II SA/Łd 940/23

II SA/Łd 940/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agata Sobieszek-Krzywicka
Marcin Olejniczak /sprawozdawca/
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1314
art. 4 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka, Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 4 sierpnia 2023 r. znak: SKO.4160.21-22.2023 w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 4 sierpnia 2023 r., wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 i art. 151 § pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. B. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 1 grudnia 2021 r. nr SKO.4160.270-274.2021, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi nr VII/WM/7/2021 z 13 sierpnia 2021 r. znak: DM-ZNN-VII.6826.5.22.2020.AM w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej Ł. przy al. [...], oznaczonej w rejestrze gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,1098 ha, w obrębie [...], objętej księgą wieczystą nr [...], odmówiło uchylenia ww. decyzji ostatecznej z 1 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że ww. ostateczną decyzją z 1 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2019 r. poz. 1314) utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości położonej w Ł. przy al. [...], w której m.in. ustalono J. B. opłatę za przekształcenie w kwocie 22.199,00 zł w odniesieniu do udziału związanego z odrębną własnością lokalu nr [...], wynoszącego 10798/302820 oraz wskazano, że opłata ta została ustalona bez bonifikaty w wysokości 98% z uwagi na posiadane przez tę osobę zaległości w zobowiązaniach pieniężnych wobec Miasta Ł..
Następnie 27 stycznia 2023 r. J. B. złożył do Prezydenta Miasta Łodzi podanie zatytułowane "Odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu", które zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zakwalifikowane przez ten organ jako wniosek o wznowienie opisanego powyżej postępowania. W treści podania wnioskodawca powołał się na swój zły stan zdrowia, niepełnosprawność i trwającą pandemię jako okoliczności usprawiedliwiające nieodbieranie korespondencji urzędowej kierowanej do niego w toku postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w wyniku czego — jak twierdzi — nie wiedział o tym postępowaniu, warunkach udzielenia bonifikaty czy wydaniu decyzji ustalającej mu opłatę w pełnej wysokości. Jednocześnie poinformował o spłaceniu zaległości w opłacie rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.
Kolegium, postanowieniem z 8 maja 2023 r. wznowiło postępowanie zakończone decyzją z 1 grudnia 2021 r.
Dalej Kolegium wyjaśniło, że podanie J. B., określone przez wnoszącego jako odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, zostało potraktowane przez Kolegium jako wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na to, że jego treść zawiera argumentację świadczącą o niezawinionym przez stronę nieuczestniczeniu w postępowaniu przekształceniowym oraz, że postępowanie to zostało już zakończone decyzją ostateczną z 1 grudnia 2021 r. Kolegium podkreśliło, że sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu drugiej instancji nie jest możliwe powtórne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a tym samym kolejne odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, nawet jeżeli zostało złożone przez stronę, która wcześniej nie skorzystała z tego uprawnienia, jest bezwzględnie niedopuszczalne, co rozciąga się także na wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W świetle przepisów k.p.a. ta sama sprawa może być rozstrzygnięta tylko jedną decyzją organu drugiej instancji, przy czym nie ma on kompetencji do tego, by eliminować z obrotu czy korygować swoje poprzednie rozstrzygnięcie w ramach hipotetycznego nowego postępowania odwoławczego. Temu celowi służą tryby nadzwyczajne postępowania, do których należy wznowienie postępowania. Zakwalifikowanie złożonego przez pisma jako wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium, pomimo swej arbitralności służy w istocie interesowi wnioskodawcy. Gdyby potraktować analizowane podanie zgodnie z jego nazwą, wówczas zostałoby one rozpatrzone negatywnie wyłącznie ze względu na okoliczności o charakterze proceduralnym, bez ustosunkowywania się do argumentów przytoczonych przez stronę. Kolegium uznało ponadto, że zakres żądania strony w istocie ograniczony jest do uchylenia decyzji będącej przedmiotem postępowania w części ustalającej opłatę za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy al. [...], skutkującej ustaleniem opłaty z uwzględnieniem bonifikaty w wysokości 98%. Tak zidentyfikowane żądanie bezsprzecznie mieści się w granicach interesu prawnego wnioskodawcy, który wynika z faktu obciążenia przedmiotową opłatą, co z kolei wiązało się z przysługiwaniem stronie prawa własności w stosunku do lokalu nr [...] i związanego z nim udziału we współużytkowaniu wieczystym ww. gruntu, wynoszącego 10798/302820. Ustalając zakres rozpatrzenia i rozstrzygnięcia spraw w ramach niniejszego postępowania, Kolegium miało na uwadze treść art. 147, w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Dalej Kolegium, po przeanalizowaniu twierdzeń strony zawartych we wniosku oraz akt sprawy pod kątem ustalenia, czy wnioskodawca rzeczywiście został pozbawiony, jako strona, udziału w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności stwierdziło, że bezspornie wnioskodawca był stroną tego postępowania. W toku postępowania do strony kierowane były następujące pisma organów administracji publicznej:
- pismo Prezydenta Miasta Łodzi z 10 czerwca 2020 r., zawierające prośbę o udzielenie informacji na temat postępowania spadkowego po K. H., jako dotychczasowej właścicielce lokalu nr [...];
- zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 22 grudnia 2020 r.;
- pismo z 14 maja 2021 r., informujące o posiadanych zaległościach w zobowiązaniach pieniężnych wobec Miasta Ł. i wpływie tej okoliczności na możliwość udzielenia bonifikaty od opłaty za przekształcenie;
- pismo z 18 maja 2021 r., informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji oraz o warunkach przyznania bonifikaty;
- decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 13 sierpnia 2021 r.;
- postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z 9 września 2021 r. o sprostowaniu oczywistych omyłek w ww. decyzji;
- decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 1 grudnia 2021 r. nr SKO.4160.270-274.2021.
Wszystkie te pisma były wysyłane za pośrednictwem Poczty Polskiej na ten sam adres, pod którym J. B. był w tym okresie zameldowany, co ustalono, za pośrednictwem Urzędu Miasta Łodzi, i który to adres bezsprzecznie był wówczas (pismo zarządcy przymusowego Wspólnoty Mieszkaniowej z 4 sierpnia 2020 r.) i nadal pozostaje (podanie strony z dnia 27 stycznia 2023 r.) adresem jego zamieszkania. Pomimo tego żadne ze wzmiankowanych pism nie zostało odebrane przez adresata lub inną uprawnioną osobę i z tego powodu zostały one zwrócone nadawcom.
Zdaniem organu o ewentualnym braku udziału strony w tych czynnościach można byłoby zasadnie twierdzić w przypadku, gdyby powyższe decyzje nie zostały jej doręczone w sposób określony w przepisach k.p.a., jednak w oparciu o dokumenty urzędowe (zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji organów obu instancji) ustalono, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Łodzi jak i decyzja Kolegium zostały skutecznie doręczone stronie w trybie art. 44 k.p.a., odpowiednio 10 września 2021 r. i 21 grudnia 2021 r., co zostało należycie udokumentowane przez doręczyciela w postaci odpowiednich adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru oraz kopertach pocztowych zawierających egzemplarze decyzji adresowane do właściciela lokalu nr [...]. Obie decyzje zostały wysłane za pośrednictwem operatora wyznaczonego na adres będący adresem mieszkania J. B., a listonosz nie mógł doręczyć ich pod tym adresem w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. Przesyłki były przechowywane przez okres 14 dni w placówce pocztowej i wywiązano się z obowiązku dwukrotnego pozostawienia prawidłowo wypełnionego awiza w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W obu sytuacjach terminy do odebrania przesyłek przez adresata upłynęły bezskutecznie, w związku z czym zostały one zwrócone nadawcom, a następnie załączone do akt sprawy. Powyższa konkluzja o skutecznym doręczeniu stronie decyzji wydanych przez organy obu instancji jest też aktualna w odniesieniu do innych pism kierowanych do niej w toku postępowania przekształceniowego, które mogą być uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie zostały jej doręczone w sposób określony w art. 42 k.p.a. Także te pisma zostały doręczone stronie na podstawie art. 44 § 4 k.p.a.
Wobec tego, zdaniem Kolegium strona nie została pozbawiona udziału w postępowaniu, w którymkolwiek jego stadium.
Ustosunkowując się do argumentów podniesionych przez stronę we wniosku o wznowienie postępowania, Kolegium podkreśliło, że zarówno decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z 13 sierpnia 2021 r., jak i utrzymująca ją w mocy decyzja organu odwoławczego z 1 grudnia 2021 r., zostały jej skuteczne doręczenie w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., co powoduje, że przy ocenie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. strona nie może zasłaniać się nieznajomością treści rozstrzygnięć i innych pism organów administracji publicznej. Strona nie może powoływać się także na brak wiedzy o posiadanych zaległościach w zobowiązaniach pieniężnych wobec Miasta Ł., skoro wszelkie zobowiązania powinny być wykonywane przez osoby, na których one ciążą, z ich własnej inicjatywy i w przepisanych terminach. To strona jest odpowiedzialna za powstanie i istnienie w dacie orzekania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zaległości, które uniemożliwiły zastosowanie w stosunku do niej bonifikaty od opłaty z tego tytułu. Gdyby wnioskodawca nie miał żadnych zaległości wobec Miasta, wówczas stosowna bonifikata zostałaby mu udzielona w ramach upoważnienia wynikającego z prawa miejscowego, niezależnie od tego, czy odbierał on kierowaną do niego korespondencję urzędową. Twierdzenia strony o złym stanie jej zdrowia, niepełnosprawności czy utrudnieniach związanych z pandemią COVID-19 nie są kwestionowane przez Kolegium, ale nie mogą być traktowane jako usprawiedliwienie całkowitej bierności strony w dbaniu o własne interesy. Zdaniem organu nie do zaakceptowania w kontekście spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest sytuacja, w której strona, przez okres około 1,5 roku (od czerwca 2020 r. do grudnia 2021 r.), nie odbiera przesyłek pocztowych, pomimo niewątpliwych problemów zdrowotnych strony. Jeżeli bowiem strona była w tym czasie osobą zdolną do samodzielnej egzystencji, co wynika np. z załączonego przez nią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 16 lipca 2019 r., to zdolność ta obejmowała również odbiór adresowanych do niej przesyłek pocztowych, osobiście czy za pomocą innych osób jako domowników lub ustanowionych pełnomocników pocztowych. Udokumentowane przez stronę okresy nieobecności w mieszkaniu spowodowane jej pobytem w szpitalu obejmują przedziały czasowe: od 31 stycznia do 3 lutego 2021 r., od 1 lipca do 5 lipca 2021 r., od 21 września do 24 września 2021 r. i od 6 października do 18 października 2021 r., które nie pokrywają się z okresami, w których mogła ona odebrać od doręczyciela lub w placówce pocztowej przesyłki zawierające decyzje i inne istotne pisma sporządzone w toku postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej Ł. przy al. [...].
W konsekwencji organ stwierdził, że J. B. nie wykazał faktu niezawinionego przez siebie braku udziału w tym postępowaniu, co jest równoznaczne z brakiem podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 grudnia 2021 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zakresie objętym jego żądaniem, tj. ustalenia mu opłaty za przekształcenie.
W skardze J. B. zarzucił naruszenie:
- art. 147 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i wszczęcie postępowania w wznowieniowego, pomimo że skarżący nie składał wniosku w tym zakresie;
- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie wykazał, iż bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu;
- art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej;
- art. 8 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.
Wobec powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej w zakresie objętym skargą i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie składając w Urzędzie Miasta Łodzi pismo z 27 stycznia 2023 r., będące odwołaniem od decyzji w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Pismo to zostało potraktowane przez organ jako wniosek o wznowienie postępowania. W ocenie skarżącego takie działanie w istocie stanowiło naruszenie art. 147 k.p.a., bowiem skarżący nie składał wniosku w tym zakresie. W ocenie skarżącego takie działania SKO w istocie pogorszyły jego sytuację procesową bowiem inne są rygory i wymagania dotyczące przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a inne dla skutecznego wznowienia postepowania, a następnie uchylenia decyzji ostatecznej. To drugie postępowanie jest jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w k.p.a. i chociażby z tego względu oczywistym jest, że jego skuteczne przywołanie jest uzależnione od wykazania przez stronę istnienia podstaw jego zastosowania w dalece bardziej rygorystyczny sposób. Jedną z przesłanek skutecznego przywrócenia terminu zawartych w art. 58 § 1 k.p.a. jest to, że zainteresowany uprawdopodobnił, że chybienie nastąpiło bez jego winy, a argumenty przedstawione przez skarżącego w odwołaniu uprawdopodobniały, że doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania bez jego winy, gdyż kondycja psychofizyczna w okresie, kiedy docierała do niego korespondencja w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego, przede wszystkim decyzja wydana przez Prezydenta Miasta Łodzi nie pozwalała na podjęcie niezbędnych działań pozwalających na obronę jego praw jako strony. Dodatkową przyczyną braku wymaganej aktywności skarżącego był fakt, iż część korespondencji dotyczącej lokalu nr [...] przy Al. [...] w Ł. adresowana była na poprzednią właścicielkę, jego matkę K. H., co mogło wpływać na pogłębienie nieświadomości skarżącego.
Ponadto podniósł, że nawet gdyby uznać, że Kolegium podejmując decyzję o potraktowaniu odwołania jako wniosku o wznowienie postępowania nie dopuściło się naruszenia prawa procesowego to, w ocenie skarżącego zaistniały stan faktyczny również uzasadnia uchylenie decyzji ostatecznej ze względu na fakt, iż bez swojej winy został on pozbawiony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu przekształceniowym, ze względów przedstawionych powyżej, a całokształt owych okoliczności doprowadził do sytuacji, w której skarżący bez swojej winy nie wziął udziału w postępowaniu, którego efektem było nałożenie na niego ogromnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W ocenie skarżącego na szczególną uwagę zasługuje fakt, iż w wyniku postępowania będącego przedmiotem analizy w niniejszej sprawie nałożono na niego obowiązek zapłaty kwoty 22.199,00 zł., która jest dla niego zupełnie nieosiągalna ze względu na jego możliwości finansowe. Ponadto dotyczy ona uprawnienia, które tak naprawdę nie ma większego wpływu na sytuację prawną lokalu zajmowanego przez J. B., gdyż pozostaje jego właścicielem niezależnie od tego czy z własnością związany jest udział w użytkowaniu wieczystym czy własności nieruchomości, na której znajduje się budynek przy Al. [...] w Ł.. Dlatego też organ badając możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji, powinien także wziąć pod uwagę jakie obowiązki ona na niego nakłada, a które ze względu na wielkość zobowiązania są obecnie niemożliwe do spełnienia. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji skarżący nie miał świadomości istniejących zaległości oraz ich skali bowiem decyzje, które je ustalały były adresowane do jego poprzednika prawnego K. H., a przejście na niego praw i obowiązków zostało potwierdzone dopiero po wydaniu postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku przez SR w Ł., a zaległości będące powodem odmowy udzielenia bonifikaty zostały uregulowane, a co za tym idzie okoliczność ta również powinna być brana pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy oraz konsekwencji, które rodzi dla skarżącego nałożenie opłaty w tak ogromnej wysokości. Zastosowana przez organ arbitralna ocena stanu faktycznego, doprowadziła to tego, że po stronie skarżącego powstało niewzruszalne w normalnym trybie zobowiązanie w ogromnej wysokości. Taka sytuacja podważa zaufanie do organów administracji publicznej, albowiem istotą i celem wprowadzenia przepisów umożliwiających przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności było polepszenie sytuacji prawnej użytkowników poprzez nadanie im trwałego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga jest bezzasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 – p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w realiach rozpatrywanej sprawy. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Mając powyższe na uwadze sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że została ona wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Za podstawę faktyczną wyroku sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organy obu instancji, które uznał za prawidłowe, i które nie były kwestionowane.
Podlegająca kontroli sądowej decyzja została wydana w ramach uregulowanej w przepisach art. 145 - 152 k.p.a. instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 k.p.a. stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie.
Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu.
Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145-152 k.p.a.) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 k.p.a., oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych.
W art. 151 § 1 i 2 k.p.a. ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu - tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). W przypadku niestwierdzenia przesłanek wznowienia, wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli zatem prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie, kontroli sądu poddana została wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja, którą to organ drugiej instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Sąd podziela argumentację organu, co do okoliczności, że skoro skarżącemu doręczano pisma w tym decyzje organów obu instancji na adres zameldowania (zamieszkania) to nie można w niniejszej sprawie uznać, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy.
Domniemanie doręczenia przewidzianego w art. 44 § 1-4 k.p.a. pociąga za sobą wszelkie skutki doręczenia jeśli wszystkie przesłanki przewidziane w tym artykule zostały spełnione, w tym dokonano adnotacji przez doręczyciela, czy i gdzie pozostawił zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru. W myśl art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 - operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego, bądź pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1 pkt 1 i 2). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty zawiadomienia (§ 3). Zgodnie zaś z § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawiając zastępczy tryb doręczenia korespondencji umożliwia przyjęcie fikcji prawnej, że pismo, którego adresat nie odebrał z placówki pocztowej lub z urzędu gminy (miasta) w określonym terminie, zostało doręczone z upływem ostatniego dnia terminu. Innymi słowy, zastępcza forma doręczenia pism przewidziana w art. 44 k.p.a. rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało doręczone adresatowi. W świetle brzmienia art. 44 § 4 i § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości, że skutek w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania należy wiązać z upływem 14 dni od dnia pozostawienia w skrzynce odbiorczej strony pierwszego awizo.
W niniejszej sprawie jak zasadnie przyjęło Kolegium wskazane w części historycznej niniejszego uzasadnienia pisma były wysyłane za pośrednictwem Poczty Polskiej na ten sam adres, pod którym skarżący był w tym okresie zameldowany, i który to adres był wówczas adresem zamieszkania skarżącego. Nie jest to w sprawie kwestionowane, a potwierdza to także adres wskazany w zeznaniu podatkowym załączonym do pisma skarżącego z 27 stycznia 2023 r., które wszczęło postępowanie zakończone zaskarżona decyzją. Skarżący żadnego z pism nie odebrał, lecz jak prawidłowo ustalił organ wskazane pisma, w tym decyzje organów obu instancji zostały skutecznie doręczone stronie w trybie art. 44 k.p.a., co zostało należycie udokumentowane przez doręczyciela w postaci odpowiednich adnotacji na zwrotnych potwierdzeniach odbioru oraz kopertach pocztowych. Obie decyzje i pozostałe pisma zostały wysłane za pośrednictwem operatora wyznaczonego na adres będący adresem zamieszkania (zameldowania) J. B, a listonosz nie mógł doręczyć ich pod tym adresem w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. Przesyłki były przechowywane przez okres 14 dni w placówce pocztowej i wywiązano się z obowiązku dwukrotnego pozostawienia prawidłowo wypełnionego awiza w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. We wskazanych sytuacjach terminy do odebrania przesyłek przez adresata upłynęły bezskutecznie, w związku z czym zostały one zwrócone nadawcom, a następnie załączone do akt sprawy.
Doręczenie zastępcze przewidziane w przytoczonym powyżej przepisie stwarza domniemanie doręczenia poprzez tzw. fikcję doręczenia. W § 4 przewidziano klasyczne domniemanie prawne polegające na tym, że przepis ten w razie gdy zajdą przewidziane w nim tzw. przesłanki domniemania, nakazuje uznać fakty oznaczone we wniosku domniemania, i to bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania dowodowego, które byłoby konieczne, gdyby dane domniemanie nie zostało ustanowione (por. J. Nowacki, O pojmowaniu domniemań prawnych (w:) J. Nowacki, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 494).
Tym samym sąd stwierdza, że skoro zaistniały przesłanki doręczenia skarżącemu decyzji (pism) w trybie art. 44 k.p.a. nie można mówić o braku udziału strony w postępowaniu bez własnej winy. Skarżący nie wykazał, jednocześnie, przykładowo by przebywał pod innym adresem zamieszkania w trakcie toczącego się postepowania czy miał jakiekolwiek problemy z odebraniem awiza ze skrzynki pocztowej. Takie okoliczności nie wynikają także z akt sprawy. Jak słusznie wskazało Kolegium udokumentowane przez stronę okresy nieobecności w mieszkaniu spowodowane jej pobytem w szpitalu obejmują przedziały czasowe, które nie pokrywają się z okresami, w których skarżący mógł odebrać od doręczyciela lub w placówce pocztowej przesyłki zawierające decyzje i inne istotne pisma sporządzone w toku postępowania. Skarżący nie wskazał przy tym na inne okoliczności, które skutkowałyby uznaniem, że bez własnej winy nie brał udziału w postepowaniu zakończonym decyzją w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Wskazać należy, przy tym, że nawet czasowe przebywanie pod innym adresem nie powinno zwalniać skarżącego a od monitorowania przesyłek pocztowych, które mogą być kierowane na adres zameldowania (zamieszkania).
Wyjaśnić ponadto trzeba, że z brzmienia przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jednoznacznie wynika, że okolicznościami podlegającymi badaniu we wznowionym postępowaniu są "niebranie udziału" oraz "brak winy" strony. Nawet gdyby przyjąć, że skarżący nie brał udziału w postepowaniu ze względów wskazanych w jego piśmie, to zaznaczyć należy, że o braku winy strony można mówić w przypadku gdy strona nie mogła wziąć udziału w postępowaniu z powodu przeszkód nie do przezwyciężenia, jak również gdy strona nie mogła brać udziału w istotnych czynnościach procesowych z powodów od niej niezawinionych. Sformułowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. "bez winy strony" oznacza brak jakiejkolwiek, nawet najmniejszej winy w doprowadzeniu do stanu pominięcia jej w postępowaniu. Co więcej stwierdzić należy, że brak winy strony podlega udowodnieniu i nie wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie. W niniejszej sprawie brak jest zatem także podstaw do przyjęcia, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy ze wskazanych przez niego przyczyn. Taką przyczyną nie jest z pewnością nieodbieranie przez stronę kierowanej do niej korespondencji, na adres zameldowania (zamieszkania), przy jednoczesnym braku wskazania innego adresu, czy okresowego przebywania w szpitalu, w innych terminach, niż terminy na odbiór decyzji.
Wobec tego, zdaniem sądu powyższe okoliczności uzasadniały wydanie decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.
Odnosząc się do argumentacji skargi i zarzutów w niej postawionych nie można pominąć stwierdzenia zawartego w piśmie skarżącego z 23 stycznia 2023 r. o tym, że decyzja w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości do niego nie dotarła. Z jednej strony skarżący wskazuje, że nie otrzymał decyzji, z drugiej zaś podnosi, że od tejże decyzji składa odwołanie.
Wyjaśnić zatem należy, że ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, a nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. Natomiast termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w pierwszej instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania, a w konsekwencji wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podejmowanie w takim przypadku próby obrony interesu przez instytucję przywrócenia terminu jest niedopuszczalne, gdyż z wniosku, o którym mówi art. 58 § 1 k.p.a., może korzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję.
W tej sytuacji słuszne było zakwalifikowanie "odwołania" skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania, złożonego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec tego brak wezwania skarżącego do sprecyzowania treści owego pisma rozpatrywany może być jedynie w kategoriach naruszenia procedury, pozostającego bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego sąd podzielił stanowisko organów administracji publicznej, zgodnie z którym wobec niestwierdzenia zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. należało wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej.
W toku postępowania administracyjnego nie rozpatrywano istoty sprawy, której dotyczył wniosek o wznowienie, ponieważ, przystąpienie przez organ do rozpatrywania istoty sprawy następuje dopiero w momencie wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej, a taka w niniejszej sprawie nie wystąpiła.
W konsekwencji sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
ds