero ilość informacji prostych oraz zaangażowanie znacznych sił i środków do ich opracowania może świadczyć o tym, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną. Jednak zawsze organ musi w sposób wyczerpujący uzasadnić powody, dla których uznał żądaną informację publiczną za informację przetworzoną.