II SA/Łd 939/15

II SA/Łd 939/15 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2016-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-10-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Anna Stępień
Czesława Nowak-Kolczyńska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1095/16 - Wyrok NSA z 2018-02-21
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 147 par 1, art. 152 par. 1, 2, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 poz 647
art. 17, art. 20, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
art. 5 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi M. M. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 29 czerwca 2006 r. nr XLV/398/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 8 ust. 1 pkt 3, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie pkt 1 niniejszego wyroku do dnia uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim na rzecz skarżących M. M. i A. M. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS
Uzasadnienie
M.M. i A.M. wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 29 czerwca 2006 roku, nr XLV/398/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego.
Autorzy skargi wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości wskazując na naruszenie art. 20. pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 roku Nr 236, poz. 2008 ze zm., dalej jako: "ustawa o czystości"), ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 roku Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej jako: "P.o.ś."), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 lipca 2006 roku w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi (Dz. U. ... , dalej jako: "rozporządzenie"), dyrektywy śmieciowej zawartej w Traktacie Akcesyjnym podpisanym w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 roku, dotyczącym warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej oraz konstytucyjnej zasady hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa oraz konstytucyjnego prawa własności.
W motywach skargi jej autorzy wyjaśnili, iż w dniu 29 czerwca 2006 roku Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego. Dnia [...] skarżący skierowali do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającą na usunięciu zapisu o zakazie wprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu z § 8 ust. 1 pkt 3 oraz dopuszczeniu wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków w przypadku braku sieci kanalizacji sanitarnej, a co za tym idzie zniesieniu obowiązku podłączenia wszystkich nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, po jej zrealizowaniu. Do dnia 29 września 2015 roku Rada Gminy nie udzieliła odpowiedzi, co – zdaniem skarżących – uprawnia do złożenia skargi do sądu administracyjnego.
Ustalenia kontestowanej uchwały uniemożliwiają skarżącym budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid. 12/15 w obrębie [...] przy ul. A nr 13.
Przepis art. 20 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Do dnia 1 października 2008 roku obowiązywało "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego" przyjęte uchwałą nr XXVI 300/2001 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 24 stycznia 2001 roku. Studium przewidywało pełne skanalizowanie miasta, respektowanie zakazu (i kontrola jego przestrzegania) wprowadzania nieoczyszczonych ścieków do wód i gleby (pkt IV.3.2.1), a na terenach o ekstensyjnej urbanizacji, do czasu ewentualnej realizacji sieci kanalizacji, przewidywało realizację szamb bezodpływowych bądź indywidualnych czy grupowych oczyszczalni ścieków (pkt IV.6.1). Wobec tego, zapisy w planie miejscowym dotyczące zakazu wprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu i dopuszczające tylko stosowanie szczelnych zbiorników bezodpływowych do czasu wyposażenia obszaru w sieć kanalizacji zbiorczej naruszają ustalenia Studium. Plan przewiduje, iż do czasu rozbudowy sieci kanalizacyjnej, możliwość odprowadzania ścieków sanitarnych do szczelnych zbiorników bezodpływowych. Zapis ten narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o czystości, który stanowi, iż w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, istnieje możliwość wyposażenia nieruchomości w bezodpływowy zbiornik nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków, spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W tym ostatnim przypadku przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest też obowiązkowe. Przydomowe oczyszczalnie ścieków zapewniają taki sam poziom ochrony środowiska, co zbiorowe oczyszczalnie ścieków, czego niestety nie można powiedzieć o szambach.
Na działce nr ewid. 12/15 brak jest możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. Od 2013 roku ustalony jest teren aglomeracji wodno – ściekowej miasta i na nim planowane jest uzupełnienie braków w sieci kanalizacji, ale też nie w 100% obszaru. Na ponad 17.000 mieszkańców, tylko 15.000 jest w aglomeracji i dla nich ma być kanalizacja. Obszar I. jest poza aglomeracją, stąd wniosek, że nie planuje się kanalizacji na tym terenie. Od czasu uchwalenia miejscowego planu podjęta została tylko jedna próba budowy kanalizacji, która jak się okazało była ekonomicznie niezasadna, a koszty budowy (w znacznej części) planowano przerzucić na mieszkańców, których miała objąć zasięgiem budowana instalacja. Jednostkowy koszt podłączenia oszacowano na kilkadziesiąt tysięcy złotych na gospodarstwo domowe. Gromadzenie ścieków w zbiorniku bezodpływowym w porównaniu do przydomowej oczyszczalni powoduje konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów eksploatacyjnych na wywóz nieczystości. Szacowany roczny koszt obsługi szamba to minimum 1.800 zł. Plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w 2006 roku co oznacza, że w ciągu 9 lat koszt utrzymania szamba to ponad 16.000 zł, podczas gdy koszt obsługi oczyszczalni w tym samym okresie nie przekroczyłby 1.000 zł. Nadto, koszt budowy szamba jest niewiele niższy w porównaniu z budową przydomowej oczyszczalni ścieków.
W czerwcu 2014 roku i w czerwcu 2015 roku skarżący wystąpili o warunki przyłączenia działki do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, ale w obu przypadkach otrzymali odpowiedź, że nie ma możliwości podłączenia, ponieważ nie ma w tym rejonie sieci i w najbliższym czasie nie jest planowana budowa sieci kanalizacyjnej w tym obszarze. W piśmie organu z dnia 19 czerwca 2015 roku wskazano, że w planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych na lata 2013 – 2015 (uchwała Rady Miasta nr XXVII/219/12) nie była planowana budowa sieci wodociągowej. W okresie późniejszym przewiduje się jednak budowę wodociągu w drodze [...] i po jego wybudowaniu konieczne byłoby zaprojektowanie i wybudowanie na koszt skarżących fragmentu sieci wodociągowej i przyłącza. Na temat rozbudowy sieci kanalizacyjnej nie ma żadnej informacji.
W dniu 23 czerwca 2015 roku skarżący skierowali pismo do Burmistrza Miasta K. z prośbą o określenie terminu zakończenia budowy sieci kanalizacji sanitarnej, ujętej w uchwale nr XLV/398/06 Rady Miejskiej w Konstantynowie Łódzkim z dnia 29 czerwca 2006 roku. Do dnia wniesienia skargi jej autorzy nie otrzymali żadnej odpowiedzi, stąd wniosek, że skanalizowanie nieruchomości będzie niemożliwe, a szambo pozostanie rozwiązaniem docelowym. Zgodnie natomiast z zapisami miejscowego planu powinno to być rozwiązanie czasowe, do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej.
W dalszej kolejności skarżący wskazali, iż Prawo ochrony środowiska nie przyznaje organom uchwałodawczym gmin kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie negatywnego oddziaływania na środowisko przydomowych oczyszczalni ścieków. Prawidłowa eksploatacja biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków oraz przestrzeganie wytycznych dotyczących zasad korzystania z urządzenia, zapewnia otrzymanie wody na odpływie o parametrach odpowiadających najwyższym dopuszczalnym wartościom wskaźników zanieczyszczeń określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia. W związku z tym odbiornikiem oczyszczonej wody z oczyszczalni może być np. grunt (poprzez skrzynki rozsączające lub studnię chłonną) lub wody powierzchniowe (rzeka, jezioro, rów melioracyjny). Wprowadzanie do wód lub do ziemi oczyszczonych ścieków w ilości mniejszej niż 5 m3 na dobę na terenie będącym własnością inwestora, zalicza się do korzystania zwykłego i jako takie nie wymaga pozwolenia wodnoprawnego (art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne, tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 469 ze zm.). Pozwolenia wodnoprawnego wymagają natomiast te oczyszczalnie, które odprowadzają oczyszczone ścieki do wód znajdujących się poza terenem będącym własnością inwestora, a tej skarżący nie planują budować.
Zgodnie z Traktatem Akcesyjnym, od dnia przystąpienia Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez Instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny przed dniem przystąpienia, postanowienia te są stosowane w nowych Państwach Członkowskich zgodnie z warunkami określonymi w tych Traktatach i w niniejszym Akcie. Jednym z tych aktów – jak dostrzegli skarżący – jest Dyrektywa ściekowa, która zwraca uwagę że, w przypadku, gdy ustanowienie systemu zbierania nie jest uzasadnione, jako że nie przyniosłaby korzyści dla środowiska lub spowodowałoby nadmierne koszty, należy zastosować pojedyncze systemy lub inne właściwe systemy zapewniające ten sam poziom ochrony środowiska. Jednym z przyjętych obowiązków jest ten, mówiący o dostosowaniu do unijnych przepisów, zasad odprowadzania i oczyszczania nieczystości płynnych.
Zgodnie z konstytucyjną zasadą hierarchicznej struktury systemu źródeł prawa, akty prawa miejscowego muszą być zgodne ze wszystkimi aktami powszechnie obowiązującymi. Akty prawa miejscowego nie mogą inaczej regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu, a w szczególności, bez wyraźnego upoważnienia, nie mogą nakładać bardziej rygorystycznych obowiązków, niż wskazują przepisy ustaw i rozporządzeń. Gmina nie wskazała przyczyn, z uwagi na które naruszone zostało prawo własności, tzn. skąd w planie miejscowym zapis o zakazie wprowadzania oczyszczonych ścieków do gruntu skoro nie ustanowiono stref ochrony pośredniej i nie jest to obszar zalewowy. W gminie zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia [...] zostały ustanowione dwie strefy ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych zlokalizowanych na terenie ujęcia komunalnego I. składającego się z ujęcia trójotworowego, zlokalizowanego częściowo na terenie stacji wodociągowej (otwór nr 2) i poza terenem stacji (otwór nr 1 i nr 3). Ustanowiona ochrona ma charakter bezpośredni i polega na oznakowaniu terenu wokół każdej studni i jego utrzymywanie w należytym stanie a także ustawienie lub zawieszenie tablicy informacyjnej. Jednocześnie w dokumencie nie ustanowiono strefy ochrony pośredniej. Plan miejscowy dopuszcza prowadzenie nieuciążliwej działalności gospodarczej na działce skarżących.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie argumentując, iż w trakcie opracowywania i uchwalania zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia obowiązujących przepisów i dochowano wszelkich niezbędnych procedur. W toku procedury planistycznej właściciele nieruchomości objętych planem nie składali jakichkolwiek wniosków czy uwag dotyczących ustaleń w zakresie infrastruktury technicznej. Uchwała podlegała również ocenie zgodności z przepisami prawa przez Wojewodę Łódzkiego, który nie stwierdził żadnych uchybień i opublikował ją w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 14 listopada 2011 roku Nr 329, poz. 3292.
W skardze jej autorzy domagają się przede wszystkim usunięcia zapisu z § 8 ust. 1 pkt 3 o zakazie wprowadzania nie oczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz dopuszczenia możliwości lokalizacji biologicznych przydomowych oczyszczalni ścieków. Jak wskazał organ, działka nr ewid. 12/15 będąca własnością skarżących, niemal bezpośrednio przylega do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1W, na którym znajduje się ujęcie wody oraz tereny urządzeń infrastruktury technicznej. W trakcie procedury związanej z opracowaniem planu powstał dokument pn. "Prognoza skutków wpływu zmian ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na środowisko przyrodnicze" opracowany w sierpniu 2005 roku, gdzie wskazano, że ze względu na sąsiedztwo ujęcia wody i występowanie przepuszczalnych gruntów na terenie obowiązuje zachowanie wysokiego rygoru sanitarnego. Dla terenu [...] należy zachować rygory sanitarne i przestrzegać zakazów i ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych między innymi Prawa wodnego mówiącego o strefach ochrony sanitarnej ujęć i źródeł wody. Ze względu na sąsiedztwo ujęć wody i występowanie przepuszczalnych gruntów na terenie obowiązuje zachowanie wysokiego rygoru sanitarnego tzn. wszystkie bezodpływowe zbiorniki do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych muszą posiadać odpowiedni atest sanitarny, w tym również zbiorniki na gnojowicę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty wskazane w jej uzasadnieniu zyskały poparcie Sądu.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.).
Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 P.p.s.a. zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 P.p.s.a.
Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż Sąd uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu w całości lub w części.
Stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2013 roku, poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."), nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało przedstawione powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.
Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 20 u.p.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g.
W pierwszej kolejności dostrzec wypada, iż skarga wywiedziona przez M.M. i A.M. jest formalnie dopuszczalna i została wniesiona z zachowaniem terminu. Wniesienie skargi w sprawie zostało bowiem poprzedzone skierowaniem przez skarżących do organu administracji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie pozostało bezskuteczne. Natomiast z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sprawie skarżący wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowali do organu w dniu 7 sierpnia 2015 roku, zatem sześćdziesięciodniowy termin na wniesienie skargi ekspirował z dniem 6 października 2015 roku. Tymczasem skarga została wniesiona, za pośrednictwem organu, w dniu 30 września 2015 roku. Odpowiedz na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skarżący otrzymali w dniu 7 października 2015 roku, zatem po upływie terminu do wniesienia skargi.
Powołana już uprzednio ustawa planistyczna określa procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 14 i nast. u.p.z.p.). W szczególności przepisy tejże ustawy regulują właściwość i obowiązki organów uczestniczących w procesie planistycznym, kolejność podejmowania poszczególnych czynności, a w końcu także niezbędne elementy uchwały stanowiącej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
W pierwszej kolejności, z uwagi na to, że Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), uwaga składu orzekającego winna być skupiona na przeanalizowaniu procedury planistycznej, mimo iż zarzuty skargi nie odnoszą się do tych zagadnień. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych, uzupełnionych w dniu 26 stycznia 2016 roku, potwierdzają zachowanie wszelkich wymagań formalnych w ramach procedury planistycznej poprzedzającej podjęcie uchwały w sprawie kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przede wszystkim zauważyć wypada, iż procedura planistyczna w sprawie rozpoczęła się od podjęcia w dniu 27 lutego 2004 roku przez Radę Miejską w K. – na mocy art. 14 ust. 1, 2 i 4 u.p.z.p. – uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego. Następnie Burmistrz Miasta Konstantynowa Łódzkiego – na podstawie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. – dokonał ogłoszenia w prawie miejscowej (Ekspres 43bis oraz w łódzkim dodatku Gazety Wyborczej) oraz przez obwieszczenie umieszczone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając jednocześnie formę (pisemna z podaniem wskazanych danych), miejsce (w Kancelarii Urzędu Miejskiego) i termin składania wniosków do planu, który to termin nie powinien być krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W sprawie obwieszczenie umieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniu 15 marca 2004 roku, a ogłoszenia zostały dokonane w dniu 16 i 20 marca 2004 roku, tymczasem termin składania wniosków wyznaczono do dnia 15 kwietnia 2004 roku. W dalszej kolejności – na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. – Burmistrz Miasta dokonał zawiadomienia (pisma z dnia 27 lutego 2004 roku oraz 16 lutego 2005 roku) o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu, po czym – po otrzymaniu odpowiedzi od tych organów, stosownie do art. 17 pkt 3 u.p.z.p., rozpatrzył wnioski złożone przez zainteresowanych na mocy art. 17 pkt 1 u.p.z.p. Burmistrz uwzględniwszy ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, sporządził projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 4 u.p.z.p.) oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 pkt 5 u.p.z.p.). Burmistrz – zgodnie z art. 17 pkt 6 u.p.z.p. uzyskał opinię o projekcie planu gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej (opinia pozytywna z dnia 9 października 2005 roku) oraz wójta gminy, graniczącej z obszarem objętym planem, czyli Wójta Gminy L. (opinia pozytywna z dnia 27 grudnia 2005 roku). Na dalszym etapie – pismami z dnia 30 września 2005 roku – Burmistrz czyniąc zadość wymaganiom określonym w art. 17 pkt 7 u.p.z.p. dokonał uzgodnienia projektu planu z właściwymi organami, co potwierdzają doręczone w dniu 26 stycznia 2016 roku pisma tych organów i załączony do akt administracyjnych stosowny wykaz. Po realizacji kolejnego etapu, czyli po wprowadzeniu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.), Burmistrz – zgodnie z treścią art. 17 pkt 10 u.p.z.p. – dokonał ogłoszenia (z dnia 23 lutego 2006 roku) i obwieszczenia (z dnia 21 lutego 2006 roku) o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, po czym dokonał publicznego wyłożenia do wzglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i zorganizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (protokół z dyskusji publicznej, która odbyła się w dniu 23 marca 2006 roku). We wspomnianych ogłoszeniach i obwieszczeniu organ dokonał powiadomienia o terminie wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, o terminie zaplanowanej dyskusji publicznej oraz o terminie, w którym zainteresowani mogli wnosić uwagi do projektu planu (art. 17 pkt 11 u.p.z.p.). Czynność rozpatrzenia uwag, o której mowa w art. 17 pkt 12 u.p.z.p. potwierdza wykaz, z którego wynika, że nikt nie wniósł uwag do projektu planu miejscowego. Wobec braku uwag, Burmistrz zwolniony był z konieczności podjęcia czynności wskazanych w art. 17 pkt 13 u.p.z.p., czyli wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag zainteresowanych, a następnie do ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. W tej sytuacji, Burmistrz przedstawił radzie gminy projekt planu miejscowego zgodnie z treścią art. 17 pkt 14 u.p.z.p. (protokół z dnia 31 maja 2006 roku). Następnie Rada Miejska w Konstantynowie Łódzkim w dniu 29 czerwca 2006 roku najpierw podjęła uchwałę nr XLV/397/06 w sprawie zgodności rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Konstantynowa Łódzkiego (art. 20 u.p.z.p.), a następnie uchwałę nr XLV/398/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części obszaru miasta Konstantynowa Łódzkiego.
Opisany tok czynności w procedurze planistycznej, który wobec braku uwag strony skarżącej nie jest sporny w sprawie, potwierdza dopełnienie wszystkich wymagań formalnych uprawniających Radę Miejską do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Szczegółowa zaś analiza czynności podjętych w trybie art. 17 u.p.z.p., z uwagi na brak zarzutów w tym zakresie, pozostaje w niniejszym uzasadnieniu poza szerszym zakresem zainteresowania składu orzekającego w sprawie niniejszej.
W tym miejscu powtórzyć wypada, iż skarga zawiera zarzuty merytoryczne ukierunkowane na podważenie podstawy prawnej do rozwiązań przyjętych w § 8 ust. 1 pkt 3 kontestowanej uchwały. Uwagi w tym zakresie należy rozpocząć od wskazania, iż skarżący są współwłaścicielami nieruchomości oznaczonej nr ewid. 12/15 zaliczonej mocą zaskarżonej uchwały do symbolu [...]. Autorzy skargi kwestionują – wobec braku sieci kanalizacji – nakaz lokalizacji w tym miejscu bezodpływowego zbiornika, chcąc zrealizować przydomową oczyszczalnię ścieków. Dla wspomnianego symbolu plan przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji tam gdzie ona jest, a na pozostałym terenie tylko bezodpływowy szczelny zbiornik.
Merytoryczną analizę w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zacytowany przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu i formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Przesłanka materialnoprawna wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 roku, sygn. akt: II OSK 1670/11; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Wr 252/11; wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu przepis § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały zakazujący w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego w całym obszarze planu wprowadzania nie oczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów i zbiorników ściekowych, jako sprzeczny z prawem jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 28 u.p.z.p.
W skardze jej autorzy wywodzili, iż sprzeczny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest zapis planu wskazujący na obowiązek wyposażenia nieruchomości – wobec braku wyposażenia ich nieruchomości w sieć kanalizacji zbiorczej – w szczelny zbiornik bezodpływowy do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych z obowiązkiem okresowego wywozu zgromadzonych nieczystości do punktu zlewnego. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. W studium – pkt IV.6.1. tiret trzeci napisano, że na terenie o ekstensywnej urbanizacji, do czasu ewentualnej realizacji sieci kanalizacyjnej, dopuszcza się szambo bezodpływowe bądź indywidualne czy grupowe oczyszczalnie ścieków. W planie miejscowym zaplanowano tylko – w razie braku sieci kanalizacji – szczelny bezodpływowy zbiornik. Zauważyć wypada, iż zacytowany przepis studium wprowadzając dwie możliwości posługuje się spójnikiem "bądź", który to odnosi się do wyboru dwóch równorzędnych możliwości. Niewątpliwie plan miejscowy musi być zgodny ze studium, ale nie identyczny z tymże studium. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że zgodność planu miejscowego ze studium nie oznacza obowiązku dosłownego przeniesienia zapisu ze studium do planu, lecz uszczegółowienie tych zapisów co do możliwości zagospodarowania terenu, którego plan dotyczy. Studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, zatem jako taki jest ogólniejszy od planu miejscowego. Wymagana zgodność planu ze studium nie może polegać na zgodności dosłownej, gdyż nie wszystkie ustalenia studium mogą być przeniesione do planu miejscowego. Zacytowane poglądy znajdują swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które skład orzekający czyni własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 listopada 2009 roku, sygn. akt: II OSK 1416/09; z dnia 27 września 2007 roku, sygn. akt: II OSK 1028/07 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 24 października 2013 roku, sygn. akt: IV SA/Po 418/13; w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: II SA/Kr 91/12; w Łodzi z dnia 6 marca 2012 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1001/11 i inne). Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy musi być zgodny z ustaleniami studium, jednakże jego treść z uwagi na bardziej szczegółowy charakter planu miejscowego może ulec skonkretyzowaniu, przy zachowaniu istoty zapisów zawartych w studium w zakresie wskazanych w nim uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O szczegółowości zaś zapisów w studium, co do kierunków zagospodarowania danego terenu decyduje sama właściwa rada gminy. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej i uwzględniając treść studium (a przede wszystkim posłużenie się spójnikiem "bądź" w zakresie określenia sposobu odprowadzenia ścieków sanitarnych), Sąd uznał za zgodne ze studium zawarcie w planie miejscowym jednej z dwóch równorzędnych alternatyw określonych w studium. Z tych powodów, co do zasady wyrażonej wyżej nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi stanowiący o tym, iż plan miejscowy w opisanym zakresie narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta.
Kolejny zarzut skargi wskazuje na sprzeczność przywołanych zapisów planu miejscowego z przepisami prawa. W opisanym zakresie należy dokonać analizy zapisów planu miejscowego w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 2 przywołanej wcześniej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z treścią tego przepisu – w stanie prawnym obowiązującym w dacie procedowania przez radę miejską – właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez m.in. przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z treści zacytowanego przepisu wynika, iż w pierwszej kolejności przewiduje on obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji, a po drugie – gdy tejże sieci nie ma lub jest ona ekonomicznie nieuzasadniona – dopuszcza wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy lub w przydomową oczyszczalnię ścieków. Tymczasem kwestionowany w skardze plan miejscowy przewiduje obowiązek podłączenia do sieci kanalizacji, a gdy jej nie ma na wskazanym terenie, dopuszcza wyposażenie nieruchomości tylko w bezodpływowy zbiornik. Wynika z tego, że plan miejscowy jest bardziej rygorystyczny niż ustawa, czyli akt prawny wyższego rzędu. Za sprzeczne z przepisem prawa wobec tego Sąd uznał dopuszczenie w planie miejscowym wyposażenia nieruchomości – wobec braku sieci kanalizacji – tylko w bezodpływowy zbiornik, podczas gdy przepis ustawy o czystości dopuszcza równorzędnie dwie formy – zbiornik bezodpływowy i przydomową oczyszczalnię ścieków.
Z opisanych powodów Sąd uznał, że wprowadzony przepisem § 8 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego zakaz wprowadzania nieoczyszczonych i oczyszczonych ścieków do gruntu oraz tworzenia i utrzymywania otwartych kanałów i zbiorników ściekowych, jako sprzeczny z treścią przepisu prawa jest dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stanowisko takie jest tym bardziej uzasadnione, że organ nie wykazał też, aby budowa sieci kanalizacyjnej była technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż działka stanowiąca współwłasność skarżących graniczy z terenem oznaczonym symbolem [...], na którym znajduje się ujęcie wody i tereny urządzeń infrastruktury technicznej. Z tego powodu, dla tego terenu należy zachować rygory sanitarne i przestrzegać zakazów i ograniczeń wynikających m.in. z przepisów Prawa wodnego, które stanowią o strefach ochrony sanitarnej ujęć i źródeł wody. Odnosząc się do tego argumentu dostrzec wypada, iż istotnie w art. 52 Prawa wodnego mowa jest o dwóch rodzajach stref ochronnych – bezpośredniej (grunt gdzie jest ujęcie wody) i pośredniej (grunt sąsiedni). W strefie ochrony pośredniej – zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego – można wprowadzić m.in. zakaz lub ograniczenie wykonywania robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Tylko, że ustanowienie strefy ochronnej następuje w trybie określonym w art. 58 Prawa wodnego, czyli w drodze aktu prawa miejscowego, dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których one obowiązują, stosownie do art. 52 – 57 Prawa wodnego. Z akt administracyjnych nie wynika by takowa strefa została w ww. trybie ustanowiona. Skoro nie ma ustanowionej w formalny sposób strefy, to nie można uzasadniać rozwiązania przyjętego w planie miejscowym ograniczeniami wynikającymi z przepisów Prawa wodnego związanymi z ustanowieniem takowej strefy.
Z opisanych względów Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w określonej części. Konsekwencją natomiast uwzględnienia skargi było stwierdzenie w punkcie drugim wyroku, iż zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, co Sąd uczynił na mocy art. 152 § 1 i 2 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku czyniąc za podstawę przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
IB