II SA/Łd 939/11

II SA/Łd 939/11 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2012-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147 par. 1, 200, 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 9 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 94, 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 roku spraw ze skarg M. S. i M. K. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. 1. stwierdza niezgodność z prawem przepisu § 50.1 1) b) uchwały Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru Gminy S. 2. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz skarżącego M. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz skarżącego M. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. S. i M. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] roku, Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru gminy S.
Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w dniu 16 maja 2011 roku M. S. i M. K. skierowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, iż uchwała Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niezgodna z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] roku, Nr [...]. W motywach wezwania autorzy wyjaśnili, iż część działek oznaczonych Nr ewid. [...] i [...], w planie została oznaczona symbolem A1RP, co jest definiowane jako tereny upraw rolnych. Tymczasem, w studium całe te działki przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i usługową o symbolu MU. Działanie takie, w ocenie autorów wezwania, niezgodne jest z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy podejmowaniu uchwał o sporządzeniu planów miejscowych. Zdaniem skarżących plan miejscowy narusza także przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem przepis ten stanowi, że wójt sporządza projekt planu zgodnie z zapisami studium. Nadto, plan narusza art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż uchwalić plan miejscowy można dopiero po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Nadto, w planie organ nie wyznaczył drogi dojazdowej do działki Nr [...], która w części posiada funkcje mieszkaniowo – usługową.
W dniu 20 lipca 2011 roku M. S. i M. K. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego domagając się stwierdzenia niezgodności z prawem fragmentu kontestowanej uchwały dla terenu oznaczonego symbolem A1RP w części odnoszącej się do fragmentów działek Nr [...] i [...]. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż zapisy studium odnoszące się do części działek Nr [...] i [...] są sprzeczne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W uzasadnieniu skargi autorzy wyjaśnili, że właścicielem działki Nr [...] jest M. S., a M. K. jest właścicielem działki Nr [...]. Działki te, w świetle ustaleń poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe z udziałem budownictwa jednorodzinnego (symbol MN), a następnie w studium uwarunkowań przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i usługową o symbolu MU. Tymczasem, organ uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidział, iż część terenu działek stanowiących własność skarżących została przeznaczona pod tereny upraw rolnych bez prawa zabudowy (symbol A1RP). Pozostała część tego terenu oznaczona została symbolem A8M,U. Zdaniem skarżących, postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wiążące dla organu sporządzającego plan miejscowy. Zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium, ani też tego zagospodarowania wykluczyć.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w toku procedury zmierzającej do opracowania i uchwalenia planu miejscowego żaden ze skarżących nie zgłaszał wniosków. Na etapie opracowywania planu koncepcja zaprojektowania drogi publicznej do obsłużenia działki Nr [...] nie uzyskała akceptacji władz gminy, co przesądziło, że działka bez dostępu do drogi publicznej nie może być przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem organu, w studium wyróżniono obszary, których granice na etapie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są precyzyjnie określone ze względu na skalę opracowania. W takiej sytuacji granice te mogą być skorygowane w planach miejscowych przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego. Owszem, organ właściwy opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać zapisy zawarte w studium, tym niemniej organ ten będąc kreatorem polityki przestrzennej ma prawo dokonywać wszelkich interpretacji uchwalonego przez siebie studium. Zdaniem organu, sformułowanie zawarte w treści art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – "plan zgodny z ustaleniami studium" – nie należy rozumieć jako takiego, które oznacza dyrektywę, iż plan musi powtarzać w sposób identyczny formę graficzną i tekstową zapisu studium. Innymi słowy, studium wyznacza kierunki zmian, które podlegają uszczegółowieniu w planie miejscowym. Kontestowana w skardze uchwała została w przedstawiona wojewodzie, który w trybie nadzoru nie wniósł do niej zastrzeżeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej.
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1591 ze zm.), warunkiem wniesienia skargi na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej jest bezskuteczne wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący warunek taki wypełnili, gdyż przed wniesieniem skargi wystąpili ze stosownym wezwaniem do rady gminy, jako organu uchwałodawczego. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi ze strony organu.
Warunkiem skuteczności wniesienia skargi, w kontekście powołanego przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest istnienie po stronie skarżącej interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone uchwałą organu gminy. Bezsporne w sprawie jest to, iż skarżący kontestują zapisy planu odnoszące się do części działek stanowiących ich własność, co zdaniem Sądu, świadczy o ich interesie prawnym w kwestionowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W zawisłej sprawie nie ulega także wątpliwości, iż zarzuty skargi skierowane są przeciwko uchwale Rady Gminy podjętej dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu zastosowanie znajduje przepis art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Odnosząc treść powołanego przepisu art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym do stanu faktycznego zaistniałego w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż przepis ten znajduje zastosowanie wykluczając możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w odpowiednim zakresie. Minął bowiem jeden rok od dnia podjęcia przez organ gminy kontestowanej uchwały, a nadto z akt administracyjnych wynika, że uchwała została przedłożona wojewodzie w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.
Konkludując wstępne uwagi należy wskazać, iż sąd administracyjny stwierdziwszy, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały, które jednak nie nastąpiło z powodu upływu terminu, o którym mowa w przepisie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – orzeka o jej niezgodności z prawem (art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).
Na wstępie należy wskazać, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewiduje dwa odrębne akty planowania przestrzennego w gminie tj. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określające politykę przestrzenną gminy, w tym lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego (art. 9, art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym ustala się przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Studium jest przeznaczonym do użytku wewnętrznego gminy opracowaniem (aktem), które zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego a wyniki tego opracowania oraz płynące z nich wnioski kształtują politykę przestrzenną gminy, jednak moc obowiązującą mogą znaleźć tylko w planach miejscowych, regulujących przeznaczenie terenów oraz sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Wprawdzie realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jako aktów prawa miejscowego, jednak ustalenia studium wiążą organy przy sporządzaniu planu miejscowego, co wynika wprost z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z zasadą, wyrażoną w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwość uchwalenia planu miejscowego przez radę gminy warunkowana jest stwierdzeniem jego zgodności z ustaleniami studium. Wymóg ten jest bezwarunkowy i nie jest to wymóg jedynie formalny. Nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale ową zgodność, to kwestia tejże zgodności podlega ocenie organu nadzoru, a w razie zaskarżenia planu miejscowego do sądu administracyjnego, rzeczą sądu jest ocena, czy rzeczywiście jest on zgodny z ustaleniami studium. Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a nie tylko zwykłym aktem planowania. Musi zatem spełniać wysokie wymagania stawiane tego typu aktom normatywnym (por. np. wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 roku, II OSK 575/10, Lex Nr 673878; wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2008 roku, II SA/Kr 224/08, Lex Nr 506897 i inne).
Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli właściwy organ w planie miejscowym zamierza wprowadzić do planu zapisy odmienne od tych wynikających ze studium, ma obowiązek dokonać uprzedniej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – z zachowaniem trybu w jakim studium jest uchwalane. Przyjęcie w planie miejscowym ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. Poglądy powyższe znajdują swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 10 maja 2010 roku, II OSK 575/10, Lex Nr 673878; z dnia 9 kwietnia 2008 roku, II OSK 34/08, Lex Nr 565688 i inne), jak i wojewódzkich sadów administracyjnych (por. np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2010 roku, II SA/Wr 610/10, Lex Nr 755659; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 roku, II SA/Go 493/10, Lex Nr 707352, wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2010 roku, II SA/Kr 327/10, Lex Nr 674220, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 września 2009 roku, II SA/Gd 250/07, Lex Nr 569868 i inne). Skład orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane tezy z orzeczeń.
Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy podnieść należy, iż działki stanowiące własność skarżących, na rysunku studium stanowiącym załącznik do uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w całości zostały oznaczone symbolem MU. Symbol ten w tekście studium zdefiniowany jest jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, w tym handlu i rzemiosła nieuciążliwego. Tymczasem, w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego, działki skarżących zostały oznaczona dwoma symbolami – A8M,U i A1RP. Dla pierwszego z symboli, w planie ustalono, jako równorzędne dla funkcji mieszkaniowej z usługową przeznaczenie podstawowe zabudowy mieszkaniowej zwartej wraz z usługami o charakterze śródmiejskim o znaczeniu gminnym i lokalnym z zakresu administracji, finansów, ubezpieczeń, kultury, handlu, gastronomii, rzemiosła, ochrony zdrowia, drobnych usług podstawowych i produkcyjnych. Natomiast symbol A1RP to tereny upraw rolnych. Z zestawienia treści zapisów planu miejscowego z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wprost wynika, że zapisy planu w odniesieniu do fragmentów działek stanowiących własność skarżących, w zakresie przeznaczenia części tych terenów pod uprawy rolne, są sprzeczne z postanowieniami studium. Innymi słowy, zestawienie ukazanych unormowań planu miejscowego z postanowieniami studium prowadzi do istotnej dysharmonii między tymi aktami. Interpretacja zapisów studium i planu w tym zakresie nie rodzi różnorakich dywagacji interpretacyjnych. Wszystkie zapisy istotne dla sprawy są jasne i precyzyjne, a jednocześnie sprzeczność między nimi bardzo wyraźna. Tymczasem, jak wskazywano powyżej, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wprost wynika z treści art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W odpowiedzi na skargę organ argumentował, iż jest uprawniony do modyfikacji w pewnym stopniu zapisów studium w planie miejscowym, gdyż studium jest tylko aktem o charakterze ogólnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego poglądu. Organ w odpowiedzi na skargę podjął też pewną próbę usprawiedliwienia dokonania zmiany przeznaczenia części terenu z zabudowy mieszkaniowej na tereny upraw rolnych wskazując, że na etapie opracowywania planu koncepcja zaprojektowania drogi publicznej do obsłużenia terenu działki nie uzyskała akceptacji władz gminy. Zdaniem Sądu, także takie wytłumaczenie nie sanuje naruszenia art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów strony skarżącej kwestionujących legalność planu miejscowego, a dotyczących na przykład obowiązku zawarcia zapisów stanowiących o podziale i scalaniu nieruchomości, Sąd ocenił, iż w tym zakresie skarżącym nie przysługuje interes prawny w kwestionowaniu planu miejscowego w tym zakresie. Skarżącym przysługuje w tym zakresie jedynie interes faktyczny. Tymczasem zgodnie z treścią art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Uzupełniając wszystkie powyższe rozważania Sąd chciałby wskazać, iż procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została szczegółowo określona w przepisach art. 15 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując tę procedurę w kontekście dokumentów załączonych do akt administracyjnych Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień skutkujących koniecznością wyeliminowania planu miejscowego z obrotu prawnego.
W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy zastosowaniu art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących, jak w punkcie drugim i trzecim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
k.o.